12 Forbud mot organisert rasistisk virksomhet

12.1 Innledning

Etnisk diskriminering som skjer i samvirke mellom flere personer, enten i løse grupper eller i mer organiserte former, reiser særlige problemstillinger og særlige utfordringer til utformingen av lovgivningen. Med hensyn til det siste, har rasediskrimineringskomiteen (CERD) i lang tid kritisert Norge for ikke å sørge for et tilstrekkelig forbud mot rasistiske organisasjoner.

Utvalget redegjør i dette kapittelet for CERDs kritikk, og videre for den debatt som har vært ført om et mulig forbud mot rasistiske organisasjoner i Norge. I denne sammenheng har utvalget hatt atskillig nytte av materiale fra rapporten Forbud mot rasistiske organisasjoner, ytringer og demonstrasjoner i Sverige og Tyskland,som ble avgitt i mars 2001 av en studiegruppe nedsatt av Justisdepartementet. Utvalget har også gjort seg nytte av høringsuttalelsene til rapporten. Utvalget går inn for et forbud mot organisert rasistisk virksomhet, formulert slik at forbudet vil kunne virke effektivt innenfor en norsk ramme. Utvalgets vurderinger og forslag til lovtekst står i kap. 12.6 til 12.8.

12.2 FNs rasediskriminerings­konvensjon artikkel 4

FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK), som utvalget har behandlet nærmere ovenfor i kap. 6, stiller en rekke krav til medlemsstatene i retning av å arbeide aktivt mot etnisk diskriminering. Ett av de virkemidler konvensjonen pålegger statene å ta i bruk, er forbud mot rasistiske organisasjoner. De relevante delene av RDK artikkel 4 lyder slik:

«Konvensjonspartene fordømmer all propaganda og alle organisasjoner som er bygd på ideer eller teorier om at én rase eller én gruppe av personer av én bestemt hudfarge eller én bestemt etnisk opprinnelse er andre overlegen, eller som søker å rettferdiggjøre eller fremme rasehat og diskriminering i enhver form, og de påtar seg å ta øyeblikkelige og positive forholdsregler med sikte på å utrydde all tilskyndelse til slik diskriminering eller handlinger som innebærer slik diskriminering. Med sikte på dette og under tilbørlig hensyntagen til de prinsipper som er kommet til uttrykk i Menneskerettighetserklæringen og de rettigheter som er uttrykkelig oppregnet i artikkel 5 i denne konvensjon, skal konvensjonspartene blant annet: … b) erklære ulovlig og forby organisasjoner og organisert og annen propagandavirksomhet som fremmer og tilskynder til rasediskriminering, og erklære som straffbar handling deltakelse i slik virksomhet eller slike organisasjoner.» 1

Ordlyden i artikkel 4 er i hovedspørsmålet nokså klar – konvensjonen krever blant annet forbud mot organisasjoner som fremmer og tilskynder til rasediskriminering. Videre skal deltakelse i slike organisasjoner være straffbart. Norge har pr. i dag ikke noen regler som direkte forbyr organisasjoner av denne karakter.

Det foreligger ikke noen klagesaker for tilsynsorganet CERD mot Norge på det grunnlag at artikkel 4 bokstav b) ikke er oppfylt. CERD har imidlertid i sine kommentarer til de norske periodiske rapporter om oppfyllelsen av konvensjonen understreket at et slikt forbud mangler, og at dette er foruroligende.

Allerede i behandlingen av Norges første periodiske rapport i 1972 ga CERD uttrykk for at artikkel 4 bokstav b) ikke syntes implementert i norsk rett. Denne kritikken er senere gjentatt en rekke ganger. Kritikken mot Norge for ikke fullt ut å oppfylle artikkel 4 bokstav b) har således vært opprettholdt i 30 år, til tross for at Norge har søkt å påvise at det foreligger et tilstrekkelig vern mot etnisk diskriminering.

I de såkalte «Concluding observations» om Norge 21. august 1997, (CERD/C/304/Add. 40) pkt. 13 uttrykker tilsynsorganet blant annet bekymring over at «the State party has not taken all appropriate measures to prohibit organizations which promote and incite racial discrimination in accordance with article 4 (b) of the Convention». CERDs anbefalinger for å bøte på dette er inntatt i pkt. 20 og 21:

«20. The Committee recommends that the State party take all appropriate measures to prohibit all racist organizations in conformity with article 4 (b) of the Convention.

21. The Committee recommends that the State party take the necessary measures to prohibit all dissemination of racist propaganda.»

Også i de seneste konkluderende observasjoner fra CERD (av 1. mai 2001) er tilsynsorganet kritisk til den norske lovgivning, jf. CERD/C/304/Add. 88 pkt. 14. Komiteen uttrykker også her sin bekymring over at Norge ikke har forbudt rasistiske organisasjoner.

Det foreligger en henvisning i RDK artikkel 4 til at det skal tas hensyn til FNs menneskerettighetserklæring og konvensjonens artikkel 5, for å unngå at organisasjonsforbudet skal komme i konflikt med andre menneskerettigheter som ytringsfrihet og organisasjonsfrihet. 2 I de nevnte konkluderende observasjoner pkt. 14 minner CERD Norge på at komiteen ikke oppfatter et forbud mot spredning av alle ideer basert på rase­overlegenhet eller rasehat som stridende mot menings- og ytringsfriheten.

Mye tilsier derfor at dagens norske rettstilstand ikke er fullt ut i samsvar med RDK. Det er uansett klart at CERD mener at norsk rett ikke er i samsvar med konvensjonen på grunn av det manglende organisasjonsforbudet.

Likevel er det ikke helt klart hvordan et forbud må utformes for at konvensjonen kan anses oppfylt. Det kreves neppe et forbud som kan håndheves direkte, ved at organisasjoner som fyller kravene umiddelbart får dom for at den er ulovlig av en domstol; konvensjonen er utformet slik at staten skal erklære ulovlig og forby organisasjoner og organisert og annen propagandavirksomhet som fremmer og tilskynder til rasediskriminering.

I vurderingen av hvilke rettslige virkemidler som skal brukes, må blant annet virkemidlenes effektivitet innenfor de enkelte stater ha betydning.

Artikkel 4 (b) stiller imidlertid trolig krav om at forbudet må innføres ved lov. Norge har i en rekke periodiske rapporter fremholdt overfor rasediskrimineringskomiteen (CERD) at Norge oppfyller artikkelen, blant annet under henvisning til den samlede straffelovgivningen. Norsk lovgivning har en rekke relevante bestemmelser, herunder straffeloven § 330 om straff for den som stifter eller deltar i en forening som er forbudt ved lov eller hvis formål er forøvelse av eller oppmuntring til straffbare handlinger mv. Ifølge straffeloven § 159 straffes den som inngår forbund i hensikt å bevirke eller medvirke til visse allmennfarlige forbrytelser, og § 269 hjemler straff for inngåelse av forbund om å begå ran. Straffeloven §§ 135 a og 349 a har vært anført i det samme bilde. Blant annet i Norges 15. periodiske rapport (CERD/­C/363/Add. 3) pkt. 74 henviser Norge videre til straffeloven § 48 a om foretaksstraff.

Selv om CERD har vært oppmerksom på de nevnte bestemmelsene, har kritikken knyttet til det manglende lovforbud mot rasistiske organisasjoner vedvart helt fra 1972 til i dag. Det betyr at CERD oppfatter et klarere forbud mot rasistiske organisasjoner i lov som nødvendig for at Norge skal oppfylle sine forpliktelser etter konvensjonen. Noe av grunnlaget for at en slik bestemmelse er ansett nødvendig i tillegg til de nevnte straffebestemmelser, er at artikkel 4 (b) har som siktemål å forebygge rasisme, og skal dette formålet forfølges effektivt er det ikke tilstrekkelig med etterfølgende straff i enkelttilfeller av etnisk diskriminering.

12.3 Utvalgets grunnsyn og arbeidet mot organisert etnisk diskriminering

Lovutvalget ser med bekymring på at CERD, som har tilsyn med statenes overholdelse av en viktig menneskerettighetskonvensjon, ved flere anledninger har gitt uttrykk for at norsk lov ikke oppfyller RDK. I seg selv gir det grunn til å vurdere det norske regelverk nøye, med tanke på mulige forbedringer.

Det er i utgangspunktet grunn til å anse formalisert og systematisert etnisk diskriminering innenfor en organisatorisk ramme som særskilt skadelig. I hvert fall vil potensialet for fremtidige diskriminerende handlinger lettere bli større dersom rasismen settes i system og støttes opp av et fellesskap. Der rasismen blir organisert i fastere former, vil også ideologisk tankegods bygget på rasisme, nasjonalsosialisme osv. kunne næres og utbres.

Utvalget har dermed drøftet spørsmålet om hvordan man kan og bør bekjempe mer organiserte former for etnisk diskriminering, på en måte som er effektiv og som tilfredsstiller de krav som oppstilles i RDK artikkel 4.

Utvalget har drøftet hvorvidt den omfattende tyske ordning med organisasjonsforbud har elementer som kan anvendes også i norsk sammenheng. Såvidt utvalget kjenner til er den tyske forbudsordningen den mest utviklede i Europa. Videre er dette en ordning som ifølge CERD klart oppfyller RDKs artikkel 4, jf. blant annet CERD/C/304/Add.115 (Concluding observations 27. april 2001) pkt. 5, der Tyskland får positiv omtale for flere tilfeller av forbud mot rasistiske organisasjoner og rasistisk propaganda.

Lovutvalget har ikke selv hatt anledning til å foreta en fullstendig utredning av tysk rett. Her har utvalget imidlertid kunnet bygge på rapporten utarbeidet av en studiegruppe for undersøkelser av tiltak mot rasisme og nynazisme i Sverige og Tyskland, som Justisdepartementet nedsatte i januar 2001. 3 Gruppen hadde blant annet til oppgave å samle informasjon om hvilke regler som finnes i de nevnte land med hensyn til forbud mot nazistiske og/eller rasistiske partier og/eller organisasjoner.

Studiegruppen avga sin rapport våren 2001. Rapporten inneholder en oversikt over blant annet tysk rett. Gruppen behandler i tillegg spørsmålet om hvorvidt det bør nedlegges et direkte forbud mot rasistiske organisasjoner i norsk rett, men anbefaler ikke en slik løsning.

I tillegg til det materiale som foreligger fra studiegruppen og høringsuttalelser til studiegruppens rapport, avholdt utvalget et seminar om forbud mot rasistiske organisasjoner 21. november 2001 med innbudte innledere fra Universitetet i Oslo, forvaltningen og påtalemyndigheten. Tema for seminaret var ønskeligheten av å innføre et forbud mot rasistiske organisasjoner i norsk rett, samt de trolige virkningene av et slikt forbud.

Samlet foreligger det et nokså bredt materiale for utvalgets vurderinger av hvordan en regulering av organisert etnisk diskriminering mest effektivt kan forsterkes i Norge.

12.4 Oversikt over det tyske organisasjonsforbud

Tyskland har de senere tiår hatt et alvorlig rasismeproblem, av en helt annen karakter enn i Norge. Dette, og landets spesielle historie knyttet til nasjonalsosialismen, har ført til at regelverket knyttet til å motvirke spesielt nynazistisk og høyreekstremistisk virksomhet ikke bare retter seg mot individers handlinger og ytringer, men også mot rasistiske organisasjoner. I Tyskland har 16 høyreekstreme organisasjoner blitt forbudt siden 1990, i medhold av grunnloven artikkel 9 og den såkalte foreningsloven (Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts av 5. august 1964).

Utgangspunktet i tysk rett er foreningsfrihet. Dette følger av grunnloven artikkel 9. Foreningsfriheten er plassert i forfatningens første del, om grunnrettighetene i det tyske rettssystem. Foreningsfrihetsprinsippet er gjentatt i foreningsloven § 1.

Forbud mot en organisasjon kan ifølge grunnloven artikkel 9 nr. 2 nedlegges når organisasjonens formål eller aktiviteter er i strid med straffeloven, og også når formålet eller aktivitetene er rettet mot forfatningen eller ideen om internasjonal forståelse.

Rammene for organisasjonsforbudet er relativt strenge – det skal med andre ord en god del til for å nedlegge et forbud.

For det første kan ikke alle organisasjoner med formål eller aktiviteter i strid med straffeloven rammes, selv om grunnlovens ordlyd tilsier at det er tilstrekkelig for å forby en organisasjon om enten dens formål eller aktiviteter er i strid med straffeloven. Rettspraksis har krevd begge deler, slik at det må foreligge en forbindelse mellom foreningens formål og den straffbare aktiviteten. 4 Et eksempel er rasediskriminering, som er forbudt i Tyskland. En forening som helt eller delvis har et rasediskriminerende formål, og hvis medlemmer foretar straffbare, rasediskriminerende handlinger, vil kunne forbys ifølge rettspraksis. En straffbar aktivitet som utøves av foreningens medlemmer vil imidlertid ikke kunne føre til et foreningsforbud, om ikke aktiviteten må anses å ha til­knyt­ning til foreningens formål.

Videre må forbudet utgjøre en forholdsmessig reaksjon – det vil si at det straffbare forhold må være av en viss alvorlighet før det kommer på tale med forbud. 5

Kun den «aggressive bekjempelse» av den forfatningsmessige ordning gir anledning til å nedlegge forbud etter annet ledd, dvs. at foreningen fortløpende har som mål å undergrave konstitusjonen. 6 Også det siste alternativ om ideen om internasjonal forståelse er tolket langt strengere enn ordlyden skulle tilsi, og begrenser seg til foreninger som har til hensikt å ødelegge det fredelige samkvem stater og folk imellom (blant annet ved å forberede angrepskrig mot et annet land, ved å bekjempe jødedommen eller ved å forberede folkemord). 7

Ifølge rettspraksis skal det heller ikke nedlegges forbud dersom det er mulig å avverge de forhold som er nevnt i grunnloven artikkel 9 nr. 2 med mindre drastiske midler. 8

Dette angir noen av rammene for når det etter tysk rett kan nedlegges forbud mot foreninger, også rasistiske foreninger. De nærmere regler om organisasjonsforbud er gitt i foreningsloven; dersom foreningsfriheten misbrukes, kan loven anvendes mot foreningene når dette er nødvendig for å verne den offentlige sikkerhet eller orden. Studiegruppen gir følgende oversikt over de konkrete regler i loven (jf. rapporten kap. 3.5.1):

«Etter definisjonen i fl.[foreningsloven] § 2 (1) foreligger en forening når flere fysiske eller juridiske personer for lengre tid frivillig har sluttet seg sammen om en felles målsetting og underkastet seg fellesskapets vilje, slik denne viljen er kommet til uttrykk etter en organisert viljedannelse. I annet ledd sies det at loven ikke kommer til anvendelse på politiske partier, livssynsorganisasjoner mv. selv om disse skulle være dekket av definisjonen.

De nærmere vilkår for å nedlegge et forbud mot en forening følger av fl. § 3 (1) som lyder:

«En forening blir først å anse som forbudt, jf. grunnloven art. 9 (2), når forbudsmyndigheten gjennom vedtak har fastslått at foreningens målsetting eller dens aktiviteter er i strid med straffeloven eller retter seg mot den forfatningsmessige ordning eller mot ideen om internasjonal forståelse, og derfor har vedtatt at foreningen skal oppløses (er forbudt). Som hovedregel skal det i samband med forbudet tas beslag i

1. foreningens formue

2. tredjemenns tilgodehavende, så langt det er anledning etter § 12 (1), og

3. gjenstander som tilhører tredjemenn, så langt den berettigede har overlatt gjenstandene til foreningen for å fremme dens forfatningsstridige virksomhet eller gjenstandene er bestemt for slik virksomhet.»

Forbud mot en forening treffes følgelig i form av et vedtak. Dersom foreningen er aktiv i mer enn en delstat, treffes vedtaket av Bundesminister des Innern, dvs. innenriksministeren for hele Tyskland. Om foreningen bare er aktiv i en delstat treffes forbudsvedtaket på delstatsnivå.

Det er forvaltningen (vedtaksmyndigheten) som har bevisbyrden for at det foreligger en forening, dvs. at den enheten som skal erklæres illegal har en slik struktur som kreves i fl. § 2, og det er forvaltningen som har bevisbyrden for at foreningens formål eller aktiviteter er «i strid med straffeloven eller retter seg mot den forfatningsmessige ordning eller mot ideen om internasjonal forståelse».

Dersom det er tvil om vilkårene etter første ledd er oppfylt, kan forvaltningen også legge vekt på handlinger begått av foreningens medlemmer, jf. fl. § 3 (5),

«1. når det foreligger sammenheng mellom disse handlingene og foreningens aktiviteter eller målsetting, 2. handlingene beror på foreningens organiserte viljedannelse [die Handlungen auf einer organisierten Willensbildung beruhen], og 3. det etter omstendigheten kan antas at foreningen har funnet seg i handlingene.»»

I rapporten beskrives videre virkningene av forbudet:

«For det første vil aktiva bli beslaglagt (og senere inndratt om forbudsvedtaket står seg ved eventuell domstolprøving). For det andre blir det forbudt å benytte organisasjonens kjennetegn i enhver offentlig sammenheng og i forsamlinger. Dermed kan foreningen verken offentlig innkalle til møter eller avholde møter i eget navn. Videre blir det forbudt å benytte organisasjonens kjennetegn i skrifter og i lyd- og bildeframstillinger (som CDer og videofilmer) som blir spredt, eller som er bestemt for spredning, jf. fl. § 9 (1). Det er gjort unntak fra dette forbudet når kjennetegnene brukes med det formål å bidra til den alminnelige opplysning av borgerne, til vern mot forfatningsfiendtlige aktiviteter og andre liknende formål.

I foreningsloven finnes dessuten regler som forbyr dannelse av surrogatorganisasjoner («Ersatzorganisationen«) og nærmere regler om inndragning og dekning av godtroende kreditorer ved oppløsning. Etter fl. § 20 er det straffbart å videreføre en forbudt forening eller på annen måte å opprettholde foreningens struktur. Strafferammen er fengsel inntil ett år.»

Forbudsreglene anvendes som nevnt aktivt i Tyskland. Dels tjener et slikt forbud som en advarsel overfor personer som nærmer seg organisasjonen med ønske om medlemskap. Dels er anvendelsen av slike forbud begrunnet i at demokratiet «aktivt skal forsvare seg mot ikke-demokratiske organisasjoner og partier, på et tidlig stadium og ved hjelp av forbud og kriminalisering», et konsept som omtales som «wehrhafte Demokratie» (studiegruppen kap. 3.5.2).

De tyske kontakter studiegruppen samtalte med, mente i hovedtrekk at foreningsforbud har en positiv effekt. Enkelte gav uttrykk for forbehold, men anså likevel foreningsforbud som en positiv del av et mer helhetlig arbeidsprogram mot rasismen i Tyskland.

12.5 Studiegruppens forslag

Studiegruppen vurderte den tyske ordningen på fritt grunnlag, 9 og fant både proargumenter og contraargumenter i forhold til en eventuell lovfesting av et forbud mot rasistiske organisasjoner (studiegruppen kap. 4.2):

«Flertallet i studiegruppa – alle unntatt Katrine Fangen – mener at erfaringene fra Tyskland viser at man kan oppnå positive resultater – i alle fall på kort sikt – gjennom et organisasjonsforbud. Vi legger da særlig vekt på

• at et forbud gir en mulighet til å beslaglegge aktiva – i den grad dette ikke er gjemt unna, etter et forbud kan det ikke lenger lovlig arrangeres møter etc. i foreningens navn eller markedsføres propagandaprodukter, som blader eller CDer, under de navn som er kjent for mottakerne,

• et forbud synes å medføre at lederpersoner bringes til passivitet, i alle fall for en viss periode.

Et organisasjonsforbud vil imidlertid neppe ha noen direkte virkning overfor de uorganiserte gruppene av voldsmenn. De kan fortsette å holde sammen, så lenge de ikke bygger opp noen struktur som omfattes av foreningsdefinisjonen. Antall voldshandlinger fra den kanten blir derfor neppe direkte påvirket. I den grad det er sammenheng mellom voldsutøvelse og tilgang på rasistpropaganda, kan likevel en aktiv bruk av forbudshjemmelen indirekte redusere voldsbruken, fordi tilgangen på rasistisk propagandamateriale – i alle fall for en periode – kan bli mindre når distribusjonsorganisasjonene blir satt ut av spill.

En langsiktig virkning av en aktiv bruk av forbudshjemmelen kan være at rasistgrupperingene får store problemer med å danne mer politisk slagkraftige organisasjoner. Det er trolig vanskelig å holde sammen f.eks. ulike lokallag uten en struktur som omfattes av foreningsdefinisjonen. Frykten for å bli forbudt tvinger derfor gruppene til å forbli løse desentraliserte strukturer. Igjen kan det være usikkert om dette har noen direkte betydning for antall voldshandlinger, men uansett framstår det som en fordel at nasjonale rasistforeninger ikke etableres.

Den skepsis mot organisasjonsforbud som flere av gruppas medlemmer hadde før besøket i Tyskland – særlig begrunnet i juridisk-tekniske problemer – er svekket. Vi har sett at det i praksis er mulig å definere hva som menes med en forening, at man i noen saker har funnet tilstrekkelig bevis for at en forening har ulovlige aktiviteter og målsettinger og at man ved å nedlegge et forbud knekker selve foreningen. Derimot hindrer ikke slike forbud at de tidligere medlemmene og lederne søker seg til andre fora og gjenopptar sin aktivitet i andre former.

Likevel har gruppa enstemmig kommet til at vi ikke vil anbefale innføring av regler om foreningsforbud i tråd med de tyske reglene.

For det første er det neppe helt enkelt å overta de tyske reglene. Disse retter seg ikke bare mot rasistiske organisasjoner, men mot enhver forening hvis målsetting eller aktiviteter «er i strid med straffeloven eller retter seg mot den forfatningsmessige ordning eller mot ideen om internasjonal forståelse». Foreninger med i hovedsak utenlandske medlemmer kan dessuten forbys når deres aktiviteter «kan skade eller true statens indre eller ytre sikkerhet, den offentlige ro og orden eller andre sentrale tyske interesser».

De materielle reglene om hvilke foreninger som kan forbys favner dermed trolig langt videre enn det som vil være politisk akseptabelt i Norge. En kopiering av de tyske reglene vil være å innføre en foreningskontroll som fram til nå har vært fremmed for vårt politiske system.

Nå kan man nok formulere mer treffsikre bestemmelser om hvilke foreninger som eventuelt kan forbys. Man kan f.eks. tenke seg en forbudshjemmel som bare omfatter foreninger hvis målsetting eller aktiviteter retter seg mot nærmere angitte bestemmelser i straffeloven, som strl. §§ 135 a, 228, 229, 231 og 233. De prinsipielle innvendingene blir da dempet.

For det andre kan det være tvilsomt om de ressurser som eventuelt må brukes for at en slik bestemmelse skal komme aktivt i bruk, svarer seg i forhold til virkningen. Selv om man får til en god foreningsdefinisjon, må den myndighet som får kompetanse til å nedlegge forbud skaffe beviser for at den struktur det er aktuelt å forby, oppfyller definisjonen. Man må videre skaffe beviser for at foreningens målsetting eller aktiviteter er i strid med de aktuelle bestemmelsene. Men dersom man kan skaffe bevis for at aktivitetene er i strid med bestemmelser i straffeloven, vil man vel ofte også kunne reise tiltale for disse handlingene direkte mot hovedmennene og de personer i samme miljø som har medvirket til handlingene.

På denne bakgrunn kan det være tvilsomt om muligheten for å nedlegge et foreningsforbud egentlig gir særlig mye ekstra i straffeforfølgelsen.

Mot dette kan innvendes at et forbud – etter skissen foran – kan nedlegges før straffbare handlinger er begått dersom foreningen har slik forgåelse som formål. Det er imidlertid ikke sikkert at dette gir noen utvidede muligheter, fordi man vel kan anta at det er langt vanskeligere å bevise at foreningen har et slikt formål før noen straffbare handlinger er begått. Og om man kan skaffe slike bevis før handlinger er begått, kan det etter forholdene lede til tiltale allerede etter dagens regler, jf. f.eks. strl. § 233 a om å inngå forbund med noen for å begå grov legemsbeskadigelse eller drap og strl. § 140 om offentlig oppfordring til iverksettelse av straffbar handling. Igjen er det derfor usikkert hvilken nykriminalisering som egentlig vil følge av et foreningsforbud.

Denne gjennomgangen synes å vise at den svenske pragmatiske holdningen til foreningsforbud har mye for seg: Dersom det foreligger et omfattende forbud mot rasistiske aktiviteter (rasistisk motiverte voldshandlinger og skadeverk og spredning av rasistisk ideologi) og disse forfølges effektivt, er det lite ekstra å oppnå ved et foreningsforbud.

Til dette kan tilføyes at den tyske virkeligheten med hensyn til omfanget av organisert nazisme og rasisme framstår som ganske annerledes enn den norske. Behovet for regler blir også et helt annet. Studiegruppa har ikke vurdert hvor mange av de eksisterende grupperinger i Norge som har en struktur av en slik kvalitet at de vil omfattes av den tyske foreningsdefinisjonen, men vi antar at dette er svært få. Det er f.eks. ikke opplagt at fenomenet Boot Boys er en forening i denne sammenheng. Lovgivning som muliggjør foreningsforbud kan derfor bli lovgivning for forhold som bare finnes i beskjeden utstrekning. Det er også et argument mot.

Det kan også anføres at innføring av et foreningsforbud som av bevismessige grunner viser seg å ikke omfatte profilerte navn som Boot Boys, indirekte kan få den effekt at disse grupperingene framstår som lovlige. En forbudshjemmel som ikke kan brukes, kan derfor bli en propagandaseier for visse rasistgrupperinger. Og et mislykket forsøk på å forby, f.eks. fordi domstolene kommer til at forbudsvedtaket mangler hjemmel, vil i ennå større grad bli en seier for rasistene.

Vår avvisning av et foreningsforbud må sees i sammenheng med både flertallets og mindretallets forslag under 4.3, om en utvidet kriminalisering av ytringer og symboler. Når flere av de handlinger disse gruppene kan tenkes å foreta blir kriminalisert, blir behovet for foreningsforbud ytterligere svekket.»

Studiegruppens utredning har vært ute til en bred høring. Det store flertallet av høringsinstansene støtter studiegruppens konklusjon med hensyn til foreningsforbud. Flere av organisasjonene uttrykker også enighet med gruppens begrunnelse.

Enkelte høringsinstanser er mer positive til å lovfeste et organisasjonsforbud, særlig under henvisning til de folkerettslige forpliktelser Norge har etter RDK samt den kritikk som er blitt rettet mot norsk rett for at konvensjonens artikkel 4 (b) ikke synes oppfylt.

12.6 Hovedmomenter i avveiningen

12.6.1 Noen argumenter for et forbud mot organisert rasistisk virksomhet.

Det foreligger vektige argumenter for et forbud mot organisasjoner eller sammenslutninger som fremmer eller tilskynder til etnisk diskriminering. Den ordning som er forsøkt i Tyskland er overfor studiegruppen angitt å ha positiv effekt, som en viktig bestanddel i arbeidet mot rasisme der i landet. Til tross for at enkelte uttalelser inneholder forbehold, er altså hovedinntrykket etter studiegruppens vurdering at man i Tyskland mener foreningsloven virker positivt i arbeidet mot rasisme, sammen med en rekke andre tiltak.

Effekten av et forbud er imidlertid ikke målbar, og er usikker. Under seminaret utvalget arrangerte den 21. november 2001 ble det således fra blant annet rettssosiologisk hold uttrykt sterk skepsis mot effekten av et direkte forbud mot rasistiske organisasjoner. Det er meget usikkert om et direkte forbud vil føre til et bedre/mer effektivt vern mot rasisme.

Et forbud vil innebære en klar oppfyllelse av RDK. Norge har altså gjennom 30 år fått klare oppfordringer til å ordne sitt forhold til RDKs artikkel 4 (b), ettersom CERD anser den norske lovgivningen som utilstrekkelig. Norge har ved flere anledninger fremholdt at artikkel 4 (b) må anses overholdt, blant annet fordi norsk straffelovgivning allerede inneholder et tilstrekkelig strafferettslig vern mot etnisk diskriminering, men har ikke nådd gjennom med et slikt syn overfor CERD. CERD holder også en fast linje i dette spørsmålet i forhold til andre nasjoner med et tilsvarende syn som Norge.

Dette er et vesentlig moment for lovutvalget. Riktignok står ikke Norge alene i denne stilling. Flere andre stater har fått kritikk av CERD for ikke å oppfylle kravene til organisasjonsforbud (heriblant Danmark, Finland og Sverige). Mange stater har således ikke et tilstrekkelig organisasjonsforbud ifølge CERDs krav.

Men Norge har ratifisert konvensjonen uten å ta forbehold med hensyn til artikkel 4 b). Når det nå skal utarbeides en ny lov mot etnisk diskriminering, bør lovgiver være sikker på å tilfredsstille de krav internasjonale menneskerettighetskonvensjoner stiller, og det bør tas særskilt hensyn til den sentrale konvensjonen RDK. Det ville etter utvalgets syn være prinsipielt sett meget uheldig om Norge skulle bli stående med en diskrimineringslov der innholdet ikke fullt ut overholder de internasjonale menneskerettigheter Norge er bundet av. Om lovgiver skal kunne være trygg på at loven fullt ut er i overensstemmelse med RDK, er det etter utvalgets syn nødvendig å legge de prinsipper CERD har utviklet til grunn. Dette er altså en praksis som CERD har holdt fast ved over lengre tid, og som er ført overfor flere stater, og det synes ikke å være grunn til å forvente en justering av praksis, i hvert fall ikke i retning av en mindre streng tolking av artikkel 4 (b).

I denne forbindelse henviser utvalget til Utenriksdepartementets høringsuttalelse til studiegruppens utredning. Der argumenterer departementet i nokså stor utstrekning for å følge CERDs anbefaling om et forbud, selv om også motforestillinger nevnes. Et hovedpunkt avslutningsvis i den grundige uttalelsen er at «uansett hva man måtte mene om tolkningsspørsmålet, bør det være et tungtveiende argument for å innføre et forbud mot rasistiske organisasjoner, at dette er FNs rasediskrimineringskomites klare og gjentatte anbefaling». Herunder minner høringsuttalelsen om at «en samvittighetsfull gjennomføring av Norges menneskerettighetsforpliktelser omfatter oppfølgning av de internasjonale overvåkningsorganenes kritikk og anbefalinger til Norge vedrørende gjennomføringen av de ulike konvensjonene», under henvisning til handlingsplanen for menneskerettigheter (jf. St.meld. nr. 21 (1999-2000) Menneskeverd i sentrum).

Dette vil utvalget gi sin tilslutning til.

De øvrige proargumentene blir etter dette i stor grad støtteargumenter for det syn utvalget her har gitt uttrykk for.

Et moment som bør tillegges betydning, er at et forbud vil være en markering fra lovgiveren om hvor grensene mot det akseptable går. Oslo biskop er blant de høringsinstanser som understreker den «signaleffekt» i samfunnet som kan følge av at overgrep straffes og at rasistiske organisasjoners virksomhet innskrenkes.

Studiegruppen nevner også at «et forbud vil kunne innebære en tettere politimessig oppfølging av miljøene, og dermed gjøre det vanskeligere for rasistene å gjennomføre sine aktiviteter, herunder redusere deres mulighet til å spre sitt budskap.» Dette synes å være i tråd med de tyske erfaringer. Dessuten nevner flere av høringsinstansene at nettopp en økt oppfølgning av miljøene fra politiets side er nødvendig, også de som ikke ønsker en organisasjonsforbudshjemmel. En slik hjemmel ville altså trolig styrke politiets oppmerksomhet rundt rasistiske organisasjoner, i hvert fall i tilfeller der det er grunnlag for mistanke om at organisasjonen vil kunne være ulovlig/forbudt.

12.6.2 Noen motargumenter

Utvalget viser til at et organisasjonsforbud også vil kunne innebære viktige ulemper.

Det må legges atskillig vekt på at et organisasjonsforbud vil kunne anses som et uheldig inngrep i foreningsfriheten, som er en vesentlig bærebjelke i demokratiet. Men organisasjoner vil også kunne anvendes for antidemokratiske formål. Diskriminering på etnisk grunnlag er undertrykkende og ofte bygget på ideer om nedarvet ulikhet mellom ulike «raser». Det kan ikke være tvil om at dette er et antidemokratisk og ikke beskyttelsesverdig formål, som dessuten er akseptert som et begrensende element i organisasjonsfriheten av blant annet CERD og Den europeiske menneskerettighetsdomstol. 10

Utvalget vil likevel peke på forholdet mellom et forbud mot rasediskriminerende organisasjoner og den alminnelige foreningsfrihet. Utgangspunktet er foreningsfrihet. Et forbud mot organisasjoner innebærer et unntak, som formelt sett er en begrensning i foreningsfriheten. Mellom frihet og forbud går det en grense, og denne kan det være vanskelig å trekke. Dette taler for varsomhet i formuleringen av et eventuelt forbud mot rasistiske organisasjoner.

Et annet tungtveiende motargument er at det vil være i strid med demokratiske spilleregler å forby visse organisasjoners handlinger og ytringer. Dette er det andre store rettslige og prinsipielle spørsmål som et eventuelt forbud mot rasistiske organisasjoner må ses i forhold til, ytringsfriheten. Også overfor ytrings- og meningsfriheten vil det være anledning til å forme et forbud mot rasistiske organisasjoner, men igjen er det vanskelig å si når grensen mot ytringsfriheten trås for nær. 11

Mot et organisasjonsforbud har det også vært innvendt at man ikke må vedta bestemmelser som kan misbrukes under andre politiske forhold, og at et forbud kan bli brukt mot organisasjoner som ikke bør forbys (organisasjoner med positivt formål som undertiden benytter seg av ulovlige midler, for eksempel sivil ulydighet).

De nevnte innvendingene oppfatter utvalget det som relativt enkelt å sikre seg mot i lovsammenheng, ved å formulere en klar og presis lovtekst. Et forbud som begrenses til organisert rasistisk virksomhet vil neppe kunne misbrukes på den nevnte måten. Innvendingene synes å ha bedre hold for tilfeller der lovgiveren ønsker et videre forbud som også omfatter andre forhold enn de rasistiske organisasjoner, slik som den tyske ordning og slik det har vært foreslått i Sverige.

Et langt mer tungtveiende argument knytter seg til faren for at organisasjoner som forfekter rasistiske holdninger og synspunkter kommer styrket ut av en rettslig prosess. Problemet vil kunne oppstå der det reises sak med påstand om forbud, men retten ikke finner tilstrekkelig bevis for å reagere med forbud. I så fall vil rettssaken kunne fungere som en «godkjennelse» av organisasjonen i allmennhetens øyne. I den grad dette blir resultatet, vil det være en sterkt uheldig følge av et direkte organisasjonsforbud.

Ytterligere et moment som er trukket fram med tyngde av flere av høringsinstansene, er at et effektivt forbud mot rasistiske organisasjoner kunne føre til at aktiviteten/personene «går under jorden» og unndrar seg den kontroll de ellers ville vært utsatt for. Blant annet Sametinget legger vekt på dette argumentet. Riksadvokaten peker på at det er nødvendig å være klar over hva man blir utsatt for, om man skal bygge opp et «mentalt immunforsvar» mot rasismen, slik at man positivt får anledning til å ta det standpunkt at «slike menneskefiendtlige standpunkter låner vi ikke øre til ». Senter mot etnisk diskriminering understreker at for å bekjempe uønskede elementer i et samfunn, som for eksempel nazistiske organisasjoner,

«er det en forutsetning å kjenne til organisasjonene. Dersom man vedtar et lovforbud mot organisasjoner av denne type, er det grunn til å tro at de vil operere mer i det skjulte enn det som skjer i dag. Det vil da være vanskeligere å arbeide for å stoppe rekrutteringen til miljøet og for å bistå personer som ønsker å avslutte sin tilhørighet til organisasjonen. Videre vil arbeidet for å stoppe aktiviteten/handlingene i de rasistiske grupperingene vanskeliggjøres i betydelig grad. Senteret mener at en slik effekt av et lovforbud vil være uheldig.»

Dette er et mye brukt argument mot et forbud. Utvalget er usikker på i hvilken grad argumentet slår til. I den grad en rasistisk aktivitet går under jorden og blir av en viss størrelse, vil det trolig være vanskelig å forbli anonym. Den tyske erfaringen tilsier også at det har en viss positiv effekt å luke ut organisasjoner fordi man får hovedpersoner ut av spill for en stund.

Som et ytterligere motargument kan anføres at kriminalisering vil kunne føre til at de rasistiske miljøene trekker til seg spenningssøkende unge, i stedet for å støte dem fra seg. Senter mot etnisk diskriminering ser således en fare for at et lovforbud vil kunne medvirke til økt oppslutning om gruppen.

Også dette kan det være delte oppfatninger om. I motsetning til å vektlegge hensynet til de spenningssøkende unge, oppfatter det tyske innenriksdepartementet tvert imot avskrekkingen eller varsko-funksjonen av forbudet som viktig.

Det er trolig vanskelig å få på det rene hva som virker sterkest, avskrekkingen eller tiltrekkingen.

Et argument som er understreket av studiegruppen, som har fremkommet i flere høringsuttalelser og som dessuten var sterkt betont under det nevnte seminaret 21. november 2001, er at man allerede har såvidt omfattende bestemmelser vedrørende medvirkning, forsøk og forberedelse til straffbar handling, at det neppe vil gi noe ekstra med et forbud. Utvalget viser til at det i hvert fall for Norges vedkommende synes vanskelig å akseptere dette fullt ut, ettersom regelverket synes for svakt til å stå imot den etniske diskriminering i dag. Nettopp problemene med å håndheve dagens bestemmelser effektivt er en hovedgrunn til at det kreves en ny lov mot etnisk diskriminering. Videre vises det til at CERD ikke anser dagens regelverk som tilfredsstillende.

I høringsrunden har Riksadvokaten anført «bekreftelse av fiendebildet» som et problem ved forbud mot symbolbruk, og henviser til at det samme gjelder forbud mot organisasjoner. Tankegangen er denne:

«I nynazistenes argumentasjon er de toneangivende politiske bevegelser og statenes maktapparat «fienden». Et lovforbud som i det alt vesentlige bare rammer denne politiske retning, kan underbygge dette fiendebildet og representere et argument om at «makten» gjør det som passer den. Dette kan gi grobunn for oppfatninger om at «makten» tyr til straffesanksjonerte forbud dersom den misliker oppfatninger/holdninger og gi nynazistene en mulighet for å ikle seg rollen som demokratiets forsvarere ut fra tankegangen «i dag oss, i morgen dere». Et forbud kan derfor også gi grupperingene ufortjent gode kort på hånden.»

I tillegg til disse momenter kommer de praktiske problemer med et forbud mot rasistiske organisasjoner. Ett slikt forhold som gjelder også for Norge, er ifølge studiegruppen at «mange av de fellesskapene som finnes i de rasistiske ungdomsgruppene er så løse i sin struktur at det er tvilsomt om det overhodet kan kalles organisasjoner eller foreninger. Et forbud framstår derfor som upraktisk, enten man forbyr foreningen som sådan, medlemskap eller begge deler.» Kriminalisering av organisasjoner vil også kunne bli vanskelig å håndheve, og det er fare for at et forbud vil «få en betydelig gråsoneproblematikk», som Politidirektoratet uttrykker det i sin høringsuttalelse.

Utvalget kan være enig i at disse momentene bør tillegges en del vekt i dag. På den annen side vil behovet for reguleringer av organiserte former for etnisk diskriminering kunne endre seg – som nevnt andre steder i denne utredningen går tendensen i retning av mer, ikke mindre diskriminering på etnisk grunnlag. Diskrimineringen later til å ha blitt råere. En kan ikke utelukke en meget rask utvikling av problemet, slik som i Tyskland, der «the number of racist-related incidents, which had more or less stagnated during the 1990s, suddenly and dramatically increased during the year 2000.» 12 I norsk sammenheng har det heller ikke vært fritt for enkelte tendenser til rasistisk og endog nazistisk ideologispredning, om enn foreløpig i liten skala. Utvalget mener på dette grunnlag at argumentet om de praktiske problemer i grenselandet mellom hva som er forbudt og hva som er tillatt ikke bør tillegges for stor vekt, om behovet for et forbud ellers er til stede.

Avslutningsvis bør det tilføyes at de fleste av organisasjonene som arbeider mot etnisk diskriminering, og som har avgitt høringsuttalelse, har uttrykt enighet med studiegruppen i at det ikke bør vedtas et organisasjonsforbud i Norge. Senter mot etnisk diskriminering har således en lengre begrunnet uttalelse i denne retning, og også Sametinget, Antirasistisk Senter, Landsorganisasjonen for Romanifolket og Redd Barna har uttalelser i samme retning. Når disse organisasjonene såvidt klart går mot et forbud, må det etter utvalgets mening i seg selv tillegges en viss vekt i den samlede vurdering.

12.7 Konklusjon i hovedspørsmålet. Forbudets form

Utvalget mener at den norske lovgivningen bør inneholde et forbud mot organisert rasistisk virksomhet. En slik løsning vil etter utvalgets oppfatning kunne formuleres slik at den tilfredsstiller kravene i RDK slik den er tolket av CERD.

Diskrimineringsloven bør altså inneholde en bestemmelse som – sammen med de øvrige regler i loven – ilegger straff for organisert rasistisk virksomhet. Utvalget mener også at straffebestemmelsen bør gå noe lenger, og at den bør ramme all etnisk diskriminering som skjer i samvirke. Slik vil det blant annet ikke oppstå noen «gråsone» mellom organisasjonsbasert og annet samvirke.

Utvalget har likevel tatt hensyn til motargumentene som er fremmet i den tidligere drøftelsen av et organisasjonsforbud. Etter utvalgets syn er en del av disse argumentene av stor betydning for utformingen av forbudet mot organisert rasistisk virksomhet. En rekke av de nevnte argumentene later til å tale mot et norsk forbud av den typen som er utviklet i tysk rett, dvs. et forbud rettet direkte mot organisasjonen.

Utvalget viser også til at det er usikkert hvilken effekt et slikt direkte formelt forbud vil kunne få, jf. drøftelsene ovenfor i kap. 12.6.

Rettspraksis knyttet til den tyske forbudsordning viser at det der er stilt nokså strenge kriterier for bruk av forbud mot organisasjoner. Slike strenge krav ville det være rimelig å stille også om man innførte et direkte forbud i norsk rett. Det er riktignok adgang etter folkeretten til å ramme rasistisk organisert virksomhet, også med forbud. Men et formelt forbud vil, om regelverket eller praksis blir for streng, kunne krenke de internasjonale regler om organisasjonsfrihet, jf. blant annet EMK artikkel 11. Utvalget ønsker ikke å foreslå regler som ligger for nær grensen mot organisasjonsfriheten.

Utvalget finner videre, dels under hensyn til disse betenkeligheter, dels på bakgrunn av alminnelige rettssikkerhetshensyn, at det er vanskelig å foreslå en formell forbudsordning uten at beviskravet stilles høyt. Et slikt høyt beviskrav vil imidlertid gjøre forbudshjemmelen mindre effektiv.

Ved siden av faren for at et direkte forbud rettet mot organisasjonen som sådan vil bli ineffektivt, er det et svært tungtveiende argument for utvalget at de typiske tilfeller av etnisk diskriminering i Norge ikke knytter seg til foreningsvirksomhet i ordets egentlige forstand. Det er oftere tale om løsere grupper uten en organisatorisk overbygning med for eksempel medlemslister og vedtekter. Det kan også være vanskelig å peke ut et enkelt formål eller et hovedformål for slike organisasjoner. Forholdene i Norge er på dette punkt vesentlig annerledes enn for eksempel i Tyskland. Et problem som vil kunne oppstå i denne situasjonen er at anmeldte organisasjoner blir frikjent, slik at en rettssak nærmest vil fungere som en godkjennelse av organisasjonen.

Det ville være sterkt uheldig om loven skulle få en lite effektiv bestemmelse, som attpå til ville kunne virke legitimerende for organisasjoner som bedriver rasistisk virksomhet.

I stedet bør det innføres reaksjonsmuligheter som rammer mer direkte former for etnisk diskriminering knyttet til organisert virksomhet, og dessuten også andre former for etnisk diskriminering i samvirke, slik at vernet mot diskriminering i organiserte former blir effektivt. Utvalget mener at denne løsningen vil virke mer effektivt enn et enkelt forbud mot organisasjoner i en norsk sammenheng, også i forebyggende retning.

12.8 Utkast til lovbestemmelse

Utvalget vil opprettholde de straffebestemmelser som foreligger i norsk rett i dag, og tar ikke sikte på straff for overtredelse av det alminnelige diskrimineringsforbud i lovutkastets § 3, dvs. der enkeltpersoner diskriminerer andre.

Når det gjelder tilskyndelse til eller deltakelse i organisert rasistisk virksomhet, bør loven imidlertid skjerpes med en straffebestemmelse. Det samme gjelder for etnisk diskriminering som skjer i samvirke mellom flere. Straffetrusselen vil virke som et forbud, og vil blant annet medføre enda sterkere begrensninger i livsgrunnlaget for rasistiske foreninger i Norge. En slik sanksjon tar også sikte på å virke forebyggende, dvs. allmennpreventivt.

I saker der en tilskyndelse til eller deltakelse i organisert rasistisk virksomhet gir seg utslag i en ytring eller meddelelse, vil straffeloven § 135 a kunne komme til anvendelse. Det er grunn til å markere i loven og i straffutmålingspraksis at samvirke til å utbre rasistiske ytringer utgjør en særlig alvorlig form for brudd mot § 135 a. Dette gjelder særlig i tilfeller der samvirket får et visst organisatorisk preg. Utvalget foreslår derfor at strafferammen for brudd mot § 135 a heves fra to til tre år i disse tilfellene.

Rettsteknisk er det enklest å føye til denne henvisningen i utkastet til diskrimineringslov § 21. Alternativet ville være en tilføyelse i straffeloven § 135 a, men dette ville innebære en utvidelse av bestemmelsen som er unødig i tillegg til den nye hjemmelen i diskrimineringsloven. Kriteriene for når det foreligger slike vilkår at samvirkeregelen kommer til anvendelse, bør også være de samme for tilfeller av overtredelser av utkastets § 3 og straffeloven § 135 a. Utvalget foreslår derfor at begge henvisningene samles i samme bestemmelse, og da i diskrimineringsloven § 21.

Utvalget foreslår følgende straffehjemmel inntatt i § 21:

«Den som i samvirke med andre eller ved organisert rasistisk virksomhet tilskynder eller medvirker til brudd på denne lovs § 3 eller straffeloven § 135 a, straffes med bøter eller fengsel inntil tre år, eller begge deler.»

Det er altså den mer eller mindre organiserte form for diskriminering som rammes av utkastet, ikke enkeltstående tilfeller av diskriminering etter § 3. Likevel er det ikke noe nødvendig vilkår for straff at de som samvirker til diskrimineringen er medlemmer i en organisasjon. Det er tilstrekkelig å tilhøre et løsere fellesskap der den felles interesse ligger i å fremme og tilskynde til etnisk diskriminering. Herunder vil en del tilfeller av systematisk diskriminering foretatt av gjenger rammes.

Utvalget mener som nevnt at en slik straffebestemmelse er bedre tilpasset dagens norske virkelighet enn et forbud mot rasistiske organisasjoner direkte, og også bedre enn et direkte forbud mot medlemskap i slike organisasjoner. Tilskyndelse til diskriminering i strid med § 3 vil altså være tilstrekkelig for at straffebestemmelsen skal komme til anvendelse, og bestemmelsen vil også ramme rasistisk virksomhet som er «organisert».

Forsøk straffes etter de alminnelige regler i straffeloven kapittel 4.

Håndhevingen av bestemmelsen bør ligge under det alminnelige strafferettsapparat, dvs. politiet, påtalemyndigheten og domstolene. Påtalebegjæring bør bare kunne fremsettes av Diskrimineringstilsynet, eventuelt Klagenemnda for etnisk diskriminering, jf. utkastets § 22 og omtalen av denne i kap. 14.4 og 21.

12.9 Oppsummering. Forholdet til RDK artikkel 4

De gjeldende bestemmelsene i norsk rett sammenholdt med diskrimineringslovutkastet her gir en omfattende regulering av de rasistiske organisasjoners virksomhet, som etter utvalgets oppfatning vil oppfylle de krav som er satt i RDK artikkel 4. Et direkte forbud rettet mot selve organisasjonene ville etter utvalgets mening få uheldige virkninger i en norsk kontekst, dels pga. at forbudet ikke ville vært tilstrekkelig effektivt og dermed uansett måtte støttes opp av andre regler, dels på grunn av faren for en legitimerende funksjon gjennom forvaltnings- eller domsavgjørelser.

Organisasjoner, sammenslutninger og løsere forbund som fremmer og tilskynder til etnisk diskriminering vil, om forslaget til lovendringer fører fram, kunne rammes massivt, både sivilrettslig og strafferettslig.

For de strafferettslige bestemmelser vises til oversikten i kap. 12.2 – det kan kort nevnes her at utvalget foreslår å skjerpe straffeloven § 135 a både slik at det blir lempet på skyldkravet og slik at anvendelsesområdet blir videre enn i dag. 13 Viktigere enn dagens regler i denne sammenheng er imidlertid utvalgets forslag til § 21 om straff for den som i samvirke med andre eller ved organisert rasistisk virksomhet tilskynder til eller deltar i diskriminering i strid med § 3 i utkastet til diskrimineringslov eller straffeloven § 135 a. Utkastet strekker seg her lenger enn det som kreves etter RDK artikkel 4 bokstav b), for å ramme de forhold som er mest praktiske i norsk sammenheng.

Utvalget oppfatter videre forslagene til sivilrettslige reaksjoner mot etnisk diskriminering som tunge også i forhold til de rasistiske organisasjoner. Det allmenne diskrimineringsforbud i § 3 setter forbud også mot organisasjonenes direkte og indirekte diskriminering, og deres trakassering av andre. Det er også presisert uttrykkelig at både tilskyndelse til og deltagelse i diskriminering og trakassering i samvirke med andre er forbudt (se nærmere kap. 13.5.3.8). Der det er tale om gjentatte handlinger og vedvarende diskriminering, vil det også for organisasjonenes vedkommende foreligge viktige sivilrettslige reaksjoner, dvs. påbud om retting eller stansing, som gjøres effektivt gjennom regler om tvangsmulkt (dagbøter).

Samlet vil det i praksis (og som følge av norsk lovgivning) foreligge et reelt forbud mot foreninger og organisasjoner som har til formål å fremme og tilskyndetil etnisk diskriminering. De vil kunne rammes både av sivilrettslige reaksjoner og straff, slik at det i praksis blir umulig å drive foreningen videre om den fortsetter å fremme og tilskynde til etnisk diskriminering.

Det må antas at det samlede regelverket vil kunne få en viktig forebyggende effekt, og utvalgets forslag til nye sivil- og strafferettslige bestemmelser sikter dermed også på å tilfredsstille et vesentlig kriterium i CERDs tolking av RDK artikkel 4 bokstav b).