20 Økonomiske og administrative konsekvenser

20.1 Faktiske forhold etter gjeldende rett

Utvalgets mandat forutsetter at minst ett av utvalgets forslag skal baseres på uendret ressursbruk for det offentlige. Utvalget har bare utformet ett lovforslag, og ved utformingen av dette forslaget er det dermed så langt som mulig tatt hensyn til at det ikke skal oppstå økt ressursbehov for det offentlige. Konsekvensene kan imidlertid være usikre, delvis fordi det er vanskelig å ha sikker kunnskap om hvilke ressurser domstolene pr. i dag bruker på skiftesaker, og delvis fordi det er vanskelig å anslå med noenlunde sikkerhet hvilke utslag lovforslaget vil gi når de enkelte endringene virker i sammenheng.

De eneste sikre tallene man har om domstolenes ressursbruk på skiftesaker, er Domstoladministrasjonens tall om antall innkomne og avgjorte saker, jf. tabell 20.1. Det fremgår her hvor mange innkomne og avgjorte dødsboskifte- og felleseieskiftesaker hver førsteinstansdomstol hadde i 2006.

For en vurdering av lovforslagenes økonomiske og administrative konsekvenser er det imidlertid viktigere å se på hva disse tallene ikke sier enn på hva de faktisk sier. Viktigst er det at tallene ikke sier noe om hvor mange offentlige skifter som faktisk åpnes. Tallene for innkomne saker gjelder alle innkomne begjæringer om offentlig skifte, og tallene inkluderer dermed tilfeller hvor begjæringen trekkes tilbake uten at offentlig skifte åpnes, for eksempel fordi sakens spørsmål løses under et forberedende møte. Utvalget har imidlertid grunn til å tro at antallet saker hvor offentlig skifte faktisk åpnes er betydelig lavere ved mange domstoler enn hva tallet i kolonnene for innkomne saker tilsier.

Utvalget har kontaktet ti utvalgte domstoler med forespørsel om å få opplyst hvor mange offentlige skifter som faktisk ble åpnet ved den enkelte domstolen i 2006. 1 Svarene viser at det er svært varierende hvor godt bilde tallene i tabellen gir av realiteten for domstolenes skiftebehandling, jf. tabell 20.2.

Tallene i tabell 20.1 sier videre heller ingenting om hvilke ressurser domstolene bruker på skiftespørsmål under private skifter, herunder på veiledning av partene. Tallene er også tause om hvilke ressurser domstolene selv bruker på den offentlige skiftebehandlingen. Utvalget har også fått tilsendt en oversikt over gjennomsnittlig saksbehandlingstid ved de enkelte domstolene, men heller ikke disse tallene gir særlig veiledning om ressursbruken. Det fremgår heller ikke om domstolenes kostnader overstiger rettsgebyret, eller om rettsgebyret er større enn hva som er nødvendig for å dekke domstolenes reelle kostnader. Et siste punkt som kan nevnes er at tallene ikke sier noe om hvorvidt domstolene selv forestår skiftet eller om det oppnevnes bobestyrer.

Man kan likevel trekke ut enkelte generelle forhold av betydning for utvalgets vurderinger.

For det første ser man at antallet begjæringer om offentlig skifte er lavt sett i forhold til det totale antallet skifter. Ifølge Statistisk sentralbyrås nøkkeltall døde 41 253 personer i Norge i 2006, 2 mens det ble begjært 1 209 offentlige skifter, det vil si at offentlig skifte ble begjært i under 3 % av det totale antallet dødsboer. Det ble registrert 10 600 skilsmisser, 3 mens det ble begjært offentlig skifte i 507 tilfeller (som også omfatter separasjonstilfellene).

For det annet ser man at antallet begjæringer om offentlig skifte er betydelig større for dødsboskifter enn for felleseieskifter, og at dette er et trekk som er felles for tilnærmet samtlige domstoler. Dette kan underbygge en konklusjon om at det er viktigere å beholde en offentlig skifteform ved dødsboskifter enn ved oppgjøret etter skilsmisse, separasjon mv., men dette poenget bør neppe overdrives.

For det tredje ser man at de fleste domstoler mottar så få begjæringer om offentlig skifte at dette i seg selv neppe kan forsvare et argument om at domstolene opparbeider seg betydelig kompetanse på skiftespørsmål. Som et eksempel kan det pekes på at 39 domstoler mottok fem eller færre begjæringer om offentlig skifte ved separasjon og skilsmisse mv. Skiftefaglig kompetanse kan likevel selvsagt opparbeides på annen måte, eksempelvis gjennom tvisteløsning eller veiledningsoppgaver.

20.2 Rettsgebyrloven

Utvalget har lagt til grunn som et førende prinsipp at skiftebehandlingen i utgangspunktet skal være selvfinansierende, slik at skiftet så langt som mulig skal gi staten verken inntekter eller utgifter. Imidlertid er dette selvsagt umulig å oppnå fullt ut, og det er heller ikke formålstjenlig å trekke dette så langt at man må regne ut saksomkostninger i den enkelte skiftebehandlingen. I stedet dekkes skifteomkostningene gjennom standardiserte gebyrer.

Det følger av lov 17. desember 1982 nr. 86 om rettsgebyr kapittel 5 hvilke gebyrer skiftebehandlingen utløser. Alle gebyrer skal betales av den som begjærer den enkelte gebyrpliktige forretningen, jf. § 2 første ledd.

Etter § 16 nr. 1 skal det betales 25 ganger rettsgebyret 4 når det åpnes offentlig skifte i dødsbo og felleseiebo. 5 Hvis det oppnevnes bobestyrer, noe som i praksis nesten alltid skjer, betales halvparten av fullt gebyr, jf. § 18 tredje ledd. Dette har sammenheng med at bobestyrerens godtgjørelse skal dekkes av dødsboet eller av felleseiemidlene. Videre bestemmer § 16 nr. 3 at det skal betales 2 ganger rettsgebyret når det avholdes forberedende rettsmøte, mens det i nr. 4 er bestemt at det ikke skal betales gebyr ved summarisk skifte.

I § 17 bestemmes det at det ikke skal betales gebyr ved privat skifte hvis et bo overtas til slikt skifte før det er holdt registreringsforretning eller skiftesamling. Det betales ikke eget rettsgebyr for registrering og forsegling hvis boet skiftes offentlig, jf. § 19 første ledd, men ved registrering og forsegling under privat skifte skal det betales 2 ganger rettsgebyret for hver dag som går med til dette. Under et privat skifte skal det også betales fire ganger rettsgebyret når proklama utstedes, jf. §§ 17 og 20.

Etter § 18 første ledd skal det betales 5 ganger rettsgebyret for hvert rettsmøte (skiftesamling) når det avholdes flere enn tre slike under bobehandlingen. Hvis boet blir innstilt eller tilbakelevert loddeierne, betales halvparten av fullt gebyr, jf. annet ledd.

Utvalget har lagt til grunn at det faller utenfor mandatet å foreslå endringer i disse gebyr­reglene, og gebyrenes størrelse tas derfor for gitt.

20.3 Konsekvenser av utvalgets forslag

20.3.1 Konsekvenser for det offentlige

Utvalgets forslag innebærer ikke omfattende endringer i de overordnede strukturene i skiftebehandlingen. Det foreslås at domstolene fortsatt skal beholde oppgaver under skiftet, og at skillet mellom privat og offentlig skifte videreføres. Dette gjør at de administrative og økonomiske konsekvensene av forslaget i alminnelighet ikke er betydelige. Dette underbygges ytterligere av at det er lagt vekt på å utforme lovforslaget slik at skiftebehandlingen skal være selvfinansierende, jf. forrige punkt.

Siden det er de private som dekker skifteomkostningene, vil det heller ikke medføre konsekvenser for det offentlige om antallet offentlige skifter påvirkes. Det fremheves likevel at utvalget legger til grunn at forslaget ikke vil medføre flere offentlige skifter enn i dag. Forholdet er heller det motsatte, idet flere av utvalgets forslag, særlig å oppheve gjeldsovertakelse som vilkår for privat skifte og reglene for utlodningen ved offentlig skifte, vil bety en redusert arbeidsbelastning for tingrettene.

Det er kanskje særlig forslaget om endringer i reglene om «flytende boer» som kan medføre konsekvenser for det offentlige. Det foreslås at tingretten på visse vilkår skal kunne åpne offentlig skifte av eget tiltak selv om boets midler ikke er tilstrekkelig til å dekke skifteomkostningene og det heller ikke stilles sikkerhet for disse. Forslaget tar sikte på å motvirke at det oppstår dødsboer som ikke skiftes, men skiftebehandling av slike boer vil påføre det offentlige kostnader. Utvalgets forslag er utformet slik at staten skal være ansvarlig for skifteomkostninger opp til 50 ganger rettsgebyret, for tiden 43 000 kroner. Utvalget har ikke tall over hvor mange flytende boer som finnes i praksis, men antar at dette tallet er meget beskjedent. Virkningene for det offentlige vil derfor ikke være vesentlige. Utvalget fremhever i den forbindelse også at forslaget er utformet slik at det skal søkes motvirket at private parter benytter denne adgangen til å legge kostnadene ved skiftebehandlingen over på det offentlige.

Konsekvenser for det offentlige vil også kunne oppstå som følge av andre forslag. Noen slike forslag er:

• Det foreslås å legge forholdene til rette for at det skal skje en økt registrering av testamenter ved tingrettene. Dette vil innebære en noe økt administrative belastning for tingrettene, og det legges til grunn at registrering skal være gebyrfritt. Utvalget antar imidlertid at denne oppgaven vil inngå som en del av arbeidet til medarbeidere som allerede er ansatt ved den enkelte domstolen, og at det ikke vil påføre domstolene særlige økonomiske kostnader. Utover dette er det vanskelig å beregne konsekvensene av forslaget, eksempelvis i form av et samlet antall årsverk i domstolene, blant annet fordi det er umulig å forutsi hvor stor økning i registreringen som eventuelt vil oppstå.

• Utvalget foreslår at bobestyreren kan foreta utlodningen uten at tingretten må trekkes inn (med mindre det kommer innvendinger mot utlodningen). Dette vil gi en besparelse for domstolene, ved at disse sakene håndteres uten at domstolene belastes.

• Landbruksmyndighetene foreslås gitt kompetanse til å sette en tidsfrist for skifte av dødsboer hvor det inngår landbrukseiendommer. Utvalget antar imidlertid at dette ikke vil innebære økte byrder for myndighetene i forhold til etter gjeldende rett, og peker på at forslaget tar sikte på å gi myndighetene en kompetanse som har vært etterlyst og som det ikke vil være lovpliktig å utnytte.

• Forslaget legger til rette for økt delegasjon i domstolene, slik at de enkelte oppgavene under skiftet kan utføres der det er mest hensiktsmessig av hensyn til kostnadsnivå eller kapasitet. Dette må antas å gi domstolene en økt fleksibilitet som kan medføre besparelser.

Øvrige forslag antas å gi ubetydelige økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige. Samlet sett antar utvalget at forslaget ikke vil medføre økte administrative og økonomiske kostnader.

20.3.2 Konsekvenser for private

Det må antas at utvalgets lovforslag generelt vil ha små økonomiske konsekvenser for private. Dette gjelder både for fordelingen av verdier mellom private og for privates kostnader i forbindelse med skiftebehandlingen.

Forslaget berører i liten grad materielle spørsmål, og vil derfor i liten grad ha innvirkning på hvem av partene som skal motta hvilke verdier under et skifte. På de områdene hvor utvalget fremmer forslag av materiell betydning, vil endringen bare berøre fordelingen mellom private og ikke størrelsen av de totale midlene som tilfaller de private. De økonomiske konsekvensene vil samlet sett være ubetydelige, siden negative konsekvenser for en privat part vil veies nøyaktig opp av tilsvarende positive konsekvenser for en annen privat part. Det må likevel understrekes at dette gjelder få forslag, og at det særlig er aktuelt for de endringene utvalget foreslår i arveloven. Noen forslag kan trekkes frem her:

• For sammensatte skifter foreslås det endringer i verdsettelsestidspunktet ved naturalutlegg ved offentlige skifter. Mens det i dag her er verdien på utlodningstidspunktet som er avgjørende, foreslår utvalget at det heretter er verdien på dødsfallstidspunktet som skal legges til grunn. Når en eiendel er utsatt for verdisvingninger i tiden mellom dødsfallet og utlodningen, vil denne endringen påvirke fordelingen av verdiene i dødsboet.

• Forslaget til endring i arveloven § 2 påvirker arverekkefølgen når barn under 18 år dør etter at også en av foreldrene er død. Etter gjeldende rett er det her en forskjellsbehandling mellom foreldre som var gift eller samboere på dødsfallstidspunktet, og denne forskjellen foreslås fjernet slik at arven etter barnet i begge tilfellene skal tilfalle den andre forelderen.

• Det foreslås en endring i reglene om bortfall av gjensidige testamenter, som vil ha betydning for fordelingen av arven i de tilfellene hvor testatoren ikke foretar seg noe i de tilfellene som reguleres (det vil si at den andre testatoren tilbakekaller sin testasjon eller at testatorene får barn sammen). Forslaget innebærer imidlertid bare en klargjøring av utgangspunktet, og påvirker ikke partenes mulighet til selv å regulere forholdet som de ønsker.

• Det foreslås videre at den som begår en forbrytelse mot sin ektefelle, som fører til at ektefellen dør, kan fradømmes retten til berikelse ved deling av ektefellenes felleseie. Dette betyr at en større del av avdødes verdier i så fall vil tilfalle hans eller hennes arvinger.

Forslaget er videre utformet slik at det skal legges til rette for privat skiftebehandling i minst like stor grad som i dag, og det er derfor ikke grunn til å frykte at skiftebehandlingen i alminnelighet vil påføre private parter større kostnader enn etter gjeldende rett. Det foreslås videre å utvide adgangen til offentlig skifte til også å omfatte samboere og ektefeller med fullstendig særeie, som dermed vil få tilgang til forberedende rettsmøter som en effektiv og rimelig mekanisme for løsning av uenighet ved oppgjøret. Siden forslaget ikke påvirker ektefellenes mulighet til å anvende alminnelige sivilprosessuelle regler, eksempelvis om rettsmegling eller småkravsprosess, antar utvalget at forslaget innfører en økt fleksibilitet under skiftebehandlingen som innebærer at partene kan anvende det regelsettet som er mest hensiktsmessig i den konkrete saken.

Når et offentlig skifte finner sted, innebærer utvalgets forslag ubetydelige endringer for kostnadsnivået i forhold til gjeldende rett.

Heller ikke for privat skiftebehandling vil forslaget ha særlig betydning for kostnadsnivået. Her må likevel trekkes frem forslaget til endringer i reglene om skiftebehandling av insolvente dødsboer, hvor privatskiftende arvinger pålegges en plikt til å følge bindende regler om skiftet. Denne plikten er sanksjonert med et erstatningsansvar, som innebærer at privatskiftende arvinger blir erstatningsansvarlig overfor kreditorer som lider tap som følge av at insolvensreglene ikke er fulgt. I forhold til gjeldende rett vil imidlertid ikke dette ha negative konsekvenser for arvingene. Også for et slikt erstatningsansvar vil det være boets midler som setter rammene for hvilket ansvar arvingene kan pålegges, og ansvaret vil derfor ikke ramme arvingene personlig. Det skjer derfor uansett en netto besparelse for arvingene i forhold til reglene i gjeldende rett om personlig ansvar for avdødes forpliktelser som et vilkår for privat skifte.

Forslaget om endringer i arvingenes gjelds­ansvar får større virkninger i forholdet mellom arvingene og kreditorene. Forslaget innebærer at kreditorene bare får dekning innenfor rammene av boets midler, og dette betyr at enkelte krav helt eller delvis kan falle bort. I praksis vil dette neppe ha vesentlige konsekvenser. De aller fleste dødsboene er solvente, det vil si at kreditorene får fullt oppgjør. I de insolvente dødsboene er utgangspunktet også etter gjeldende rett at kreditorene ikke får full dekning, siden det er en forutsetning i skifteloven at insolvente dødsboer skal skiftes offentlig uten gjeldsovertakelse. Det er derfor bare i de tilfellene at arvingene i et insolvent dødsbo skifter boet privat at forslaget vil ha konkrete virkninger i form av at kreditorene ikke vil få full dekning. Det må antas at profesjonelle kreditorer vil prise eventuelle slike tap inn i sine tjenester, slik at det i praksis vil skje en pulverisering av kostnadene. Siden det må antas at tapene vil bli små, er det ikke grunn til å frykte at disse økte kostnadene vil være betydelige. Noe som vil være uheldig, er imidlertid hvis profesjonelle kreditorer bruker en slik regel til å begrunne at eldre personer gis dyrere kreditt enn andre persongrupper, fordi det er større mulighet for at vedkommende dør i løpet av kredittperioden. Det faller utenfor skiftelovgivningen å motvirke slike virkninger, men hvis det mot formodning viser seg at dette blir en realitet, vil utvalget oppfordre til at det vurderes endringer i annet regelverk.

Øvrige forslag antas å gi ubetydelige økonomiske konsekvenser for private.