1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Innledning

Nærings- og handelsdepartementet legger med dette frem forslag til ny minerallov. Den nye loven vil avløse lov 30 juni 1972 nr 70 om bergverk (bergverksloven), lov 14 desember 1917 nr 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom m v kapittel II (industrikonsesjonsloven), lov 3 juli 1914 nr 5 om erverv av kalkstensforekomster (kalkloven), lov 17 juni 1949 nr 3 om erverv av kvartsforekomster (kvartsloven) og lov 21 mars 1952 nr 1 om avståing av grunn m v til drift av ikke-mutbare mineralske forekomster (avståingsloven). I tillegg foreslås endringer i lov 31 mai 1974 nr 19 om konsesjon og om forkjøpsrett for det offentlige ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) og i industrikonsesjonsloven kapittel V. Departementet foreslår ikke endringer i annen lovgivning som også har betydning for mineralnæringen som lov 14 juni 1985 nr 77 Plan- og bygningslov (plan- og bygningsloven), lov 13 mars 1981 nr 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven), lov 19 juni 1970 nr 63 om naturvern (naturvernloven), lov 9 juni 1978 nr 50 om kulturminner (kulturminneloven) og lov 10 juni 1977 nr 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag (motorferdselloven). Eventuelle arealbruksbestemmelser og tillatelser etter disse lover vil derfor fortsatt gjelde sammen med og være nødvendig i tillegg til tillatelser etter mineralloven.

Departementet gjør oppmerksom på at Bergvesenet, et bergfaglig organ underordnet Nærings- og handelsdepartementet, i forslaget til ny minerallov omtales som Direktoratet for mineralforvaltning. Endringen innebærer kun skifte til et navn som på en bedre måte antas å være dekkende for den virksomhet som i dag drives av Bergvesenet. Departementet har bestemt at navneskiftet skal skje i forbindelse med ikrafttreden av den nye mineralloven. Det gjøres oppmerksom på at både Bergvesenet og Direktoratet brukes i denne proposisjonen uten at det innebærer noen realitetsforskjell.

1.2 Behov for revisjon av norsk minerallovgivning

Lovverket for mineralnæringen er spredt på mange forskjellige lover, og mangelen på en samlet og enhetlig regulering av mineralvirksomheten har medført at en del forhold rundt mineralvirksomheten i dag ikke er regulert. Eksempelvis vil langt fra alle som starter drift på mineraler i dag være underlagt konsesjonsplikt etter någjeldende lovverk. Et spredt lovverk har medført at avgjørelsesmyndigheten etter de forskjellige lovene har blitt lagt til forskjellige statlige, fylkeskommunale og kommunale organer. Dette har ført til en ulik praksis med forskjellsbehandling av aktørene i bransjen som resultat. Samfunnets behov for kontroll med drift på mineraler er derfor ikke tilfredsstillende ivaretatt med den til dels manglende reguleringen av mineralvirksomhet i dagens lovgivning, den spredte myndighetsfordelingen og de begrensede tilsynsmuligheter overfor slik drift.

Det er på bakgrunn av dette et behov for et nytt regelverk både for å forhindre forskjellsbehandling og øke forutberegnligheten for aktørene i næringen, men også for å gi samfunnet mulighet til å føre den nødvendige kontroll med mineralvirksomhet. Dette gjelder særlig for de ikke-mutbare mineralene som ikke er omfattet av gjeldende bergverkslov.

1.3 Hovedtrekk i departementets forslag

Med forslaget til ny minerallov åpnes det for at mineralnæringen i Norge får et lenge etterlengtet lovverk som legger forholdene til rette for dagens moderne mineralvirksomhet. Tilrettelegging av forholdene for å skape økt næringsutvikling i distriktene er et viktig mål for departementet, og med det nye lovverket åpnes det for at mineralnæringen gis like rammevilkår for sin virksomhet. Mineralnæringen er allerede i dag i enkelte områder en betydelig næring, og med det nye lovforslaget åpnes det for å utnytte næringens potensiale til å bli enda mer betydningsfull med de muligheter det gir for økt sysselsetting og opprettholdelse av bosetting i distriktene. I tillegg til at næringens rammevilkår bedres med innføringen av den nye mineralloven, vil loven altså kunne gi betydelige samfunnsmessige fordeler, særlig i distriktene.¹1

Økt mineralkartleggingsaktivitet som følge av den nye loven vil også gi samfunnet andre fordeler. Undersøker pålegges nemlig en plikt til å sende inn rapporter om undersøkelsesarbeidet og resultatene av dette. Det offentlige vil derfor få informasjon om mineralressursene og kan på bakgrunn av denne kunnskapen foreta nødvendig arealplanlegging og ressursdisponering. Dette vil i forhold til dagens situasjon kunne gi det offentlige et langt bedre kunnskapsgrunnlag som basis for deres beslutninger på dette området.

Mulighetene for økt mineralvirksomhet som følge av den nye mineralloven, nødvendiggjør en økt samfunnsmessig kontroll med denne type virksomhet. For samfunnet er det viktig å ha tilstrekkelig kontroll for å sikre at virksomheten drives forsvarlig, og for å kunne luke ut de useriøse aktørene i bransjen. For å imøtekomme dette behovet innføres det i den nye loven strengere krav til næringen ved at det må søkes om driftskonsesjon før det startes opp mineraldrift, uansett mineralkategori.

Behovet for en ny lov tilpasset den moderne mineralnæringen og samfunnets behov gjør det nødvendig å foreta visse endringer i gjeldende rett i forhold til grunneier. Nærmere om hvilke endringer som foreslås fremgår nedenfor, men departementet vil peke på at det ikke gjøres endringer i grunneiers eiendomsrett til mineralene, men at det åpnes for at leting og undersøkelse etter mineraler i større grad enn i dag skal kunne skje uten samtykke fra grunneier.

1.4 Nærmere om lovforslaget

Lovforslaget bygger på det gjeldende hovedskillet i norsk rett mellom mutbare mineraler som tilhører staten og ikke-mutbare mineraler som tilhører grunneieren.

Den nye loven deler mineralene i tre mineralkategorier: de mutbare mineraler som tilhører staten, de registrerbare mineraler og de mineralske byggeråstoffer som tilhører grunneier. Departementet viderefører ervervssystemet for de mutbare mineralene og foreslår innført et nytt ervervssystem for de registrerbare mineralene som langt på vei tilsvarer ervervssystemet for de mutbare mineralene. De mineralske byggeråstoffene er ikke omfattet av ervervssystemet. Innføring av et ervervssystem for registrerbare mineraler innebærer som nevnt særlig for grunneier endringer i forhold til gjeldende rett.

For de mutbare mineralene foreslås ingen endringer i lete- og undersøkelsesadgangen i forhold til dagens bergverkslov, men innføring av en lete- og undersøkelsesrett for de registrerbare mineralene innebærer at grunneier ikke lenger kan nekte mineralletere og -undersøkere å ferdes på sin eiendom. Grunneier vil imidlertid fortsatt beholde en betydelig del av råderetten over egen eiendom ved at han må gi samtykke dersom leter skal utføre inngrep som kan medføre skade av betydning, og dersom undersøker skal utføre inngrep som kan medføre skade av vesentlig betydning. Både leter og undersøker skal varsle grunneier før leting og undersøkelse skal skje slik at grunneier til enhver tid er orientert om aktiviteter på egen eiendom.

Lovforslaget legger opp til at grunneier fortsatt kan inngå frivillig avtale om utnyttelse av sine mineralforekomster. Lovforslaget begrenser derfor ikke grunneiers rett på dette feltet i forhold til gjeldende rett. Dersom grunneier ikke vil inngå avtale om utnyttelse av forekomsten, åpnes det for å kunne søke om ekspropriasjon av forekomsten på vanlige ekspropriasjonsrettslige vilkår med krav om vesentlig interesseovervekt for at ekspropriasjon skal finne sted. Ved utmåling av ekspropriasjonserstatningen vil grunneiers økonomiske interesser bli sikret.

Mutbare mineraler er også i dag underlagt krav om driftskonsesjon, mens det for de registrerbare mineralene og mineralske byggeråstoffer tidligere ikke har vært krav om driftskonsesjon. I den nye loven er det plikt til å søke om driftskonsesjon for drift på mineraler med uttak på over 50 000 m³.

I forhold til gjeldende rett foreslås det en styrket kontroll med mineralvirksomhet. Direktoratet vil få ansvaret for å følge opp at bedriftene overholder sine plikter etter mineralloven, og særlig sentralt i denne forbindelse er sikringsansvaret. Med en tettere oppfølging i driftsfasen vil det bli færre sikrings- og avslutningsoppgaver ved driftsnedleggelsen. På denne måten håper departementet å redusere de problemer som til tider har vært knyttet til nedleggelse av mineralvirksomhet. Departementet vil bl a på denne bakgrunn ikke foreslå å innføre et fond som skal dekke kostnadene ved sikring og opprydning. I tillegg til at behovet for et slikt fond vil være mindre med det foreslåtte oppfølgingssystemet, vil det være vanskelig å utforme en rettferdig fondsordning uten at man i realiteten ender opp med at de seriøse aktørene må betale for de useriøse aktørene i bransjen, med de konkurransemessige vridninger dette innebærer.

Departementet foreslår egne bestemmelser for områder med samiske interesser. Bestemmelsene er ment å være en midlertidig overgangsordning inntil Samerettsutvalgets innstilling (NOU 1997:4) er ferdigbehandlet. Minerallovens særbestemmelser vil i forbindelse med dette arbeidet måtte tas opp til ny vurdering i sammenheng med den helhetlige vurderingen av samiske rettigheter som følger av behandlingen av Samerettsutvalgets utredning. Bestemmelsene er utformet for å ivareta de norske forpliktelsene etter gjeldende rett og folkeretten, og da særlig ILO-konvensjon nr 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater.

Avgjørelsesmyndighet i saker etter mineralloven samles og legges til Direktoratet eller til departementet. I forhold til gjeldende rett innebærer dette en betydelig endring, særlig for de registrerbare mineralene og de mineralske byggeråstoffene. Innføring av én sentral faginstans i mineralloven vil bidra til en forbedring av næringens rammevilkår da dette vil redusere faren for forskjellsbehandling og øke forutberegnligheten for næringen. Dessuten vil ivaretakelsen av de bergfaglige hensyn bli styrket ved at Direktoratet som fagansvarlig myndighet får et større oppfølgingsansvar for drift på mineraler.

Departementet har ved utformingen av den nye loven prøvd å unngå dobbeltbehandling og overlapping med andre lover for å begrense antall tillatelser for de næringsdrivende. Det er bl a foreslått unntak fra konsesjonsplikt etter konsesjonsloven når det søkes om ekspropriasjonstillatelse eller driftskonsesjon etter mineralloven. Det kan også gjøres unntak fra minerallovens krav til driftskonsesjon i andre tilfeller. I den grad det har vært praktisk mulig, har departementet også forsøkt å samordne behandlingen av søknader om ekspropriasjon og driftskonsesjon.

Lovforslaget vil få størst administrative og økonomiske konsekvenser for Direktoratet som får en betydelig økning i sine forvaltningsoppgaver, først og fremst som følge av at det innføres et ervervssystem for de registrerbare mineralene. Fylkeskommunal og kommunal forvaltning vil imidlertid også berøres da de vil ha uttalelsesrett ved tildeling av driftskonsesjoner m v. Samiske organer, og da først og fremst Sametinget, vil få økt arbeidsbyrde som følge av innføringen av uttalelsesrett ved undersøkelsestillatelser og nektingsrett ved driftskonsesjon. Næringslivet vil merke en viss økning av gebyrer og avgifter, men dette vil etter departementets vurdering, kompenseres av fordelene ved den nye loven som er bedre tilpasset næringens såvel som samfunnets behov.

1.5 Oversikt over lovens innhold

Minerallovens kapittel 1inneholder lovens alminnelige bestemmelser med blant annet formålsbestemmelse, bestemmelse om særregler for samiske områder og bestemmelse om inndeling av mineralene i tre forskjellige mineralkategorier: mutbare mineraler, registrerbare mineraler og mineralske byggeråstoffer.

Kapittel 2 regulerer letefasen for mutbare og registrerbare mineraler der det stilles krav om letetillatelse for å utføre letearbeider.

Det neste stadiet, undersøkelsesfasen som er første trinn i minerallovens ervervssystem for å sikre seg rettigheter til mutbare og registrerbare mineraler, reguleres i kapittel 3der det stilles krav om undersøkelsestillatelse for å drive undersøkelsesarbeider, og at undersøker skal rapportere opplysninger og avgi prøvemateriale til Direktoratet.

I kapittel 4reguleres det neste trinnet i lovens ervervssystem, erverv av mineralforekomst. Undersøker med best prioritet kan søke om å få utmål for å sikre seg enerett til drift på mutbare mineraler. Undersøker med best prioritet i mineralkategorien registrerbare mineraler sikrer seg tilsvarende rett til utvinning av de registrerbare mineraler ved å registrere avtale med grunneier om rett til utvinning av mineraler eller ved å registrere tillatelse til ekspropriasjon av mineralforekomsten. Kapitlet inneholder dessuten nødvendige tinglysingsbestemmelser.

Kapittel 5regulerer driftsstadiet. På dette stadiet stilles det krav om at drift på mutbare og registrerbare mineraler og mineralske byggeråstoffer med uttak over 50 000 m³ skal ha driftskonsesjon. Det kreves dessuten at all drift på mineraler skal skje på en bergmessig måte, og Direktoratet kan gi pålegg for å sikre dette.

Kapittel 6har generelle bestemmelser om områder unntatt fra leting osv, varsomhets-, sikrings-, oppryddings- og erstatningsplikt og overdragelse av rettigheter etter loven. Videre har kapitlet bestemmelser om at skjønn i medhold av mineralloven som hovedregel skal være rettslig skjønn, men at partene kan avtale lensmannsskjønn i lensmannsdistrikt. Det åpnes for at departementet kan gi bestemmelser om de ansatte i Direktoratets adgang til å erverve rettigheter etter mineralloven.

Kapittel 7har bestemmelser om ekspropriasjon til undersøkelsesarbeider, ekspropriasjon av grunn eller rettigheter for å kunne utvinne registrerbar mineralsk forekomst og nødvendig grunn og rettigheter for driften.

I kapittel 8gis Direktoratet de nødvendige hjemler for å føre tilsyn med undersøkelsesarbeider og driften underveis for å sikre at avslutningen av driften skjer på en forsvarlig måte med varig sikring av området.

Kapittel 9inneholder bestemmelser om fastsettelse av behandlingsgebyrer for de forskjellige søknader, at alle rettighetshavere etter loven skal betale årsavgift til staten, og at den som driver på mutbare mineraler skal betale en årsavgift til grunneier.

I lovens kapittel 10finnes sanksjonsbestemmelser som tilbaketrekking av lete- og undersøkelsestillatelse, utmål, registrert rett og driftskonsesjon og tvangsmulkt for overtredelse av konsesjonsvilkår eller pålegg knyttet til drift. Videre inneholder kapitlet straffebestemmelser om overtredelse av sentrale plikter i loven.

Kapittel 11har ikrafttredelses- og overgangsbestemmelser som sikrer grunneier, grunneiers avtalepart og eksisterende driveres rettigheter etter den nye mineralloven.

1.6 Oversikt over proposisjonens innhold

I kapittel 2omhandles bakgrunnen for lovforslaget. I kapittel 3presenteres først og fremst mineralnæringen i Norge, men også hovedtrekk fra internasjonal mineralnæring omtales. I kapittel 4redegjøres det for gjeldende rett på området, herunder om finsk og svensk lovgivning. I kapittel 5redegjøres det for virkeområdet til mineralloven. Kapittel 6tar opp behovet for og inndeling av mineralene i forskjellige mineralkategorier. I kapittel 7omtales generelle begrensninger for mineralvirksomhet som følge av annet lovverk. I kapittel 8behandler departementet spørsmål knyttet til utvidelse av leteretten til også å omfatte de registrerbare mineralene. Kapittel 9omhandler leteretten, mens kapittel 10omhandler undersøkelsesretten. Ekspropriasjonsrettslige spørsmål blir behandlet i kapittel 11.I kapittel 12tas regulering av driftsstadiet opp, mens det i kapittel 13tas opp forhold knyttet til tilsyn med mineralvirksomhet, sikring og opprydding av driftsområdene. I kapittel 14behandles forholdet mellom mineralloven og områder med samiske interesser. Kapittel 15omhandler gebyrer og avgifter knyttet til mineralrettigheter. I kapittel 16tas opp hvilke overgangsregler som er nødvendige ved innføring av den nye mineralloven. I kapittel 17redegjøres det for de økonomiske og administrative konsekvensene av nytt forslag til minerallov. Kapittel 18inneholder spesielle merknader til lovbestemmelsene.