7 Generelle begrensninger for mineralvirksomhet
7.1 Innledning
Mange høringsinstanser berører minerallovens forhold til andre lover. På bakgrunn av dette mener departementet at det er et behov for å foreta en del generelle avklaringer på dette punkt. Minerallovutvalget redegjør for andre lovers begrensninger i lete- og undersøkelsesretten i NOU 1996:11 s 64-65. Departementet vil ta utgangspunkt i Minerallovutvalgets redegjørelse, men foreta enkelte avklaringer basert på det som har kommet frem av høringsuttalelsene og også redegjøre for lover som kan komme inn på driftsstadiet. Nedenfor blir forholdet til lov 14 juni 1985 nr 77 Plan- og bygningslov (plan- og bygningsloven), lov 9 juni 1978 nr 50 om kulturminner (kulturminneloven), lov 19 juni 1970 nr 63 om naturvern (naturvernloven), lov 19 juni 1977 nr 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag (motorferdselsloven), lov 9 juni 1978 nr 49 om reindrift (reindriftsloven), lov 13 mars 1981 nr 6 om vern mot forurensning og om avfall (forurensningsloven), lov 16 juni 1961 nr 15 om rettshøve mellom grannar (naboloven), lov 14 mars 1940 nr 3 om vassdragene (vassdragsloven), lov 12 mai 1995 nr 23 om jord (jordloven) og lov 23 desember 1994 nr 79 om erverv av næringsvirksomhet (ervervsloven) omtalt.
7.2 Høringsinstansenes syn
Flere høringsinstanser har understreket viktigheten av et samspill mellom mineralloven og andre lover. To av disse trekkes frem her.
Fylkesmannen i Oppland vil understreke betydningen av at eksisterende lovgivning som regulerer arealbruk m v, fortsatt skal være sentrale styringsredskaper i ressursforvaltningen og uttaler følgende:
«Dette gjelder bl.a. plan- og bygningslov, forurensningslov, naturvernlov og motorferdsellov. Hverken leting, undersøkelse eller drift av mineralske ressurser kan foregå i strid med disse lovene. Sett i en slik sammenheng kommer ny minerallov som et tillegg til bestående lovverk.
For at samfunnets kontroll med naturinngrep i forbindelse med bergverksdrift skal bli reell, må det i nødvendig grad skje en koordinering og samordning mellom den nye minerallovgivningen og lovene nevnt over.»
Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler følgende:
«Det ansees som en stor fordel å få samordnet de ulike lovbestemmelser som gjelder utvinning av mineraler. Videre anbefales slik det er foreslått, å la annen lovgivning, vedrørende arealdisponering og miljøvern, som også har betydning for mineralnæringen være uendret. Dette gjelder plan- og bygningsloven, forurensningsloven, naturvernloven, kulturminneloven, motorferdselloven, m.m.»
7.3 Forslag til ny minerallov
7.3.1 Innledning
Gjeldende lov 30 juni 1972 nr 70 om bergverk (bergverksloven) har på lete- og undersøkelsesstadiet i hovedsak hatt til hensikt å regulere forholdet mellom grunneier og leter/undersøker. Samfunnets interesser i å hindre skadelige inngrep i grunnen har i stor grad vært ivaretatt av annen lovgivning. Bergverkslovgivningen har således i liten grad søkt å løse de større samfunnsmessige spørsmålene knyttet til leting og undersøkelse.
Departementet vil understreke at det er naturlig å se på samfunnet som en part som skal ivareta natur- og miljøinteresser ved arbeider i medhold av forslag til ny minerallov. Dette gjelder uavhengig av om grunneieren samtykker til inngrep i grunnen eller ikke. Nedenfor er beskrevet ulike begrensninger som ut fra disse hensyn foreslås inntatt i mineralloven.
7.3.2 Varsomhetsplikt på lete- og undersøkelsesstadiet
En begrensning i lete- og undersøkelsesretten av generell karakter følger av gjeldende bergverkslov som statuerer en plikt for leter (skjerper) og muter til å gå frem med varsomhet ved letearbeidet, jf forslag til ny minerallov § 43.
Departementet ser det som viktig for samfunnet at leting og undersøkelser foregår på en slik måte at naturen i minst mulig grad blir skjemmet eller skadet. Departementet mener at det også vil være i industriens interesser at kravet både til lete- og undersøkelsesmetodene og selve utførelsen skjerpes. Blant annet er det et ønske at undersøkelsesmetodene ikke skal være så ødeleggende at de hindrer eventuell senere leting eller undersøkelse. Det foreslås derfor regler som klarere gir leteren og undersøkeren plikt til å gå fram på en slik måte at naturen i minst mulig grad blir skjemmet.
Forslaget innebærer at leter eller undersøker ikke kan bli hørt med at de, sett i forhold til de ressurser de råder over, har opptrådt med den nødvendige aktsomhet. Dersom det finnes vanlig, tilgjengelig teknologi innen bransjen, som vil gi de ønskede resultater på en mindre inngripende måte, vil bruk av andre metoder ikke være i overensstemmelse med kravet til at inngrepene ikke skal bli større enn nødvendig. Departementet ønsker på denne måten å understreke at mindre naturvennlige metoder i søken etter mineralene ikke bør benyttes fordi dette er billigere enn andre alternativer.
7.3.3 Bergvesenets inngrepshjemmel
Begrensninger i undersøkelsesretten kan iverksettes i form av pålegg fra Direktoratet for mineralforvaltning.
Etter bergverksloven § 51 skal Bergmesteren føre tilsyn med bl a undersøkelsesarbeider på en slik måte at grunneier, naboers og allmennhetens interesser sikres. Bergmesteren kan i den forbindelse gi de nødvendige pålegg for å sikre at undersøkelsesarbeidene skjer på en for allmennheten og naturen mest mulig skånsom måte.
Bergmesteren har ikke den samme beføyelsen ved letearbeider. Departementet anser at det verken er nødvendig eller hensiktsmessig å pålegge Direktoratet en tilsynsplikt for letearbeider og foreslår derfor innført en tilsynsplikt for Direktoratet med undersøkelsesarbeider og drift.
Departementets forslag til bestemmelse i forslag til ny minerallov § 56 andre ledd gir Direktoratet rett til å stoppe enhver prospektering som medfører unødige inngrep i grunnen. Hva som anses som nødvendig inngrep, skal tolkes objektivt slik at det er bransjens og ikke den enkelte prospektørs behov for inngrep som skal være avgjørende. Forslaget innebærer også at det må være proporsjonalitet mellom inngrepet og de resultater som inngrepene kan lede til. Selv om inngrepet utføres med moderne og skånsom teknologi, skal den informasjon som inngrepet kan gi, være av en viss verdi for leter eller undersøker.
7.3.4 Varslingsplikten
Etter bergverksloven § 5 første ledd har leter en plikt til å varsle eier og bruker av grunn før arbeider som kan medføre skader igangsettes. Departementet foreslår å innføre lignende varslingsplikter på lete- og undersøkelsesstadiet, se kapittel 9 og 10 og forslag til ny minerallov §§ 7 og 14. En slik informasjonsplikt kan bidra til at de som varsles får tilstrekkelig informasjon til å treffe eventuelle nødvendige tiltak.
Departementet mener videre at det bør fremgå av både selve lete- og undersøkelsestillatelsen at søkeren også må innhente nødvendige tillatelser etter andre lover.
7.4 Plan- og bygningsloven
Departementet vil bemerke at plan- og bygningsloven skal gjelde som tidligere. Dette innebærer at innehaveren av en tillatelse etter forslag til ny minerallov må sørge for at et tiltak er i samsvar med plan- og bygningslovens bestemmelser. Departementet mener at det er viktig at den alminnelige arealplanleggingen og arealforvaltningen ivaretas gjennom plan- og bygningsloven. Det er etter plan- og bygningslovens regler at strategiske beslutninger om ressursforbruk, bør tas.
Etter plan- og bygningsloven er det kommunen som er ansvarlig myndighet for planlegging og utnyttelse av arealer her i landet, jf plan- og bygningslovens § 20-6 andre ledd som bestemmer at arbeid og tiltak som nevnt bl a i lovens §§ 84 og 93 ikke må være i strid med arealbruk og bestemmelser i endelig vedtatt arealplan.
Plan- og bygningsloven § 93 bokstav i krever at det sendes søknad til bygningsrådet før vesentlige terrenginngrep utføres. Bestemmelsen må ses på som en videreføring av § 84 slik den lød før lovendringen i 1995, som statuerte meldeplikt ved arbeider med massetak. Den nye § 93 innebærer likevel en innstramning ved at det nå skal sendes søknad til kommunen og ikke bare melding.
Gjennom kommuneplanens arealdel, jf plan- og bygningsloven § 20-4, eller reguleringsplan, jf § 25, kan et område være lagt ut til formål som ikke tillater prospekteringsvirksomhet. Dersom området er regulert, og prospekteringsvirksomhet vil stå i direkte motstrid med reguleringsformålet eller tilhørende bestemmelser, er slik prospekteringsvirksomhet forbudt. Dette betyr at tiltakshaver må følge forbud etter denne loven.
For å bidra til en samordning i forhold til plan- og bygningslovens bestemmelser, foreslår departementet regler om at undersøker bl a skal varsle kommunen om oppstart av undersøkelsesarbeider, jf lovforslaget § 14. Videre vil departementet sørge for at det av selve undersøkelsestillatelsen skal fremgå at også annet regelverk, herunder plan- og bygningsloven, kan få betydning på undersøkelsesstadiet. Se mer om dette i kapittel 10.
Når det gjelder søknad om ekspropriasjon og driftskonsesjon, er samtykke fra planmyndighetene i enkelte tilfeller nødvendig før tillatelse kan gis. Se mer om den såkalte «samtykkemodellen» i kapittel 11 og §§ 35 og 52.
7.5 Kulturminneloven
Departementet vil peke på at også kulturminnelovens bestemmelser gjelder selv om det gis tillatelse etter mineralloven. Utøvere av mineralvirksomhet må selvfølgelig ta hensyn til eventuelle krav og tillatelser etter kulturminneloven uavhengig av tillatelser en måtte være i besittelse av i medhold av mineralloven.
Kulturminneloven § 3 forbyr iverksettelse av tiltak som kan medføre at automatisk fredede kulturminner, jf loven § 4, blir skadet eller ødelagt. Automatisk fredede kulturminner er kulturminner eldre enn 1537 og samiske kulturminner som er eldre enn 100 år. Prospektøren plikter å vise varsomhet under leting og undersøkelser slik at arbeidet ikke kan komme til å skade eller ødelegge slike kulturminner eller kulturminner/kulturmiljøer fredet ved enkeltvedtak etter loven kapittel V. Dersom undersøkelsesarbeidene skulle vise seg å sette automatisk fredede kulturminner i fare, må arbeidene stanse, og prospektør må søke om å få kulturminnet frigitt.
Flere høringsinstanser har pekt på behovet for en avklaring av minerallovens forhold til kulturminneloven, herunder spesielt kulturminnelovens §§ 9 og 25.
I henhold til kulturminneloven § 9 plikter den ansvarlige leder eller det ansvarlige forvaltningsorgan ved planlegging av større offentlige eller private tiltak å undersøke om tiltaket vil virke inn på automatisk fredete kulturminner på den måte som kulturminnelovens § 3 første ledd, jf § 8 første ledd, beskriver. Undersøkelsen kan foregå ved at planen for tiltaket sendes vedkommende myndighet etter loven som skal avgi uttalelse innen tre måneder. Saksbehandlingsfristen kan forlenges.
Departementet mener at det er viktig at leter eller undersøker blir gjort oppmerksom på denne bestemmelsen og kulturminnemyndighetenes saksbehandlingstid. For å bidra til å unngå konflikt mellom lete- og undersøkelsesarbeider og kulturminneinteresser, bør selve letetillatelsen og undersøkelsestillatelsen vise til de relevante bestemmelsene i kulturminneloven.
Videre vil departementet sørge for at det i selve undersøkelsestillatelsen blir opplyst om annet relevant regelverk.
Kulturminneloven § 25 statuerer en plikt for offentlige organer som kommer i berøring med tiltak som omfattes av loven til å melde i fra om dette til kulturminnemyndighetene.
Av forarbeidene til kulturminneloven (Ot prp nr 7 1977-78) kapittel 4.2 er lovbestemmelser av betydning for kulturminnevernet listet opp. Bergverksloven eller annen bergverkslovgivning er her ikke nevnt. I særmerknadene til § 25 på side 25 står det at:
«En rekke kommunale, fylkeskommunale og statlige organer (bygningsmyndigheter, jordbruksmyndigheter m.v) er med på å treffe vedtak i samsvar med disse bestemmelsene og å kontrollere at de blir overholdt. Der disse organene i forbindelse med byggemeldinger, konsesjonssøknader, dispensasjonssøknader m .v. får kjennskap til at kulturminneinteresser er berørt, har de en plikt til å melde fra til vedkommende myndighet etter loven eller til departementet.»
Departementet merker seg her at det i særmerknadene står at dersom offentlige organer får kjennskap til at kulturminneinteresser er berørt, plikter de å melde fra til kulturminnemyndighetene. I dette må det ligge at alle offentlige organer ikke plikter å undersøke om kulturminneinteresser er berørt før de treffer vedtak utover det som følger av lov 10 februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 17 om at forvaltningsorganet plikter å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Etter departementets oppfatning er det derfor ikke behov for å innta en henvisning til kulturminneloven § 25 i selve mineralloven. Departementet mener at det er tilstrekkelig at det i forarbeidene til forslag til ny minerallov blir vektlagt at departementet og Direktoratet plikter å følge kulturminneloven § 25. Dette innebærer at dersom departementet eller Direktoratet ved behandling av en søknad om lete- eller undersøkelsestillatelse eller konsesjon får kjennskap til at kulturminneinteresser er berørt, må melde i fra om dette til kulturminnemyndighetene.
7.6 Naturvernloven
Det kan være fattet vernevedtak for områder etter de forskjellige regler i naturvernloven. Dette kan dreie seg om landskapsvernområder, nasjonalparker, naturreservater og naturminner. Det kan også være fattet vernevedtak på bestemte dyre- og plantearter.
I vedtaket om vern av hver av disse naturtypene, kan det settes nærmere bestemmelser om blant annet bruken av området og skjøtselen. Vern av et bestemt område kan medføre at det legges ned forbud mot å gjøre inngrep i grunnen på området. Det kan også legges ned direkte forbud mot leting i området, og det kan være fastsatt ferdselsrestriksjoner. Uansett vil et vernevedtak som regel gjøre et område uaktuelt som leteområde da man ikke vil få starte drift på det man eventuelt måtte finne. Vernevedtak på plante- og dyrearter kan lett få innvirkning på muligheten av å lete etter mineraler.
I letetillatelsen og undersøkelsestillatelsen bør det vises til de relevante bestemmelser i naturvernloven for å sikre at leter og eventuelt senere undersøker er informert om bestemmelsene.
7.7 Motorferdselsloven
Moderne undersøkelsesmetoder krever regelmessig utstyr som ikke kan bæres ut i skog og mark på ryggen. Det er ofte påkrevd å få utstyret inn med kjøretøy eller helikopter. Slikt utstyr vil typisk være boreutstyr. Selv om grunneier skulle gi tillatelse til å kjøre eller fly inn tyngre prospekteringsutstyr, kreves det i utmark særskilt tillatelse etter motorferdselsloven. Hovedregelen i lovens § 3 er at motorisert ferdsel er forbudt med mindre annet følger av loven eller den tilhørende forskrift 15 mai 1988 nr 356 for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag. Noe unntak for leting eller undersøkelse etter mineraler finnes ikke, men når det gjelder driftsfasen åpner forskriften for bruk av motorkjøretøyer i forbindelse med anlegg og drift av større anlegg. Det kan gis dispensasjon med hjemmel i forskriften § 6 for bruk av motorkjøretøy. Dispensasjon for bruk av luftfartøy eller motorfartøy kan også gis med hjemmel i lovens § 6.
Kommunen er den myndighet som kan gi dispensasjon for motorisert ferdsel i utmark i forbindelse med leting og undersøkelse. Dette gjelder uansett ferdselsform.
Etter departementets vurdering foreligger det ikke tungtveiende grunner som bør tilsi at det gjøres endringer i motorferdselsloven. Samfunnet har behov for å styre transport i utmark på en slik måte at naturen blir minst mulig skadet og forstyrret. Slik loven har vært praktisert har den i liten grad vært brukt til å forby motorisert ferdsel i undersøkelsessammenheng. Det har vært vanlig med restriksjoner på kjøringens omfang, kjøretid og trasévalg. Kun i få tilfeller har loven skapt større problemer for industrien.
Departementet legger til grunn for sitt syn at de kommunale myndigheter fortsatt praktiserer loven etter retningslinjene, slik at man ikke risikerer at f eks et ønske om ikke å ha mineralvirksomhet i kommunen, gjør at ferdsel som i seg selv anses som uproblematisk, blir nektet.
Både letetillatelsen og undersøkelsestillatelsen bør henvise til motorferdselslovens relevante bestemmelser.
7.8 Reindriftsloven
Reindriftsloven § 28 stiller krav om at den som beveger seg på grunn der reindrift foregår, skal gjøre dette på en hensynsfull måte slik at ikke reinen unødig uroes eller skremmes under beiting, flytting m v. Dette gjelder særlig i reinens brunsttid og under kalving, merking, skilling og slakting.
Både letetillatelsen og undersøkelsestillatelsen bør henvise til reindriftsloven § 28.
7.9 Forurensningsloven
På driftsstadiet vil også andre lover enn de ovennevnte komme inn. Dersom det skal drives forurensende virksomhet, må driveren søke Statens Forurensningstilsyn (SFT) om tillatelse etter forurensningsloven kapittel 3. En driftskonsesjon etter mineralloven erstatter ikke nødvendige tillatelser etter andre lover. Slike tillatelser må derfor innhentes før drift kan igangsettes.
7.10 Naboloven
Naboloven regulerer rettsforholdet mellom naboer. Departementet vil bemerke at naboloven skal gjelde som tidligere.
I følge naboloven § 2 må ingen «ha, gjera eller setja i verk noko som urimelig eller uturvande er til skade eller ulempe på granneeigedom. Inn under ulempe går òg at noko må reknast som farleg.» Videre må ingen sette i verk graving, bygging, sprenging eller lignende «utan å syte for turvande føregjerder» mot utrasing, siging, steinsprut, lufttrykk eller lignende på naboeiendommen, jf § 5. Naboloven § 6 har videre regler om at det skal sendes nabovarsel i rimelig tid på forhånd når noen vil sette i gang med f eks graving, bygging eller industrivirksomhet som kan medføre skade eller ulempe på naboeiendommen. Tiltak som strider mot §§ 2 til 5, har naboen krav på å få rettet, jf § 10. Lovens § 9 inneholder erstatningsregler for det økonomiske tapet noen har lidt på grunn av skade eller ulempe i strid med §§ 2 til 5, mens utmålingsreglene er å finne i § 16. Nabolovens bestemmelser vil neppe få betydning på letestadiet. På undersøkelses- og driftsstadiet kan det derimot tenkes at flere av lovens bestemmelser er aktuelle. Dette må imidlertid vurderes i det enkelte tilfelle.
7.11 Vassdragsloven
I de tilfelle hvor et tiltak kan påvirke vannstand, vannføring eller på annen måte være til skade eller ulempe for allmenne interesser, er det nødvendig med tillatelse etter vassdragsloven.
Etter vassdragslovens system, jf lovens § 8 og §§ 104 til 105, skal tiltak i eller ved vassdrag «som kan ventes å medføre skade eller ulempe av noen betydning for allmenne interesser» vurderes av vassdragsmyndighetene. Vassdragsmyndighetene kan enten kan avslå det omsøkte tiltak eller gi konsesjon, eventuelt med nærmere vilkår, jf vassdragsloven § 106.
Slik Minerallovutvalget har foreslått driftskonsesjonsbestemmelsene, kan det oppstå krav om konsesjon etter både vassdragsloven og mineralloven. På denne bakgrunn ser departementet at det er et behov for å samordne minerallovens regler og vassdragslovens regler.
Departementet foreslår derfor en bestemmelse i kapitlet om driftskonsesjon hvor Kongen i forskrift kan bestemme at konsesjonsbehandling etter andre lover, når det gjelder bestemte sakstyper, kan erstatte konsesjonsbehandling etter mineralloven, se mer om dette i kapittel 12.
Departementet vil imidlertid opplyse om at det foreligger et forslag til ny lov som bl a skal erstatte vassdragsloven, jf NOU 1994:12 «Lov om vassdrag og grunnvann». Olje- og energidepartementet har foreløpig ikke fremmet lovforslag på bakgrunn av denne utredningen til Stortinget.
7.12 Jordloven
Jordloven har bl a et forbud mot omdisponering av dyrket mark og dyrkbar jord og deling av eiendommer som kan nyttes til jord- og skogbruksformål, jf jordloven §§ 9 og 12. Landbruksmyndighetene har imidlertid adgang til å dispensere fra delingsforbudet i § 12. Også jordlovens bestemmelser må overholdes når drift på en mineralforekomst igangsettes. Se mer om jordlovens bestemmelser i kapittel 4 om minerallovgivningen.
7.13 Ervervsloven
Etter ervervsloven vil erverv av igangværende bergverksvirksomhet være meldepliktig til Nærings- og handelsdepartementet dersom lovens krav er oppfylt. Se nærmere om dette i kapittel 4 om minerallovgivningen. Også ervervslovens regler gjelder selv om driftskonsesjon gis.