15 Gebyrer og avgifter
15.1 Gebyr
15.1.1 Minerallovutvalgets forslag
Minerallovutvalget uttaler følgende om dette (NOU 1996:11 side 110):
«Utvalget foreslår at Nærings- og energidepartementet får den nødvendige forskriftshjemmel til å fastsette behandlingsgebyr og årsavgifter til staten, jf. utkastet § 11-1 og 11-2. Når det gjelder årsavgift til grunneieren ved utvinning av mutbare mineraler, bør denne fastsettes i loven i likhet med gjeldende bestemmelser i bvl., jf. utkastet § 11-4.
Gebyrer
For utstedelse av letetillatelse foreslås et behandlingsgebyr på 1/2 R (kr 247,50 i 1996). Avgiften vil på denne måten bidra til å dekke kostnadene med å administrere ordningen samtidig som gebyret ikke blir så høyt at det vil avskrekke letere som skal skaffe seg en tillatelse.
For behandling av søknader om undersøkelsestillatelse foreslås en avgift på 1 R. For registrering av utmål, avtale og ekspropriert rett foreslås å opprettholde avgiftsnivået for registrering av utmål; 2 R. Et gebyr på 1 R foreslås for registrering av overdragelse av undersøkelsestillatelse, utmål, avtale og ekspropriert rett.
For behandling av søknader om driftskonsesjon etter IK påløper i dag ikke gebyr. Driftskonsesjonsordningen i forslaget til ny minerallov vil imidlertid ikke bare avløse disse bestemmelsene, men også ervervskonsesjonsbehandlingen etter kalk- og kvartslovene. Utvalget finner det rimelig at tiltakshavere som vil sette i gang drift bidrar til å finansiere statens omkostninger med driftskonsesjonsordningen. Det vises også til at det i enkelte av de lover som driftskonsesjonsordningen skal erstatte, er pålagt behandlingsgebyr. Gjennomsnittlig behandlingsgebyr for søknader etter kalk- og kvartslovene var i 1995 kr 7.000, med et spenn fra kr 700 til kr 14.000. Utvalget legger vekt på at utstedelse av driftskonsesjon fordrer en omfattende saksbehandling, og at det er rimelig at søkere i noe større grad enn tidligere bidrar til å finansiere omkostningene med å administrere ordningen. Det foreslås derfor et behandlingsgebyr for driftskonsesjoner tilsvarende 20 R. I 1996 tilsvarer dette kr 9.900. For behandling av konsesjonssøknad om overføring av eierandeler i selskap som har driftskonsesjon, foreslås tilsvarende gebyr på 20 R.
For Bergvesenets utstedelse av tillatelse til prøveuttak og attest for at vilkårene for driftskonsesjonfritak foreligger, jf. utkastet §§ 3-7 og 6-3, foreslås intet gebyr. Det foreslås heller ikke innført gebyr for behandling av søknader om ekspropriasjon, jf. utkastet § 5-2.»
15.1.2 Høringsinstansenes syn
Prosessindustriens Landsforening uttaler at en ordning med offentlige gebyrer, årsavgifter o l kan være et tjenlig virkemiddel for etablering, vedlikehold og oppdatering av ønskede registre o l. De påpeker at slike gebyrer imidlertid bare må være av «symbolsk» karakter og avgrenses til det som er helt nødvendig for at gebyret skal kunne ha en tjenlig og positiv funksjon som slikt virkemiddel.
De forutsetter at det legges stor grad av tilbakeholdenhet ved fastsettelse av offentlige gebyrer og avgifter slik at loven også på dette punkt får en initierende og næringsfremmende funksjon.
15.1.3 Departementets vurdering
Departementet støtter Minerallovutvalgets forslag om at det i loven bør inntas en forskriftshjemmel for fastsettelse av gebyrer, og at departementet skal utarbeide forslag til gebyrer som skal gjelde fra lovens ikrafttredelse. Størrelsen på gebyrsatsen vil bli regulert gjennom forskriften.
Det har ikke kommet konkrete innsigelser i høringsomgangen mot størrelsen på Minerallovutvalgets forslag om gebyrer og avgifter. Departementet har merket seg dette og vil ved sin vurdering av gebyrstørrelsen ta utgangspunkt i utvalgets forslag.
15.2 Avgift til staten
15.2.1 Minerallovutvalgets forslag
Minerallovutvalget skriver følgende (NOU 1996:11 side 110):
«Avgift til staten
Selv om den nye loven også vil omfatte de registrerbare mineralene, bør det nåværende system med krav om innlevering av undersøkelsesmateriale også legges inn i den nye loven. Bestemmelsen vil imidlertid ikke ha tilbakevirkende kraft, og vil derfor ikke omfatte materiale fra undersøkelser etter registrerbare mineraler foretatt før lovens ikrafttreden.
Ivaretakelse av undersøkelsesmaterialet krever ressurser, og det er rimelig at brukerne av materialet dekker en del av kostnadene gjennom årsavgiften. Selve administrasjonen av rettighetssystemet og den service som er innebygget i forhold til brukerne, krever også ressurser som brukerne i en viss grad bør dekke.
Rettighetenes varighet er rommelig av hensyn til den som skal undersøke forekomsten. Det er derfor grunn til å legge seg på et avgiftsnivå som motvirker passivitet. Utvalget mener at dagens avgiftsnivå er rimelig sett i forhold til rettighetene de knytter seg til, og foreslår at dagens avgiftsnivå opprettholdes i den nye loven slik at årsavgiften for undersøkelsestillatelse blir lik avgiften i 1995 for mutingsrett, dvs. kr 30 for hver påbegynt 10.000 m2, minimum kr 150 pr. område. Siden undersøkelsesområdet nå foreslås standardisert, vil årsavgiften alltid bli kr 750. Årsavgiften for utmål, registrert avtale og ekspropriert rett blir lik nåværende avgift for utmål, dvs. kr 50 for hver påbegynt 10.000 m2, minimum kr 300 pr. område.
Det foreslås også at nåværende regel om årsavgiftens betaling beholdes slik at avgiften betales første gang det første kalenderår etter det år rettighetsdokumentet blir utferdiget. Avgiften betales forskuddsvis til Bergvesenet innen 2. januar. Dersom fristen oversittes, påløper dobbelt gebyr. Siste frist for betaling skal dog være 31. mars.
Det er vanlig å starte en undersøkelse på forholdsvis store arealer. Etter hvert konsentreres undersøkelsene på mindre områder som viser seg å være av interesse. Utvalget foreslår at avgiften for undersøkelsestillatelse for det første hele kalenderår etter at retten er etablert, reduseres til 50 % av full avgift. Dette for å redusere avgiftsbelastningen i den innledende fase av undersøkelsene når hensynet til blokkering av forekomster ikke er like fremtredende.»
15.2.2 Høringsinstansenes syn
Bergvesenet støtter ikke Minerallovutvalgets forslag om at staten ikke skal betale for sine rettigheter. De peker på at staten via sine underordnede organer, f eks NGU, har anledning til å ta ut rettigheter i konkurranse med andre interessenter. Bergvesenet mener derfor at det bør gjelde de samme vilkår for å erverve rett samt opprettholde rett for staten som for øvrige rettighetshavere.
Norges Skogeierforbund har merket seg Minerallovutvalgets forslag om at staten ikke skal betale avgift for den rett som de har. Etter Norges Skogeierforbunds syn bør det være samme unntak fra avgift hvor rettighetshaveren selv er grunneier. Norges Skogeierforbund krever derfor at grunneier som samtidig er rettighetshaver ikke betaler årsavgift til staten.
15.2.3 Departementets vurdering
Departementet tiltrer i all hovedsak Minerallovutvalgets vurderinger. Departementet støtter forslaget om at rettighetshaverne skal betale en årsavgift til staten. Dette er en videreføring av gjeldende rett nedfelt i lov 30 juni 1972 nr 70 om bergverk (bergverksloven). Ordningen vil også innebære en utvidelse i og med at rettigheter knyttet til registrerbare mineraler vil være omfattet av avgiften. Årsavgiften bidrar til at rettighetshaverne er med på å dekke kostnadene med å administrere ervervssystemet og kostnader i forbindelse med oppbevaring av undersøkelsesmateriale. Videre bidrar årsavgiften til at det blir mindre attraktivt å beholde rettigheter slik at forekomster ikke unødvendig blokkeres av interessenter som selv ikke vil utnytte forekomsten.
Departementet har merket seg høringsinstansenes syn om at staten skal betale for sine egne rettigheter. Så vidt departementet har kunnet bringe på det rene, begrunner ikke Minerallovutvalget nærmere sitt forslag om at staten ikke skal betale årsavgift for sine egne rettigheter. Departementet antar på denne bakgrunn at Minerallovutvalget ønsker å videreføre bergverkslovens bestemmelser. Departementets utgangspunkt er at staten ikke skal gis særrettigheter med mindre saklige argumenter tilsier dette. Hensynene bak bestemmelsen om årsavgift tilsier at også staten som rettighetshaver skal betale. Departementet foreslår derfor å endre Minerallovutvalgets forslag på dette punktet.
Forslaget om at det skal betales halv avgift for undersøkelsestillatelse for det andre året har sammenheng med at det er vanlig å starte en undersøkelse på store arealer, men at undersøkelsene etter hvert konsentreres om mindre områder som viser seg å være interessante. Departementet er enig med Minerallovutvalget i at det bør være en halv avgift i denne fasen av undersøkelsesarbeidene, fordi dette kan bidra til å redusere avgiftsbelastningen ved undersøkelse på store områder.
Etter departementets oppfatning bør den nærmere fastsettelsen av avgiften skje ved forskrift slik Minerallovutvalget foreslår. Departementet vil ved fastsettelsen ta hensyn både til næringens og det offentliges interesser, og et naturlig utgangspunkt for departementet vil være Minerallovutvalgets forslag til satser.
15.3 Avgift til grunneier på mutbare mineraler
15.3.1 Minerallovutvalgets forslag
Minerallovutvalget skriver følgende (NOU 1996:11 side 110):
«Avgift til grunneier, mutbare mineraler
Som det framgår av kapittel 5.19.2 er det i dag ikke avgift til grunneier før på driftsstadiet. Utvalget viser til at grunneier ikke er eier av de mutbare mineralene, samt at uttak før man kommer til driftsfasen, vil være av begrenset karakter. Alle skader og ulemper som grunneier påføres som følge av lete- og undersøkelsesarbeider vil dessuten bli erstattet. På bakgrunn av ovennevnte foreslås ikke endringer i gjeldende rett. Minerallovutvalget finner det ikke naturlig med en lovbestemt avgift til grunneier på lete-, undersøkelses- eller utmålsstadiet.
Utvalget viser imidlertid til at det nye lovforslaget åpner for at prospektører på enkelte områder kan få videre rettigheter dersom grunneier gir sitt samtykke, f.eks. rett til å volde vesentlig skade. Det er ingen ting i veien for at grunneier setter betingelser for sitt samtykke, f.eks. et årlig vederlag.
Bergverkslovkomitéen av 1961 foreslo å oppheve grunneiers tidligere deltakerrett og kompensere bortfallet med en årsavgift knyttet til produksjonen. Industrien og Bransjerådet for bergverkene gikk inn for å oppheve deltakerretten uten kompensasjon. Bergmestrene gikk inn for en avgift til grunneier med henvisning til praksis innenfor mineralsektoren. Departementet anførte at en avgift også ville gi grunneieren en viss godtgjørelse for de ikke mutbare mineraler som brytes ut på hans eiendom.
Departementet fulgte i prinsipp komiteforslaget og innførte en årsavgift knyttet til produksjonen, dvs. til verdien av det som blir brutt ut fra hvert utmål der det foregår drift. Avgiften ble begrenset oppad til et beløp som justeres hvert 10. år. Dersom det er flere grunneiere i utmålet, fordeles avgiften mellom dem i forhold til det areal hver av dem eier innenfor utmålet.
I praksis har ordningen hatt liten betydning både for industrien og grunneierinteressene. Som regel er arealet over hele gruveområdet ervervet, eller det er inngått leieavtaler for utnyttelse av areal og grunn. Det er imidlertid noen grunneiere som er berettiget til avgift, og for disse er ordningen selvsagt av en viss betydning da maksimalt beløp pt. er kr 24.000 pr. utmål pr. år.
Minerallovutvalget viser til uttalelse fra Justisdepartementets Lovavdeling av 13. februar 1996, jf. vedlegg nr. 4, om at det ikke er noe grunnlovsmessig hinder for at årsavgiften til grunneier fjernes. Etter en konkret vurdering har imidlertid utvalget likevel kommet til at det kan synes hensiktsmessig å opprettholde grunneieravgiften. Utvalget har da særlig lagt vekt på hensynet til grunneier og hans forventning om årlige inntekter i de tilfeller der drift allerede er i gang. Utvalget har imidlertid også vektlagt det generelle faktum at avgiftsgrunnlaget ikke bare omfatter de mutbare mineralene, men også de registrerbare mineralene og mineralske byggeråstoffene, sidebergarter, som nødvendigvis må brytes ut sammen med malmen. Dersom drift på de mutbare mineralene ikke hadde vært aktuelt i området, hadde disse mineralene tilhørt grunneier med tilsvarende mulighet for økonomisk utnytting. Avgiften kan på et slikt grunnlag ses på som en kompensasjon for de registrerbare mineralene og mineralske byggeråstoffene som brytes ut.
Når det gjelder avgiftsgrunnlaget foreslår utvalget at man fortsatt legger bruttoprinsippet til grunn, dvs. avgiften beregnes av verdien av de produkter som utvinnes av bruddet uten fradrag for brytningsutgifter eller andre driftskostnader. Avgiften begrenses oppad, og det bør fortsatt være avgiftsfritak de to første årene.
Minerallovutvalget foreslår at nåværende satser tas inn i den nye loven, slik at satsen på 1 promille videreføres. Maksimalbeløpet pr. utmål pr. år foreslås dog knyttet til rettsgebyret, og da til 50 R som i 1996 tilsvarer kr 24.750.»
15.3.2 Departementets vurdering
I høringsomgangen har det ikke kommet innsigelser mot Minerallovutvalgets forslag om å opprettholde avgiften til grunneier for de mutbare mineralene. Departementet tiltrer i all hovedsak Minerallovutvalgets vurderinger og støtter Minerallovutvalgets forslag på dette punktet.
15.4 Avgift til grunneier på registrerbare mineraler
15.4.1 Minerallovutvalgets forslag
Minerallovutvalget skriver følgende (NOU 1996:11 side 111):
«Avgift til grunneier, registrerbare mineraler
Utgangspunktet for avgiftsvurderingen blir her et annet, da grunneier eier de registrerbare mineralene. Spørsmålet om det skal betales avgift før man kommer fram til driftsfasen og i selve driftsfasen, kan derfor måtte besvares annerledes.
Utvalget viser til at en undersøkelsesrett ikke medfører annen rett til fysisk materiale enn rett til å ta ut prøver i undersøkelsesøyemed. Uttak med et slikt formål vil i de fleste tilfeller ha et begrenset omfang, jf. dog nedenfor om prøveuttak. Når det gjelder stadiet med registrert avtale, er dette en fase der spørsmålet om drift fortsatt er usikkert. Uttak vil heller ikke her ha et stort omfang. Under henvisning til dette og at alle skader og ulemper som grunneier påføres som følge av lete- og undersøkelsesarbeider vil bli erstattet, har Minerallovutvalget heller ikke for de registrerbare mineralene funnet å innføre en lovbestemt avgift til grunneier på letestadiet, undersøkelsesstadiet og stadiet med registrert avtale eller ekspropriert rett.
Utvalget viser imidlertid også her til at lovforslaget åpner for at prospektører på enkelte områder kan få videre rettigheter dersom grunneier gir sitt samtykke, f.eks. rett til å volde vesentlig skade. Det er ingen ting i veien for at grunneier setter betingelser for sitt samtykke, f.eks. årlig vederlag. Det samme gjelder ved inngåelse av avtale om rett til forekomst.
Når drift kommer igang, er det en selvfølge at grunneier som eier de registrerbare mineralene, skal ha betaling for det som tas ut. Grunnlaget for drift på registrerbare mineraler vil imidlertid i motsetning til drift på mutbart mineral der grunnlaget er statens eiendomsrett til mineralene, være en frivillig grunneieravtale eller en ekspropriert rett til forekomst. Utvalget forutsetter at godtgjørelser, erstatning til grunneier og eventuell deltakerrett blir ivaretatt i avtaleformer og ved utmåling av ekspropriasjonserstatningen. Etter utvalgets oppfatning er dette også en hensiktsmessig løsning. Utvalget foreslår derfor ikke innført en lovbestemt årsavgift til grunneieren ved drift på forekomst av registrerbart mineral. Det som er anført vil også gjelde for de mineralske byggeråstoffer.»
15.4.2 Departementets vurdering
Også når det gjelder spørsmålet om rettighetshaver skal betale avgift til grunneier, støtter departementet Minerallovutvalgets forslag om at det ikke skal innføres en slik avgift. Det overlates til grunneier og rettighetshaver å inngå avtale om dette.
15.5 Oversikt over rettigheter og betalte avgifter
15.5.1 Minerallovutvalgets forslag
Minerallovutvalget foreslår at Bergvesenet for hvert år skal utarbeide en fortegnelse over undersøkelsestillatelser, utmål, avtaler og eksproprierte rettigheter. Dessuten foreslår utvalget å innføre en hjemmel slik at Bergvesenet kan ta betalt for utskrifter fra sine registre.
15.5.2 Høringsinstansenes syn
Norsk Presseforbund uttaler at lovforslagets § 11-3 om at «Enhver kan kreve å få avskrift av fortegnelsene mot en nærmere godtgjørelse som fastsettes av Bergvesenet» er en ny bestemmelse om godtgjørelse som utvalget ikke har begrunnet eller drøftet nærmere.
Etter deres oppfatning vil innføring av denne typen gebyrer og godtgjørelser berøre sentrale prinsipper for adgang til offentlig informasjon. Alle former for betaling vil i utgangspunktet bidra til en viss forskjellsbehandling av publikum, i den forstand at økonomisk styrke i praksis blir et kriterium for hvilken mulighet man har til utøvelse av borgerlige rettigheter.
15.5.3 Departementets vurdering
Departementet kan ikke se at det er behov for å lovregulere at Direktoratet for mineralforvaltning skal utarbeide oversikter slik som Minerallovutvalget foreslår i § 11-3. En mulig regulering av dette bør skje ved at departementet gjennom sin instruksjonsmyndighet pålegger Direktoratet å utarbeide slike oversikter. I utgangspunktet mener departementet det bør være opp til Direktoratet selv å bestemme om det skal lages slike oversikter. Siden dette er vanlig praksis i dag antar departementet at Direktoratet kommer til å videreføre denne praksisen. Betaling for slike oversikter vil måtte løses på bakgrunn av alminnelige regler på området. Departementet fraviker dermed Minerallovutvalgets forslag på dette punktet.