8 Utvidelse av retten til å lete etter og å undersøke mineralforekomster

8.1 Innledning

Minerallovutvalget foreslår at den frie lete- og undersøkelsesretten for de mutbare mineralene skal utvides til også å omfatte de registrerbare mineralene. Spesielt for grunneier innebærer dette forslaget endringer i forhold til dagens rettstilstand.

8.2 Minerallovutvalgets forslag

Minerallovutvalgets flertall og et mindretall bestående av en representant (Jebens) er delt i synet på bergfrihetens fremtid.

Minerallovutvalgets flertall uttaler i den forbindelse (NOU 1996:11 side 50):

«Bergregalets og bergfrihetens framtid

Ervervssystemet for de mutbare mineralene er regulert i bergverksloven av 1972. Til grunn for systemet ligger bergregalet, som fastslår at de mutbare mineralene tilhører staten. Bærebjelken for ervervssystemet er den frie leteretten (bergfrihetens prinsipp), som innebærer at enhver fritt kan lete etter mineraler på egen eller andres grunn. Kartlegging av landets mineralressurser er en viktig forutsetning for god planlegging og forvaltning av naturressursene. Den frie leteretten søker å legge til rette for slik kartlegging uten store kostnader for det offentlige, ved at næringslivet gis adgang til slik kartlegging. Ovennevnte regler ivaretar i første rekke næringslivets interesser og samfunnets behov for mineraler. Bergverksloven har imidlertid regler som også skal ivareta andre samfunnsinteresser og grunneiers interesser. Det kan i denne sammenheng vises til regler om erstatning til grunneier for skade, ulempe og avståing av eiendom og rettigheter, regler om sikkerhetsstillelse for eventuell skade og sikring av skjerpeområder, regler om at visse områder er unntatt for skjerping, rapporteringsplikten og bestemmelser om driftskonsesjon.»

Minerallovutvalgets flertall legger vekt på at systemet nedfelt i bergverksloven med bergfrihetens prinsipp i lang tid har vært gjeldende for de mutbare mineralene. Etter deres oppfatning er erfaringene med systemet gode, og utvalgets flertall foreslår derfor ut fra en helhetsvurdering at systemet skal opprettholdes for disse mineralene.

Utvalgets mindretall er derimot ikke enig med flertallet og uttaler bl a følgende (NOU 1996:11 side 50):

«Utvalgets mindretall viser til at behovet for samfunnsmessig kontroll med utvinning av ikke fornybare ressurser er større i dag enn tidligere, og at samfunnsforholdene også er endret på andre måter. Dette antas å tilsi at prinsippet om bergfrihet ikke bør stå like sterkt ut fra dagens forhold. Således har Sverige i sin nye minerallag (1991:45) innført et generelt prinsipp om tillatelse til undersøkelse og bearbeidelse av mineraler (loven § 4), riktignok med liberale vilkår.»

Minerallovutvalgets flertall ønsker å utvide anvendelsesområdet for bergfrihetens prinsipp til også å gjelde for de ikke-mutbare mineralene. Utvalget har i den forbindelse vært i kontakt med lovavdelingen i Justisdepartementet for å få avklart om dets forslag om en utvidet leterett også for de ikke-mutbare mineralene vil være forenlig med Grunnloven § 105, dvs at forslaget ikke skal utløse erstatningsplikt overfor grunneier. På bakgrunn av en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling om at en overføring av eiendomsretten til de ikke-mutbare mineraler fra grunneier til staten vil utløse erstatningsplikt etter Grunnloven § 105, vurderte utvalget det som uaktuelt å foreslå et system med overføring av eiendomsretten til de ikke-mutbare mineraler fra grunneier til staten. I stedet foreslår utvalget å innføre et nytt system. Hovedtrekkene i dette gjengis her (NOU 1996:11 side 51):

«I tråd med Lovavdelingens uttalelse, foreslår utvalgets flertall å innføre en fri leterett for de registrerbare mineralene. Dette ivaretar bransjens behov for på en enkel måte å få kartlagt hvor det kan finnes drivverdige forekomster. Det ivaretar også samfunnets behov for kartlegging med sikte på en forsvarlig forvaltning av ressursene. Betegnelsen «bergfrihetens prinsipp» vil ikke bli benyttet i den nye mineralloven. Isteden brukes «leterett» som en fellesbetegnelse for de mutbare og registrerbare mineralene.

Etter stadiet med fri leterett, foreslås de registrerbare mineralene innordnet i et rettighetssystem. Dette vil sikre finneren notoritet og prioritet for funnet ved at finneren etter funnet kan bli meddelt undersøkelsestillatelse som gir han fortrinnsrett til å få registrert avtale med grunneieren om utnytting av forekomsten. Dersom forhandlingene med grunneier mislykkes, vil rettighetshaveren kunne søke om å få rett til å ekspropriere grunn og forekomst etter alminnelige ekspropriasjonsrettslige regler.»

Videre legger Minerallovutvalgets flertall vekt på at grunneiers interesser vil bli ivaretatt ved erstatningsregler og regler om sikkerhetsstillelse for den skade eller de ulemper vedkommendes eiendom blir påført som følge av lete- og undersøkelsesvirksomheten. Utvalget foreslår også å innføre overgangsregler, slik at grunneiere som selv vil ha interesse av å utnytte en forekomst, i en overgangsperiode skal ha fortrinnsrett til registrering av undersøkelsestillatelse på egen eiendom slik at vedkommende kan sikre seg rett til forekomster på sin egen eiendom. Av hensyn til grunneiers interesser blir også enkelte områder foreslått unntatt fra leting og derved også fra undersøkelsesarbeider.

I forbindelse med sitt forslag om å utvide leteretten legger utvalgets flertall også vekt på at samfunnets interesser skal bli ivaretatt, bl a ved regler om at man ikke kan utføre inngrep som medfører vesentlig skade og at visse områder er unntatt fra leting. Forsvarlig drift skal ivaretas av regelen om driftskonsesjon der det kan settes vilkår for driften, og om at berørte parter, herunder grunneier, bruker, kommune, fylkeskommune og fylkesmann, skal bli hørt før konsesjon skal gis. Bergvesenet skal også godkjenne en driftsplan for virksomheten og føre kontroll med undersøkelsesarbeider og drift. I tillegg til reglene i mineralloven peker Minerallovutvalgets flertall på annet generelt regelverk som vil ivareta samfunnets interesser så som reglene i plan- og bygningsloven om søknadsplikt ved vesentlige terrenginngrep, konsekvensutredninger av større tiltak, og at igangsetting av bergverksvirksomhet som oftest vil kreve en reguleringsplan. Videre viser utvalget til at særlige verdifulle områder hvor bergverksvirksomhet overhodet ikke er ønskelig, kan vernes etter naturvernloven, og at forurensende utslipp og ferdsel med motorvogn i utmark dessuten vil kreve særlige tillatelser etter henholdsvis forurensningsloven og motorferdselloven.

Utvalgets mindretall går i mot å innføre en utvidelse av leteretten til også å gjelde de ikke-mutbare mineralene med følgende begrunnelse (NOU 1996:11 side 51):

«De samfunnsmessige hensyn som tilsier et generelt konsesjonsprinsipp, omfatter nasjonale hensyn, (ikke minst i forbindelse med Norges tilslutning til EØS), miljøhensyn og hensyn til lokale interesser og det lokale selvstyret. Dessuten taler i samme retning hensynet til Norges folkerettslige og grunnlovsmessige forpliktelser overfor den samiske minoritet, som i særlig grad er avhengig av samfunnsmessig kontroll med miljø og naturresurser for bevaring av sin kultur. Jebens vil ut fra ovenstående gå imot en opprettholdelse av den fri leterett og den automatiske fortrinnsretten for første finner som ligger i bvl. § 8, jf. §§ 16, 23 og 40. Enda mer anses det uheldig å overføre disse reglene til de ikke-mutbare mineralene. Slike bestemmelser kan i realiteten eliminere den samfunnsmessige kontroll som ligger i konsesjonsplikten og i pbl's regulering av utnyttelsen av grunnarealer. Særlig gjelder dette dersom man har bestemmelser som tillater en prospektør å bane seg vei til å erverve fortrinnsrett til utvinning og kontrakt med grunneier, samt eventuelt rett til ekspropriasjon, før konsesjon er ervervet og forholdet til pbl. er klarlagt.»

8.3 Høringsinstansenes syn

Næringens organisasjoner representert ved Norsk Bergindustriforening og Prosessindustriens Landsforening stiller seg positive til det lovforslaget som er fremmet av Minerallovutvalget, men uttaler seg ikke eksplisitt om en utvidelse av leteretten. På bakgrunn av deres positive innstilling til lovforslaget som sådan anser departementet næringens høringsuttalelser også som en støtte til forslaget om en utvidelse av lete- og undersøkelsesretten til også å gjelde de registrerbare mineralene.

Norges Geologiske Undersøkelse mener det foreliggende forslaget gir en rimelig balanse mellom industriens behov for å lete etter og utvikle mineralforekomster på en hensiktsmessig måte og grunneierrettighetene. Det vises i den forbindelse til at de mutbare mineraler i dag har synkende betydning, mens betydningen av de registrerbare mineraler er stigende.

Norges Tekniske Naturvitenskapelige Universitet mener det er viktig å etablere likeverdige prosedyrer for mineralene uavhengig av egenvekt og egenskaper for øvrig. De tror den nye mineralloven vil representere et positivt virkemiddel i forvaltningen av våre faste mineralske råstoffer.

Bergmesteren for Svalbard uttaler at gjeldende bergverkslovs skille mellom mutbare og registrerbare mineraler i dag er et kunstig og historisk betinget skille og mener derfor at det beste hadde vært om den frie lete- og undersøkelsesretten ble innført for alle typer mineraler.

Hordaland fylkeskommune ser det som en fordel om det kunstige skillet mellom mutbare og registrerbare mineraler blir fjernet.

Etter Nordland fylkeskommunes oppfatning kan utvalgets forslag om lete- og undersøkelsesrett være et skritt i riktig retning for en økt prospekteringsaktivitet.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag mener bl a at den framlagte utredning i liten grad synes å ha begrunnet behovet for å utvide bergverkslovens virkeområde til nye mineralressurser. Det hevdes at mange av forslagene i det nye forvaltningsregimet det legges opp til, synes lite gjennomarbeidet og begrunnet.

Miljøverndepartementet uttaler at de ikke kan gi sin tilslutning til en lovfesting av et hovedprinsipp som går på at alle og enhver har en generell leterett til alle mineralske ressurser, unntatt løsmasser og fjell for knusing. De går ut fra at meningen med bestemmelsen er å videreføre bergfrihetens prinsipp for mutbare mineraler og dertil utvide ordningen til alle øvrige mineraler unntatt løsmasser. For det første vil det etter deres oppfatning ikke være i samsvar med moderne lovutforming så vel i forhold til bærekraftig samfunnsstyring som til eierrådighet å etablere en allemannsrett til å lete etter mineraler som hefte på all grunn i landet, også ut over bergfriheten som i dag gjelder.

Sametinget mener det er et særlig behov for en kritisk vurdering av hvorvidt bergfrihetens prinsipp bør videreføres, samt overføres til registrerbare mineraler uten at det vil stride mot viktige rettslige og samfunnsmessige hensyn. Sametinget stiller spørsmål ved om bergfrihetens prinsipp, med første finners rett, er et prinsipp som fortsatt bør gjelde i norsk lovgivning. Sametinget mener at utvalget ikke har drøftet dette godt nok. Det har blant annet ikke vært drøftet om dette prinsippet kan fjernes også for mutbare mineraler til fordel for en mer samfunnsmessig styring. Sametinget mener at flertallet i lovutvalget i for stor grad har vært opptatt av å gi private sterk motivering til å investere i leting og undersøkelse etter mineraler.

Statskog ser at samfunnet har behov for at det gis tilgang til registrerbare mineraler, som bl a kan være viktige innsatsfaktorer i industrivirksomheten. Utvalget har kommet frem til en avveining av disse hensyn med bl a forslaget om at grunneier har full anledning til å få registrert letetillatelse på sin eiendom. Dersom tredjemann får registrert en letetillatelse og vil starte drift, blir grunneiers økonomiske interesser ivaretatt gjennom at denne skal ha full kompensasjon. Allmenne hensyn blir grundig vurdert gjennom plan- og bygningsloven og konsesjonssystemet. Dessuten peker Statskog videre på at overgangsreglene vil gi selskapet anledning og tid til å områ seg.

Grunneierorganisasjonene er i all hovedsak negative til Minerallovutvalgets forslag om en utvidelse av lete- og undersøkelsesretten. Både Norges Bondelag, Norges Skogeierforbund og Norskog (Norsk Skogbruksforening) har hovedsakelig avgitt høringsuttalelser med sammenfallende synspunkter. Den følgende fremstilling er derfor basert på høringsuttalelsene fra de tre nevnte organisasjonene.

Etter grunneierorganisasjonenes oppfatning innebærer lovforslaget fra Minerallovutvalget unødvendige og uhensiktsmessige inngrep i eiendoms- og råderetten, og de mener det er fullt mulig å få til økt og mer betryggende lete- og undersøkelsesvirksomhet med sikte på senere næringsvirksomhet, uten å angripe grunneierretten. Videre kan de ikke se at Minerallovutvalget har angitt noen skikkelig begrunnelse for de inngrep som foreslås i grunneierretten, og det er heller ikke ført noe bevis for at grunneiere eller grunneierretten har skapt problemer verken for leting, undersøkelser eller utvinning. Grunneierorganisasjonene kjenner ikke til noen slike problemer. Etter deres oppfatning vil et samarbeid med grunneierne og deres organisasjoner så tidlig som mulig i prosessen kunne forhindre eventuelle konflikter, og føre til en mer realistisk og betryggende lete- og undersøkelsesvirksomhet. I den forbindelse peker de på at det også er i grunneiernes, bøndenes og bygdenes interesse at mineralressurser blir funnet og utnyttet, da dette skaper arbeidsplasser, inntekter og opprettholder bosettingen. De ser ingen grunn til at prinsippet om bergfriheten etter gjeldende bergverkslov skal gjøres gjeldende for ikke-mutbare mineraler i vår tid.

Norges Skogeierforbund uttaler at de har forståelse for ønsket om økt lete- og undersøkelsesvirksomhet i bestemte områder for derigjennom å kunne bidra til økt næringsvirksomhet og sysselsetting/bosetting i enkelte distrikter. Etter deres syn bør det allikevel være fullt mulig å etablere en praksis der slik virksomhet kan foregå etter samtykke/avtale med grunneier.

Norges Skogeierforbund uttaler videre at de ikke kan se at det er noe grunnlag for å hevde at grunneierne i dag står i veien for slik kartlegging, undersøkelsestillatelse eller utnytting av mineralforekomster som samfunnet måtte mene er riktig. Etter deres oppfatning er det snarere en generell positiv holdning til slik aktivitet blant et flertall av norske grunneiere, som for øvrig er på kontinuerlig søk etter nye områder for å utvikle sitt næringsgrunnlag, jf St prp 8 (1992-93) om omleggingen av landbrukspolitikken og virkemiddelsystemet for næringen.

Norskog går i sin høringsuttalelse inn på at det ikke er tilgangen på nye ressurser som er begrensende for næringen, men heller andre forhold. Etter deres oppfatning er det ikke dokumentert at manglende muligheter for leting og undersøkelse av mineralforekomster hindrer noen av bransjene i sin utvikling. De bedrifter som ikke vet om potensielle driftsområder har allerede igangsatt leteaktivitet uten at det er omtalt som problemfylt.

Etter Norskogs mening er det viktig at utviklingen av bergverksindustrien er basert på langsiktige målsetninger for utnytting av landets ikkefornybare mineralressurser. En slik langsiktig utnyttelse av ressursene bør skje gjennom selskaper som har kompetanse og ressurser til å lete, drive og markedsføre mineralene. Dagens lovverk er ikke til hinder for slike seriøse selskaper. Norskog finner i den forbindelse grunn til å minne om at det finnes ekspropriasjonsmuligheter også i dagens lovgivning. Lovforslaget åpner derimot etter deres oppfatning også for økt leteaktivitet fra mange interesser, også ukvalifiserte prospektører og «lykkejegere». Etter Norskogs syn innebærer Minerallovutvalgets forslag et «først til mølla»-system som stimulerer til utvinning av ressursene så raskt som mulig, og et slikt «Klondyke-system» er etter deres oppfatning ikke egnet for å forvalte ikke-fornybare ressurser.

Videre viser Norskog til Minerallovutvalgets ene begrunnelse for forslaget om en allmenn lete- og undersøkelsesrett for registrerbare mineraler, nemlig at det offentlige ønsker å legge forholdene bedre til rette for kartlegging og undersøkelse av registrerbare mineraler. Etter Norskogs oppfatning er det greit at det offentlige føler et slikt behov, men organisasjonen finner det imidlertid uakseptabelt at det offentlige finansierer en privat kartlegging av ressursene ved å overføre kontrollen og råderetten til ressursene fra grunneier til den som foretar dette kartleggingsarbeidet.

8.4 Departementets vurdering

8.4.1 Behovet for en utvidelse av lete- og undersøkelsesretten

På bakgrunn av høringsinstansenes kommentarer til en utvidelse av lete- og undersøkelsesretten vil departementet se nærmere på de argumenter som har blitt fremført og komme med sin vurdering av om den nåværende frie leteretten for de mutbare mineralene også skal utvides til å omfatte de registrerbare mineralene.

Først vil departementet peke på at den nåværende ordning med en fri leterett etter mutbare mineraler også på annen manns grunn er et system med lange historiske tradisjoner som har fungert tilfredsstillende over lang tid og fortsatt gjør det. Systemet med første finners rett til et område legger grunnlaget for at en leter kan sikre seg retten til utvinning av mineralet. I den forbindelse vil departementet peke på at profesjonell lete- og undersøkelsesvirksomhet i dag er svært kostbar og kan kreve til dels store investeringer for det selskapet som ønsker å drive denne virksomheten. Dersom leteren eller undersøkeren ikke kan skaffe seg sikkerhet for at vedkommende får retten til eventuell utvinning av en forekomst, vil dette kunne være et så betydelig usikkerhetsmoment for prospektøren at vedkommende ikke vil iverksette leting og undersøkelsesaktiviteter på grunn av faren for å tape de betydelige investeringer som legges ned i slik virksomhet.

Dersom det gjøres endringer i dette, er det etter departementets oppfatning en reell fare for og høyst sannsynlig at prospekteringsvirksomheten vil gå ned. En slik utvikling er ikke ønskelig. Mineraler inngår i nær sagt alle gjenstander som omgir oss, og det er derfor nødvendig at samfunnet åpner for at det er mulig å lete etter disse. Departementet deler derfor ikke Sametingets syn på at den frie leteretten ikke har sin berettigelse i dagens samfunn. Etter departementets oppfatning bør systemet med første finners rett videreføres.

De hensyn som begrunner en videreføring av den frie lete- og undersøkelsesretten for mutbare mineraler, gjør seg også gjeldende i forhold til de registrerbare mineralene. Departementet vil særlig fremheve den betydning en utvidelse av lete- og undersøkelsesretten kan få for distriktene med muligheter for økt næringsvirksomhet og flere arbeidsplasser. Driften må naturligvis skje der forekomsten er lokalisert, og drift på mineralske forekomster er derfor en næring som ikke kan flyttes ut av distriktene, i motsetning til andre næringer. For lokalsamfunnene vil dette medføre positive ringvirkninger i forhold til bosetting, skoler, servicenæringer o l. Tall innhentet fra Norges Geologiske Undersøkelse viser at Nordland, Møre og Romsdal, Rogaland, Finnmark, Vestfold, Oppland, Nord- og Sør-Trøndelag, Hedmark og Troms har fra 300 til bortimot 1000 ansatte i bergverksindustrien, med Nordland på topp med omtrent 1000. Tallene viser at bergverksnæringen til dels står for en betydelig andel av sysselsettingen i enkelte av landets distrikter.

Videre er det etter departementets syn, slik som Minerallovutvalget og flere av høringsinstansene peker på, at det nåværende skillet mellom mutbare og registrerbare mineraler er et historisk skille. Med utgangspunkt i dagens samfunn fremstår skillet som kunstig og uhensiktsmessig. Det er de registrerbare mineralene det i dag i hovedsak er økonomisk betydningsfullt å utvinne, og følgelig er det først og fremst utvinning av disse mineralene som skaper arbeidsplasser, og da først og fremst i distriktene. Etter departementets oppfatning bør dette også avspeile seg i lovverket slik at lovverket er tilpasset og åpner for leting etter og undersøkelse av de mineraler som dagens samfunn trenger. Grunneiers eiendomsrett til de registrerbare mineralene medfører imidlertid at det ikke er mulig å ha det samme ervervssystemet for de registrerbare og de mutbare mineralene. Skillet mellom de to mineralkategoriene bør derfor gjøres minst mulig slik at de to kategoriene får et mest mulig ensartet regelverk. Etter departementets syn bør det også for de registrerbare mineralene innføres en utvidet lete- og undersøkelsesrett.

Departementet vil også peke på næringens behov for like vilkår, hvilket taler for at det innføres en utvidet leterett også for de registrerbare mineralene. Med dagens system har prospektører på mutbare mineraler et klart fortrinn fremfor prospektører på registrerbare mineraler. Tatt i betraktning at det i Norge i dag er utvinning av disse mineralene som er økonomisk lønnsomt, mener departementet det er all grunn til å likestille vilkårene for denne delen av næringen med vilkårene for resten av næringen.

Det har fra næringens side vært pekt på at det någjeldende regelverket for de registrerbare mineralene der lete- og undersøkelsesaktivitet krever samtykke fra grunneier, eller ekspropriasjon der grunneier har nektet leteaktivitet på sin grunn, vanskeliggjør prospekteringen. Departementet vil bemerke at en utvidelse av lete- og undersøkelsesretten til å gjelde også de registrerbare mineralene, vil åpne for at leting og undersøkelse i langt større grad kan skje uhindret av grunneierne.

Departementet vil videre peke på at det ikke bare er næringens behov som taler for en utvidet lete- og undersøkelsesrett, men også det offentliges behov tilsier at det bør skje en utvidelse av lete- og undersøkelsesretten. Dagens system innebærer en deling av kartleggingen og finansieringen mellom det offentlige og de private. Det offentlige foretar den grunnleggende kartleggingen som generelle geologiske, geofysiske og geokjemiske registreringer, mens de private leterene foretar prospekteringer på begrensede områder som kan være av økonomisk betydning. Sammenlignet med våre naboland som har hatt en mye større privat lete- og undersøkelsesaktivitet, er mineralressursene og potensialet i Norge dårlig kartlagt. Med en utvidelse av lete- og undersøkelsesretten ser departementet muligheter for å endre på dette slik at Norge også får en tilfredsstillende kartlegging av og oversikt over sine mineralressurser.

Den kunnskapen som fremkommer ved en økt leteaktivitet kan det offentlige, særlig kommuner og fylkeskommuner, bruke i sitt arbeid bl a ved utforming av arealplaner der båndlegging av arealene til forskjellige formål bestemmes. En bedret kartlegging av mineralressursene vil gi offentlige myndigheter et bedre kunnskapsgrunnlag og dermed åpne for at det treffes korrekte avgjørelser om mineralressursforvaltningen. Departementet vil også peke på at en bedret kartlegging av landets mineralressurser vil gi Nærings- og handelsdepartementet som nasjonal konsesjonsmyndighet i mineralutvinningssaker en langt bedre mulighet til å styre utvinningen av ressursene til ønsket sted. Med en bedre oversikt vil departementet kunne nekte driftskonsesjon ett sted og henvise til at drift i stedet bør skje et annet sted der uttak vil ha mindre negative konsekvenser.

Fra flere av høringsinstansene har det blitt bemerket at en utvidet lete- og undersøkelsesrett nærmest automatisk vil medføre økt mineraldrift i hele Norge. Dette er etter departementets oppfatning ikke et korrekt bilde av situasjonen. Selv om hensikten bak lovforslaget om en utvidet lete- og undersøkelsesrett er å få til en økning av disse aktivitetene, vil departementet bemerke at en eventuell driftskonsesjon først vil bli gitt etter nødvendig høring av berørte instanser og etter en grundig vurdering og avveining av de forskjellige hensyn i saken. I de tilfeller der departementet etter en helhetsvurdering ikke anser det ønskelig å iverksette mineraldrift, vil driftskonsesjon ikke bli gitt. Departementet vil dessuten gjøre oppmerksom på at det sentrale styringsverktøyet for arealbruken, nemlig plan- og bygningsloven, vil gjelde som før. Det foreslås ingen endringer i det lokale selvstyret som er forankret i plan- og bygningsloven, og kommunen vil fortsatt bestemme arealbruken i sin kommune. Kommunen vil derfor ha full anledning til å stoppe uønsket mineraldrift. En driftskonsesjon innebærer kun at det i medhold av mineralloven kan iverksettes drift. I tillegg til dette må nødvendige tillatelser etter plan- og bygningsloven foreligge. Også tillatelser etter annet lovverk som f eks forurensningsloven må naturligvis være innhentet før drift kan igangsettes. Departementet kan derfor ikke se at det er grunnlag for påstanden om at en utvidet lete- og undersøkelsesrett vil medføre ukontrollert mineraldrift i hele landet.

I tillegg til det ovennevnte vil departementet peke på at en utvidelse av lete- og undersøkelsesretten til også å omfatte registrerbare mineraler vil medføre andre fordeler. I dag inngås avtale mellom grunneier og leter før letingen på registrerbare mineraler begynner fordi grunneier ikke vil tillate leting før slik avtale er inngått. Det er også i leters interesse å inngå avtale fordi han da kan sikre seg førsteretten til drift på forekomsten. I tillegg til at avtalen gir rett til undersøkelse og førsterett til drift dersom forekomsten viser seg å være drivverdig, regulerer den gjerne betalingen for et eventuelt uttak av mineraler ved produksjonsdrift. Dette er ikke en tilfredsstillende situasjon for prospektøren fordi det på et så tidlig stadium som letestadiet ikke er mulig for prospektøren å fastslå hvilke økonomiske muligheter som ligger i en utnyttelse av forekomsten. Vedkommende kan allikevel bli nødt til å binde seg til et fremtidig økonomisk vederlag fordi grunneier ellers vil nekte å inngå avtale. Etter departementets oppfatning er det derfor behov for å ha et system som regulerer lete- og undersøkelsestillatelser og dermed sikrer leter rett til leting og undersøkelse uten å måtte inngå avtale med grunneier på et så tidlig stadium. Det registreringssystemet som foreslås innført for de registrerbare mineralene, vil ivareta også dette hensynet.

Et annet problemområde vil også bli løst med innføring av et registreringssystem. På forekomster som inneholder både mutbare og registrerbare mineraler, hvilket det er ganske mange av, er det etter någjeldende system begrensede muligheter til å sikre seg rettigheter til de registrerbare mineralene. Etter bergverksloven § 39 kan mineraler som ikke er mutbare, kun brytes ut så langt det er nødvendig for å utvinne de mutbare mineralene. Innføring av et registreringssystem for de registrerbare mineralene innebærer at det kan registreres rettigheter til disse mineralene slik at det i realiteten dermed åpnes for en økonomisk utnyttelse av mineraler i denne mineralkategorien.

8.4.2 Behovet for en individuell prøving av lete- og undersøkelsestillatelser

Enkelte av høringsinstansene, herunder Sametinget, stiller seg kritisk til Minerallovutvalgets forslag om en utvidet lete- og undersøkelsesrett og mener at den frie leteretten bør utgå og heller erstattes av et konsesjonssystem som etter deres oppfatning vil sikre en bedre kontroll med utnyttelsen av mineralressursene. Det vises til at et slikt konsesjonsprinsipp ligger til grunn både i vassdrags- og petroleumsloven.

Når det gjelder Sametingets oppfatning om at det bør være en konsesjonsbehandling av lete- og undersøkelsestillatelser, vil departementet vise til at det foreslås egne bestemmelser i forskrift som vil ivareta de samiske interesser, se kapittel 14 om særskilte regler for områder med samiske interesser. De særlige hensyn som gjør seg gjeldende i områder med samiske interesser ivaretas derfor gjennom et eget regelverk. Hensynet til samene nødvendiggjør derfor ikke innføring av en individuell prøving av lete- og undersøkelsestillatelser for resten av landet.

Etter departementets oppfatning kan det vanskelig trekkes paralleller mellom vassdrags- og petroleumslovens konsesjonssystem og en utvidet lete- og undersøkelsesrett som foreslås i den nye mineralloven. De inngrep som kan gjøres på letestadiet er svært begrenset f eks grave noen hull og slå løs stein i overflaten, og det vil fra samfunnets side ikke være behov for å kontrollere dette utover den regulering som skjer gjennom annen lovgivning. Undersøkelsesarbeider vil være noe mer inngripende enn letearbeider, men ikke så omfattende at det etter departementets syn kan forsvare en konsesjonsbehandling på dette stadiet. Departementet vil i den forbindelse peke på at samfunnet har en rekke styringsinstrumenter i annet lovverk som kan redusere uønskede følger av mineralvirksomhet. Plan- og bygningsloven er her en viktig lov som først og fremst får betydning i driftsfasen, men også til dels ved undersøkelsesarbeider. Lovens krav i § 93 om tillatelse til å foreta vesentlige terrenginngrep kan være aktuelt på undersøkelsesstadiet.

Departementet er ikke uenig i at samfunnet også har behov for styring med mineralvirksomhet gjennom mineralloven, men etter departementets oppfatning kommer styringsbehovet med konsesjonsbehandling først på et senere stadium når de større inngrepene skal skje, hvilket i praksis vil si på ekspropriasjons- og driftsstadiet. Departementet følger her opp Minerallovutvalgets forslag om at det må søkes om, og at det må foreligge driftskonsesjon før det kan startes drift på en mineralressurs. En konsesjonsbehandling vil innbefatte høring av de berørte instanser før departementet etter en helhetsvurdering treffer sin beslutning om driftskonsesjon skal gis. I tillegg til dette regelverket vil departementet gjøre oppmerksom på at annet lovverk som plan- og bygningsloven vil være et sentralt styringsverktøy for myndighetene. Lovens krav om konsekvensutredninger av et mineraluttak og søknadsplikt for vesentlige terrenginngrep vil i denne forbindelse være viktige bestemmelser.

Videre vil annet lovverk som motorferdselsloven, naturvernloven og kulturminneloven kunne legge begrensninger på lete- og undersøkelsesaktiviteter. Sammen med minerallovens bestemmelser om leters og undersøkers varsomhetsplikt overfor naturen ved leting og undersøkelse, mener departementet dette gir tilstrekkelig gode styringsmuligheter med mineralleting og -undersøkelser. Etter departementets oppfatning er det derfor ikke nødvendig med et konsesjonssystem ved tildeling av lete- og undersøkelsestillatelser for å ha den nødvendige samfunnsmessige styring med leting og undersøkelsesaktiviteter etter mineraler.

8.4.3 Forholdet til grunneierne

Det har fra grunneierhold kommet til dels sterke reaksjoner på Minerallovutvalgets forslag om en utvidet leterett. Departementet finner det derfor nødvendig å gå nærmere inn på de argumenter som har blitt reist fra grunneierhold.

En utvidelse av lete- og undersøkelsesretten innebærer en endring i forhold til grunneiernes gjeldende rettigheter. Grunneierne vil som tidligere fremdeles være eiere av de registrerbare mineralene. Forslaget om en fri lete- og undersøkelsesrett også for denne mineralkategorien medfører for grunneier først og fremst den forskjellen at vedkommende ikke lenger kan nekte mineralletere å ferdes på sin eiendom.

Det hevdes fra grunneierorganisasjonenes side at det er mulig å få til en økt og mer betryggende lete- og undersøkelsesvirksomhet med sikte på senere næringsvirksomhet uten å angripe grunneierretten. Dette skal muliggjøres ved et samarbeid med grunneierne og deres organisasjoner på et tidlig tidspunkt i prosessen for å hindre mulige konflikter. Det vises her til at det også er i grunneiernes interesse at det blir funnet og utnyttet mineraler fordi det skaper arbeidsplasser og opprettholder bosettingen i distriktene. Det er heller ikke etter disse høringsinstansenes oppfatning ført bevis for at grunneierne har skapt problemer for mineralvirksomhet.

Grunneierorganisasjonenes syn om at det ikke har vært problemer for næringen med å inngå avtaler med grunneier, deles ikke av departementet. I sitt arbeid med tildeling av prospekteringsstøtte har Direktoratet for mineralforvaltning i mange saker måttet avslå søknader om prospekteringsstøtte fordi søker ikke har kunnet legge frem en gyldig avtale med grunneier om rett til leting og undersøkelse av forekomsten. Departementet er også blitt gjort kjent med eksempler på at næringen i enkelte tilfeller har vært nødt til å gå til rettssak for å få utført lete- og undersøkelsesarbeider. Dessuten må lov 21 mars 1952 nr 1 om avståing av grunn m v til drift av ikke-mutbare mineralske forekomster (avståingsloven) som hjemler rett til ekspropriasjon for å foreta undersøkelsesarbeider, trekkes frem i denne forbindelse. Det er grunn til å anta at denne lovens bestemmelser om ekspropriasjon av rett til undersøkelsesarbeider har virket som «et ris bak speilet» overfor enkelte grunneiere slik at de har valgt å inngå frivillig avtale for å unngå en ekspropriasjonssak. For ekspropriasjon etter avståingsloven gjelder den alminnelige ekspropriasjonsrettslige bestemmelse om at inngrepet «tvillaust er til meir gagn enn skade» for at det skal innvilges ekspropriasjonstillatelse. Dette kravet medfører at utfallet av en ekspropriasjonssøknad fremstår som usikkert, og det antas at en del av den grunn ikke har søkt om ekspropriasjonstillatelse. Når potensielle drivere ikke har fått avtale med grunneier og terskelen for ekspropriasjon oppleves å være for høy, er det grunn til å tro at de i stedet prøver å finne andre steder der det er lettere å utføre lete- og undersøkelsesarbeider. Etter departementets oppfatning viser dette at den nåværende situasjon langt fra er tilfredsstillende for næringen, og at det er behov for å endre dette. Departementet kan ikke se at de alternativer grunneierorganisasjonene har presentert i sine høringsuttalelser er tilstrekkelige til å ivareta samfunnets og næringens behov på dette området i dag. Grunneierorganisasjonenes forslag om samarbeid mellom leter og grunneier på et tidligere stadium innebærer praktisk talt samme ordning som i dag, og som departementet har pekt på er ikke dette en tilfredsstillende løsning. Departementets oppfatning er derfor at grunneierorganisasjonenes alternativ ikke på langt nær vil ivareta de behov som vil bli ivaretatt ved innføring av en utvidet lete- og undersøkelsesrett også for de registrerbare mineralene.

Etter departementets oppfatning må behovet for en utvidet lete- og undersøkelsesrett veies opp mot grunneiers behov for fortsatt å kunne nekte mineralleting og -undersøkelse på egen eiendom. Det fremgår av drøftelsen i kapittel 8.4.1 at en utvidet lete- og undersøkelsesrett vil kunne føre til betydelige samfunnsmessige fordeler. Departementet nevner at forslaget åpner for en bedre kartlegging av mineralressursene som kan brukes i forvaltningens planleggingsarbeid og føre til en bedre ressursutnyttelse. En utvidet leterett vil også føre til kartlegging av flere drivverdige forekomster og åpner dermed for økt sysselsetting, særlig i distriktene.

Departementet ser at det nye forslaget om en utvidet lete- og undersøkelsesrett vil føre til enkelte ulemper for grunneieren. I tråd med lovforslagets intensjon om å få til økt lete- og undersøkelsesaktivitet vil det måtte påregnes økt aktivitet på eiendommen. Den største forskjellen mellom det någjeldende regelverket og forslaget til ny minerallov vil være at grunneier heretter ikke kan nekte mineralletere å ferdes på sin eiendom. Departementet vil imidlertid gjøre oppmerksom på at mineralleting bare kan foregå i utmarksområder, og at grunneier også etter det nye regelverket kan nekte mineralleting i innmark.

Departementet er av den oppfatning at Minerallovutvalgets forslag ikke på alle punkter i tilstrekkelig grad har ivaretatt grunneiernes interesser. Departementet ser klart at grunneier bør være orientert om aktiviteter som finner sted på vedkommendes grunn. Derfor foreslår departementet at leter skal ha en plikt til å varsle grunneier på forhånd om at vedkommende vil utføre leteaktivitet, se mer om dette under kapittel 9.5. Leter må også vise frem letetillatelsen dersom grunneier ber om dette, og grunneier vil da vite hvorfor fremmede er på hans grunn og leter etter mineraler.

Departementet vil peke på at det på letestadiet kan foretas svært begrensede inngrep. I tillegg til at loven setter grenser for letearbeidene, vil leter neppe være interessert i å foreta annet enn begrensede inngrep på letestadiet. Større inngrep koster penger, og en leter vil derfor ikke iverksette dette før han har sikret seg rettigheter i området ved en undersøkelsestillatelse. Dersom leters inngrep vil medføre skade av betydning, må bl a grunneier gi sitt samtykke til dette. Videre skal letearbeider i følge lovforslaget utføres med varsomhet slik at skadene ikke blir større enn nødvendig, og slik at naturen ikke blir skjemmet. Direktoratet kan i denne forbindelse gi de pålegg som er nødvendige for at aktsomhetsplikten overholdes. Det er også foreslått at leter skal erstatte skade som måtte oppstå pga dennes letearbeider. Etter departementets oppfatning vil innføring av en varslingsplikt på letestadiet og leters svært begrensede inngrepsmuligheter i realiteten innebære at grunneiers interesser på letestadiet blir lite berørt av en utvidet leterett. Etter departementets oppfatning er det foreslåtte regelverket for letestadiet utformet slik at grunneier påføres få ulemper som følge av letearbeidet. Departementet er derfor uenig med grunneierorganisasjonene i at en utvidet leterett vil medføre betydelige inngrep i grunneiernes rettigheter.

På undersøkelsesstadiet åpnes det for at det kan gjøres arbeider for å kunne vurdere om det finnes forekomster som kan tenkes å bli drivverdige. Dette medfører at det kan utføres inngrep i grunnen. Lovforslaget inneholder imidlertid regler som også på dette stadiet skal ivareta hensynet til grunneier. Undersøker kan for det første ikke foreta inngrep i grunnen som kan medføre vesentlig skade uten å ha fått samtykke av grunneier til dette. Videre vil departementet vise til at undersøker plikter å varsle bl a både grunneier og Direktoratet tre uker før undersøkelsesarbeidet skal begynne. I varselet skal det bl a angis en plan for undersøkelsene, hvilke skader som kan oppstå og hvilke tiltak som skal iverksettes for å hindre skader. Direktoratet kan på bakgrunn av planen kreve ytterligere opplysninger, og de kan også gi nødvendige pålegg om oppfyllelse av varsomhetsplikten. Videre vil departementet peke på at grunneier kan kreve at undersøker skal stille sikkerhet for skader og ulemper som kan oppstå. Dette må sees i sammenheng med undersøkers erstatningsansvar for skader som følge av undersøkelsesarbeidene. Undersøker plikter også å sikre området slik at det ikke fremstår som farlig for mennesker eller dyr, og ved avslutningen av arbeidet skal sikringene være varige. Undersøker plikter også å rydde opp etter seg. For å være sikker på at undersøker overholder forpliktelsen om sikring kan grunneier på forhånd kreve at det stilles sikkerhet for utgifter til sikringstiltak. Etter departementets oppfatning ivaretar de foreslåtte reglene på undersøkelsesstadiet hensynene til grunneierinteressene så langt som overhodet mulig. Ytterligere begrensninger på undersøkelsesaktivitetene vil etter departementets oppfatning føre til at det ikke blir mulig å drive undersøkelsesaktivitet og vil følgelig kunne svekke lovforslagets intensjon om å åpne for økt aktivitet.

Avslutningsvis vil departementet peke på at forslaget om en utvidelse av lete- og undersøkelsesretten til også å omfatte de registrerbare mineralene vil medføre begrensede inngrep i grunneiernes rettigheter. Videre vil fordelene ved en utvidelse av lete- og undersøkelsesretten være betydelige i forhold til de ulempene som grunneierne påføres som følge av forslaget.

8.4.4 Rettslige skranker

Minerallovutvalget anser det som uaktuelt å overføre eiendomsretten til de ikke-mutbare mineralene fra grunneierne til staten da en slik overføring av eiendomsretten ville utløse erstatningsplikt etter Grunnloven § 105. I stedet foreslår Minerallovutvalget som nevnt i kapittel 8.2 et nytt system med en utvidelse av lete- og undersøkelsesretten for de registrerbare mineralene. På bakgrunn av uttalelser fra Justisdepartementets lovavdeling legger Minerallovutvalget til grunn at deres lovforslag med begrensede inngrep i grunneierrettighetene ikke vil utløse erstatningsplikt etter Grunnloven § 105. I høringsomgangen har departementet ikke kunnet registrere at det har kommet innvendinger mot den lovforståelsen av Grunnloven § 105 som Minerallovutvalget legger til grunn. Etter departementets mening er det foreliggende utkastet ikke vesentlig endret på de punkter som har betydning i forhold til erstatningsspørsmålet. Departementet mener derfor i likhet med Minerallovutvalget at de foreslåtte lovregler ikke utløser erstatningsplikt etter Grunnloven § 105. Det foreligger således ingen rettslige skranker for en utvidelse av lete- og undersøkelsesretten for de registrerbare mineralene.