21 Strategier og virkemidler

21.1 Innledning

Full deltakelse og likestilling er det overordnede målet i politikken for funksjonshemmede. De politiske målene har bygget på prinsippene om likestilling, sektoransvar, kompensasjon, brukermedvirkning og etter hvert også universell utforming (jf. kap. 1 og 4).

Utvalgets gjennomgang av funksjonshemmedes livsforhold viser imidlertid at det på de fleste områder er et stort gap mellom de politiske målene og virkeligheten. Mennesker med funksjonsnedsettelser møter barrierer som reduserer mulighetene for deltakelse på en rekke områder, som i arbeidslivet, i høyere utdanning og i kultur- og fritidsaktiviteter. Funksjonshemmende forhold svekker tilgjengeligheten til deler av samfunnet, de svekker demokratiske rettigheter, og gjør at mange med funksjonsnedsettelser har dårligere levekår enn andre. En har ikke i tilstrekkelig grad klart å omsette de grunnleggende prinsippene til praksis, og det er en betydelig vei å gå før en når målet om full deltakelse og likestilling. Utvalgets konklusjon er derfor at en ikke kan si seg tilfreds med realiseringen av vårt samfunns mål og verdier når det gjelder denne samfunnsgruppen.

De funksjonshemmende barrierene er av til dels svært ulik karakter, men for de som berøres er de uansett viktige. Det store gapet mellom mål og virkelighet fremstår som et konglomerat av problemer. Det er imidlertid mulig å se en form for overordnet systematikk i dette konglomeratet. Systematikken er knyttet til hvordan samfunnet organiseres og utvikles. Hovedproblemet er at hensynet til at alle skal delta og ha like muligheter sjelden kommer inn som et viktig premiss i planleggingen, beslutningsprosessen eller i den konkrete utformingen av tiltak. Utvalget mener at dette er den viktigste årsaken til at vi ikke i særlig grad har kommet nærmere det overordnede målet om full deltakelse og likestilling.

Utvalget har lagt en politisk analyse til grunn: Når mål eller hensyn knyttet til en samfunnsgruppe glemmes i den grad at det blir et system i det, skyldes dette i stor grad at gruppen har en for svak posisjon til å gjøre sine premisser gjeldende - til å gjøre dem til selvsagte hensyn og premisser. Den svake posisjonen medfører at det ikke rokker ved myndighetenes legitimitet om gruppen overses, og manglende handling får ingen konsekvenser. Det råder fremdeles en del fordommer som gjør at det ikke er like selvsagt å ta inn hensynet til funksjonshemmede i samfunnsplanleggingen. Mennesker med funksjonsnedsettelser blir ikke sett som en del av befolkningen - men som en gruppe som ønsker sine krav gjennomført på bekostning av den øvrige befolkningen. Det er et alvorlig paradoks at nettopp fordi hensynet til alle borgere ikke legges til grunn for politikk og utforming av tiltak, kommer samfunnet i en situasjon der en må ty til kostbare særløsninger i etterkant.

Fra midten av 1960-tallet skjedde radikale endringer i synet på funksjonshemning og nye prinsipper om normalisering og sektoransvar ble lagt til grunn, men virkemidlene som ble valgt, har ikke vært sterke nok til motvirke gapet som eksisterer på de fleste områder. Når en gruppe forblir i en svak posisjon, til tross for uttrykte mål om noe annet, er dette et tydelig signal om at strategien og virkemidlene ikke har fungert godt nok.

Dette kan belyses ved å se på sektoransvarsprinsippet. Prinsippet har likestilling som intensjon og forutsetter at det er samfunnets vanlige serviceorgan som skal gi tilbud til alle - inkludert mennesker med funksjonsnedsettelser. Ut fra det overordnede målet om full deltakelse og likestilling, skal hver sektor utarbeide mål for sine områder og gjennomføre dem. Sammenligner en opplæringssektoren og transportsektoren ser en at de ikke skiller seg fra hverandre når det gjelder målformuleringer. Begge sektorene har mål om å gi et tilbud for alle. Men når det gjelder virkemidler og ikke minst når det gjelder resultater, er forskjellene svært store. Det som kjennetegner deler av opplæringssektoren er at den har sterke innslag av individuelle rettigheter i lovgivningen, kombinert med sterke økonomiske føringer og et sterkt engasjement fra elever med funksjonsnedsettelser og deres foreldre. Elever med funksjonsnedsettelser i grunnskole og videregående opplæring (inkludert voksne) har de siste årene fått en lang rekke lovfestede individuelle rettigheter. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har systematisk evaluert forholdene og forsterket med individuelle rettigheter der svakere virkemidler ikke har fungert godt nok. Resultatet er at når det gjelder opplæring (med unntak av høyere utdanning), ligger Norge langt foran de fleste andre land. Samferdselsdepartementet har vurdert innføring av lover, men har konkludert med at gjeldende lovverk inneholder hjemler som gir muligheter til å stille krav om tilgjengelighet. Hjemlene har i liten grad vært benyttet til å stille generelle krav, fordi man har større tro på virkemidler som informasjon og brukermedvirkning, enn rent juridiske virkemidler (kap. 9.14). Status på transportområdet er at mennesker med funksjonsnedsettelser opplever store barrierer og det er lite samsvar mellom mål og virkelighet. Flere andre land, som England, Sverige og USA kan som et resultat av målrettet virkemiddelbruk (lover, sanksjoner og konsesjonsbestemmelser, standarder, tidsbestemte handlingsplaner og økonomiske virkemidler), vise til langt bedre tilgjengelighet på kollektivtransport og et betydelig større samsvar mellom mål og resultater.

Konklusjonen er at sektoransvarsprinsippet har bidratt til å sikre likestilling når det gjelder hvilke organ/sektorer som yter tjenester, men prinsippet er i seg selv ingen garanti for at en sektor gjennomfører tiltak som fører til at en nærmer seg det overordnede målet.

Norge har vært i forkant i politikken for funksjonshemmede - på noen områder. Det gjelder bl.a. i det å legge den sosiale modellen for forståelse av funksjonshemning til grunn, det gjelder i særlig grad på områder som velferdsordninger, trygderettigheter, et bredt individuelt tjenestetilbud og det gjelder store deler av opplæringsområdet. Norge har lagt vekt på å bygge ut ordninger for å kompensere for funksjonsnedsettelser. Samtidig sakker Norge akterut i betydelig grad på andre områder, som transport og tilgjengelighet. Mest urovekkende er kanskje at det også gjelder den oppmerksomhet politiske myndigheter vier spørsmål knyttet til funksjonshemmede. Politikk for funksjonshemmede har en helt annen oppmerksomhet i en rekke andre land; herunder flere land innen EU, innenfor selve EU-systemet og i USA. Det er tankevekkende at allmenn tilgjengelighet er ett av de spørsmålene den nye presidenten i USA holder en egen pressekonferanse om i løpet av de første to ukene av sin presidenttid. På områder der Norge har strevet med å ansvarliggjøre de ulike sektorene og å få fremdrift, velger en i andre land sterke virkemidler som lovregulering, handlingsplaner med forpliktende tidsfrister og bruk av sanksjonsbestemmelser - og disse landene kan nå vise til resultater.

Utvalget har også vurdert strategier og virkemidler opp mot samfunnsutviklingen og de utviklingstrekkene vi tror vil prege de kommende årene. Det er trekk ved globaliseringen, ved markedstenkningen og ved en større grad av privatisering av tjenester som kan gi negative utslag for mennesker med funksjonsnedsettelser. Ut fra en slik vurdering har utvalget lagt til grunn at det også er behov for å styrke den enkeltes rettigheter, noe som er i tråd med en internasjonal utvikling.

Utvalget mener at det er nødvendig å ta i bruk nye virkemidler, og velger en overordnet strategi som har til hensikt å endre funksjonshemmedes posisjon i samfunnet ved nettopp å rette seg mot politiske kanaler og mekanismer. Vi sikter ikke her primært til representasjonsordninger, men til ett sett av funksjoner som vil gjøre det politisk vanskeligere å leve med den grad av gap mellom idealer og realiteter som vi ser i dag.

21.2 Utvalgets forslag til overordnet strategi

Utvalget foreslår en strategi som omfatter tre ulike ledd:

Første ledd består i å utvikle et system for å sikre at saker kommer opp, blir en del av dagsorden og at iverksetting følges opp og kontrolleres. Forslaget innebærer ett sett av politiske mekanismer, som kan forsterke arbeidet med å lukke gapet mellom idealer og realiteter. Mekanismene skal forsterke det kontinuerlige arbeidet med alle de store og små sakene som utgjør konglomeratet av funksjonshemmende forhold, slik de er beskrevet i denne utredningen. Forslaget er nærmere beskrevet og begrunnet i kap. 21.3, men utvalget anser det som avgjørende at følgende funksjoner bygges inn i systemet:

Kontroll- og tilsynsfunksjon: Som vist i områdebeskrivelsen, er problemet på flere områder ikke bare at lovgivningen er for svak, men at den følges for dårlig opp, at det gis for mange dispensasjoner og at det ikke finnes sanksjonsmuligheter. Det er viktig å sikre at oppfølgingen av lover, vedtak, retningslinjer og formål blir bedre. I takt med at mer ansvar legges på lokale myndigheter, at nye former for arbeidsdeling mellom det offentlige og private utvikles og at en har som ambisjon å stille større krav til privat sektor, blir en kontroll- og tilsynsfunksjon desto viktigere.

Initierings- og pådriverfunksjon: Det vil være viktig å forsterke krefter som sørger for at saker som angår funksjonshemmedes livssituasjon kommer på dagsorden, blir fulgt opp og kanaliseres inn i relevante politiske organer. Dette kan dreie seg om å initiere nye saker, bidra til å øke trykket slik at gamle saker finner en adekvat løsning og/eller å reise spørsmål rundt iverksetting mv. Det handler om den stadige påminnelsen om gapet mellom idealer og realiteter, og å motvirke at en glemmer bredden i menneskelig variasjon.

Avdekkings- og utviklingsfunksjon: Det er ikke uvanlig at sosialpolitiske saker reises med kraft først etter at det har skjedd en form for avdekking eller avsløring av uakseptable forhold. Reformen for utviklingshemmede kan ses som en direkte følge av Lossius-utvalgets svært kritiske gjennomgang av HVPU (NOU 1985:34). Selv om det meste som kom var kjent for mange, fungerte det som avdekking og dokumentasjon i det politiske Norge. Det danske Center for Ligebehandling af Handicappede har en sentral oppgave nettopp knyttet til avdekking og dokumentasjon. Formålet med denne funksjonen er stadig å ha et årvåkent blikk på forholdet mellom idealer og realiteter, å dokumentere gapet på en pålitelig måte og å spille inn kunnskapen i det offentlige ordskiftet.

Strategiens andre ledd omfatter tre prioriterte satsningsområder. Dette er felt, der utvalget foreslår at det utarbeides forpliktende handlingsplaner kombinert med standarder, økonomiske incitamenter og bindende tidsfrister. Målet er å gjøre avgjørende fremskritt i løpet av en tidsavgrenset periode. Slike handlingsplaner har vist seg som effektive virkemidler både i Norge og enkelte andre land. Ett eksempel er avviklingen av institusjonene for utviklingshemmede, som i all hovedsak ble gjennomført i løpet av sju år etter at Stortinget hadde gjort vedtak. Ett annet eksempel er den svenske handlingsplanen for handikappolitikken, der et av tiltakene er at kollektivtransporten skal være tilgjengelig innen år 2010. I tilknytning til vedtaket har myndighetene bevilget 1,5 milliarder SEK for den første femårsperioden.

Tredje ledd i strategien skal supplere de to øvrige leddene. Utvalget foreslår her at det iverksettes konkrete tiltak, som kan bidra til å redusere funksjonshemmende forhold avdekket i utvalgets områdegjennomgang (jf. kap. 7-18). Det foreslås inntil tre- fire konkrete tiltak innen hvert område. Utvalget mener tiltakene er av en slik art at en umiddelbart bør begynne å arbeide med disse.

De økonomiske konsekvensene av utvalgets forslag til strategier og virkemidler fremkommer i kap. 22.

21.3 Strategiens første ledd - mekanismer for å lukke gapet mellom mål og virkelighet

For å hindre at en stor andel av befolkningen fortsatt skal møte funksjonshemmende barrierer og utsettes for diskriminering, mener utvalget man må sette inn andre og mer forpliktende virkemidler enn de vi tradisjonelt har brukt i Norge. For å lukke det eksisterende gapet mellom mål og virkelighet og for å forebygge fremtidige, foreslår utvalget at det utvikles et system, som innehar en kontroll- og tilsynsfunksjon, en initierings- og pådriverfunksjon og en avdekkings- og utviklingsfunksjon. Utvalgets forslag omfatter innføring av en antidiskrimineringslov for funksjonshemmede, styrking av eksisterende lovgivning, opprettelse av et tilsyn for funksjonshemmedes rettigheter, styrking av forskningen om funksjonshemmede, opprettelse av et dokumentasjonssenter og styrking av driftstilskuddet til funksjonshemmedes organisasjoner. Forslagene bygger bl.a. på andre lands erfaringer med strategibruk som har vist seg nyttige og effektive for å fremme målet om deltakelse og likestilling.

21.3.1 Lovgivning

Lovgivningen skal sikre at mennesker med funksjonsnedsettelser har og får rettigheter på lik linje med andre. Den skal sikre individuelle rettigheter og den skal sikre at byggverk, produkter og tjenester er tilgjengelige, forståelige og brukbare for alle. Områdegjennomgangen avdekker at dagens lovgivning ikke tilstrekkelig ivaretar hensynet til mennesker med funksjonsnedsettelser. På bakgrunn av dette mener utvalget at lovgivningen må styrkes på to måter:

• Innføring av en antidiskrimineringslov for funksjonshemmede

• Styrking av eksisterende lovgivning.

21.3.1.1 Antidiskrimineringslov for funksjonshemmede

For å styrke rettsstillingen til mennesker med funksjonsnedsettelser, og sikre en faktisk likestilling, mener utvalget at det er nødvendig å innføre en antidiskrimineringslov for funksjonshemmede. Lovgivningen vil ha en nøkkelfunksjon i et overordnet system for å sikre at rettighetene til funksjonshemmede settes på dagsorden.

Utvalget foreslår en antidiskrimineringslov som skal forby diskriminering av funksjonshemmede, samtidig som den skal ha til formål å likestille. Dette innebærer at loven skal inneholde komponenter både fra såkalte antidiskrimineringslovverk, og komponenter fra det som tradisjonelt betegnes som likestillingslovverk. I praksis er det ikke et klart og entydig skille mellom disse to former for lovverk. Det vil derfor være lovens utforming og innhold som er avgjørende for effekten av en slik lov. Målet med en slik lovgivning er å sikre at man får et samfunn som er tilgjengelig for personer med funksjonsnedsettelser på lik linje med alle, og på denne måten minske behovet for særløsninger.

Utvalget har bevisst valgt betegnelsen antidiskrimineringslov for funksjonshemmede, fremfor betegnelsen likestillingslov. Etter utvalgets oppfatning gir denne betegnelsen bedre utrykk for lovens primære formål; å hindre diskriminering. Betegnelsen gjenspeiler det faktum at personer med funksjonsnedsettelser i dagens samfunn blir diskriminert, og peker derfor mer direkte på problemet enn det betegnelsen likestillingslov gjør. Betegnelsen representerer videre noe nytt, og gir et incitament til at ulike aktører må sette seg inn i hva denne nye lovgivningen innebærer. Betegnelsen gir et signal om at dette ikke dreier seg om det samme som likestilling, men gir et sterkere signal om at rettighetene til personer med funksjonsnedsettelser må sikres.

Utvalgets begrunnelse for innføring av en antidiskrimineringslov

Man har ikke i dag et juridisk verktøy som bidrar til å sikre at personer med funksjonsnedsettelser ikke diskrimineres. Områdebeskrivelsen viser at denne gruppen på ulike livsområder ikke har samme borgerrettigheter som andre, og at de gjennom praktiseringen av regelverket ikke likestilles med andre. En antidiskrimineringslov vil være et viktig juridisk redskap for å hindre diskriminering, samtidig som den kan bidra til å stadfeste at diskriminering forekommer. Den vil generelt bidra til å sette fokus på rettigheter og interesser til personer med funksjonsnedsettelser, og dermed føre til større bevissthet på området.

På denne måten gir myndighetene et viktig signal om at man ikke godtar at personer med funksjonsnedsettelser diskrimineres, samtidig som man gir et sterkt signal om vilje til handling. Det ligger videre i dette en erkjennelsen av at denne gruppen per i dag på ulike livsområder og gjennom praktiseringen av regelverket, ikke er likestilt med andre.

En antidiskrimineringslov vil være er en nødvendig mekanisme for å forsterke virkningen av allerede eksisterende lovgivning. Den vil gi en viktig premiss til de som anvender og praktiserer ulike regelverk om at hensynet til personer med funksjonsnedsettelser skal ivaretas gjennom alminnelig lovgivning. Videre vil den bidra til å legge føringer på tolkning og praktisering av andre lover. Spesielt vil dette være viktig der lovene er uklare og upresise, med hensyn til å ivareta rettighetene til personer med funksjonsnedsettelser. Med andre ord vil en slik lov være et viktig supplement i arbeidet med å forsterke og sikre at hensynet til personer med funksjonsnedsettelser integreres og ivaretas gjennom den alminnelige lovgivning.

Internasjonalt er det en tendens til at flere og flere land tar i bruk lovgivning for å likestille personer med funksjonsnedsettelser med andre. Erfaringer med bruk av antidiskrimineringslover har så langt vist seg å være positive, ikke minst på det holdningsskapende plan. Lover av denne type har også vist seg å ha en informasjonseffekt, dette gjelder særlig ADA- lovgivningen i USA. Det å innføre en antidiskrimineringslov på området, vil være i tråd med andre lands politikk.

Nasjonalt pågår det et arbeid med å utrede og komme med forslag til en lov mot etnisk diskriminering. Dette kan tale for at det er politisk vilje til å forsøke denne type lovgivning som virkemiddel for å hindre diskriminering. Områdegjennomgangen avdekker at funksjonshemmede diskrimineres og det er derfor naturlig at antidiskrimineringslov tas i bruk som virkemiddel også for funksjonshemmede. Det presiseres at en antidiskrimineringslov for funksjonshemmede bør komme i tillegg til en eventuell lov mot etnisk diskriminering.

Utvalgets føringer i forhold til lovens innhold

På bakgrunn av de erfaringer en har med effekt av lovgivning generelt (kap. 19) og de erfaringer en har med lovverk i andre land (kap. 20), vil utvalget fremheve en del momenter som vil være sentrale ved utformingen av en antidiskrimineringslov.

Lovens formål og gyldighetsområde

• Loven må inneholde en formålsbestemmelse, der det angis at formålet er å likestille. Formålsbestemmelsen må også inneholde et generelt krav om at universelle løsninger skal tilstrebes.

• Loven må inneholde et forbud mot diskriminering. Forbudet må omfatte både direkte og indirekte diskriminering. I tilknytning til loven eller i forarbeidene bør begrepene direkte og indirekte diskriminering utdypes og gjerne eksemplifiseres.

• Loven bør inneholde en bestemmelse som angir at den i tilfelle motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning.

• Loven må angi en definisjon av personkretsen som loven skal gjelde for. Personkretsen skal omfatte funksjonshemmede. Utvalget bygger på en relasjonell forståelse av begrepet funksjonshemning, og det er viktig at dette gjenspeiles i lovens definisjon. Når betegnelsen funksjonshemmet brukes om personer vises det til de som får sin praktiske livsførsel vesentlig begrenset på grunn av gapet eller misforholdet mellom personens nedsatte funksjonsevne og miljøets/samfunnets krav. Det kan ved utformingen av en slik definisjon være nyttig å se hvordan andre land har valgt å definere personkretsen, og hvilken effekt det har hatt, eksempelvis definisjonen brukt i ADA- lovgivningen. Erfaringer fra andre land viser at det kan knyttes betenkeligheter både til en for snever og en for vid definisjon av personkretsen.

• Både privat og offentlig sektor må omfattes av loven. Dette er svært viktig sett i forhold til f.eks. privatisering av offentlige tjenester.

• Loven bør hjemle adgang til positiv særbehandling på enkelte områder.

• Loven bør inneholde krav om at det skal settes standarder, samt utfylle gjeldende regelverk på sentrale rettstomme rom der en mangler lovgivning. Sentrale områder er eksempelvis områder vedrørende utforming av produkter og tjenester, samt IKT.

• Det bør i loven nedfelles et krav om at alle offentlige utredninger og meldinger alltid skal utrede konsekvenser for mennesker med funksjonsnedsettelser, bl.a. vil dette få konsekvenser for bestemmelsene i utredningsinstruksen.

• Loven bør inneholde et krav om at det ved tildeling av offentlige midler knyttes vilkår om tilrettelegging for funksjonshemmede. Dette får konsekvenser for offentlige bevilgningsreglementer.

Klage og sanksjonsmuligheter

• Loven bør gi enkeltpersoner mulighet til å fremsette klager der de anser seg diskriminert. I tilknytning til dette må en vurdere muligheten for tvungen megling mellom den som føler seg diskriminert, og den som angivelig har foretatt den diskriminerende handling.

• Loven må synliggjøre og ansvarliggjøre vedkommende myndighet eller private rettssubjekter.

• Lovverket må gi grunnlag for søksmålsadgang. For at dette skal bli en reell mulighet for denne gruppen bør søksmål etter loven gi adgang til fri rettshjelp. Videre bør det være adgang for interesseorganisasjonene til å gå til sak på vegne av den eller de grupper de representerer.

• Det bør innføres delt bevisbyrde.

• Loven må inneholde sanksjonsbestemmelser, eksempelvis i form av bøter og/eller erstatning. Ved erstatning er det av stor betydning at loven hjemler et objektivt erstatningsansvar for den som foretar den diskriminerende handling. Dette innebærer at det sentrale spørsmålet ved erstatning vil være hvorvidt det dreier seg om en diskriminerende handling eller ikke. Dreier det seg om en diskriminerende handling, så betinger det et erstatningsansvar, uavhengig av om man kan klandres for handlingen eller ikke.

• Loven bør hjemle det organet som er beskrevet i kap 21.3.2.

Utvalgets anbefaling

Utvalget foreslår at det så snart som mulig og senest innen utgangen av 2002 nedsettes et lovutvalg som skal ha som oppgave å utrede og utforme en lov med betegnelsen antidiskrimineringslov for funksjonshemmede, i samsvar med utvalgets føringer.

21.3.1.2 Styrking av eksisterende lovgivning

Utvalget mener at det ikke er tilstrekkelig kun å innføre en antidiskrimineringslov på området, men at det i tillegg er et klart behov for å styrke eksisterende lovgivning for å sikre at mennesker med funksjonsnedsettelser likestilles med andre.

Områdegjennomgangen avdekker at eksisterende lovgivning på flere områder synes svak og/eller mangelfull med tanke på å likestille personer med funksjonsnedsettelser. Likeledes er manglende etterlevelse av regelverket et problem. Skal et lovverk ha effekt må man sikre seg mot at bestemmelsene overses, omgås eller fravikes. For å oppnå en større effekt av lovgivningen, bør man fremover ha kontinuerlig fokus på om gjeldende regelverk utnyttes godt nok og/eller om det må utfylles og presiseres bedre.

Erfaringer fra andre land viser at man kan oppnå positive resultater ved en aktiv bruk av rettslige styringsinstrumenter. Når både USA, England og Barcelona i Spania kan vise til høy grad av tilgjengelighet til kollektivtransporten for personer med funksjonsnedsettelser, er årsaken nettopp denne strategien.

Utvalget foreslår som en av flere mekanismer en mer bevisst bruk av lov- og regelverket, samt økt fokus på praktiseringen av dette. Utvalget vil understreke viktigheten av at de virkemidler som ligger i lovgivningen blir utnyttet. Særlig vil utvalget fremheve de mulighetene lovgivningen har til å sette vilkår knyttet til dispensasjon, løyve og konsesjoner. Dette er spesielt viktig i forhold til gjeldende lovgivning på transportområdet. Når det gjelder dispensasjonsadgangen så må den begrenses, slik at regelverket ikke uthules ved at for mange dispensasjoner gis. Særlig gjelder dette dispensasjoner i forhold til plan- og bygningsloven.

Utvalget foreslår at det alltid skal legges inn føringer og krav om universelle løsninger på områder som krever konsesjon for å drive en virksomhet. Systemet må sikre en overvåking av at så skjer, og at standarder utvikles der dette er nødvendig. På noen områder vil det være aktuelt å foreslå klarere og sterkere individuelle rettigheter, f.eks. for å utjevne levekår.

Det er videre behov for en klarere og sterkere lovfesting av rett til brukermedvirkning enn det som følger av dagens lovverk. Utvalget mener derfor at brukermedvirkning må lovhjemles som en rettighet. Samtidig er det viktig å sikre at brukermedvirkningen faktisk praktiseres, slik at den blir reell. Brukermedvirkning er aktuelt på flere områder både i forhold til plan- og bygningsloven, i forhold til lovgivningen på transportområdet, i tilknytning til hjelpemiddelformidlingen både på individnivå og systemnivå, samt i forhold til helse- og sosiallovgivningen.

Når det gjelder supplering og presisering av lovgivning, fremhever utvalget nødvendigheten av at kravene til tilgjengelighet i plan- og bygningsloven, samt i Teknisk forskrift, styrkes og presiseres, eksempelvis når det gjelder funksjonskrav for funksjonshemmede. Plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter har betydning for oppføring av alle typer bygg og utforming av utemiljø, men har også betydning for transportsektoren. Således virker plan- og bygningsloven inn på flere viktige områder der utforming og tilrettelegging er av avgjørende betydning for å sikre tilgjengeligheten for mennesker med funksjonsnedsettelser. Det er videre nødvendig med innføring av nye lovbestemmelser som setter krav til produktutforming, produktinformasjon og merking av matvarer.

Ved forhold i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av en lov, blir det viktig å kunne sette inn sanksjoner. Sanksjonene vil være mest effektive når de er av en slik art og styrke at de faktisk fører til at lovens regler etterleves. Flere steder kan det vises til gode resultater med bruk av lov kombinert med sterke sanksjoner, for å oppnå tilrettelegging og tilgjengelighet for alle (bl.a. i USA og Barcelona by). Utvalget mener derfor at det er viktig å legge inn sterkere sanksjonsbestemmelser i det norske lovverket på områder som har betydning for likeverdig deltakelse. Et sterkere fokus på bruk av sanksjoner er særlig viktig i forhold til plan- og bygningsloven, samt på transportsektoren.

Utvalgets områdegjennomgang avdekker svakheter og mangler ved lovverket i samsvar med det som her er skissert. Med tanke på at man faktisk ønsker å styrke eksisterende lovverk for å sikre at mennesker med funksjonsnedsettelser likestilles med andre, mener utvalget at det er av stor betydning at myndighetenes ansvar for gjennomføring tydeliggjøres.

Utvalgets anbefaling

Utvalget foreslår at lovverket må gjennomgås for å sikre mennesker med funksjonsnedsettelser samme rettigheter som andre. Ved lovgjennomgangen må det tas utgangspunkt i de svakheter og mangler ved lovgivningen som er avdekket i kap. 8-17, samt det som ovenfor er skissert.

Utvalget gir følgende føringer i forhold til en gjennomgang av lovverket:

• Lovgivningen bør styrkes og samordnes for å sikre rettighetene til mennesker med funksjonsnedsettelser.

• Ansvarlige myndigheter må sikre økt fokus på praktisering av lov og regelverk med tanke på å sikre at hensynet til mennesker med funksjonsnedsettelser ivaretas.

• Lovgivningen må presiseres og eventuelt suppleres, slik at den sikrer at byggverk, produkter og tjenester er tilgjengelige for alle.

• Bedre utnyttelse av de virkemidler som allerede ligger i lovgivningen, særlig i forhold til ulike lovers adgang til å sette vilkår tilknyttet dispensasjon, løyve og konsesjon.

• Brukermedvirkning må lovhjemles som en rettighet.

• Mer effektiv, og økt adgang til bruk av sanksjoner.

• Lovgivningen bør inneholde sterkere og klarere individuelle rettigheter for mennesker med funksjonsnedsettelser.

Utvalget foreslår at følgende lover styrkes og samordnes i tråd med det utvalget har påpekt i sin gjennomgang (jf. kap. 8-17), samt det ovennevnte:

• plan- og bygningsloven

• samferdselsloven, jernbaneloven og vegtrafikkloven

• folketrygdloven

• sosialtjenesteloven

• kommunehelsetjenesteloven

• opplæringslova

• sameloven

• lov om universitet og høgskoler

• utdanningsstøtteloven

Utvalget foreslår at departementene pålegges et særskilt ansvar for oppfølging av lovverket på nevnte måte.

21.3.2 Tilsynet for funksjonshemmedes rettigheter

For å hindre diskriminering av mennesker med funksjonsnedsettelser og for å sikre deres spesielle rettigheter foreslår utvalget opprettelse av Tilsynet for funksjonshemmedes rettigheter (TFR). TFR skal ha ansvar for å ha et årvåkent blikk på forholdet mellom mål og virkelighet, et kontinuerlig fokus på rettstilstanden til mennesker med funksjonsnedsettelser samt kontrollere, overvåke og dokumentere art og omfang av diskriminering. Det skal samtidig bidra til at mulighetene for juridisk bistand til personer som blir utsatt for diskriminering, bedres. Tilsynet hjemles i antidiskrimineringsloven for funksjonshemmede.

Opprettelse av et eget tilsyn for funksjonshemmedes rettigheter er i tråd med den internasjonale utviklingen. For å eliminere diskriminering av mennesker med funksjonsnedsettelser og for å sikre deres spesielle og generelle rettigheter, har flere andre land med gode resultater etablert ulike kontrollorgan (jf. kap. 20).

Arbeidsoppgaver

TFRs hovedoppgave vil være å føre tilsyn med og håndheve de samfunnsmessige rettigheter som mennesker med funksjonsnedsettelser har - det skal sikre at urett ikke begås mot den enkelte borger. Primæroppgaven vil således være å overvåke, føre kontroll og utøve tilsyn. Det vil også ha ansvar for å reise saker der det åpenbart er sprik mellom idealer og realiteter.

Utvalget mener følgende oppgaver bør legges til TFR:

• Overvåke at FNs standardregler følges.

• Overvåke at lov- og regelverk etterleves.

• Evaluere lovgivningens effekt og foreslå tiltak for bedre utnyttelse av lov- og regelverk.

• Gi juridisk rådgivning/veiledning i enkeltsaker som er av prinsipiell betydning. Meglings- og prosessfullmakt.

• Iverksette undersøkelser der det foreligger mistanke om diskriminering.

• Dokumentere og overvåke situasjonen mht. art og omfang av diskriminering.

• Fremskaffe dokumentasjon på gapet mellom mål og realitet, bl.a. gjennom bestillingsoppdrag fra forskningsmiljø.

• Rapportere om situasjonen og fremme forslag til tiltak eller lovendringer for å lukke gapet mellom idealer og praksis.

• Påpeke gap og sørge for at saker der funksjonshemmede diskrimineres er på dagsordenen.

Organisering

Utvalget mener TFR må gis en faglig selvstendig og uavhengig rolle. Faglig fristilling vil være en viktig forutsetning for at det skal oppleves som sterkt og kunne fungere aktivt utadrettet. Samtidig er den faglige fristillingen viktig for at tilsynet skal få den nødvendige legitimitet og tillit utad. Sentrale elementer i styrings- og organisasjonsformen nedfelles i vedtektene/mandatet for TFR. Det overordnede ansvaret foreslås lagt til et styre, mens den daglige driften utøves av et tverrfaglig sammensatt sekretariat. Det er viktig at tilsynets ledelse blir sterk og profilert, og lederen bør ansettes på åremål.

Utvalget ønsker et sterkt tilsyn, som skal ha myndighet og tyngde. Primært ønsker utvalget at TFR organiseres direkte under Stortinget, slik bl.a. Riksrevisjonen er. I den senere tid har vi sett flere eksempler på hvilken oppmerksomhet, oppfølging og legitimitet rapporter fra Riksrevisjonen får, noe utvalget bl.a. mener har sammenheng med dets organisasjonsmessige forankring. Dersom en plassering direkte under Stortinget ikke lar seg gjennomføre, vil utvalget foreslå at det administrativt blir lagt inn under ett av samordningsdepartementene. Styret for TFR oppnevnes av Regjeringen.

Utvalget har vurdert hvorvidt oppgavene kan legges til et allerede eksisterende organ eller hvorvidt det mest hensiktsmessige vil være å opprette noe selvstendig. Tilsynets formål er å sikre oppmerksomhet og fokus på samsvaret mellom mål og virkelighet, samtidig som det kontinuerlig skal jobbe for å lukke gapet mellom mål og virkelighet. Ved å legge disse oppgavene til en etablert institusjon/instans er utvalget redd for at fokus vil bli dempet, fordi det da må dele oppmerksomheten med institusjonens/instansens øvrige oppgaver. Man vil da også lettere kunne oppleve en nedprioritering av oppgaver og ressurser som følge av økonomiske prioriteringer. Suksesskriteriene vil ligge i at tilsynet utvikler stor faglige tyngde og at det klarer å skape oppmerksomhet, tillit og legitimitet om sine oppgaver.

Utvalget er klar over at forslaget om å opprette et eget tilsyn for funksjonshemmedes rettigheter går på tvers av regjeringens moderniseringsprogram for offentlig forvaltning, som nettopp går ut på å samle og samorganisere. Det er også kjent med forslagene i Oppgavefordelingsmeldingen om koordineringen av den regionale stat. Dette til tross vil utvalget foreslå at det etableres som et selvstendig organ. Utvalget viser til at det er opprettet egne instanser for likestilling og for etniske minoriteter, og at det i tråd med den internasjonale utviklingen også bør opprettes for mennesker med funksjonsnedsettelser.

TFR bør etableres sentralt, samtidig som det må være tilgjengelig for og kunne gi bistand til alle som bor i landet. For å sikre den nødvendige nærhet til fylker og kommuner, forslår utvalget at fylkesmannsembetene får et spesielt ansvar i forhold til å rapportere og dokumentere til tilsynet. Fylkesmannen arbeider for at Stortingets og regjeringens vedtak, mål og retningslinjer følges opp. Embetet har videre rettssikkerhetsoppgaver knyttet til tilsyn med deler av kommunenes og fylkeskommunenes tjenesteproduksjon og utøvelse av forvaltningsmyndighet, og klagesaksbehandling av kommunale og fylkeskommunale vedtak i førsteinstans. Også Sametinget, Statens råd for funksjonshemmede, fylkesrådene og de kommunale rådene for funksjonshemmede bør tillegges rapporteringsoppgaver til TFR.

TFRs rolle i forhold til andre instanser

TFR skal ikke erstatte funksjoner som tilligger andre instanser, men være et supplement til eksisterende ordninger. Etablering av nære og gode samarbeidsrelasjoner med andre instanser vil være viktig for at det skal lykkes i sitt arbeide. Spesielt vil det være nødvendig å foreta en rolle- og grenseoppgang mot ombudsordningene og Statens råd for funksjonshemmede.

De eksisterende ombudsordningene har ikke hatt spesiell fokus på å bedre rettstilstanden for mennesker med funksjonsnedsettelser, selv om deres ansvarsområder også omfatter gruppen. Den manglende prioriteringen har til dels usynliggjort mennesker med funksjonsnedsettelser innenfor ombudenes virkeområde. Dette til tross ønsker ikke utvalget å foreslå opprettelse av et eget ombud for funksjonshemmede. Eksisterende ombudsordninger må i stedet instrueres til å ha økt fokus og årvåkenhet på situasjonen for mennesker med funksjonsnedsettelser innen sine respektive ansvarsområder. Tilsvarende ble gjort da danske myndigheter etablerte Center for ligebehandling - et grep som har gitt konkrete resultater.

Når TFR får henvendelser som omfattes av ansvarsområdet til ombudsordningene, skal det i utgangspunktet henvise videre til respektive ombud. Saker som gjelder klagemål i forhold til offentlig forvaltning henvises til Sivilombudsmannen, saker som gjelder diskriminering på grunnlag av kjønn henvises til Likestillingsombudet mens saker som gjelder forskjellsbehandling av barn skal henvises til Barneombudet. Konsekvensen for ombudene vil være økte oppgaver på en til dels ny arena, noe som vil kunne nødvendiggjøre en ressursmessig styrking.

Utvalgets anbefaling

For å skape bedre samsvar mellom politiske mål og virkelighet og styrke vernet mot diskriminering forslår utvalget at det etableres et tilsyn for funksjonshemmedes rettigheter samsvarende med ovennevnte. Utvalget foreslår at det nedsettes en hurtigarbeidende arbeidsgruppe som utarbeider forslag til mandat, lovhjemling, organisering og konkrete arbeidsoppgaver. TFRs forhold til ombudsordningene og Statens råd for funksjonshemmede må utredes nærmere. Likeledes bør en ev. tidsbegrensning vurderes. Tilsynet for funksjonshemmedes rettigheter bør være i funksjon fra 2003.

21.3.3 Forskning

En nødvendig forutsetning for å kunne lukke gapet mellom mål og virkelighet er å kunne dokumentere manglende måloppnåelse på en pålitelig måte. I Norge har den kritiske samfunnsforskningen spilt en stadig viktigere rolle i det den har vært rettet mot avdekking og dokumentasjon av sosiale problemer. Samfunnsforskningen har fått en rolle som virkemiddelvitenskap - der det sentrale har vært å analysere velferdspolitiske ordninger og situasjonen for utsatte grupper. Det er denne avdekkingsfunksjonen, som sammen med forskningens betydning for å sikre at saker kommer opp på den politiske dagsorden, utvalget ønsker å ta i bruk som en mekanisme for å lukke gapet mellom idealer og praksis.

Når det gjelder forskning om funksjonshemmede og om funksjonshemmende forhold og barrierer, viser gjennomgangen i kap. 18 at omfanget av forskningen er for lite og at organiseringen har vært for tilfeldig. Det mangler kunnskap på en rekke områder, særlig mangler det kunnskap om hvilken betydning mer allmenngyldige samfunnsendringer har for funksjonshemmede og det mangler forskning der søkelyset er rettet mot omgivelsene og hva som skaper barrierer. Konsekvensen er at forskning om funksjonshemmede ikke har vært det bidraget til diskusjonen om hvordan virkemidlene har fungert, som hadde vært ønskelig og nødvendig. Det er behov for en forsterket innsats for å få frem den kunnskapen som mangler innenfor de ulike områdene. Etter utvalgets mening må Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet påse at Norges forskningsråd tar ansvar for tiltak på området.

Noen viktige forutsetninger må være til stede for at satsningen skal lykkes. Det er behov for mer ressurser, men ressursspørsmålet omfatter mer enn bare penger; det må satses på å bygge opp kompetente forskningsmiljø og det må satses på rekruttering. Utvalget vil nevne tre sentrale stikkord; permanens, miljø og universitet.

Permanens innebærer at det må være en kontinuerlig finansiering på feltet. Miljø handler både om å satse på fellesskap av forskere på samme arbeidsplass, men også om møtesteder og arenaer for faglig debatt. Universitet henspeiler på at universitetene spiller en viktig rolle for rekrutteringen til feltet, og en del av de organisatoriske tiltakene må utformes med rekruttering for øye.

Det har som vist i kap. 18, vært stor enighet om at det må gjennomføres tiltak, og om hvilke tiltak som må gjennomføres for å skape økt interesse for og sikre rekruttering til forskning om funksjonshemmede. Dette ansvaret tilligger Norges forskningsråd. Det er også forskningsrådet som må sørge for å få frem forskning om funksjonshemmende forhold innenfor alle programområder.

Utvalgets anbefaling

Utvalget foreslår at Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet gir Norges forskningsråd i oppdrag å sørge for at de tiltakene det har vært enighet om faktisk blir gjennomført:

• Forskningsrådet må videreføre og utvide en tyngre, koordinert innsats, slik ansvarsområdet Forskning om funksjonshemmede er i dag. Dersom innsatsen organiseres som del av et av de generelle programmene, må den være tydelig og identifiserbar.

• Forskning om funksjonshemmede må være en del av alle programområder. Norges forskningsråd må rapportere om hvordan dette ivaretas.

• Det må lages møteplasser som sikrer en generell koordinering på forskningsfeltet og også innenfor og mellom programområdene. I tillegg må det utarbeides forslag til en modell som inneholder en infrastruktur, miljøstøtte, konferansestøtte og tidsskriftstøtte.

• For å sikre rekruttering av studenter og forskere er det nødvendig at feltet blir synlig innenfor universitets- og høgskolestrukturen. Et aktuelt alternativ er en tilsvarende ordning som for barneforskningen; et lite senter knyttet til et universitet, med en til to toppstillinger og noen stipendiater. Senteret skal gi undervisning og veiledning til ulike institutt. Det må avklares om det er Forskningsrådet som skal ha ansvar for senteret.

Utvalget foreslår videre at det opprettes et dokumentasjonssenter, som skal samle og spre kunnskap samt ha oversikt over tidligere og pågående forsknings- og utviklingsarbeid. Senteret vil få en koordinerings- og samordningsfunksjon, og skal også selv kunne gjennomføre kartleggings- og utredningsarbeid som det ikke er naturlig å legge til forskningsmiljø.

21.3.4 Funksjonshemmedes organisasjoner

Arbeidet med å lukke gapet mellom mål og realitet forutsetter kontinuerlig tilbakemeldinger fra de som berøres av barrierene. Funksjonshemmedes organisasjoner er i denne sammenheng en sentral og nødvendig part, fordi de forvalter viktig kunnskap om livsforholdene for funksjonshemmede. På den ene siden har organisasjonene en viktig rolle i det å være vaktbikkje overfor myndighetene, der de aktivt peker på svakheter og utfordringer i system og samfunn. Samtidig innehar de med bakgrunn i kunnskap i egen livserfaring en kompetanse som gjør dem til sentrale medspillere i det å finne frem til løsninger i arbeidet med å nå målet om alles rett til deltakelse og likestilling i samfunnet.

Planlegging og beslutning omkring utforming av samfunnsmessige forhold av betydning for deltakelsen til mennesker med funksjonsnedsettelser gjøres i kommuner, fylker og stat. Dette innebærer at det på alle forvaltningsnivåer er viktig med kompetente interesseorganisasjoner.

En stadig større del av informasjon og tjenester rettet mot allmennheten skjer elektronisk og over Internett. Det er særdeles viktig at man på dette området har et årvåkent blikk på at det ikke bygges barrierer som ekskluderer fra deltakelse. Funksjonshemmedes organisasjoner har her en viktig interessepolitisk oppgave, men vaktbikkjerollen på området forutsetter kompetanse. Aktive og årvåkne organisasjoner er nødvendig for å forhindre utestengelse fra informasjons- og kommunikasjonsteknologien.

Brukermedvirkning er et sentralt prinsipp i utformingen av politikken for funksjonshemmede. Forvaltningen anerkjenner at organisasjonene besitter en sentral og viktig kompetanse. Gjennom tilskuddsordningen til funksjonshemmedes organisasjoner bidrar staten med midler for å styrke organisasjonenes interessepolitiske arbeide. Utfordringen for landets 109 tilskuddsberettigede interesseorganisasjoner, ligger i at de består av mange store og små organisasjoner, der flere ikke har organisasjonsledd på annet enn statlig og til dels fylkesnivå. Skal organisasjonene kunne fungere som seriøse og kompetente pådrivere for å lukke gapet mellom mål og virkelighet, er det en forutsetning at de gis muligheter og rammebetingelser for å drive interessepolitisk arbeid på alle nivå.

Utvalgets anbefaling

Utvalget mener driftstilskuddet til funksjonshemmedes organisasjoners interessepolitiske arbeid må økes kraftig, slik at organisasjonene får styrket sine muligheter til medvirkning og samspill med myndighetene på ulike innsatsområder. Det er videre behov for klar fastsetting av retten til medvirkning, større grad av bevissthet fra forvaltningen og andre aktører om en slik rett og økt kunnskap og bevissthet om betydningen av medvirkning. I tillegg må det etableres ordninger slik at representanter for interesseorganisasjonene for funksjonshemmede får kompensasjon for tapt arbeidsfortjeneste ved deltakelse i arbeidsgrupper og utvalg oppnevnt av det offentlige.

21.3.5 Kommunale råd og kommunale handlingsplaner

Utvalget er i sitt mandat bedt om å vurdere hvordan hensynet til funksjonshemmede best kan sikres i kommunal planlegging, herunder om kommunene bør ha egne kommunale handlingsplaner og om kommunale råd for funksjonshemmede er et virkemiddel for å fremme deltakelse og likestilling. Utvalget har redegjort for erfaringer med kommunale råd og kommunale handlingsplaner i kap. 19.4 og 19.9.

Utvalget vil understreke nødvendigheten av at kommunene organiserer forpliktende møteplasser mellom representanter for funksjonshemmedes organisasjoner og politikere/administrasjon. Møteplassene er viktige som medvirkningsorganer for informasjon, erfaringsutveksling og påvirkning. Utvalget påpeker at det er nødvendig å ta hensyn til lokale ønsker og behov i utformingen av møteplassene. Kommunale råd for funksjonshemmede er en type forpliktende medvirkningsorgan, som for mange kommuner og spesielt for de store, oppleves som hensiktsmessig og nyttig. Små kommuner ønsker derimot ofte andre medvirkningsarenaer, noe som bl.a. har sammenheng med at råd oppleves som mer relevant i kommuner som er så store at andelen funksjonshemmede innbyggere muliggjør organisering. Et felles råd for flere kommuner (interkommunalt samarbeid) kan også være en aktuell modell.

Slik utvalget har vist i kap. 19.9 har erfaringene med egne kommunale handlingsplaner for funksjonshemmede vært varierende.

Utvalgets anbefaling

Utvalget mener alle landets kommuner må etablere forpliktende møteplasser mellom representanter for funksjonshemmedes organisasjoner og politikere/administrasjon. Medvirkningsorganer er nødvendige og viktige virkemidler i arbeidet med å lukke gapet mellom mål og realitet.

Utvalget er delt i sin oppfatning om kommunene ved lov bør pålegges å etablere kommunale råd for funksjonshemmede. Flertallet i utvalget (Manneråk, Brandsnes, Brattstrøm, Grasli, Kjellevold, Stenberg, Sæbønes og Tøssebro) anbefaler at kommunene forpliktes til å organisere medvirkningsarenaer, men at de stilles fritt til hvordan de ønsker å organisere slike. Der kommunene finner kommunale råd hensiktsmessig bør dette opprettes. Krav om lovfesting vil også bryte med et viktig prinsipp bak kommuneloven, nemlig kommunenes frihet til å organisere det kommunale beslutningsapparatet og administrasjon, og til å fordele oppgaver og kompetanse. Mindretallet (Buvik, Pettersen, Vegheim og Ytterland) viser til at kommunale råd for funksjonshemmede er gode medvirkningsarenaer, og mener at bare en lovfesting vil forplikte kommunene til å etablere en slik medvirkningsarena. En lovfesting vil også sikre at medvirkningsarenaen bl.a. får sekretærhjelp og budsjett. Mindretallet viser videre til at kommunale eldreråd er lovfestet, og ser ingen prinsipiell forskjell i lovfesting av et tilsvarende råd for funksjonshemmede. Et felles råd for flere kommuner kan også være en aktuell modell.

Utvalget foreslår lovfesting av brukermedvirkning (jf. kap. 21.3.1.2). Alle landets kommuner skal legge til rette for at funksjonshemmedes organisasjoner fra et tidlig tidspunkt får medvirke i den kommunale planprosessen, og at konsekvenser for funksjonshemmede blir vurdert inn i alle kommunale planer. Dette samsvarer med kravet om at hensynet til funksjonshemmede skal inn som en premiss i all kommunal og fylkeskommunal planlegging (St.meld. nr. 8 (1998-99) Om handlingsplan for funksjonshemma 1998-2001). Erfaringene med egne kommunale handlingsplaner for funksjonshemmede er av en slik art at utvalget ikke mener det bør stilles krav om at kommunene skal utarbeide slike.

21.4 Strategiens andre ledd - tre prioriterte satsningsområder

Flerparten av de barrierer funksjonshemmede møter er menneskeskapte, og er et resultat av at samfunnet ikke er planlagt og utformet i forhold til befolkningens mangfold. Økonomiske beregninger foretatt i tilknytning til utvalgets arbeid viser at det å fjerne eksisterende barrierer er kostnadskrevende (jf. kap. 22). Kostnader ved krav som stilles i forkant og ved nyinvesteringer er til sammenligning små. De krav som ikke stilles i dag - vil bidra til ekstra kostnader i morgen.

Utvalget mener vi står ved et tidsskille. Vi kan ikke lenger akseptere at samfunnet utformes med stadig nye funksjonshemmende barrierer - barrierer som må underlegges kostnadskrevende reparasjonsarbeid dersom alle skal kunne delta. Fra nå av må det legges politiske føringer for at alle områder skal planlegges og utformes i forhold til vedtatte nasjonale tilgjengelighetsstandarder.

Utvalgets visjon er et samfunn uten fremtidige menneskeskapte barrierer, der perspektivet om likeverd, mangfold og et samfunn for alle legges til grunn for all planlegging og utforming.

Utvalgets forslag til strategiens andre ledd omfatter valg av tre prioriterte satsningsområder. Dette er områder som har stor betydning for deltakelse og likestilling, men de er preget av store menneskeskapte og ekskluderende barrierer. Samtidig er det områder hvor man i løpet av en relativt kort tidsperiode vil kunne oppnå store fremskritt. Virkemidlet er forpliktende handlingsplaner kombinert med nasjonale tilgjengelighetsstandarder, økonomiske incitamenter og bindende tidsfrister.

Utvalget foreslår følgende tre prioriterte satsningsområder:

• Full tilgjengelighet til transport for alle.

• Full tilgjengelighet til byggverk og uteområder.

• Full tilgjengelighet til informasjon og til informasjons- og kommunikasjonsteknologien.

21.4.1 Satsningsområde én - full tilgjengelighet til transport for alle

Tilgang til transportmidler er av avgjørende betydning for deltakelse og likestilling i skole, arbeid, fritid og kultur. Utvalgets områdegjennomgang viser at transporttilbudene ikke er utformet slik at de kan brukes av alle. En bedre tilrettelagt kollektivtransport vil komme alle til gode og gjøre færre funksjonshemmet i transportsammenheng, selv om noen alltid vil være avhengig av transporttjeneste. Tilgjengelige transporttilbud er et mål i Nasjonal Transportplan - en plan som gjelder for perioden 2001-2011. Utvalgets forslag til tidsfrister på området er satt opp slik at de sammenfaller med rullering og revisjon av denne planen.

Hovedmål

Kollektivtransporten med tilhørende infrastruktur (transportmidler og terminaler) skal være tilgjengelig innen 2012.

Målet innebærer løsninger som muliggjør at alle kan reise med offentlige transportmidler innen 2012. Et fullverdig transporttilbud vil imidlertid ikke kunne nås innen 2012, bl.a. grunnet lang levetid på og lav utskiftingshastighet av transportmidler.

Delmål 1

Innen 2003 skal det utarbeides nasjonale tilgjengelighetsstandarder for alle kollektive transportmidler (fly, tog, buss og ferge/hurtigbåt).

Tiltak

• Standardene skal utvikles i nært samarbeid med funksjonshemmedes organisasjoner. Arbeidet skal bygge på internasjonale standarder der disse finnes.

• Den nasjonale standarden for tilgjengelighet til kollektivtransporten skal lov- og forskriftsfestes, senest innen 2004.

• Fra 2004 skal tilgjengelighetsstandarden innarbeides i alle nye konsesjoner. Fra samme år skal kravene også legges til grunn ved fornyelse av og nyinvesteringer i transportmidler og terminaler.

Delmål 2

Sektoransvarlig myndighet kartlegger status og utarbeider innen 2004 tiltaksplaner for tilgjengelighet til fly, tog, buss og ferge/hurtigbåt med tilhørende infrastruktur. Sektorplanene skal inngå i en nasjonal handlingsplan om kollektivtransport for alle.

Tiltak

• Den nasjonale standard for tilgjengelighet til kollektivtransporten skal legges til grunn for arbeidet. Av sektorplanene skal det fremgå når tiltakene skal iverksettes og når de ulike mål skal være nådd, samt hvordan kostnader forbundet med tiltakene skal dekkes inn.

• Handlingsplanen skal synliggjøre milepælene for de ulike tiltak, samt følges av et års- og langtidsbudsjett.

• Planene skal utvikles i nært samarbeid med funksjonshemmedes organisasjoner - gjennom samarbeidsgrupper som hver sektor har opprettet.

• Det utvikles et system for årlige rapporteringer om status for arbeidet i forhold til vedtatt plan.

Stimuleringsmidler til satsningsområdet

Kostnadene forbundet med tilretteleggingen av kollektivtransporten vil være betydelige. I tillegg til at investerings- og vedlikeholdsmidler bevilges i forbindelse med de årlige budsjetter, vil utvalget foreslå at det i likhet med hva svenske myndigheter har gjort avsettes en egen satsningspott til formålet for å tilrettelegge eksisterende transportmidler og terminaler, forslagsvis 300 millioner per år i fem år. Den nasjonale standard for tilgjengelighet til kollektivtrafikken skal ligge til grunn for søknad om satsningsmidler - første søknadsår vil være 2004.

21.4.2 Satsningsområde to - full tilgjengelighet til byggverk og uteområder

Tilgjengelighet og brukbarhet til bygninger og utemiljø er ikke slik at den kan sies å gi mennesker med funksjonsnedsettelser en deltakelse som er likestilt med andre, jf. kap. 8.1. Utvalget mener det snarest må iverksettes tiltak for å fjerne de funksjonshemmende barrierene. Tilgjengelighet for alle må sikres så langt som mulig. Det handler om likeverd og borgerrettigheter.

Hovedmål

Alle lokaler for folkevalgte organer skal innen 2005 være tilgjengelige for miljø-, orienterings- og bevegelseshemmede, men folkevalgte har krav på tilgjengelighet til slike lokaler fra valgperiodens første dag.

Alle bygninger der det ytes publikumsservice, skal innen 2006 være tilgjengelige for miljø-, orienterings- og bevegelseshemmede.

Barnehager, skoler og universiteter skal innen 2007 være tilgjengelige for alle, men funksjonshemmede elever/studenter har fra første barnehage-/skole-/studiedag krav på tilgjengelighet til opplæringsinstitusjonen.

Bygninger og lokaler som inneholder arbeidsplasser skal innen 2008 være tilgjengelige for alle arbeidstakere og besøkende.

Delmål 1

Nasjonale tilgjengelighetsstandarder for publikums- og arbeidsbygninger skal utarbeides innen 2003.

Tiltak

• Standardene skal utarbeides i nært samarbeid med funksjonshemmedes organisasjoner.

• Standardene skal inneha krav som sikrer god tilgjengelighet for miljø-, orienterings- og bevegelseshemmede hva gjelder utearealer, adkomst til og i byggverk samt byggverkets indre planløsning og utforming.

• Den nasjonale tilgjengelighetsstandarden skal forskriftsfestes i plan- og bygningsloven, senest innen 2004. Fra dette tidspunkt skal standarden ligge til grunn for all ombygging og nybygging. Dispensasjon fra tilgjengelighetskravene skal ikke forekomme, med mindre bygningstekniske endringer av verneverdige årsaker er umulig eller uønsket. Ansvaret for vurdering av dispensasjonssøknader flyttes fra kommune til fylkesmann.

Delmål 2

Ansvarlig myndighetsorgan kartlegger status og utarbeider en tiltaksplan for hvordan og når virkeområdet skal være endelig tilrettelagt for miljø-, orienterings- og bevegelseshemmede.

Tiltak

• Planene utarbeides i nært samarbeid med funksjonshemmedes organisasjoner.

• Arbeidet baseres på den nasjonale standard for tilgjengelighet til bygninger.

• Det utvikles et system for årlige rapportering om status på arbeidet i forhold til vedtatt plan. Bruk av innsigelser ev. sanksjoner vil være viktige virkemidler ved avvik fra planen, brudd på lov og forskrift.

Stimuleringsmidler til satsningsområdet

Det avsettes et stimuleringstilskudd for tilretteleggingsarbeidene, forslagsvis 150 millioner kroner per år i en femårsperiode.

21.4.3 Satsningsområde tre - full tilgjengelighet til informasjon og til informasjons- og kommunikasjonsteknologien

Som vist i områdebeskrivelsen i kap. 10 skjer en stadig større del av informasjon og tjenester rettet mot allmennheten elektronisk og over Internett. Det gjelder betalings- og banktjenester, post- og bibliotektjenester, billett- og bestillingstjenester og en rekke offentlige tjenester. En aktiv informasjon om borgernes rettigheter og plikter er en forutsetning for at velferdsstaten skal fungere. Lik tilgang til denne informasjonen er en demokratisk rettighet og det er av avgjørende betydning at ikke informasjons- og kommunikasjonsteknologien utestenger mennesker med funksjonsnedsettelser fra deltakelse i samfunnet.

Målet med eNorge planen er å bidra til et informasjonssamfunn for alle. Den statlige informasjonspolitikken har bl.a. som mål «å sikre lik og alminnelig tilgang til informasjon som en grunnleggende forutsetning for å kunne sikre alle like muligheter til å delta aktivt i den demokratiske prosessen». Dette er mål utvalget slutter seg til. Med bakgrunn i de samlede erfaringer det er redegjort for i utredningen, mener utvalget imidlertid at det er behov for en spesifikk satsning for å realisere målene. Utvalget foreslår en satsning over en treårs periode, der enkelte tiltak kan gjennomføres med en gang, mens andre vil ta lengre tid. Stoff som allerede ligger ute på nettet, kan i prinsippet være tilgjengelige for synshemmede fra i morgen. Statens Informasjonstjeneste har utarbeidet veilederen Tilrettelegging av elektronisk informasjon for synshemmede og hvis den følges vil de barrierene som nå stenger synshemmede ute, fjernes. Å endre måten offentlige nettsider er utformet på, innebærer heller ingen ekstra kostnader.

Det andre hovedelementet i satsningen er knyttet opp mot utarbeiding av standarder og krav. Når det gjelder enkelte delmål har Norge allerede forpliktet seg ved at eNorge skal ligge i forkant i forhold til eEurope. Her gjenstår gjennomføringen. Andre delmål forutsetter utviklingsarbeid, som trolig vil ta tid. Norge har få innbyggere og er et lite språksamfunn. Men Norge kan ligge i forkant og ha en pådriverrolle ved hele tiden å legge til grunn de fremste standarder som er utviklet.

Tradisjonelt har IT-, tele-, og krinkastingssektorene hatt egne, adskilte systemer for produksjon, distribusjon og bruk. Utviklingen og anvendelsen av digitaliseringsteknologien innebærer en grunnleggende forandring, ved at de tre sektorene får en felles teknologisk basis og skillene mellom sektorene viskes i praksis ut. Satsningsområde tre dekker derfor alle de tre sektorene. Utvalget har i hovedmål, delmål og tiltak skilt mellom innhold og teknologi, på tvers av de tre sektorene.

Hovedmål 1

Lik tilgang til offentlig informasjon innen 2005.

Målet innebærer at man skal sikre at all offentlig informasjon skal kunne mottas av alle borgere i ønsket medium.

Hovedmål 2

Lik tilgang til teknologi innen 2005.

Målet innebærer at informasjons- og kommunikasjonsteknologien enten gjøres tilgjengelig allerede i utviklingsfasen eller tilpasses slik at den blir tilgjengelig for mennesker med funksjonsnedsettelser.

Delmål som er felles for begge hovedmålene

• All relevant lovgivning og standarder gjennomgås for å sikre at de er i samsvar med prinsippene for universell utforming innen 2002. Dette legges inn som et tiltak i eNorge og gjennomføres parallelt med tilsvarende tiltak i eEurope i 2002.

• Det innføres en formålsbestemmelse i ny Konvergenslov, for å sikre alle borgere lik tilgang til IKT og lik mulighet til å utnytte mulighetene teknologien gir, herunder krav til plattformuavhengighet.

• I Konvergensloven pålegges nettoperatører og produsenter av telekommunikasjonsutstyr ansvar for at de varer og tjenester de tilbyr (herunder informasjon) blir tilgjengelige for funksjonshemmede så langt det rimelig lar seg gjøre. Det stilles krav om tilrettelegging til produsenter av videoprogrammer, til produsenter av TV- og videoutstyr, elektronisk kontorutstyr og IT-utstyr. I tilfeller der tilrettelegging ikke lar seg gjøre, må nettoperatører og produsenter kunne tilby produkter som kan brukes sammen med eksisterende hjelpemidler (jf. Telecommunications Competition and Deregulation Act of 1996).

• Der det gis konsesjon, skal det stilles krav om tilrettelegging for alle.

Delmål under hovedmål 1

• Innen utgangen av 2002 skal alle offentlige nettsteder være i tråd med retningslinjene for tilgjengelige Internett-sider (WAI).

• Som et ledd i regjeringens informasjonspolitikk skal det utarbeides en fremdriftsplan med tidsramme og økonomiske bevilgninger for å utarbeide nasjonale mål/standarder for informasjon til mennesker med funksjonsnedsettelser.

Tiltak

• Det må settes i gang et arbeid for å utvikle språkformer og informasjonsformer som er tilgjengelige for mennesker med kognitive funksjonsnedsettelser.

• Det skal utvikles en norsk standard for tilrettelagt informasjon.

Delmål under hovedmål 2

• Som ett tiltak i eNorge lages det en fremdriftsplan for hvordan varer og tjenester som tilbys publikum, herunder betalingsterminaler, billettautomater, minibanker og informasjonstavler, kan være tilgjengelige for mennesker med funksjonsnedsettelser (jf. ADA-lovgivningen, 1990).

• EU har tatt initiativ til at standardisering av informasjons- og kommunikasjonsteknologi skal ta hensyn til funksjonshemmedes behov. Initiativet må følges opp av Norge.

• Det skal innarbeides krav i retningslinjene for den offentlige innkjøpspolitikken til at elektronisk kontorutstyr, programmer og operativsystemer skal være tilgjengelige for ansatte med funksjonsnedsettelser enten med eller uten tilrettelagt teknologi innen 2002.

Tiltak

• Økt norsk deltakelse i europeisk og internasjonalt standardiseringsarbeid.

Stimuleringsmidler til satsningsområdet

Utvalget vil forslå at det samlet settes av 300 millioner kroner for perioden 2002 til 2005 i stimuleringsmidler knyttet til tiltakene på dette satsningsområdet.

21.5 Strategiens tredje ledd - prioriterte tiltak

Strategiens tredje ledd omfatter ulike prioriterte tiltak, som etter utvalgets mening er viktige for å nå det overordnede målet om full deltakelse og likestilling for funksjonshemmede. Tiltakene som foreslås er bevisst valgt med utgangspunkt i at de skal supplere strategiens øvrige ledd, og er knyttet opp til utvalgets områdegjennomgang. Utvalget har vektlagt at dette er tiltak som kan iverksettes umiddelbart uavhengig av strategiens øvrige ledd.

Utvalget foreslår følgende prioriterte tiltak på de ulike områder:

Levekår (kap. 7)

• De økonomiske levekårene for de gruppene av mennesker med funksjonsnedsettelser som har inntekt under, eller i nærheten av, lavinntektsgrensen må bedres. Det må vurderes å løsrive uføretrygden fra alderstrygdens pensjonspoengsystem, fordi så mange har hatt begrensede muligheter til å opptjene poeng.

• Skjermingsordningene knyttet til egenandeler må utvides og forbedres.

• Det må gjennomføres en utredning tilsvarende den svenske regjeringens utredning om de samlede effektene når det gjelder utviklingen i egenbetaling og om merutgifter knyttet til funksjonsnedsettelsen.

Tilgang til produkter (kap. 8.2)

• Norge må ta aktivt del i utvikling av internasjonale standarder.

• Økt innsats for å utvikle standardisert symbolikk og internasjonale standarder på området produkter i dagliglivet.

• Stat og kommune må pålegges å bruke sin markedsposisjon som storkunde ved å stille krav om tilgjengelighet til produkter.

Tilgang til tekniske hjelpemidler (kap. 8.4)

• Det skal ikke være egenandel på hjelpemidler. Endre forskriftene som setter begrensede vilkår; grenser for stønadsbeløp, antall timer og alder.

• Sikre rett til akutt reparasjon for alle.

• Innføre garantert formidlingstid på hjelpemidler (fra søknad til utleveringstid).

Transport (kap. 9)

• Utarbeide en plan for å etablere en nasjonal transporttjeneste innen 2003

Bolig (kap. 11)

• Endre kravet i Teknisk forskrift om heis i boligbygninger fra fire til tre etasjer.

• Gjennomgang av tilskudds- og støtteordningene for bostøtte og boligtilrettelegging; spesielt se på grensedragningen mellom Husbankens og folketrygdens ansvarsområder.

• I prosjekter der det bygges boliger for utleie og salg skal 20 prosent av boligene ha livsløpsstandard.

Opplæring og utdanning (kap. 12)

• Lovfeste individuell rett til opplæring i og på punkt og tegn til tale og sikre kapasitet som dekker behovet for produksjon av læremidler på lyd og punktskrift på alle utdanningsnivåer. Lovfeste rett til fagbøker i elektronisk utgave eller i lydformat.

• Klarere regulering av tildeling av spesialundervisning.

• Et systematisk utviklingsarbeid knyttet til målet om den inkluderende skole, gjerne fulgt av handlingsrettet forskning.

• Endre forskriften om tildeling av utdanningsstøtte slik at forlengelse som skyldes funksjonsnedsettelse fullstipendieres.

Arbeid (kap. 13)

• Oppheve bedriftenes egenandel på 1/2 G på hjelpemidler ved tilrettelegging av arbeidsplasser.

• Aetat får ansvar for å følge opp mennesker med funksjonsnedsettelser fra skole til de fungerer i arbeidslivet.

• Sikre at mulighetene for kombinasjon av eksisterende ordninger for arbeid/trygd blir utnyttet og utviklet.

• Likestille arbeidssøkere i og utenfor attføring: lån av hjelpemidler, lik adgang til arbeid med bistand og funksjonsassistent.

Kultur og fritid (kap. 14)

• Opplæringsprogram for de som utdannes til fritidsarbeidere i videregående skole og for kommunalt ansatte i kultur- og fritidssektoren i det å lage et inkluderende miljø og tilbud som omfatter alle.

• Stimuleringstilskudd til kommuner som tar i bruk fritidsassistentordningen.

• Alle kommuner skal kunne tilby ledsagerordning innen 2003. Gratis adgang for ledsagere på kommunale arrangementer.

Helse- og sosialtjenesten (kap. 15)

• Pålegg om opplæring av saksbehandlere i forvaltningen i anvendelse og praktisering av lovverket.

• Gjennomgang og styrking av finansieringssystemet knyttet til mennesker med funksjonsnedsettelser som har omfattende og kostnadskrevende hjelpebehov.

• Rettskrav på helse- og sosiale tjenester, med klarere krav i forhold til art, omfang og kvalitet tilpasset den enkeltes behov.

Samer og innvandrere med funksjonsnedsettelser (kap. 16)

• Handlingsplan med økte bevilgninger for å fremme kunnskap om samisk kultur, og for å sikre samisktalende fagfolk både i nord-, lule- og sørsamiske språkområder.

• Raskere og mer omfattende oppbygging av det spesialpedagogiske tyngdepunktet og den samiske utdanningsadministrasjonen, bl.a. med tanke på aktiv informasjon til samer med funksjonsnedsettelser om rettigheter og aktuelle hjelpetiltak.

• Det er behov for å bygge opp lokal og nasjonal kompetanse omkring innvandrere med funksjonsnedsettelser, og utvikle kurstilbud for tospråklige og tokulturelle ressurspersoner med tanke på å etablere en ressursbank på kommunalt/regionalt nivå.

• Kunnskap om utfordringer i møte med innvandrere og flyktninger med funksjonsnedsettelser og deres familier må inn på læreplanen i utdanninger innenfor undervisnings- og helse- og sosialsektorene.

Personlig integritet, familieliv og seksualitet (kap. 17)

• Opplæring av helse-, omsorgs- og pedagogisk personell med tanke på å forhindre og avdekke overgrepssituasjoner.

• Igangsette forskningsprogrammer på området seksuelle overgrep mot voksne og barn med funksjonsnedsettelser.

• Bevisstgjøre sosialpersonell på lik lovanvendelse i forhold til barnevernlov og i adopsjonsspørsmål.