1 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid. Forholdet til annet utredningsarbeid

1.1 Utvalgets sammensetning og mandat

Ved kongelig resolusjon av 3. mars 2000 oppnevnte regjeringen et utvalg for å utarbeide forslag til nytt lovverk mot etnisk diskriminering. Utvalget fikk følgende mandat:

«1. Utvalget skal utrede og komme med et eller flere forslag til ny lov mot etnisk diskriminering for å styrke det rettslige vernet mot etnisk diskriminering. Begrepet diskriminering er nærmere omtalt i regjeringens Handlingsplan mot rasisme og diskriminering, 1998-2001. Definisjonen som brukes i handlingsplanen tar utgangspunkt i definisjonen gitt i FNs rasediskrimineringskonvensjon (ICERD) artikkel 1. Begrepet etnisk diskriminering er i dette mandatet brukt som en samlebetegnelse for diskriminering på grunnlag av trosbekjennelse, rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse. Dersom utvalget mener at loven skal inneha en legaldefinisjon av begrepet etnisk diskriminering, bør denne ta utgangspunkt i ICERD og drøftingen av begrepet i handlingsplanen. Ved utformingen av definisjonen bør det legges vekt på å gjøre ordlyden tilgjengelig.

2. Utvalget skal utrede hvordan lovbeskyttelsen mot etnisk diskriminering kan styrkes innenfor rammen av Grunnloven, samtidig som man tar hensyn til ytrings- og organisasjonsfriheten og til respekten for privatlivet. Utvalget skal foreta en samlet vurdering av eksisterende lover og regler, både sivilrettslige og strafferettslige, som direkte eller indirekte regulerer vernet mot etnisk diskriminering. I den sammenhengen bør utvalget se hen til likestillingsloven, og søke å dra nytte av de erfaringer som er gjort på dette området. Utvalget bør se hen til sameloven og de rettigheter som følger av den. Utvalget skal vurdere hvilke spørsmål som henholdsvis bør reguleres i en ny lov mot etnisk diskriminering, i andre lover eller på annen måte. Herunder skal det vurderes om og eventuelt hvilke saksområder som bør reguleres i en ny lov mot etnisk diskriminering. Aktuelle saksområder kan være arbeidslivet og boligmarkedet.

3. Utvalget skal prioritere arbeidet med de materielle bestemmelsene som gir et vern mot etnisk diskriminering. Loven skal regulere adgangen til å ilegge sanksjoner. Utvalget bør utrede om loven skal ha sivilrettslig karakter ved å fastsette sanksjoner som erstatning, oppreisning, kontraktsbeføyelser eller administrative tiltak, og/eller strafferettslig karakter ved å fastsette straffesanksjoner som bøter og fengsel. Utvalget bør videre vurdere hvordan man kan organisere en effektiv håndheving av regelverket. Utvalget bør herunder vurdere om det er ønskelig at det opprettes et eller flere nye organer for en effektiv håndheving av lovens regler eller om det skal legges til eksisterende organer. I den sammenhengen skal utvalget utrede hvilken rolle Senter mot etnisk diskriminering bør ha, og vurdere om oppgavene til Senter mot etnisk diskriminering bør lovfestes.

4. Utvalget skal spesielt være oppmerksom på Norges forpliktelser etter FNs rasediskrimineringskonvensjon (ICERD). Utvalget skal utrede hvordan ICERD kan innarbeides i norsk rett gjennom lov mot etnisk diskriminering. Utvalget skal også vurdere Norges forpliktelser etter andre relevante menneskerettighetskonvensjoner, så som Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), FNs konvensjon for sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs konvensjon for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) og andre internasjonale forpliktelser. Utvalget bør undersøke lovgivningen i andre land.

5. Utvalget må utrede de økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag. Minst ett av forslagene skal baseres på uendret ressursbruk.

Utvalget skal ha sluttført sitt arbeid i løpet av ett år. Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensing av mandatet med Kommunal- og regionaldepartementet.»

Fristen for overlevering av utvalgets innstilling ble senere satt til 15. juni 2002.

I forbindelse med utvidelsen av tidsrammen for utvalgets arbeid ga Kommunal- og regionaldepartementet ved brev av 2. mai 2001 følgende presisering av mandatet:

«Utvalget har fått oversendt rapport om forbud mot rasistiske organisasjoner, ytringer og demonstrasjoner i Sverige og Tyskland fra en studiegruppe nedsatt av Justisdepartementet. Rapporten ble avgitt til justisministeren 9. mars 2001. Rapporten, som inneholder forslag til endringer i straffelovens § 13 a, er sendt på en bred høring til de berørte parter med en høringsfrist til 16. juni 2001. Justisdepartementet tar så sikte på å fremme forslag til endring i straffelovens § 135a for Stortinget. Utvalget vil få oversendt det endelige forslaget til endringer i straffeloven til orientering så snart det foreligger. Utvalgets vurdering av grensen mot ytrings- og organisasjonsfrihet skal tilpasses den pågående prosessen om endringer i straffeloven.»

Lovutvalget har hatt følgende sammensetning:

Professor dr. juris. Gudrun Holgersen, Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen (leder for utvalget)

Doktorgradsstipendiat Ronald Craig, Institutt for menneskerettigheter, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo (ved oppnevningen rådgiver ved Senter mot etnisk diskriminering)

Lovrådgiver Jan Erik Helgesen, Utenriksdepartementet.

Rådgiver John Bernhard Henriksen, Utenriksdepartementet (ved oppnevningen advokatfullmektig i advokatfirma Haugen, Oslo).

Politifullmektig Selma Ilyas, Oslo politidistrikt (ved oppnevningen student ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo).

Doktorgradsstipendiat Gro Nystuen, Institutt for menneskerettigheter, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo.

LO-sekretær Liv Undheim, Landsorganisasjonen (LO).

Advokat Johan Kr. Øydegard, Advokatfirma Wiersholm, Melbye og Bech, Oslo (ved oppnevningen advokat i Næringslivets Hovedorganisasjon).

I forbindelse med at Liv Undheim gikk ut av LOs ledelse i mai 2001 ble hun avløst av LO-sekretær Ellen Stensrud, LO.

Sekretariatet har vært lagt til Kommunal- og regionaldepartementet. Sekretærer for utvalget har vært prosjektleder Elin Rønningen (sekretariatsleder), rådgiver Juliet Namuli Birabwa Haveland, (i 2000 på halv tid, senere i større omfang) og seniorrådgiver Ken Uggerud (fra 1. september 2001 og fram til sluttføringen). Videre var førstekonsulent Heidi Keseler Venner engasjert i sekretariatet for en kortere tid i 2000 og 2001.

1.2 Utvalgets arbeid

Utvalget har gjennomført til sammen 32 møter, inklusive høringsmøter med organisasjonene. Elleve av møtene varte i to dager og ett i tre dager.

Utvalget har hatt som oppdrag å vurdere rettslige spørsmål og fremsette lovforslag på områder som i liten grad har vært utredet i norsk rett. I tillegg skulle lovutvalget vurdere hvordan de nye reglene kan håndheves og om det skal opprettes særskilte håndhevingsorganer. Herunder skulle utvalget også vurdere den fremtidige rollen til Senter mot etnisk diskriminering.

For å utrede disse spørsmålene fant utvalget det nødvendig å bruke en del tid og ressurser på kunnskapsinnhenting. Perioden fra oppstarten av utvalgets arbeid i mars 2000 og ut året ble i stor grad benyttet til kunnskapsinnhenting, samtidig som utvalget arbeidet med prinsipielle spørsmål.

Ettersom dette rettsområdet ikke tidligere har vært utredet i tilsvarende omfang på generelt grunnlag i Norge, har utvalget lagt vekt på å studere hvordan det rettslige vernet mot etnisk diskriminering er utformet i andre land, og dra nytte av utenlandske erfaringer. Blant de landene som har lovgivning og erfaringer med lovtiltak mot etnisk diskriminering, har utvalget særlig konsentrert seg om Storbritannia, Nederland og Sverige. Dessuten har utvalget sett nærmere på rettslige tiltak mot diskriminering i EU, særlig i lys av den nye artikkel 13 i Amsterdamtraktaten og en såkalt ikke-diskrimineringspakke med direktiver og handlingsplan mot etnisk diskriminering. Utvalgsleder, noen av utvalgsmedlemmene og sekretariatet gjennomførte derfor studiebesøk i England, Sverige, Nederland samt EU-kommisjonen i Brussel i løpet av 2000. Videre gjennomførte utvalgsleder og to personer fra sekretariatet et kort studiebesøk i Danmark i mai 2001. Dernest samlet en representant for sekretariatet informasjon om kanadisk rett høsten 2000.

Utvalget har også innhentet synspunkter fra de ulike organisasjonene som arbeider med minoritetsspørsmål i Norge, om den diskriminering de faktisk opplever og hvordan de mener det rettslige vernet mot slik diskriminering kan styrkes. Utvalget gjennomførte derfor våren 2000 flere høringsmøter med de landsdekkende organisasjonene på innvandrerfeltet. Møter ble gjennomført med Anitrasistisk Senter, Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO), Islamsk Kvinnegruppe i Norge (IKN), Norsk Organisasjon for asylsøkere (NOAS), MIRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningekvinner, Organisasjon mot Offentlig Diskriminering (OMOD) og Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF).

I forbindelse med et utvalgsmøte i august 2000 i Tromsø ble det holdt høringsmøter med Norske Samers Riksforbund, Norske Reindriftssamers Landsforbund og Norske Kveners Forbund. I september 2000 hadde utvalget høringsmøte med representanter for Sametinget.

I januar 2001 ble høringsmøte tilsvarende gjennomført med flere organisasjoner og kontaktpersoner for de nasjonale minoritetene: Romanifolkets Landsforening, Romani Interesseorganisasjon, Stiftelsen Roma, kontaktpersoner fra The International Romani Union og Det mosaiske Trossamfunn i Oslo.

Høsten 2000 holdt utvalget et møte med Sivilombudsmannen. Utvalget har også hatt møter med Riksadvokaten, representanter for Oslo Politikammer og professor Liv Finstad fra Institutt for Kriminologi, Universitetet i Oslo. I møtet med politiet og professor Liv Finstad ble blant annet politiets praksis med hensyn til innenlands utlendingskontroll belyst, samt holdninger i politiet, politiets møte med personer med minoritetsbakgrunn mv.

For innspill om mer teoretiske problemstillinger gjennomførte utvalget høsten 2000 møte med forskere fra universitetsmiljøet i Tromsø, særlig fra Senter for samiske studier.

Utvalget har også hatt møter med Manuela Ramin-Osmundsen, leder av Senter mot etnisk diskriminering (SMED) og med representanter for Institutt for rettssosiologi, Universitetet i Oslo, som er den instans som evaluerer SMEDs virksomhet. For å vurdere hvordan håndhevingen av en lov om etnisk diskriminering bør organiseres og få bedre oversikt over likestillingsapparatet har utvalget også møtt likestillingsombud Kristin Mile.

Høsten 2001 inviterte utvalget en representant fra Riksadvokatembetet samt forskere fra juridisk fakultet ved Universitetet i Oslo til drøfting av ulike sider ved å innføre et forbud mot rasistiske organisasjoner i Norge.

Samme høst hadde utvalget møte med assisterende riksadvokat Hans Petter Jahre i egenskap av leder for sanksjonslovutvalget. Sanksjonslovutvalget utreder alternativer til straff som reaksjon mot lovbrudd. Dette utvalgets arbeid er relevant i relasjon til utvalgets behandling av spørsmålet om sanksjoner i forbindelse med etnisk diskriminering. På møtet deltok også førstekonsulent Runar Torgersen fra sanksjonslovutvalgets sekretariatet.

Utvalgets leder og sekretariatet har også hatt møte med lederen og sekretariatet for det danske lovutvalget som skal vurdere hvordan rådsdirektiv 2000/43/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling av alle uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse skal gjennomføres i dansk rett.

Høringene og møtene har gitt viktige innspill til utvalgets arbeid, og har blant annet gitt en bred oversikt over problemstillinger organisasjonene og institusjoner ønsker at utvalget skal behandle. Høringene har samtidig vist at det er nødvendig å avgrense utredningen i relasjon til noen av problemområdene. Flere synspunkter som har vært fremsatt angår forhold som ikke egner seg for lovregulering. Andre innspill dreier seg om konkrete rettighetsspørsmål som ligger utenfor utvalgets mandat eller omfatter problemstillinger som utvalget selv har sett det nødvendig å avgrense mot.

1.3 Forholdet til annet utredningsarbeid

Som nevnt i brev av 2. mai 2001 1 (referert i kap.1.1), la et studieutvalg oppnevnt av Justisdepartementet den 9. mars 2001 fram en rapport om forbud mot rasistiske organisasjoner, ytringer og demonstrasjoner i Sverige og Tyskland. Rapporten, som inneholder forslag til endringer i straffeloven § 135 a, ble sendt på en bred høring til de berørte parter med høringsfrist 16. juni 2001. Justisdepartementet har opplyst at det tok sikte på å legge fram forslag til lovendringer for Stortinget våren 2002. Pr. 1. juni 2002 var lovforslag ikke fremmet, men etter det utvalget har fått opplyst vil lovforslaget gjelde bruk av rasistiske symboler. På grunn av pålegget om å tilpasse utvalgets arbeid til den pågående prosessen, har utvalget i forbindelse med sin behandling av straffeloven § 135 a ikke foretatt noen egen utredning om rasistiske symboler.

Av betydning for utvalgets arbeid har vært at regjeringen i desember 2000 la fram forslag til endringer i arbeidsmiljøloven. Disse endringene angikk delvis spørsmål som var omfattet av utvalgets mandat. Arbeidsmiljøloven § 55 A ble endret slik at det blant annet ble innført delt bevisbyrde i saker om diskriminering ved ansettelser og en særskilt opplysningsplikt for arbeidsgivere. 2

I februar 2002 oppnevnte regjeringen et nytt lovutvalg for å utrede endringer i arbeidsmiljøloven med mer (arbeidslivslovutvalget). I utvalgets mandat inngår blant annet å gjennomgå og vurdere arbeidsmiljølovens regelverk på ikke-diskrimineringsområdet. Hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse er nevnt blant diskrimineringsgrunnlagene. I henhold til mandatet skal arbeidslivslovutvalget koordinere sitt arbeid med annet pågående relevant utredningsarbeid, og arbeidet skal være sluttført innen 1. september 2003. Siden lovutvalget for lov mot etnisk diskriminering var i sin avsluttende fase da arbeidslivslovutvalget ble oppnevnt, har det ikke latt seg gjøre å gå inn i drøftelser med dette utvalget.

I januar 2001 ble det oppnevnt et nytt samerettsutvalg som skal utrede bruk og forvaltning av grunn og naturgoder i samiske bruksområder utenom Finnmark. Slik utredning foreligger fra tidligere for Finnmark i NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur. Utvalget har avgrenset sitt arbeid tematisk mot dette utredningsarbeidet.