22 Administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag

22.1 Samfunnsøkonomisk nytte av en ny lov mot etnisk diskriminering

Nytten av en ny lov mot etnisk diskriminering vil bero på om loven virker som et effektivt verktøy for de personer som utsettes for etnisk diskriminering. Det vil imidlertid være vanskelig å måle den samfunnsøkonomiske nytten av et slikt tiltak ved bruk av tradisjonelle kost-nytteanalyser.

I kost-nytteanalyser 1 rangeres tiltak etter samfunnsmessig lønnsomhet, og alle effekter omregnes til kroneverdi. Hovedprinsippet for verdsetting som vanligvis brukes, settes lik hva befolkningen er villig til å betale for å oppnå et gode. I praksis vil andre hensyn enn betalingsvillighet veie tungt i den samlede vurderingen av en sak. Når det gjelder nytten av å redusere eller fjerne etnisk diskriminering vil nytteeffekten være vanskelig å måle ut fra lønnsomhetskriterier. Dette har sammenheng med at kunnskapen om sammenhengen mellom etnisk diskriminering og økonomiske levekår er for dårlig, og dermed ikke gir grunnlag for å beregne nytten. Nytten av å unngå etnisk diskriminering vil dermed være vanskelig å måle økonomisk. Dessuten vil de etiske aspektene knyttet til likebehandling og likeverd stå sentralt.

Selv om bare en mindre del av ledigheten på arbeidsmarkedet blant personer med innvandrerbakgrunn kan tilbakeføres til etnisk diskriminering, vil forebygging av diskriminering på dette feltet ha stor økonomisk nytteeffekt for den enkelte og dermed også være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Tilsvarende vil gjelde for bedret tilgang til utdanning og bolig. Slike tiltak vil ha positive virkninger for levekårene til personer med minoritetsbakgrunn, og derved en samfunnsøkonomisk nytte, selv om det er vanskelig å prissette dette mer eksakt.

22.2 Administrative og økonomiske konsekvenser for det offentlige

22.2.1 Generelt om konsekvensene for det offentlige

Opprettelsen av et eget tilsynsorgan for lov mot etnisk diskriminering og en klagenemnd samt et kompetansesenter for etnisk likestilling vil være de forslag som vil kreve ressurser.

For offentlig forvaltning, både stat og kommune, gjelder det uansett fra før et ulovfestet prinsipp om likebehandling uavhengig av etnisk tilhørighet. De materielle forpliktelsene som ligger i lovforslaget eksisterer derfor i all hovedsak fra før.

I tillegg til plikten til likebehandling pålegges også offentlige myndigheter en aktivitetsplikt. Denne plikten går ut på å iverksette aktive tiltak for å fremme likebehandling og likestilling uavhengig av etnisitet.

Det er også foreslått en aktivitetsplikt for alle arbeidsgivere, som dermed vil gjelde også for all offentlig virksomhet.

På denne måten sikres en oppfølging av Norges internasjonale forpliktelser. En tilsvarende plikt for det offentlige gjelder allerede etter likestillingsloven. Aktivitetsplikten knyttet til den enkelte virksomhets fagområde vil føre til at en viss innsats må nedlegges. Samtidig vil innsatsen kunne bidra til en bedre samlet utnyttelse av ressursene i samfunnet for alle, både minoritet og majoritet.

For statlig virksomhet er det blant annet i Arbeids- og administrasjonsdepartementets Hand­lingsplan 1998-2001 Rekruttering av personer med innvandrerbakgrunn til statlig sektor fastsatt tiltak for å øke rekrutteringen av personer med innvandrerbakgrunn. Aktivitetsplikten vil føre til at det blir lovpålagt en mer aktiv personalpolitikk for å fremme etnisk likestilling. Dette vil kunne innebære en noe økt ressursbruk på noen områder, men utvalget vil vise til at forslaget samtidig må antas å ville føre til en bedre ressursutnyttelse. Inkludering av personer med etnisk minoritetsbakgrunn i arbeidslivet vil virke ressursbesparende. Tiltakene vil også kunne føre til et bedre arbeidsmiljø, for eksempel økt bevissthet på mobbing og trakassering, noe som kan komme alle arbeidstakere til gode.

Når det gjelder kommunene, vil disse bli berørt av aktivitetsplikten både som offentlig virksomhet og som arbeidsgiver. Det er ikke angitt på hvilken måte pliktene skal følges opp, og kommunene har selv stor grad av frihet til å vurdere dette. En del kommuner har egne handlingsplaner mot rasisme og etnisk diskriminering. Noen kommuner har også personalpolitiske planer som omfatter tiltak for rekruttering mv. av personer med minoritetsbakgrunn. Kommunene vil etter forslaget måtte inkludere likebehandling og likestilling uavhengig av etnisitet i sin planlegging og i sin personalpolitikk. Utvalget antar likevel at forslagene vil føre til en bedre samlet ressursutnyttelse.

22.2.2 Diskrimineringstilsynet og klagenemnda

Diskrimineringstilsynet vil være den instans som først mottar klager på etnisk diskriminering. Tilsynet kan også ta opp saker om etnisk diskriminering av eget tiltak. Arbeidsoppgavene vil bestå i å sørge for at sakene blir så godt opplyst som mulig, foreta megling mellom partene, fatte bindende vedtak og komme med uttalelser. Det vil være en viss usikkerhet knyttet til saksmengden og dermed behovet for kapasitet i dette organet. Dagens saksmengde i SMED vil kunne gi en viss indikasjon. SMED hadde fra senteret ble offisielt åpnet 10. februar 1999 og fram til 1. oktober 2001 behandlet 626 saker Av disse ble 200 behandlet i 2001 fram til 1. oktober. 2

Likestillingsombudet behandlet 281 saker i 2000. 3 Klagenemnda for likestilling hadde i 2000 6 møter og behandlet 11 saker. 4

Utvalget mener imidlertid at det nye Diskrimineringstilsynet må forventes å få et større tilfang av saker enn både det SMED og de håndhevende organene etter likestillingsloven har i dag. Det nye tilsynet vil etter forslaget få tillagt et bredere sett av oppgaver og kompetanse enn Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling har etter likestillingsloven. I tillegg til å gi veiledning vil organet måtte bruke ressurser på å få sakene godt opplyst. Også Klagenemnda må forventes å få et større sakstilfang enn Klagenemnda for likestilling.

Saksmengden vil til en stor grad bero på om ordningen blir godt kjent av personer med minoritetsbakgrunn. Antallet klagesaker vil blant annet bero på hvor vellykket meglingen er. Dersom det blir fattet realitetsavgjørelse, vil frekvensen av videre klager bero på om partene slår seg til ro med avgjørelsen. Målet må være å håndheve loven på en rask og effektiv måte. Hoveddelen av utgiftene vil gå til førsteinstansen. Klageinstansen vil være et kollegialt organ der medlemmene kommer sammen etter behov.

Utvalget anslår etter dette at det bør avsettes kr. 7,5 mill pr. år til drift av Diskrimineringstilsynet og Klagenemnda for etnisk diskriminering. I dette beløpet ligger midler til stillinger og drift, der hoveddelen vil gå til tilsynet. Diskrimineringstilsynet må tilføres juridisk kompetanse ved at leder samt minst én annen ansatt har dommerkvalifikasjoner i tillegg til saksbehandlere og øvrig kapasitet til å behandle sakene. Første året anslås at noen av driftsmidlene benyttes til etableringen, blant annet til utstyr og informasjon.

22.2.3 Kompetansesenter for etnisk likestilling

Det foreslåtte Kompetansesenter for etnisk likestilling vil ha som oppgaver å drive kunnskapsutvikling, holdnings- og påvirkningsarbeid, dokumentasjon og overvåking og være pådriver overfor andre instanser. Videre er det nye senteret tiltenkt å gi noe støtte og veiledning.

Kompetansesenter for likestilling (etter lovendring i april 2002 Likestillingssenteret) har i 2002 et budsjett på kr. 5 530 000. 5 Midlene er avsatt til informasjon, påvirkning, dokumentasjon og formidling av kunnskap.

SMED har i 2002 et budsjett på 6 mill kr. En omorganisering av SMED til et kompetansesenter vil føre til at de særlige oppgavene knyttet til rettshjelp vil falle bort. Utvalget mener likevel at det må avsettes 6,0 mill kr. til et nytt Kompetansesenter for etnisk likestilling. Det vises til at det er foreslått å legge omfattende oppgaver til kompetansesenteret, blant annet veiledningsoppgaver knyttet til etnisk likestilling i arbeidslivet, se ellers kap. 20.4.2 og 20.5. Utvalget legger til grunn at SMED vil kunne omdannes til et slikt kompetansesenter.

22.2.4 Konsekvenser basert på uendret ressursbruk

Minst ett av utvalgets forslag skal være basert på uendret ressursbruk. Dette følger både av utvalgets mandat og av regelverksinstruksen kap. 2.3.

Et apparat for håndheving av en ny lov mot etnisk diskriminering vil nødvendigvis kreve ressurser. Et eventuelt forslag basert på uendret ressursbruk, vil innebære at det ikke etableres noe særskilt håndhevingsapparat, slik at loven utelukkende håndheves av de alminnelige domstolene. I så tilfelle vil bestemmelsene om håndhevingsapparatet, dvs. Diskrimineringstilsynet og Klagenemnda for etnisk diskriminering måtte tas ut av lovforslaget. Reglene om sanksjoner vil måtte tilpasses det forhold at sakene må behandles av domstolene.

Dersom loven med hensyn til klager på etnisk diskriminering og sanksjoner utelukkende skal forvaltes av domstolene, vil det kunne føre til et økt press på domstolene med hensyn til saksmengde. Det er imidlertid vanskelig å gi noen anslag for så vidt gjelder konsekvensene av dette. En slik løsning vil også skape et press på å etablere rettshjelpsordninger for de som vil ha sin sak prøvet. Uansett vil det føre til en dårligere oppfølging av loven enn når det opprettes egne tilsyns- og håndhevingsorganer. Utvalget vil derfor sterkt fraråde en slik løsning.

Utvalget vil også sterkt fraråde at SMED omdannes til tilsynsmyndighet, da det ville innebære at viktige samfunnsoppgaver som er tiltenkt Kompetansesenter for etnisk likestilling ikke vil kunne ivaretas.

22.3 Konsekvensene for privat sektor

For næringslivet vil selve hovedtyngden av forslaget bare klargjøre og utdype plikten til å likebehandle. I tillegg er det foreslått en aktivitetsplikt for arbeidsgivere også i privat sektor, samt for organisasjonene i arbeidslivet.

Private virksomheter som er pålagt å utarbeide årsberetninger skal rapportere om oppfylling av aktivitetsplikten i årsberetningen. Aktivitetsplikten vil kreve at alle virksomheter med arbeidstakere nedlegger en viss innsats. En tilsvarende plikt er vedtatt av Stortinget ved endringer i likestillingsloven april 2002. Private arbeidsgiveres rapportering er på tilsvarende måte som etter likestillingsloven foreslått tilpasset reglene for årsberetninger.

Utvalget mener at de økte administrative og økonomiske konsekvensene kompenseres ved at den enkelte virksomheten oppnår en bedre ressursutnyttelse. Dessuten er rapporteringen av aktivitetsplikten samordnet med den tilsvarende plikten etter likestillingsloven.

Arbeidslivets organisasjoner foreslås underlagt en tilsvarende aktivitetsplikt. Utvalget mener at de samme momenter og konklusjon som er trukket fram når det gjelder arbeidsgivere vil gjelde organisasjonene.

Når det gjelder de øvrige forslagene vil de materielle reglene til vern mot etnisk diskriminering bare få betydning for næringslivet dersom reglene ikke etterleves. De nye forvaltningsrettslige reaksjonene som foreslås innført er oppreisning for ofre for diskriminering, pålegg om retting eller stansing samt tvangsmulkt mv. Formålet med disse reaksjonsmulighetene er at de skal virke preventivt og dermed forebygge etnisk diskriminering. Den enkelte virksomhet vil med enkle grep kunne forebygge slik diskriminering og dermed også unngå å bli ilagt reaksjoner.