16 Utestedsdiskriminering

16.1 Innledning

Etnisk diskriminering knyttet til utesteder oppleves av mange som et problem, se kap. 4.6.2. Utvalget drøfter i dette kapittelet om det er behov for endringer i dagens regler for å sikre et mer effektivt vern mot denne formen for etnisk diskriminering. Med utestedsdiskriminering siktes det først og fremst til de tilfellene hvor en person blir nektet adgang til restauranter, barer og dansesteder eller lignende på grunn av tilhørighet til en gruppe med en bestemt etnisitet.

I henhold til utvalgets definisjon av diskriminering i § 3 bokstav a, jf. kap. 13.5, vil også en tilsynelatende nøytral betingelse eller praksis fra utestedets side som resulterer i en systematisk utestenging av personer som følge av deres tilhørighet til en gruppe med en bestemt etnisitet (indirekte diskriminering), være å anse som utestedsdiskriminering.

På bakgrunn av et dokument 8-forslag fra daværende stortingsrepresentant Odd Einar Dørum om lovforslag som skal forhindre diskriminering av minoriteter på utesteder og innstilling fra sosialkomiteen, 1 fattet Stortinget 3. mai 2001 følgende beslutning:

«Stortinget ber Regjeringen vurdere hvilke lovendringer som er nødvendig for å gi hjemmel til å gi administrative reaksjoner overfor utesteder som diskriminerer minoriteter.» 2

Sosial- og helsedepartementet, Justis- og politidepartementet og Nærings- og handelsdepartementet ga etter dette ut en Veileder om utestedsdiskriminering i 2001. Veilederen gir en oversikt over eksisterende hjemler i straffeloven, alkoholloven og serveringsloven som kan anvendes for å bekjempe utestedsdiskriminering. Nærings- og handelsdepartementet har også varslet at serveringsloven vil bli evaluert i 2002 for å vurdere om det er behov for endringer, herunder for å sikre et effektivt vern mot etnisk diskriminering ved utesteder.

Straffeloven § 349 a kan etter omstendighetene gis anvendelse ved utestedsdiskriminering. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kap. 5.5.3, jf. også nedenfor under kap. 16.2.1.1. Riksadvokaten har i Rundskriv nr. 1/2001 av 23. januar 2001 om Mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i politietgitt instruks om at straffbare handlinger som synes rasistisk motivert, herunder overtredelser av straffeloven § 349 a, skal undergis en grundig behandling med streng og konsekvent straffeforfølging. 3 Riksadvokaten markerer med dette at saker etter § 349 a skal prioriteres og sikres en oppfølging fra påtalemyndighetens side.

I det følgende gjennomgår utvalget eksisterende regler i serveringsloven og alkoholloven og vurderer om disse gir et effektivt vern mot etnisk diskriminering ved utesteder. Videre drøfter utvalget hvorvidt stengning av utesteder vil kunne innføres som en adekvat reaksjon ved etnisk diskriminering som innebærer brudd på diskrimineringsloven, og hvordan et slikt forbud bør håndheves. Utvalget fremmer også forslag om enkelte endringer i alkoholloven og serveringsloven.

16.2 Gjeldende rett

16.2.1 Serveringsloven

Lov av 13. juni 1997 nr. 55 om serveringsvirksomhet (serveringsloven) § 1 fastsetter at formålet med loven er å

«sikre forsvarlig drift av serveringssteder av hensyn til næringen, gjestene og samfunnet for øvrig.»

Av § 3 følger at den som vil «gjøre seg næring» av å drive serveringssted må ha serveringsbevilling av kommunen. Bevilling skal etter samme bestemmelse gis dersom de krav som er oppstilt i §§ 4-6, jf. § 7 er oppfylt. Dersom kravene i disse bestemmelsene bortfaller i bevillingsperioden, kan det føre til tilbakekall av bevillingen etter § 19. I denne sammenheng er det særlig vandelskravet i § 6 som har interesse. Dette behandles i kap. 16.2.1.1.

Et serveringssted kan stenges for inntil fire dager på visse vilkår, bl.a. for å avverge eller stanse lovbrudd, § 17. Utvalget vurderer i kap. 16.2.1.2 om denne bestemmelsen vil kunne tjene som hjemmel for stenging av serveringssteder også dersom det er tale om å avverge eller stanse brudd på en ny lov mot etnisk diskriminering.

16.2.1.1 Vandelskravet og straffeloven § 349 a

Serveringsloven § 6 inneholder et vandelskrav for bevillingshavere og andre sentrale personer tilknyttet serveringsstedet. Bestemmelsen lyder:

«Bevillingshaver, styrer og personer som direkte eller indirekte kontrollerer mer enn en tredel av eierandelene eller stemmene i foretak som driver serveringssted eller som oppebærer en vesentlig del av serveringsstedets inntekter, må ikke ha overtrådt bestemmelser i straffelovgivningen, herunder straffebestemmelser i skatte- og avgiftslovgivningen og regnskapslovgivningen, på en måte som vil være uforenlig med drift av serveringssted.»

For å oppfylle vandelskravet kreves det således at man ikke har overtrådt bestemmelser i straffelovgivningen. Dette gjelder både overtredelser som er straffesanksjonert i den alminnelige straffeloven og i spesiallovgivningen. 4 Kun overtredelser som er uforenlige med drift av serveringssted vil kunne tillegges vekt i vandelsvurderingen.

I denne forbindelse er det særlig interessant å vurdere straffeloven § 349 a, som setter straff for den som i ervervsmessig eller lignende virksomhet på grunn av en persons trosbekjennelse, rase, hudfarge, nasjonale eller etniske opprinnelse eller homofili nekter en person varer eller tjenester eller adgang til offentlig sammenkomst på de vilkår som gjelder for andre. Bestemmelsen vil i utgangspunktet kunne medføre straff for diskriminering på utesteder. I denne sammenheng er spørsmålet om brudd på § 349 a vil kunne få betydning for vandelsspørsmålet etter serveringsloven § 6 og dermed bevillingen etter §§ 3 og 19.

Brudd på straffeloven § 349 a er en forseelse. Det framgår av forarbeidene at det i forseelsessaker stilles krav om gjentatte overtredelser for at de skal kunne få betydning for vandelsvurderingen:

«Det vil imidlertid ikke være aktuelt å legge vekt på en forseelse alene i vandelsvurderingen. En forseelse vil kun ha vekt sammen med andre mer alvorlige forbrytelser eller ved gjentatte overtredelser.» 5

Av dette følger at etnisk diskriminering ved et serveringssted som innebærer et brudd på straffeloven § 349 a i teorien vil kunne medføre tilbakekall av serveringsbevilling dersom overtredelsen har skjedd gjentatte ganger.

Vurderingen av om en overtredelse skal føre til avslag på en søknad eller et tilbakekall av eksisterende serveringsbevilling, vil ellers bero på en helhetsvurdering. I vurderingen skal det ses hen til lovbruddets grovhet, herunder om det er forbrytelse eller forseelse, hvor langt tilbake i tid lovbruddet ligger og antall overtredelser. Tidligere overtredelser av lovgivningen som har ført til domfellelse, vedtatt forelegg eller påtaleunnlatelse, skal tillegges vekt. Det er også adgang til å vektlegge forhold som ikke er avgjort ved endelig klageavgjørelse eller rettskraftig dom, dersom det er overveiende sannsynlig at vedkommende har begått handlingen eller at forholdet er innrømmet. 6

Bevillingshaveren må, som ansvarlig for driften av serveringsstedet, holde seg informert om hva som skjer i virksomheten og sørge for at de ansatte følger regelverket. Dette innebærer at bevillingshaver har ansvaret dersom for eksempel en dørvakt bryter straffeloven § 349 a.

16.2.1.2 Stengning av serveringssted

Serveringsloven § 17 gir en ytterligere hjemmel for å reagere mot utesteder der det forekommer etnisk diskriminering. Politiet kan etter denne bestemmelsen stenge et serveringssted for inntil fire dager, i tre tilfeller: For det første kan politiet stenge serveringsstedet dersom det er nødvendig for å stanse forstyrrelser av den offentlige ro og orden eller når omstendighetene gir grunn til frykt for slike forstyrrelser. For det annet kan utestedet stenges for å ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet, og for det tredje kan adgangen brukes for å avverge eller stanse lovbrudd. Ifølge motivene til § 17 i Ot.prp. nr. 55 (1996-97) skal «lovbrudd» i det siste alternativet likestilles med «straffbare handlinger objektivt sett». Alternativet vil dermed ofte ikke kunne anvendes der det kan påvises brudd mot en ny diskrimineringslov, idet reaksjonen mot de fleste brudd mot loven er av sivilrettslig karakter. I tilfeller av samvirke til etnisk diskriminering etter forslagets § 21 vil imidlertid også serveringsloven § 17 kunne komme til anvendelse.

16.2.2 Alkoholloven

Lov av 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk mv. (alkoholloven) har ifølge § 1-1 som formål

«å begrense i størst mulig utstrekning de samfunnsmessige og individuelle skader som alkoholbruk kan innebære».

Alkoholloven regulerer primært omsetningen av alkoholholdig drikk, og regulerer dermed også viktige deler av skjenkevirksomheten. En stor andel av utestedene har også skjenkevirksomhet. Det er derfor aktuelt å vurdere om alkoholloven kan benyttes som et virkemiddel for å forebygge eller forhindre etnisk diskriminering ved utesteder.

16.2.2.1 Bevillingsplikt

Det er bevillingsplikt for salg og skjenking av alkoholholdig drikk, jf. alkoholloven § 1-4 a. Bevilling for salg og skjenking gis som hovedregel av kommunen for en periode på fire år av gangen, jf. §§ 1-6 og 1-7.

Skjenkebevilling gis etter en helhetsvurdering. Alkoholloven § 1-7 a nevner noen hensyn som kommunen kan legge vekt på i denne vurderingen, herunder «hensynet til lokalmiljøet for øvrig». Det følger av forarbeidene at kommunen kan tillegge en rekke hensyn vekt i vurderingen, så lenge avgjørelsen treffes på et saklig grunnlag:

«Etter gjeldende rett står forvaltningen temmelig fritt ved behandling av bevillingssøknader. Det må trekkes liberale grenser for hva det kan legges vekt på. Men avgjørelsen må treffes på et saklig grunnlag. Spørsmålet blir særlig satt på spissen dersom det må skilles mellom to nærmest like søkere, f.eks. fordi det er fastsatt tak for antall bevillinger. Kommunene er under ingen omstendighet forpliktet til å innvilge begge søknadene. Gruppen av hensyn må være så vid at kommunen blir satt i stand til å ta stilling til bevillingssøknadene også i slike saker.

Alle hensyn som fremmer alkohollovens formål er relevante. Det kan også til en viss grad legges vekt på andre hensyn enn de som direkte fremmer lovformålet. Hensyn som taler for og imot innvilgelse av bevilling er i prinsippet likestilt. Skal for eksempel næringspolitiske og forbrukerpolitiske hensyn kunne vektlegges for å innvilge bevilling, må de også kunne vektlegges ved nektelse av bevilling.

Det kan ikke kreves at det skal dokumenteres at hver enkelt avgjørelse i bevillingssaken bidrar til å fremme lovens formål. Et slikt dokumentasjonskrav er naturligvis umulig å oppfylle. Det er tilstrekkelig at skjønnsmomentene ligger innenfor lovens saklighetskrav.» 7

Innføring av spesielle adgangskriterier for skjenkestedet vil også kunne føre til avslag på søknad om skjenkebevilling:

«Salgs- eller skjenkestedets målgruppe kan også begrunne avslag, f.eks. fordi det tiltrekker seg ungdom, selv om disse er over 18 år. Kommunen kan dessuten avslå en søknad om skjenkebevilling fra et sted som baserer seg på spesielle adgangskriterier. Både kontrollmessige hensyn og hensynet til en viss tilgjengelighet tilsier dette.» 8

Etter lovens § 1-7 a kan det også legges vekt på om søkeren er «egnet til å ha salgs- eller skjenkebevilling».

Det følger av forarbeidene at det i vurderingen av bevillingssøkerens egnethet kan legges vekt på et bredt spekter av hensyn som ikke nødvendigvis har direkte sammenheng med alkohollovens formål:

«Alkoholpolitikken kan ikke ses helt løsrevet fra andre samfunnsmessige forhold, og vurderingene av om bevilling skal gis bør som nå basere seg på en bred vurdering av alle relevante forhold. Kommunenes skjønnsmessige myndighet bør ikke være snevrere på dette området enn i andre deler av forvaltningen.» 9

Forarbeidene nevner videre at det kan legges vekt på andre samfunnsinteresser, som for eksempel om salgs- eller skjenkestedet har lærlingeordning.

Det må antas at hensynet til et samfunn fritt for etnisk diskriminering og sannsynligheten for at bevillingshaver vil overholde bestemmelser i forhold til dette vil kunne omfattes av «andre samfunnsinteresser» 10. I den forbindelse må kommunen kunne undersøke og legge vekt på opplysninger om etnisk diskriminering ved steder som bevillingssøker tidligere har hatt ansvar for, eller om vedkommende har vært anmeldt for vold som kan ha vært rasistisk motivert.

16.2.2.2 Grunnvilkår for skjenkebevilling

Alkoholloven § 1-7 b første ledd fastsetter krav om at bevillingshaver må ha utvist ”uklanderlig vandel i forhold til alkohollovgivningen og annen lovgivning som har sammenheng med alkohollovens formål samt skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen”. Av forarbeidene framgår det at det er viktig at de mest sentrale lovbruddene omfattes for at bestemmelsen skal ha en effekt. I denne sammenhengen vises det særlig til brudd på skatte- og avgiftslovgivningen. 11

16.2.2.3 Adgang til å inndra bevilling

Alkoholloven § 1-8 første ledd fastsetter følgende regler for å inndra en bevilling:

«Kommunestyret kan i bevillingsperioden inndra en bevilling for resten av bevillingsperioden, eller for en kortere tid dersom vilkårene i § 1-7 b ikke lenger er oppfylt, eller dersom bevillingshaver ikke oppfyller sine forpliktelser etter denne loven eller bestemmelser gitt i medhold av denne. Det samme gjelder ved overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av annen lovgivning når bestemmelsene har sammenheng med denne lovs formål.»

I vurderingen av om bevillingen bør inndras kan det ifølge annet ledd blant annet legges vekt på overtredelsens art og grovhet, om bevillingshaveren kan klandres for overtredelsen og hva som er gjort for å rette opp forholdet. Det er også adgang til å legge vekt på tidligere praktisering av bevillingen. Ifølge departementet bør inndragning kunne brukes som et virkemiddel mot ulovlige forhold i bransjen:

«Departementet ser at det kan være ønskelig å bruke inndragning av skjenkebevilling som et virkemiddel ved ulovligheter i restaurantbransjen. Det kan knytte seg store betenkeligheter til at en virksomhet som driver klart ulovlig innehar en offentlig tillatelse til å drive videre. Inndragning av bevilling er i tillegg en effektiv reaksjon, og vil kunne bidra til at grunnlaget for en eventuell ulovlig virksomhet tas bort. Reaksjonen kan ramme virksomheten hardt, og må derfor antas å ha en preventiv effekt.» 12

Bevillingsmyndighetene står fritt til å vurdere om bevillingen skal inndras dersom vilkårene ikke lenger er oppfylt. I denne vurderingen kan det blant annet legges vekt på hvilke vilkår det gjelder, hvor store avvik fra vilkårene det dreier seg om og hvem i selskapet som ikke lenger oppfyller vilkårene. Videre kan bevillingen inndras dersom bevillingshaver ikke oppfyller sine forpliktelser etter alkoholloven, eller ved overtredelse av annen lovgivning som står i sammenheng med lovens formål. Det er ikke noe vilkår for inndragning at overtredelsen har vedvart over lengre tid. Normalt vil likevel ikke en enkelt overtredelse føre til inndragning, med mindre det dreier seg om et alvorlig brudd:

«I Høyesteretts dom referert i Rt. 1995 s. 109 («Det Glade Vanvidd») er det slått fast at det ikke er noe vilkår for inndragning at overtredelsene har funnet sted over lengre tid. Forholdets grovhet har imidlertid betydning for skjønnsutøvelsen, mao. avgjørelsen av om bevillingen bør inndras. Departementet går inn for å opprettholde gjeldende rett om at det ikke er et vilkår for inndragning at overtredelsen har vedvart over lengre tid.» 13

Forholdets grovhet vil bero på en konkret vurdering av overtredelsens art og omfang.

Det oppstilles ikke som vilkår for inndragningen at bevillingshaver faktisk har hatt kjennskap til overtredelsen eller på annen måte utvist klanderverdig forhold, ut fra den betraktning at det er bevillingshaveren som er ansvarlig for utøvelsen av bevillingen. I dette ligger også at bevillingshaveren må holde seg orientert om virksomheten på salgs- eller skjenkestedet. 14

Kort oppsummert kan det sies at etnisk diskriminering alene neppe gir grunnlag for inndragning av skjenkebevilling etter alkoholloven. Videre kan det slås fast at det skal mer til for å inndra en skjenkebevilling som allerede er gitt enn å avslå en søknad om ny bevilling.

16.2.2.4 Skjenkekontroll

Alkoholloven § 1-9 fastsetter at kommunen skal føre kontroll med utøvelsen av kommunal bevilling. I utgangspunktet er skjenkekontrollen begrenset til stedets utøvelse av skjenkebevillingen. Alkoholloven er likevel ikke til hinder for at kommunen også bruker kontrollørene til å utføre andre oppgaver på vegne av kommunen, såfremt dette ikke kommer i strid med eller går ut over oppgavene som er pålagt kontrollen med hjemmel i alkoholloven. Det følger av Veileder om utestedsdiskriminering at kommunen kan pålegge skjenkekontrollen å rapportere om etnisk diskriminering.

16.3 Utvalgets vurdering

16.3.1 Behov for et mer effektivt vern?

Dagens vern mot utestedsdiskriminering er basert på et generelt strafferettslig forbud mot etnisk diskriminering i kombinasjon med de virkemidler som følger av serveringsloven og alkoholloven. Dette er tilsynelatende sterke virkemidler som vil kunne ha en vesentlig preventiv effekt, dersom tildeling og tilbakekall av slike bevillinger i praksis kan knyttes opp til hvorvidt det forekommer etnisk diskriminering på utestedet.

Gjennomgangen av gjeldende regler i alkoholloven og serveringsloven ovenfor viser imidlertid at det er en svært begrenset adgang til å avslå eller inndra en serverings- eller skjenkebevilling på grunnlag av etnisk diskriminering.

Ved brudd på straffeloven § 349 a vil det likevel i visse tilfeller kunne foreligge grunnlag for avslag eller inndragning. Etter de opplysningene utvalget har innhentet, skal det i de tretti årene straffeloven § 349 a har vært virksom kun ha vært reist tre saker i medhold av den. To av disse sakene gjelder såkalt utestedsdiskriminering. Den ene er avgjort i dom av Oslo byrett av 19. april 2001 (sak nr. 00-09727). Dommen er ikke rettskraftig. Den andre saken skal, i henhold til det utvalget har fått opplyst, til behandling i Oslo tingrett i 2002.

Det kan være ulike årsaker til at bestemmelsen ikke ser ut til å ha vært benyttet mot utestedsdiskriminering tidligere. En av årsakene kan være at det er vanskelig å få fram tilstrekkelig bevis i disse sakene.

Dette er også trukket fram som en av grunnene til at dagens regler i liten grad fungerer etter intensjonen, i det foran nevnte forslaget fra stortingsrepresentant Odd Einar Dørum, jf. dok. 8:50 (2000-2001):

«Straffebestemmelsenes strenge krav til bevisførsel fører imidlertid til at de aller fleste sakene blir henlagt. Det har således vist seg at ofrene sjelden anmelder tilfeller av slik diskriminering. Dette tyder på at de har mistet troen på at det finnes lovlige måter å sanksjonere eller reagere på. Dersom dagens sanksjonsmuligheter ikke blir forbedret, vil dette bidra til å svekke etniske minoriteters tillit til politiet og til myndighetene generelt.

… Dagens praksis fungerer slik at utesteder mer eller mindre vilkårlig kan ekskludere deler av befolkningen fra sine varer og tjenester. Dette er uakseptabelt, og det er behov for å iverksette konkrete tiltak overfor de utesteder som opererer slik. Konkrete og tydelige tiltak vil ikke bare ha en preventiv effekt overfor bransjen, men også gi et viktig og inkluderende signal fra norske myndigheter til personer med minoritetsbakgrunn.»

Utvalget er ikke kjent med om det foreligger noen oversikt over hvordan reglene i alkoholloven og serveringsloven praktiseres i de ulike kommunene. Utvalget har gjennom presseoppslag i august 2001 blitt kjent med at Oslo byråd har avslått en søknad om fornyelse av skjenkebevilling fra et utested i Oslo. Det er vist til at forekomsten av utestedsdiskriminering og vold på utestedet ble brukt som en sentral begrunnelse for avslaget. Dette er første gang Oslo byråd har brukt en slik begrunnelse i et avslag på søknad om skjenkebevilling. 15

På denne bakgrunn finner utvalget at gjeldende regler i serveringsloven, alkoholloven og straffeloven, kun i begrenset grad vil kunne anvendes som et vern mot utestedsdiskriminering.

16.3.2 Stengning av serverings- og utesteder som følge av etnisk diskriminering

Diskriminering på etnisk grunnlag vil kunne forekomme i form av nektelse av adgang til lokaler eller tilstelninger som er åpne for allmennheten, eller ved annen forskjellsbehandling (serverings­nektelse etc.). Dersom en person blir behandlet dårligere enn andre på grunnlag av etnisitet, vil handlingen være forbudt allerede etter lovutkastets § 3. Personen som diskriminerer vil dermed kunne bli oppreisningsansvarlig overfor den krenkede part etter lovutkastets § 16.

Utestedsdiskriminering er imidlertid et særskilt problemområde, der oppreisning i mange tilfeller ikke vil være en tilstrekkelig reaksjon. For det første vil oppreisningskrav overfor enkeltpersoner ofte ikke gi de ansvarlige for utestedet (eierne, ledelsen, styret) tilstrekkelig oppfordring til å forebygge etnisk diskriminering. Skal man søke å bekjempe etnisk diskriminering ved utesteder på en effektiv måte, er det vesentlig at loven også inneholder reaksjonsmuligheter overfor selve utestedet. For det annet er oppreisning heller ikke et tilstrekkelig virkemiddel i bekjempelse av etnisk diskriminering der diskrimineringen i større eller mindre grad direkte skyldes utestedets ledelse eller eiere. Hensynet til reaksjonens effektivitet taler for å bygge reaksjonsadgangen ytterligere ut, med en særskilt ordning tilpasset utestedsdiskrimineringens særlige karakter.

Lovutvalget mener derfor at det bør innføres en mer vidtgående adgang til stengning av serveringssteder og andre utesteder i tilfeller som faller inn under utkastet til ny diskrimineringslov. En slik adgang vil effektivisere vernet mot etnisk diskriminering på et viktig problemområde. 16

I denne sammenheng peker utvalget særlig på at selv en kortvarig stansing av virksomheten vil kunne virke som et effektivt virkemiddel i bekjempelsen av etnisk diskriminering på dette området. Stansing av virksomhet som reaksjon mot etnisk diskriminering vil dessuten kunne virke preventivt, slik at utesteder av ulik karakter treffer foranstaltninger som forhindrer tilfeller av etnisk diskriminering, eksempelvis ved klare instrukser til betjeningen.

Stengning av lokalet for en kortere periode vil også signalisere overfor klientellet at etnisk diskriminering ikke er akseptabelt, og at ytterligere tilfeller av slik diskriminering vil kunne føre til stengning. Dette vil ikke minst ha betydning for utesteder som blant (deler av) klientellet oppfattes som mindre «multikulturelle» enn andre på grunn av at utestedet aktivt hindrer adgang for visse etniske grupper.

Utvalget foreslår etter dette at tingretten, etter begjæring av Diskrimineringstilsynet, i særlige tilfeller skal ha adgang til å nedlegge påbud om stengning av virksomheten for en begrenset tidsperiode dersom diskrimineringen knytter seg til adgangs- eller serveringsnektelse ved utestedet (se nærmere om håndhevingen nedenfor under kap. 16.3.3). Regelen vil innebære en utbygging av diskrimineringslovens sivilrettslige reaksjoner med en stengningsadgang, i tilfeller der diskrimineringen er av en graverende karakter.

Den foreslåtte lovteksten vil ikke hjemle stengning i helt enkeltstående tilfeller av etnisk diskriminering. Ved utesteder der slik diskriminering ikke tidligere har forekommet, vil det ofte ikke være grunnlag for å bebreide utestedets ledelse eller eiere i slike saker; ofte kunne ikke handlingen ha vært forebygget fra utestedets side. I disse sakene mener utvalget at det ikke vil være rimelig å gå ut over de alminnelige reaksjoner lovutkastet gir anvisning på. Blant annet hensynet til proporsjonalitet mellom den diskriminerende handlingen og styrken i reaksjonen taler for at ett enkelttilfelle av diskriminering ikke bør kunne medføre stansning av virksomheten.

Dersom det ved et utested oppstår ett enkelt tilfelle av etnisk diskriminering fra betjeningens side, uten at det er noe å bebreide utestedets ledelse, vil således kun den person som har stått for diskrimineringen kunne rammes av de sivile reaksjoner lovutvalget foreslår, det vil i praksis si oppreisning til den krenkede part.

Det annet ytterpunkt er diskriminering som følge av instruks fra ledelse eller eier om ikke å slippe inn mørkhudede personer, folk som tilhører visse etniske grupper e.l. Allerede instruksen om slik diskriminering vil rammes av utkastets § 3 bokstav c). I slike tilfeller kan utestedet stenges for å forhindre brudd mot loven, jf. utkastets § 19 første punktum. Dersom instruksen dessuten har medført konkrete tilfeller av diskriminering, vil stengning kunne skje også i medhold av annet punktum; det er da alternativet « alvorlige brudd på loven» som kommer til anvendelse.

Tingretten vil altså i henhold til utvalgets forslag kunne stenge virksomheten allerede idet det foreligger tilstrekkelig bevis for at en slik instruks er gitt. Det gjelder her saker hvor ledelsen selv tar initiativ til etnisk diskriminering, og krever av sine ansatte eller hjelpere at de utfører diskriminerende handlinger. Slike instrukser er det grunn til å slå særlig strengt ned på, og stengning i slike tilfeller bør heller være hovedregel enn unntak. Dette bør også få betydning for Diskrimineringstilsynets vurdering av i hvilke saker det er rimelig å fremme stengningssak for domstolene i stedet for å anvende de øvrige sivil- og strafferettslige reaksjonsmuligheter som står til rådighet.

Stengningsadgangen gjelder ifølge utkastet både når ledelsen eller eieren har gitt generelle instrukser til staben som sådan og når vedkommende har gitt instrukser til enkeltpersoner. Det siste vil gjerne dreie seg om instrukser til dørvakter og serveringspersonale.

Ut over disse ytterpunktene vil det avhenge av en helhetsvurdering av situasjonen om brudd mot diskrimineringsloven bør føre til stengning.

I vurderingen må det tas vesentlig hensyn til at stengning av virksomheten er en reaksjon som kan få vidtgående økonomiske konsekvenser for utestedet. Det må foreligge en viss grad av proporsjonalitet mellom diskrimineringens art og reaksjonen.

Relevante momenter i helhetsvurderingen vil ellers være lovbruddets grovhet, antall og hyppighet av overtredelser, om diskrimineringen har karakter av trakassering osv. Det må også legges vekt på hvorvidt diskrimineringen har oppstått som et resultat av at eieren eller ledelsen for utestedet ikke har utvist tilstrekkelig aktsomhet, blant annet ved ikke i tilstrekkelig grad å legge virksomheten til rette for å forebygge tilfeller av etnisk diskriminering i lokalet eller ved tilstelninger. I dette ligger også en særskilt form for aktivitetsplikt fra ledelsens eller eierens side i forhold til utestedsdiskriminering.

Utvalget understreker at lovutkastet omfatter alle typer serverings- og utesteder, dvs. alle utesteder hvor det er allmenn adgang. Dette omfatter blant annet diskoteker, barer, klubber som er åpne for allmennheten, restauranter av alle kategorier, idrettsarrangementer som er åpne for publikum osv.

Utvalget viser også til kap. 21 for noen ytterligere kommentarer til lovteksten.

16.3.3 Håndheving

16.3.3.1 Prosessordningen i stengningssaker

Håndhevingen av lov mot etnisk diskriminering ligger generelt under Diskrimineringstilsynet. Lov­utvalget har vurdert om også stengningsadgangen etter § 19 bør kunne håndheves fullt ut av tilsynet.

Stengning av virksomheten er et særlig sterkt virkemiddel for å håndheve loven, og rettssikkerhetshensyn tilsier at et vedtak om stengning treffes etter en særlig grundig saksbehandling. Rettssikkerhetshensyn taler også for at stengningsvedtak blir truffet etter strengere skyld- og beviskrav enn det lovutkastet ellers bygger på.

Utvalgets intensjon med forslaget er som tid­ligere nevnt å bygge videre ut de sivilrettslige reaksjonsmuligheter ved utestedsdiskriminering. Stengning har imidlertid til dels et pønalt formål, og er en egnet reaksjonsform i saker der det er grunn til å reagere særlig strengt. Dette, samt reaksjonens styrke og virkninger for den diskriminerende part, vil kunne føre til at reaksjonen oppfattes som straff i EMKs forstand. I praksis kan det oppstå situasjoner der et stengningsvedtak fastsatt av et forvaltningsorgan blir vanskelig å forsvare i forhold til kravene i EMK artikkel 6 og, etter omstendighetene, forbudet mot dobbeltstraff i EMKs 7. tilleggsprotokoll artikkel 4.

Utvalget henviser til at det også i norsk rett foreligger rettspraksis som tilsier at utradisjonelle reaksjonsmåter må anses som straff etter EMK og dermed etter norsk lov, jf. for eksempel Høyesteretts dom i sak lnr. 770/2000 og kjennelsene i sakene lnr. 890 og 1527/2001. Her ble det lagt til grunn at en rettskraftig domfellelse eller frifinnelse i en straffesak for å ha unnlatt å gi opplysninger eller for å ha gitt uriktige opplysninger til ligningsmyndighetene, også beskytter mot en senere ileggelse av forhøyet tilleggsskatt. I disse sakene ble det også understreket at EMKs 7. tilleggsprotokoll artikkel 4 utgjør norsk lov, og at EMK-regelen går foran annen norsk lov i tilfelle motstrid, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3.

Det er således en fare for at en stengningsadgang med så vidtgående følger for den som blir rammet, vil kunne oppfattes som straff etter EMK, og at håndheving av en slik ordning ved et forvaltningsorgan vil kunne føre til problemer i grenselandet mot menneskerettighetene. Utvalget finner at dette må tillegges atskillig vekt i valg av håndhevingsform, og fremhever at den mest betryggende saksbehandlingsordning i slike saker følger av saksbehandlingsreglene i prosesslovgivningen. Det vil si at domstolene bør fatte eventuelle vedtak om stengning av utesteder etter diskrimineringsloven.

Videre bør det i slike saker oppstilles et tilsvarende beviskrav som i straffesaker. Dette innebærer bl.a. at den alminnelige regelen om delt bevisbyrde som følger av lovutkastets § 6, ikke kommer til anvendelse.

Det er viktig, ikke minst av prevensjonshensyn, at disse sakene blir behandlet hurtig i rettsapparatet. Utvalget har derfor vurdert å legge førsteinstanskompetansen i stengningssaker til namsretten eller forhørsretten. I begge tilfeller ville imidlertid sakstypen ha vært av en annen karakter enn de saker namsretten og forhørsretten behandler i dag, og om stengningssakene skulle legges dit, ville det trolig vært nødvendig med særskilte tilpasninger.

Hovedforhandling i tingretten innebærer større rettssikkerhet og dermed en mer betryggende saksbehandling enn nams- eller forhørsrettsbehandling. Utvalget foreslår derfor at stengningssakene blir fremmet for tingretten, på vanlig måte ved stevning, og med en sivilprosessuell saksbehandling. Utvalget understreker imidlertid at denne sakstypen bør prioriteres, blant annet ved rask berammelse, for å fange opp tilfeller av diskriminering raskt. Dette vil kunne ha betydning for effektiviteten av virkemiddelet i senere saker.

Stengningssaker bør behandles etter tvistemålslovens regler. Dette følger av at reaksjonen utgjør en del av det sivilrettslige reaksjonssystem under diskrimineringsloven. Som nevnt foreligger det imidlertid rettspraksis både fra Høyesterett og fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol som tilsier at en slik reaksjon vil kunne bli ansett som straff (til tross for at reaksjonens primære formål er å gjenopprette en lovlig tilstand), fordi formålet delvis også er pønalt, og fordi reaksjonen vil kunne ramme den diskriminerende part særlig tungt. Utvalget foreslår derfor for sikkerhets skyld et beviskrav som er tilfredsstillende også i strafferettslig forstand, ved å kreve at stengning bare kan besluttes dersom det ulovlige forholdet er bevist ut over enhver rimelig tvil. Dette er et beviskrav domstolene er vel kjent med, og som det vil innebære få problemer å anvende, selv om saken for øvrig behandles i sivilprosessuelle former.

En beslutning om stengning er en realitetsavgjørelse, og er en dom ifølge tvistemålsloven § 137.

Ved at sivilprosessuelle regler, herunder tvistemålslovens regler, skal legges til grunn i stengningssakene, vil adgangen til å «klage» i disse sakene følge de alminnelige regler om anke og kjære­mål i tvistemålsloven. Klage til Klagenemnda for etnisk diskriminering er avskåret i slike stengningssaker, også for så vidt angår klage på Diskrimineringstilsynets beslutning om å fremme be­gjæring for tingretten om stengningsdom.

16.3.3.2 Diskrimineringstilsynets kompetanse

Til tross for at stengningsvedtak etter § 19 foreslås fattet av domstolene, vil Diskrimineringstilsynet etter utvalgets forslag få en aktiv rolle i stengningssaker. Utvalget foreslår således at kun tilsynet skal kunne kreve en sak innbrakt for tingretten med anmodning om stengningsdom. Andre organer eller enkeltpersoner skal ikke kunne begjære slik stengning, men må henvende seg til Diskrimineringstilsynet, som på fritt grunnlag fatter en beslutning i saken. Denne ordningen vil blant annet kunne forhindre at domstolene blir belastet på en uheldig måte med stevninger eller krav om stengning av utesteder uten at det er foretatt en overordnet vurdering av hensiktsmessigheten av et slikt søksmål.

Det er flere grunner for en slik todelt løsning. Diskrimineringstilsynet vil etter en viss funksjonstid få en særskilt faglig kompetanse i spørsmål om etnisk diskriminering, og vil best kunne bedømme når det bør være aktuelt å fremme begjæring om stengning av utesteder som følge av etnisk diskriminering. I forhold til den helhetlige avveiningen av momentene i slike saker, der særlig kravet om proporsjonalitet mellom diskrimineringens karakter og reaksjonen står sentralt, vil tilsynet kunne se hen til hvilke andre reaksjonsformer som står til rådighet, og dermed kunne vurdere hva som fremstår som rimelig i den konkrete situasjon. Ved å legge myndigheten til å fremme sak til Diskrimineringstilsynet vil man få en overordnet styring av reaksjonssystemet. Samtidig blir systemet fleksibelt, slik at det gir gode muligheter for valg av riktig reaksjon i forhold til typen overgrep i den enkelte sak.

16.4 Utvalgets forslag

16.4.1 Lov mot etnisk diskriminering

Utvalget foreslår etter dette følgende særbestemmelse om utestedsdiskriminering i lov mot etnisk diskriminering § 19:

«Diskrimineringstilsynet kan fremme begjæring for tingretten om at et serverings- eller utested skal stenges i inntil sju dager dersom dette er nødvendig for å avverge eller stanse forsettlige eller grovt uaktsomme brudd på denne lovs § 3 i forbindelse med adgang til og servering ved utesteder. Det samme gjelder der det har forekommet vedvarende, gjentakende eller andre alvorlige brudd på loven.

Saken behandles etter tvistemålslovens regler. Stengning kan bare besluttes dersom det ulovlige forholdet er bevist ut over enhver rimelig tvil.»

16.4.2 Endringer i andre lover

De samme hensyn som taler for en stengningsadgang i diskrimineringsloven, taler for tilsvarende hjemler i annen lovgivning om utesteder, dvs. serveringsloven og alkoholloven. Utvalget foreslår således endringer i serveringsloven §§ 6 og 17, samt i alkoholloven §§ 1-7 b og 1-8.

16.4.2.1 Serveringsloven § 6 og alkoholloven § 1-7 b

Tidligere har sosial-, justis- og næringsdepartementene i fellesskap søkt å styrke vernet mot etnisk diskriminering nettopp ved å understreke serveringslovens hjemler for å tilbakekalle serveringsbevilling, med utgangspunkt i lovens van­dels­krav i § 6, jf. § 19. Som nevnt ovenfor er dette i dag et lite effektivt virkemiddel. Skal vandelskravet kunne anvendes som en effektiv mulighet for å tilbakekalle serveringsbevilling i diskrimineringssaker, må § 6 endres slik at det går klart fram at bevillingshavere osv. ikke må ha overtrådt bestemmelser i lov mot etnisk diskriminering.

Etter utvalgets syn er det liten grunn til å stille brudd på lov mot etnisk diskriminering i en annen kategori enn de andre regler som fører til bortfall av bevilling, som straffebestemmelser i skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen. Lov mot etnisk diskriminering vil riktignok først og fremst inneholde sivilrettslige reaksjoner, men dette skyldes mer ønsket om et effektivt vern mot diskriminering enn den uønskede handlings karakter. Diskriminering på utesteder er et vesentlig problem, som vil kunne forebygges ved en endring av vandelskravet i serveringsloven § 6. Utvalget foreslår derfor følgende endring i bestemmelsen:

«Bevillingshaver, styrer og personer som direkte eller indirekte kontrollerer mer enn en tredel av eierandelene eller stemmene i foretak som driver serveringssted eller som oppebærer en vesentlig del av serveringsstedets inntekter, må ikke ha overtrådt bestemmelser i straffelovgivningen, herunder straffebestemmelser i skatte- og avgiftslovgivningen og regnskapslovgivningen, på en måte som vil være uforenlig med drift av serveringssted. Brudd på lov mot etnisk diskriminering bedømmes på samme måte.»

En slik endring av § 6 vil medføre at kommunen kan kontrollere at det ikke forekommer etnisk diskriminering på serveringsstedet, jf. serveringsloven § 13.

Også alkoholloven § 1-7 bokstav b) oppstiller et vandelskrav. Bevillingshaveren må ha utvist uklanderlig vandel i forhold til alkohollovgivningen eller bestemmelser i annen lovgivning som har sammenheng med alkohollovens formål, samt skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen. De samme hensyn som ovenfor taler for at vandelskravet utvides slik at bevillingshaver osv. må ha utvist uklanderlig vandel i forhold til diskrimineringsloven § 3. Det vil i praksis si at brudd mot diskrimineringsloven § 3 fører til at vedkommende ikke kan anses å ha utvist uklanderlig vandel. Utvalget foreslår følgende endring i alkoholloven § 1-7 b:

«Bevillingshaver, og person som eier en vesentlig del av virksomheten eller av selskap som driver virksomheten eller oppebærer en vesentlig del av dens inntekter eller i kraft av sin stilling som leder har vesentlig innflytelse på den, må ha utvist uklanderlig vandel i forhold til alkohollovgivningen, bestemmelser i annen lovgivning som har sammenheng med alkohollovens formål, skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen, samt lov mot etnisk diskriminering.»

16.4.2.2 Serveringsloven § 17 og alkoholloven § 1-8

Et annet virkemiddel i serveringsloven gir § 17 om politiets adgang til å stenge serveringssteder blant annet på bakgrunn av at virksomheten strider mot loven. Her forutsetter imidlertid forarbeidene at de objektive vilkår for straff er oppfylt, og bestemmelsen er ikke direkte innrettet mot etnisk diskriminering.

Utvalget foreslår at serveringsloven § 17 blir utvidet med en ny bokstav d), med følgende innhold:

«d) for å avverge eller stanse brudd mot lov mot etnisk diskriminering § 3.»

Politiet vil etter en slik endring kunne stenge serveringsstedet både dersom det foreligger en pågående diskriminering etter diskrimineringsloven § 3, og der det foreløpig ikke foreligger et brudd, men der stengning er nødvendig for å avverge brudd mot bestemmelsen.

En tilsvarende hjemmel bør kommunen ha til inndragning av skjenkebevilling etter alkoholloven § 1-8. Utvalget foreslår inntatt et nytt fjerde ledd i denne bestemmelsen, med følgende innhold:

«En bevilling kan inndras dersom det er nødvendig for å avverge eller stanse brudd mot lov mot etnisk diskriminering § 3.»

Se også kap. 21 med kommentarer til de enkelte endringsforslagene.

16.4.2.3 Kontroll av utesteder

I tillegg til de nevnte lovendringer bør det stadfestes en plikt for kommunen til å kontrollere om det forekommer etnisk diskriminering ved skjenkesteder i kommunen. Det følger av alkoholloven § 1-9 tredje ledd at departementet kan gi forskrifter om blant annet skjenkekontroll, om utøvelsen av kontroll og om opprettelse av kontrollutvalg. For å sikre en enhetlig praktisering av kontrollordningen foreslår utvalget at departementet synliggjør adgangen til å kontrollere etnisk diskriminering ved skjenkestedet i forskrift.