6 En felles minerallov og lovens mineralkategorier

6.1 Innledning

Nærings- og handelsdepartementet har hatt som mål for lovrevisjonen å samle regelverket om mineraler i én felles minerallov. Dette medfører endringer i forhold til gjeldende rett. Endringene vil først og fremst berøre de ikke-mutbare mineralene (i den nye loven delt inn i de to gruppene registrerbare mineraler og mineralske byggeråstoffer) som i dag ikke er omfattet av et felles lovverk om mineraler, men som delvis har blitt regulert gjennom annet lovverk. Reguleringen av mineralvirksomhet gjennom annet lovverk har vist seg å være lite tilfredsstillende fordi dette regelverket ikke har vært utformet for å passe til mineralvirksomhet. Det er derfor et stort behov for å få et helhetlig og samlet regelverk som er tilpasset all mineralvirksomhet.

Under punkt 6.3 vil departementet ta opp om alle mineraler skal være omfattet av én felles minerallov. Særlig sentralt i denne forbindelse er spørsmålet om sand, pukk og grus skal være omfattet av den nye mineralloven. Under punkt 6.4 vil departementet drøfte om mineralene skal deles inn i forskjellige mineralkategorier fordi det for de forskjellige mineralkategoriene kan være behov for forskjellig regelverk. I den forbindelse vil spørsmålet om alle mineralene skal være omfattet av ervervssystemet bli tatt opp.

6.2 Begrepsbruk

6.2.1 Innledning

I tidligere utredninger har det vært brukt til dels forskjellige begreper som betegnelse på de samme råstoffene. Siden sand, pukk og grus foreslås å være omfattet av den nye mineralloven mener departementet at det er behov for å velge en fellesbetegnelse på disse råstoffene.

6.2.2 Minerallovutvalgets forslag

I NOU 1996:11 brukes flere betegnelser, men i selve lovutkastet brukes begrepet «mineralske byggeråstoffer» som samlebetegnelse. Utvalget finner det vanskelig å nærmere definere sand, pukk, grus o l i lovteksten fordi det ikke er entydige definisjoner av disse begrepene. Man velger derfor å bruke samlebetegnelsen «mineralske byggeråstoffer» fordi bruken av disse løsmassene klart atskiller seg fra bruken av de øvrige mineralene. Et mindretall i Minerallovutvalget mener imidlertid at det er for snevert å bruke denne betegnelsen på løsmassene og mener at fokus må rettes mot at dette er løsmasser fra kvartærgeologisk tid og som er prosessert fra naturens side. Så vidt departementet kan se av NOU 1996:11 fremmer mindretallet imidlertid ikke forslag om en annen betegnelse på disse råstoffene.

6.2.3 Høringsinstansenes syn

Norges Vassdrags- og energiverk uttaler at de slutter seg til Minerallovutvalgets mindretall som anfører at:

«Det er viktig å understreke at det blir for snevert å definere sand- og grusressursene som «byggeråstoffer» slik som foreslått i utkastets § 1-4 nr. 3. Det dreier seg om kvartærgeologiske ressurser, mao. løsmasser som er prosessert fra naturens side. Definisjonen «byggeråstoffer» leder tanken ensidig hen til bruksområdet. Man mister derved aspekter som knytter seg til landskapsvern og ressursøkonomi, som bør være særlig viktig når det gjelder kvartærgeologiske avsetninger.»

Direktoratet for naturforvaltningmener også det er for snevert å definere sand og grus som byggeråstoffer. Det fremheves i den forbindelse at sand og grus spiller en stor rolle når det gjelder den utforming dagens landskapsbilde har fått. De representerer en viktig brikke i landets geologiske historie, og i den forbindelse er det vedtatt fredning av kvartærgeologiske områder med hjemmel i naturvernloven i Finnmark, Hedmark og enkelte andre steder i Norge. Ved å kalle de kvartærgeologiske avsetningene for byggeråstoffer mister en etter Direktoratet for naturforvaltning sin oppfatning det aspektet som denne type avsetninger kan representere i naturvernsammenheng. Direktoratet slutter seg derfor til forslaget fra mindretallet når det gjelder denne bestemmelsen.

Miljøverndepartementetanfører i sin høringsuttalelse hovedsakelig de samme synspunkter som de to øvrige høringsinstansene og foreslår en endring av lovteksten i samsvar med dette.

6.2.4 Departementets vurdering

Departementet finner grunn til å gjøre oppmerksom på at begrepet «mineralske byggeråstoffer» kun er et språklig skille innført for å sondre mellom de forskjellige mineralgruppene. Etter departementets oppfatning synes mindretallets dissens å være relatert til aspekter ved forvaltningen av ressursene, herunder fastsettelse av hvem som skal være konsesjonsmyndighet, men ikke til selve språkbruken som sådan. Departementet har merket seg at høringsinstansenes uttalelser er knyttet opp mot forvaltningsaspektet ved disse ressursene, og at det kun er Miljøverndepartementet som foreslår en annen språklig utforming av lovteksten. Etter departementets oppfatning er det sentralt å finne en felles betegnelse som kan skille disse råstoffene fra de øvrige mineraler. Minerallovutvalgets forslag om å fokusere på bruken av råstoffene for å skille disse fra de øvrige, er etter departementets oppfatning en fornuftig løsning. Departementet vil gjøre oppmerksom på at innføringen av dette skillet ikke har betydning for en senere forvaltning av ressursene. Hvilke hensyn som skal vektlegges ved forvaltningen, er et eget atskilt spørsmål som ikke influeres av hvilken språklig samlebetegnelse som er valgt. Departementet velger derfor å bruke «mineralske byggeråstoffer» som samlebetegnelse på sand, pukk, grus o l. Med en slik ordbruk vil disse råstoffene kunne skilles fra de øvrige mineraler og plasseres i en egen mineralkategori med regler tilpasset sin gruppe.

6.3 Samling av alle mineraler i én lov

6.3.1 Innledning

Spørsmålet om én felles minerallov har i mange år vært gjenstand for diskusjon, og temaet har blitt tatt opp i flere utredninger. Det har vært forskjellige syn på hvordan lovverket om mineraler skulle se ut. Forhistorien nødvendiggjør derfor etter departementets oppfatning en forholdsvis grundig gjennomgang av saken frem til i dag. Departementet har imidlertid merket seg at den uenighet som har vært på dette området tidligere, nå ser ut til å ha forsvunnet, og at det nå ser ut til å være enighet om å la alle mineralene være omfattet av én lov.

Departementet gjør oppmerksom på at striden først og fremst har dreid seg om sand, pukk og grus (heretter kalt mineralske byggeråstoffer, jf punkt 6.2 om bruk av terminologi) skulle behandles separat, eller om de også skulle være omfattet av det øvrige lovverket om mineralvirksomhet. Den følgende fremstilling vil være knyttet opp mot dette.

6.3.2 Minerallovutvalgets forslag

Minerallovutvalget peker på at det etter gjeldende rett er en rekke lover og forskrifter som regulerer ulike forhold knyttet til forekomster av sand, pukk, grus o l som i deres lovforslag er gitt samlebegrepet «mineralske byggeråstoffer». Det er imidlertid med enkelte begrensede unntak ingen spesielle regler for denne type mineralforekomster. I den grad det foreligger reguleringsbehov for slike forekomster, må derfor myndighetene finne hjemmel for dette i generelle lover som plan- og bygningsloven, konsesjonsloven, forurensingsloven m v.

Utvalget stiller spørsmål ved om denne lovgivningen er tilstrekkelig for å fremme en god forvaltning av forekomster av mineralske byggeråstoffer, der både hensynet til ressursforvaltning og den konkrete grunnutnyttelsen blir ivaretatt. Denne problemstillingen har siden 1980 vært drøftet i flere offentlige utredninger og meldinger. Ingen av utredningene har imidlertid resultert i regelendringer. Minerallovutvalget ble i sitt mandat bedt om på nytt å vurdere behovet for endrede eller nye regler på dette området.

Minerallovutvalget behandler dette spørsmålet grundig (NOU 1996:11 side 54 flg) og går i den forbindelse gjennom de forskjellige utredninger om temaet.

Allerede i langtidsprogrammet for 1978-81 fremhevet Regjeringen behovet for å få en bedre oversikt over de mineralske råstoffene. Dette var bakgrunnen for delutredningene om henholdsvis Sand- og grus, Industrimineraler samt den etterfølgende utredningen om Utnyttelse og forvaltning av mineralressursene.

Konklusjonen i NOU 1980: 18 Sand og grus var at problemer knyttet til grunnutnyttelsen kunne løses ved å kreve tillatelse for alt uttak av sand, pukk og grus, utover det som er nødvendig til dekning av husbehov. Tillatelsessystemet ble foreslått etablert gjennom en ny «lov om uttak av sand, grus og fjellforekomster for knusing». I henhold til forslaget kunne det i en eventuell tillatelse stilles vilkår knyttet til uttaket, f eks uttakets omfang, sikring, skjerming, tilbakeføring, fond osv. Saksbehandlingen ble foreslått lagt opp slik at søknad skulle behandles og avgjøres av kommunestyret.

I NOU 1980: 56 Åpninger m v etter masseuttak der utvalget etter mandatet skulle vurdere sikkerhetsspørsmål i forbindelse med åpninger etter drift på ikke-mutbare mineraler ble det foreslått en egen forskrift som skulle ivareta disse forholdene. I utkastet til forskrift var det ikke gjort forskjell mellom uttak av sand, pukk og grus og andre ikke-mutbare mineraler.

I NOU 1982: 24 Industrimineraler fremmet utvalget enkelte generelle forslag vedrørende den gjeldende minerallovgivningen. Blant annet ble det gitt uttrykk for ønskeligheten av én felles minerallov som skulle erstatte de ulike spesiallover knyttet til mineralvirksomhet og ta opp i seg forslaget i NOUen fra 1980 om en egen lov om sand, grus og knuste steinmaterialer.

I NOU 1984: 8 Utnyttelse og forvaltning av mineralressurser var en sentral del av utvalgets forslag et utkast til ny minerallov som skulle samle, ajourføre og forenkle lovverket om mineralske råstoffer. Utvalget foreslo ensartede regler for erverv av mineralske forekomster, herunder forekomster av sand, pukk og grus. Videre inneholdt lovforslaget en bestemmelse med krav til driftskonsesjon som skulle gjelde all mineralutvinning, både fra fast fjell og løsmasser, herunder sand, pukk og grus.

Også NOU 1992: 3 Lovstrukturutvalget har Minerallovutvalget henvist til fordi Lovstrukturutvalget ikke støttet Miljøverndepartementets forslag om en atskilt lov om sand- og grusforekomster, men mente at det isteden burde vurderes om slike bestemmelser skulle inntas i minerallovgivningen.

Til slutt henviser Minerallovutvalget til St meld nr 31 (1992-93) Den regionale planleggingen og arealpolitikken. Miljøverndepartementet uttaler i denne at det i tillegg til annet relevant regelverk i forbindelse med forvaltningen av sand og grusressursene kan være nødvendig med ytterligere konsesjonsbestemmelser, f eks knyttet til minerallovgivningen, for å fastlegge nærmere vilkår for driften av uttaket.

Med bakgrunn i de tidligere utredninger hadde Minerallovutvalget et bredt bakgrunnsmateriale for å kunne vurdere og ta standpunkt til om det skulle foreslå én felles minerallov. Som det fremgår av de tidligere utredninger er det særlig spørsmålet om de mineralske byggeråstoffene skal inngå i én felles minerallov, som har vært stridsspørsmålet.

Departementet gjengir her deler av Minerallovutvalgets begrunnelse for at de mineralske byggeråstoffene skal være omfattet av mineralloven (NOU 1996:11 side 56):

«Felles bruksområde - ressursforvaltning

Sand, pukk og grus har normalt det samme hovedbruksområde, nemlig som råstoff for bygge- og anleggsindustrien. Avtagerne og markedene er således delvis de samme for disse produktene. Bl a i kraft av dette, regnes produktene ofte sammen i næringsstatistikker.

Statistikk over omsetning av mineralske råstoffer i Norge viser at det kun er omsetning av olje som er større enn sand, pukk og grus vurdert såvel ut fra kvantum som verdi. Hvert år blir det tatt ut ca 50 mill tonn med sand, pukk og grus i Norge. Denne produksjonen utgjør i dag en førstehåndsverdi på ca 2,3 milliarder NOK pr år. Forbruket fordeler seg på 46 % til veier, 20 % til betong og 34 % til andre formål. Ubearbeidet nyttes det til fyllmasse ved veianlegg o l. Ellers inngår råstoffene i produksjon av betongvarer.

Inndelingen basert på bruksområde har altså en relevans i den konkrete ressursforvaltningen. Utnyttelsen av forekomstene av sand og grus, samt forekomster egnet til pukkproduksjon må derfor ses i sammenheng, i det nasjonale-, regionale- og lokale planleggingsarbeidet.

Dette hensynet til felles ressursforvaltning av mineralske byggeråstoffer synes å ha preget 1980-NOU'en i slik grad at utvalget foreslo en egen lov for sand, pukk og grus.

Av andre produkter som brukes i forbindelse med bygg og anlegg, er blokkstein. Anvendelsen er imidlertid en helt annet ved at steinen skal brukes i fasade/dekor o l, og ikke som fyllmasse eller betong. Kvalitetskravene er store, og prisnivået er deretter.

Mange, spredte forekomster

Sand- og grusforekomster samt forekomster som er egnet til pukkproduksjon har til felles at de normalt er hyppig forekommende over hele Norge og ofte lett tilgjengelig. Her skiller de seg fra drivverdige metallforekomster og de fleste industrimineralforekomster. Hyppigheten er en faktor som gjør at prisene er lave, og dermed gjør råstoffene velegnet til byggeråstoffer hvor det trengs store mengder materialer. De lave prisene i forhold til volum og vekt, gjør at transportkostnadene relativt sett blir høye. Dette favoriserer forekomster med korte avstander til brukerne.

I mange sammenhenger stilles det imidlertid høyere eller mer spesifikke krav til egenskaper ved råstoffene i bygg- og anleggsbransjen. F eks må stein til bruk i veidekke ofte ha høy hardhetsgrad og lys farge. Aktuelle forekomster er dermed mer begrenset. I så måte kan produktene sammenlignes med industrimineraler som f eks kalk.

Av mineraler er det ikke bare sand, pukk og grus som brukes som byggeråstoff. I prinsippet vil også løsmasseforekomster av større steintyper enn grus kunne brukes til byggeråstoff. Videre benyttes leire som råstoff i produksjon av lettbetong. Grunnen til at slike forekomster tradisjonelt ikke har vært omtalt sammen med sand, pukk og grus er bl a at disse er av relativt sett liten økonomisk betydning.

Felles driftsproblematikk

Når det gjelder drift av sand- og grusforekomster, er det likhetstrekk ved driftsmåten. Dette fordi produktene er prosessert fra naturens side. Det er dermed ikke nødvendig med bryting av fjell. Det stilles likevel krav til kompetanse for å kunne drive uttakene slik at estetiske og sikkerhetsmessige hensyn samt hensynet til en effektivt ressursutnyttelse, blir ivaretatt.

Pukkverk er når det gjelder driftsmetode, lik nedknusing av fjell til industrimineral eller malmproduksjon, med unntak av at det ikke er nødvendig med noen separasjonsprosess. Driftsproblematikken vil imidlertid variere betydelig avhengig av størrelsen. Verkene kan således variere fra de helt små, til pukkverk med årlig uttak på mer enn 1 million m³. Sistnevnte verk krever bred bergverksmessig kompetanse, og problemstillingene knyttet til miljø, sikkerhet etc skiller seg ikke fra tradisjonell bergverksdrift.»

Minerallovutvalget stiller spørsmål ved om det er behov for endrede/nye regler for mineralske byggeråstoffer. På lete- og undersøkelsesstadiet påpeker de at det i dag ikke er spesiell lete- eller undersøkelsesadgang for mineraler som benyttes som byggeråstoff. Videre tar utvalget opp om det er behov for å innføre en slik adgang knyttet til samtlige eller enkelte av denne type mineraler. De påpeker at en utvidet lete- og undersøkelsesrett vil innebære et visst inngrep i grunneiers rådighet over sin eiendom og stiller spørsmål ved om det er vesentlige samfunnsmessige grunner som tilsier at det innføres lete- og undersøkelsesrett for mineralske byggeråstoffer, slik utvalget foreslår for de registrerbare mineraler. Siden forekomster av mineralske byggeråstoffer er hyppig forekommende finner ikke utvalget dette nødvendig. Det pekes på at mineralene er vanlige, og at tilgangen på forekomster derfor vil være god. Mulighetene for å komme til enighet med grunneier om rett til undersøkelser og utnyttelse antas derfor å være tilfredsstillende. Minerallovutvalget konkluderer derfor med at de mineralske byggeråstoffene skal være omfattet av den nye loven, dog med unntak for ervervssystemet. Hovedvirkningen av dette forslaget er at de mineralske byggeråstoffene vil bli underlagt lovens regler om driftskonsesjon.

6.3.3 Høringsinstansenes syn

I høringsomgangen er det ikke registrert innvendinger mot at alle mineralene inkludert de mineralske byggeråstoffene samles i én felles lov.

Norges Miljøvernforbund(NMF) støtter forslaget om at de mineralske byggeråstoffene skal inn i mineralloven. I den forbindelse legger de vekt på at uttak av sand, grus og pukk i dag forvaltes både i henhold til plan- og bygningsloven, jordloven og skogbruksloven. NMF har i en årrekke arbeidet med forvaltningen av sand, grus og pukk i Troms. NMFs erfaring er at både jordloven og skogbruksloven er for svak i sanksjonsbestemmelsene for å kunne brukes i styringen av massetaksforvaltningen. Masseuttak finnes i de fleste tilfeller i områder som ikke er regulert, og da dekkes heller ikke virksomheten av plan- og bygningsloven. Dette gjør at man f eks i Troms har store problemer med styringen med oppstart, drift og avslutning av massetak. NMF ser derfor et stort behov for en lov som omhandler sand, pukk og grus.

Det vises også til kapittel 2.4 om de generelle høringskommentarene til forslaget om én felles minerallov.

6.3.4 Departementets vurdering

Departementet tiltrer i det vesentligste de vurderinger som er gjort av Minerallovutvalget. Det faktum at det ikke har kommet innvendinger i høringsomgangen mot at også de mineralske byggeråstoffene samles i én felles minerallov, viser etter departementets mening at Minerallovutvalgets forslag er fornuftig. Departementet finner derfor ikke grunn til å gå inn i en omfattende redegjørelse om de mineralske byggeråstoffene skal være omfattet av den nye mineralloven, men vil peke på de viktigste grunnene som tilsier at alle mineraler nå samles i én lov. I den forbindelse vil departementet bemerke at tiden nå etter bortimot tyve år med utredninger er moden for at det fattes en beslutning om et enhetlig regelverk for alle mineraler.

Frem til i dag har det ikke vært en tilfredsstillende regulering av driften ved uttak av mineralske byggeråstoffer fordi det ikke har vært egne bestemmelser om drift av massetak. Plan- og bygningslovens regler om utfyllende bestemmelser til reguleringsplan har til en viss grad blitt benyttet. Gjennom dette regelverket har man på bakgrunn av formålet kunnet ta hensyn til utforming av bruddet. De bergmessige forholdene så som effektiv og full utnyttelse av forekomsten, tiltakshavers kompetanse og utvinning av forekomsten slik at sikringen etter endt drift blir enklest mulig, har man derimot ikke kunnet stille vilkår om i medhold av denne loven. Til en viss grad har lov 31 mai 1974 nr 19 om konsesjon og om forkjøpsrett for det offentlige ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) blitt brukt til å sette slike vilkår, men denne loven fanger på langt nær opp alle tilfeller av masseuttak siden konsesjonsplikt først utløses ved erverv av rettigheter til fast eiendom med en varighet over ti år. Det har derfor vært svært tilfeldig i hvilken grad det har blitt satt vilkår for regulering av driften ved masseuttak. Dette er ikke en tilfredsstillende situasjon og medfører en utilsiktet forskjellsbehandling og konkurransevridning i favør av drivere som ikke er regulert. Etter departementets oppfatning vil forslaget om å inkludere de mineralske byggeråstoffene i mineralloven tette dette «hullet» i lovverket. I tillegg vil departementet trekke frem at likhetstrekkene ved drift på ulike mineraler er så betydelige at de mineralske byggeråstoffer av den grunn bør plasseres i mineralloven. Departementet ser det derfor som meget positivt at det heretter vil være en felles lov som ivaretar reguleringsbehovet for næringen. Se for øvrig kapittel 12 om regulering av drift.

6.4 Innføring av tre mineralkategorier

6.4.1 Innledning

Under dette punktet vil departementet behandle spørsmål knyttet til Minerallovutvalgets forslag om innføring av tre mineralkategorier i den nye mineralloven. Forslaget om å skille mellom mutbare mineraler, registrerbare mineraler og mineralske byggeråstoffer har sin bakgrunn i behovet for å ha forskjellige regler for de tre mineralkategoriene. Hvorfor de mineralske byggeråstoffene ikke bør omfattes av lovens ervervssystem, behandles særskilt.

6.4.2 Minerallovutvalgets forslag

Minerallovutvalget berører flere steder i sin utredning hvorfor de foreslår å innføre flere mineralkategorier, men gir ikke en samlet behandling av disse spørsmålene. Følgende er hentet fra NOU 1996:11 der det på side 46 sies følgende:

«Loven tar sikte på å regulere kommersiell utnyttelse av alle typer mineraler.

I utkastet til minerallov § 1-4 er mineralene som nevnt delt inn i tre kategorier, de mutbare mineralene, de registrerbare mineralene og mineralske byggeråstoffer. Dette har vært nødvendig fordi de forskjellige mineralene betinger ulike regler.»

Det vises for øvrig til fremstillingen på s 46 følgende i NOU 1996:11.

Minerallovutvalget uttaler videre på s 57:

«Lete- og undersøkelsesstadiet

I dag er det ingen særlig lete- eller undersøkelsesadgang for mineraler som benyttes som byggeråstoff. Det kan reises spørsmål om det er behov for å innføre en slik adgang knyttet til samtlige eller enkelte av denne type mineraler.

En slik adgang vil innebære et visst inngrep i grunneiers rådighet over sin eiendom. Spørsmålet er derfor om vesentlige samfunnsmessige grunner tilsier at det innføres lete- og undersøkelsesrett for mineralske byggeråstoffer, slik utvalget foreslår for de registrerbare mineraler. Siden forekomster av mineralske byggeråstoffer er hyppig forekommende finner ikke utvalget dette nødvendig. Som følge av at mineralene er vanlige, vil tilgangen på forekomster være god, og mulighetene for å komme til enighet med grunneier om rett til undersøkelser og utnyttelse være tilfredsstillende.

Som nevnt ovenfor stilles det også i bygg- og anleggsbransjen etterhvert større krav til spesifikasjoner knyttet til enkelte produkttyper. I disse tilfellene kan anvendelige forekomster være vanskeligere å påvise, og mer omfattende og kostnadskrevende prospekteringsarbeider kan bli nødvendig. I slike tilfeller vil situasjonen kunne være direkte sammenlignbar med prospektering etter industrimineraler. Reelle hensyn kan tale for å likestille disse mineraltypene m h t leting og undersøkelse. Disse hensyn kan ivaretas ved å legge bygg- og anleggsråstoff med slike særskilte egenskaper inn i gruppen av registrerbare mineraler. En naturlig følge av at det ikke foreslås en alminnelig lete- og undersøkelsesadgang etter mineralske byggeråstoffer, er at det heller ikke foreslås en særlig ervervsadgang for disse mineralene, med unntak av mineraler som er gjort registrerbare ved forskrift.»

Videre sies det på side 123:

«I første ledd defineres lovens tre mineralkategorier; mutbare mineraler, registrerbare mineraler og mineralske byggeråstoffer. Definisjonene er viktige da det gjelder forskjellige regler for de forskjellige mineralkategorier. Bakgrunnen for dette er statens eiendomsrett til de mutbare mineralene. Motsetningsvis tilhører de øvrige mineralene grunneier, jf. kapittel 5.2.1. Utvalget har ikke funnet det hensiktsmessig å liste opp alle mineralene som faller inn under hver kategori, men har isteden foretatt en generell avgrensing av hver enkelt kategori.»

6.4.3 Høringsinstansenes syn

Norges Geologiske Undersøkelse (NGU)ser det som en klar fordel at det er innført en kategori som kalles «registrerbare mineraler» og som hjemler undersøkelsesrett og prosedyrer for videre erverv av rettigheter. Den økonomiske betydningen av industrimineralene og naturstein har økt vesentlig i forhold til malmer, og behovet for et oversiktlig lovverk som kan oppfordre til letevirksomhet er stort. De mener det foreliggende forslaget gir en rimelig balanse mellom industriens behov for å lete etter og utvikle mineralforekomster på en hensiktsmessig måte, og grunneierrettighetene. Videre mener NGU at utvalget i for stor grad definerer de mineralske byggeråstoffene til å være råstoffer som det ikke er knapphet på. Det er anslått at for ca 70 % av forbruket av byggeråstoffer i Norge er det krav til kvalitet. Spesielt langs kysten av Sør-Norge og rundt befolkningssentra er det ofte begrenset tilgang på grus av god kvalitet, og til dels også når det gjelder pukk. NGU's Grus- og Pukkregister dokumenterer dette, og kommunene har gjennom registeret fått en oversikt over hvor de viktigste forekomstene ligger, hvor det er knapphet på ressursene og hvilke forekomster som bør sikres/eventuelt undersøkes nærmere.

Bergmesteren på Svalbard uttaler følgende:

«Gjeldende bergverkslov skjelner mellom mutbare og ikke-mutbare mineraler. Dette er i dag et kunstig, og historisk betinget skille. Vi mener derfor at det beste hadde vært om den frie lete- og undersøkelsesretten ble innført for alle typer mineraler etter samme lest, også byggeråstoffer. Det virker ulogisk og kompliserende at loven i utgangspunktet ikke inkluderer byggeråstoffer, men legger opp til i §1-4 at man eventuelt senere skal kunne bestemme at spesielle byggeråstoffer skal kunne overføres til gruppen registrerbare mineraler. Primært mener vi at man ikke bør skille mellom de tre gruppene mutbare mineraler, registrerbare mineraler eller mineralske byggeråstoffer. Iallfall bør byggeråstoffene som nevnt under generelt gå inn i gruppen registrerbare mineraler og behandles deretter.

Rent bergmessig er det liten eller ingen forskjell på om man tar ut et mutbart mineral, registrerbart mineral eller et byggeråstoff. I alle kategoriene driver man uttak av ikke-fornybare ressurser fra grunnen. Å inkludere alle geologiske ressursene i lovverket på lik linje, slik at alt masseuttak ble behandlet på samme måte slik vi har det på Svalbard, ville etter vår mening være det beste. Det ville ha forenklet hele lovverket og forvaltningen av de geologiske ressursene i landet vårt. Vi ser imidlertid problemene i forhold til grunneierne.»

Norges Tekniske Naturvitenskapelige Universitetmener at loven på ett punkt er litt uklar, og er usikker på om den kan fremkalle unødige komplikasjoner. Det gjelder mineralske byggeråstoffer hvor en åpner for forskjellig behandling avhengig av bruken. De har forståelse for argumentasjonen som benyttes, men mener det er viktig å foreta en nærmere grenseoppgang for å unngå sammenblanding av ikke registrerbare/registrerbare mineraler i samme lokalitet.

Nordland fylkeskommunemener at inndeling av mineralene i tre kategorier (mutbare, registrerbare, mineralske byggeråstoffer) synes unødig komplisert og uhensiktsmessig, og virker mot intensjonene i utvalgets mandat om å lage en enklere mineralforvaltning. Fylkestinget mener at mutbare og registrerbare mineraler bør defineres i én gruppe (f eks registrerbare mineraler), og sand og grus i én gruppe (f eks mineralske byggeråstoffer). Fylkestinget vil anbefale at bergarter til pukk defineres som registrerbart mineral.

Sør-Trøndelag fylkeskommuneber om at pukk defineres som registrerbart mineral.

Hordaland fylkeskommuneuttaler at det vil være en fordel at det kunstige skillet mellom mutbare og ikke- mutbare mineraler blir fjernet. Hordaland fylkeskommune ser utnyttingen av forekomster av sand, grus og pukk som viktige mineralske byggeråstoffer både nasjonalt og internasjonalt (økende eksport). Det bør derfor vurderes om ikke sand, grus og pukk også bør være med under registrerbare mineraler.

Norwegian Holding ASuttaler at det vil være umulig å skille mellom pukk, byggeråstoff, naturstein og industrimineral, der hvor dolomitt, kalkstein, anortositt o1 brytes i ett brudd med anvendelse både som pukk, byggeråstoff, naturstein og industrimineral. Etter deres oppfatning vil det bli rettssaker fordi byggeråstoff som pukk skal være unntatt fra lovens ervervssystem, mens naturstein og industrimineraler skal være omfattet av dette.

Pukk- og grusleverandørenes landsforening (PGL)støtter forslaget om at pukk- og grusbransjens produkter kommer i en kategori for uregistrerbare mineraler.

6.4.4 Departementets vurdering

Inndeling i tre mineralkategorier

Departementet vil i all hovedsak gi sin tilslutning til Minerallovutvalgets forslag om inndeling i tre mineralkategorier fordi behovet for en utvidelse av den frie leteretten først og fremst gjør seg gjeldende i forhold til registrerbare mineraler. Det er derfor nødvendig med en egen kategori for de mineralske byggeråstoffene som ikke er omfattet av den frie leteretten. Departementet har imidlertid en viss forståelse for enkelte høringsinstansers syn om at en inndeling i tre mineralkategorier kan gjøre lovverket uoversiktlig og vil derfor redegjøre for de forhold som nødvendiggjør en slik inndeling.

De mutbare mineralene foreslås inntatt i én kategori og vil følge det samme regelverket som i dag med undersøkelsestillatelse og utmål frem til driftsstadiet. De mutbare mineralene er eid av staten, og for disse mineralene har det gjennom bergverksloven vært et tilfredsstillende regelverk som departementet ikke har ønsket å gjøre større endringer i. Det någjeldende regelverket i bergverksloven foreslås derfor stort sett videreført ved at de mutbare mineralene plasseres i mineralkategori nr 1. De øvrige mineraler kan ikke følge systemet for de mutbare mineralene fordi disse tilhører grunneieren og ikke staten. En plassering av mineralene som tilhører grunneier i det samme systemet som de mutbare mineralene, ville utløse erstatningsplikt etter Grunnloven § 105. Departementet mener derfor at et slikt forslag er uaktuelt pga sine økonomiske konsekvenser. Departementet er enig med Minerallovutvalget i at de ikke-mutbare mineralene må plasseres i en annen kategori enn de mutbare og følge et annet regelsett både for leting, undersøkelse og erverv av eventuell forekomst.

Minerallovutvalget legger til grunn for sin vurdering av å innføre kategorien mineralske byggeråstoffer at det ikke er knapphet på mineralske byggeråstoffer og derfor ikke er et prospekteringsbehov for disse mineralene. I høringsomgangen har det kommet frem at denne forutsetningen nok må nyanseres noe.

I utgangspunktet er det etter departementets oppfatning ikke grunn til å strekke lovforslagets bestemmelser om registrerbare mineraler lenger enn strengt tatt nødvendig. Med en god ressurstilgang vil det vanligvis knytte seg få problemer til det å komme frem til avtale med grunneier. Departementet har merket seg at Norges Geologiske Undersøkelse som har ansvaret for Grus- og pukkregisteret med oversikt over landets forekomster, peker på at det er lokale forskjeller på hvor god tilgangen på mineralske byggeråstoffer er, og at det i det sentrale Sør-Norge til dels er knapphet på tilgangen av disse ressursene. Departementet mener allikevel at det samlet sett for landet ikke er grunn til å anta at det er en slik knapphet på disse ressursene at det er nødvendig å gjøre inngrep i grunneierrettighetene. Departementet mener at hensynet til grunneierne må tillegges betydelig vekt, og dette er avgjørende for vår beslutning om å opprettholde Minerallovutvalgets forslag om en mineralkategori nr 3 for de mineralske byggeråstoffene. Departementet vil foreslå at mineralske byggeråstoffer ikke legges inn under lovens ervervssystem. Imidlertid foreslås at det skal være mulig å gjøre unntak fra dette slik at de mineralske byggeråstoffene kan inngå i gruppen av registrerbare mineraler, se nærmere om dette under kapittel 6.5.

Enkelte høringsinstanser har pekt på at det lett kan bli konflikter mellom mineralkategoriene fordi det i enkelte områder vil finnes både registrerbare mineraler og mineralske byggeråstoffer. Minerallovutvalget foreslår at mineralske byggeråstoffer bare skal omfatte bergarter som kun kan anvendes til byggeråstoff. Minerallovutvalgets forslag har så vidt departementet kan se blitt oppfattet mer uklart enn det egentlig er grunnlag for. Etter departementets oppfatning vil det derfor ikke være problemer knyttet til et brudd med både industrimineraler, naturstein og pukk. Så lenge det i bruddet pretenderes å være registrerbare mineraler, vil området være registrerbart. Etter departementets oppfatning er det foreslåtte skillet mellom registrerbare mineraler og mineralske byggeråstoffer tilstrekkelig klargjørende og synes å være et praktikabelt kriterium for inndelingen mellom de to mineralkategoriene. Departementet foreslår derfor å opprettholde Minerallovutvalgets forslag på dette punktet.

Nærmere om lovens mineralkategorier

Definisjonen av de mutbare mineralene er den samme som i § 1 første ledd i bergverksloven og skal forstås på samme måte. Metaller med egenvekt 5 eller høyere og malmer av slike metaller, er mutbare. Det samme gjelder metallene titan og arsen og malmer av disse metaller, samt magnetkis og svovelkis. Myr- og sjømalm, dvs jernertser, ofte forurenset med sand som opptrer bl a på overflater (ikke i fast fjell), i myrer, innsjøer og tjern, er ikke mutbart.

De registrerbare mineralene defineres negativt som alle ikke-mutbare mineraler og bergarter. Bergarter i form av fast fjell og avsatte løsmasser når eneste bruksområde er som byggeråstoff er imidlertid unntatt, jf nedenfor om mineralske byggeråstoffer. Alluvialt gull (gull i sand) er imidlertid å anse som registrerbart mineral.

Kategorien registrerbare mineraler vil i praksis bl a bestå av alle de viktige industrimineralene som f eks olivin, nefelin, kalk og kvarts. Naturstein vil også falle inn under denne gruppen da slik stein etter loven ikke regnes som byggeråstoff. Selv om det ikke sies i lovteksten, skal vann ikke anses som et registrerbart mineral. Leting og utnytting av vann faller således utenfor loven. Det samme gjelder petroleum som er regulert i egen lov, jf lov 4 mai 1973 nr 21 om undersøkelser etter og utvinning av petroleum i grunnen under norsk landområde. Departementet foreslår en forskriftshjemmel for å bestemme at visse typer sand, pukk og grus, dersom disse har særlige verdifulle mekaniske eller kjemiske egenskaper, likevel skal anses som registrerbare, se nærmere om bakgrunnen for dette i kapittel 6.5.

Med «mineralske byggeråstoffer» menes bergarter i form av fast fjell og avsatte løsmasser når eneste bruksområde er som byggeråstoff. Mineralske byggeråstoffer omfatter ikke bare løsavsetninger fra kvartærgeologisk periode, men også mineraler og bergarter i fast fjell, bl a for framstilling av pukk ved sprenging og knusing. Naturstein regnes ikke som byggeråstoff. I praksis vil mineralkategorien mineralske byggeråstoffer bestå av produkter som vanligvis betegnes som sand, grus, pukk o l. Ved å benytte fellesbetegnelsen mineralske byggeråstoffer fanger en også opp løsmasser i form av leire, silt og forekomster med løsstein og løsblokker. Kravet i definisjonen av mineralske byggeråstoffer om at eneste bruksområde er som byggeråstoff, innebærer f eks at kalkstein som brytes ut, ikke faller inn under gruppen mineralske byggeråstoffer. Dette gjelder selv om kalkstein i mange sammenhenger blir benyttet til fyllmasse, og da blir betegnet som pukk. Nedknust kalkstein blir i andre sammenhenger benyttet som industrimineral, f eks når det benyttes til fyllstoffer i maling etter at det er malt opp. Dette er avgjørende for at kalkstein i loven anses som registrerbart mineral. Ved at begrepet mineralske byggeråstoffer bare skal omfatte løsavsetninger som kun kan brukes som løsmasser, avgrenses det mot «rike løsmasser» som f eks gullholdig sand.

6.5 Forskriftshjemmel for å gjøre mineralske byggeråstoffer registrerbare

6.5.1 Innledning

Tidvis kan det bli knapphet på tilgangen av enkelte mineralske byggeråstoffer med særlig verdifulle egenskaper. Hensynene bak innføringen av en fri leterett gjør seg derfor gjeldende for mineralske byggeråstoffer med særskilte kvaliteter. På denne bakgrunn foreslår derfor Minerallovutvalget å innføre en forskriftshjemmel slik at det kan gis bestemmelser om at mineralske byggeråstoffer i visse tilfeller skal anses som registrerbare mineraler.

6.5.2 Minerallovutvalgets forslag

Minerallovutvalget peker på at det i bygg- og anleggsbransjen etter hvert stilles større krav til spesifikasjoner knyttet til enkelte produkttyper. I disse tilfellene kan anvendelige forekomster være vanskeligere å påvise, og mer omfattende og kostnadskrevende prospekteringsarbeider kan bli nødvendige. I slike tilfeller vil situasjonen derfor kunne være direkte sammenlignbar med prospektering etter industrimineraler. Reelle hensyn kan tale for å likestille disse mineraltypene når det gjelder leting og undersøkelse.

Etter Minerallovutvalgets syn kan disse hensyn ivaretas ved å legge bygg- og anleggsråstoff med slike særskilte egenskaper inn i mineralkategorien registrerbare mineraler. Hvilke typer mineraler som bør omfattes av denne kategorien, vil kunne variere ettersom kravene hos brukerne endrer seg med tiden. For å sikre en nødvendig fleksibilitet, samt å hindre detaljerte oppregninger i loven, foreslår Minerallovutvalget en generell hjemmel for departementet til ved forskrift å bestemme at mineraler med nærmere definerte egenskaper skal anses som registrerbare. Det fremgår at de relevante egenskaper ikke bare kan knytte seg til den kjemiske sammensetningen av mineralet, men også til andre egenskaper som egenvekt, farge, slitasjemotstand o l fordi bygg- og anleggsbransjens produktbehov ofte knytter seg til slike tekniske parametere.

En naturlig følge av at utvalget ikke foreslår en alminnelig lete- og undersøkelsesadgang etter mineralske byggeråstoffer, er at det ikke blir foreslått en særlig ervervsadgang for disse mineralene, med unntak av mineraler som blir gjort registrerbare ved forskrift. De bygge- og anleggsråstoffer som i medhold av forskrift vil bli definert som registrerbare mineraler, vil i kraft av dette følge minerallovens regler om erverv av registrerbare mineraler.

6.5.3 Høringsinstansenes syn

Miljøverndepartementeter noe i tvil om behovet for en forskrift for å plassere nærmere bestemte mineralske løsmasser inn i systemet med leting og de derav følgende kapitler om undersøkelse, erverv og ekspropriasjon, men har likevel ikke merknader til at forskriftshjemmel tas med.

Norges Geologiske Undersøkelsehar følgende kommentarer:

«Utvalget åpner opp for at grus og pukk med spesielle kvaliteter, og etter nærmere definisjoner i forskrift, kan tas inn under registrerbare mineraler. Det kan bli vanskelig å definere grus og pukk med særlig høy kvalitet på en enkel måte til bruk i forskriftene. Kvalitet er i henhold til spesifikasjon, og vil variere med hva råstoffet skal brukes til både i Norge og i utlandet. Åpningen for at spesielle kvaliteter kan gjøres registrerbare er allikevel fornuftig. En må ta i betraktning at visse typer bergarter kan egne seg til flere formål. Det er i dag drift på forekomster hvor hovedproduktet f. eks. er naturstein og hvor pukk er et biprodukt. Skiftende markedsforhold kan føre til endringer i hva som er hovedprodukt. Departementet kan i forskriftene vurdere en løsning der bergarter som f. eks anortositt og kalkstein defineres som registrerbart mineral også når bergarten nyttes som byggeråstoff. Dette vil forenkle behandlingen av slike søknader.»

Bergvesenet uttaler følgende om Minerallovutvalgets forslag:

«For å kunne registrere mineralske byggeråstoffer kreves det at de er «særlig verdifulle» som følge av at de fyller visse «tekniske spesifikasjoner». Det heter videre i NOUen på s 124 at markedet kan kreve en spesiell kvalitet på det mineralske byggeråstoffet, noe som gjør at det blir en mangelvare, og at behovet for prospektering og forutberegnlighet kan melde seg.

Kvalitetskrav for byggeråstoffer er etablert på internasjonalt nivå og de forventes og utvikles videre. Dette innebærer at det må utarbeides forskrifter som angitt i § 1 - 4 siste avsnitt. Dette vil slik Bergvesenet ser det føre til at man må gi letetillatelse for alle mineralske råstoffer som er nevnt i loven.

Bakgrunnen for dette er at det mineralske byggeråstoffet må oppfylle visse tekniske spesifikasjoner for å bli registrerbart. Bergartens kvalitet vil variere sterkt avhengig av mineralsammensetning og hvilke påkjenninger bergarten har vært utsatt for fra dannelsen og frem til i dag. Tilsvarende vil mineralers kvalitet som byggeråstoff være avhengig av hvilke påkjenninger forekomsten har vært utsatt for. Dette medfører at man ikke kan si noe om i hvilken grad det mineralske byggeråstoffet oppfyller de fastsatte tekniske spesifikasjoner før forekomsten er undersøkt.

Vi foreslår videre med bakgrunn i krav om kvalitet og behovet for dokumentasjon at kategori nr. 3, mineralske byggeråstoffer utgår som egen kategori og isteden inkluderes i kategori nr. 2.»

Norges Skogeierforbunduttaler at hjemmelen til å gi forskrifter som gjør mineralske byggeråstoffer registrerbare, bør fjernes.

6.5.4 Departementets vurdering

På bakgrunn av at det kan bli knapphet på tilgang av enkelte mineralske byggeråstoffer er det etter departementets syn behov for å ha mulighet til å la lovens ervervssystem også gjelde for disse ressursene. I slike tilfeller vil samfunnets behov for tilgang på ressurser veie tyngre enn grunneiers interesse i å ha full rådighet over disse ressursene. Det vil være de samme hensyn som gjør seg gjeldende her som ligger til grunn for opprettelsen av en egen kategori med de registrerbare mineralene. Det er etter departementets oppfatning viktig at mineralske byggeråstoffer kan fanges opp av lovens ervervssystem. I og med at det ikke er behov for å gjøre alle de mineralske byggeråstoffene registrerbare, synes det etter departementets oppfatning å være en fornuftig løsning å innføre en hjemmel om at det kan lages regler i forskrift om hvilke mineralske byggeråstoffer som kan gjøres registrerbare. Også høringsinstansene med unntak av grunneierorganisasjonene støtter i all hovedsak forslaget.

Departementet har merket seg at Bergvesenet er uenig i at det innføres en forskrift som åpner for å gjøre de mineralske byggeråstoffene registrerbare, og at de heller ønsker at mineralkategorien med de mineralske byggeråstoffene utgår og plasseres inn under de registrerbare mineralene. Departementet ser i likhet med Bergvesenet at det kan bli vanskelig å vurdere om en forekomst oppfyller de tekniske spesifikasjonene før den er undersøkt, og at det derfor kan bli nødvendig å utstede lete- og undersøkelsestillatelser for alle mineralske byggeråstoffer. Eventuelle prospektører må da innhente lete- og undersøkelsestillatelse fra Bergvesenet for å kunne fastslå om det er et mineral som omfattes av de registrerbare mineralene.

Etter departementets oppfatning vil forslaget derfor kunne medføre en økt lete- og undersøkelsesaktivitet også for de mineralske byggeråstoffene. Dersom undersøker finner at forekomsten ikke inneholder de tekniske spesifikasjonene som kreves for registrerbarhet, vil forekomsten imidlertid ikke være omfattet av lovens ervervssystem. Det vil således ikke være adgang for leter til å kreve ekspropriasjon av rettigheten etter minerallovens bestemmelser. Det vil imidlertid være mulighet for å kunne ekspropriere etter annet regelverk, se nærmere om dette i kapittel 11.

Innføring av et system der enkelte mineralske byggeråstoffer gjennom forskriftsbestemmelser kan gjøres registrerbare, vil medføre en innskrenkning i grunneierrådigheten på lete- og undersøkelsesstadiet. I de tilfeller der det mineralske byggeråstoffet ikke viser seg å være registrerbart, vil imidlertid grunneier fortsatt ha kontroll over forekomsten i den forstand at den ikke kan eksproprieres i medhold av mineralloven. Da departementet ikke ønsker å gjøre større inngrep i grunneierrettighetene enn nødvendig, finner departementet ikke å kunne støtte Bergvesenets forslag om å fjerne forskriftshjemmelen og la de mineralske byggeråstoffene gå inn under gruppen registrerbare mineraler. En innføring av forskriftshjemmel vil etter departementets oppfatning gi en tilfredsstillende løsning balansert mellom samfunnets behov og grunneiers rettigheter.

6.6 Valg av mineralkategori for naturstein

6.6.1 Innledning

Spørsmålet om hvilken mineralkategori naturstein skal plasseres i, er i realiteten et spørsmål om naturstein skal være omfattet av lovens ervervssystem. Forskjellen mellom lovens mineralkategori registrerbare mineraler og kategorien mineralske byggeråstoffer er at den førstevnte omfattes av lovens ervervssystem, mens den andre ikke gjør det. Plassering i den sistnevnte kategorien vil medføre at mineraluttaket først reguleres i lovens kapittel 5 om drift.

6.6.2 Minerallovutvalgets forslag

Minerallovutvalget foreslår at naturstein skal plasseres i kategorien av registrerbare mineraler med følgende begrunnelse (NOU 1996:11 side 124):

«Naturstein er unntatt kategorien «mineralske byggeråstoffer» fordi interessenter i disse mineralene har et prospekteringsbehov og et behov for forutberegnlighet på lik linje med interessenter i industrimineraler. For øvrig er en rekke kvaliteter av naturstein mangelvare, noe som også begrunner at de underlegges samme ervervssystem som øvrige registrerbare mineraler. Med naturstein forstås også skifer.»

6.6.3 Høringsinstansenes syn

Særlig fra bransjeorganisasjonene har det kommet innvendinger mot at naturstein skal være et registrerbart mineral.

Larvikittprodusentenes Forening sier bl a i sin uttalelse følgende:

«Begrunnelsen for å innbefatte natursten i den nye loven er springende:

Utredningen sier i 5.2:

«De registrerbare mineralene defineres negativt som alle ikke-mutbare mineraler og bergarter. Bergarter i form av fast fjell og avsatte løsmasser, når eneste bruksområde er som byggeråstoff; er imidlertid unntatt, jf. nedenfor om mineralske byggeråstoffer.»

Og videre:

«Kategorien registrerbare mineraler vil i praksis bl.a. bestå av alle de viktige industrimineralene som f eks. olivin, nefelin, kalk og kvarts. Naturstein vil også falle inn under denne gruppen da slik stein etter loven ikke regnes som byggeråstoff.»

Bransjen eksporterer over 95% av sin produksjon til utlandet, og den lille andelen som er tilbake i Norge benyttes hovedsakelig til gravstensproduksjon, og noe til bygningsformål og dekorasjon. En oversikt over bruken av natursten på verdensbasis gjelder også for norsk larvikitt, og viser at natursten brukes til bygnings- og dekorasjonsformål. Om man skal følge utvalgets logikk bør natursten behandles likt med pukk og grus. Avfallet fra naturstensindustrien blir knust til pukk og deretter brukt til fyllmasse, eller skipet til utlandet for bruk innen forbygningssten.

Dermed kan man bruke samme argumentasjon for å holde natursten utenfor loven som for mineralske byggeråstoff. Det at natursten nesten kun brukes til bygnings- og dekorasjonsformål, samt at over 95 % av produksjonen eksporteres tilsier at denne varen ikke er en samfunnsnødvendig vare for vårt samfunn, slik som mange andre mineraler og malmer.

Det vises også til løsninger i andre land. Sverige har vedtatt en ny minerallov i 1991 hvor de valgte å holde natursten utenfor. Finland har en relativt moderne lov fra 1965 der heller ikke den omfatter natursten av ikke-marmor type (dvs harde bergarter som granitt o l).

Begge disse landene har mye større bergverksvirksomhet enn Norge og har valgt å holde natursten utenfor loven. Bransjen tror det er et riktig valg. Larvikittprodusentenes Forening mener det nye lovutkastet ikke har noen fordeler for medlemmene, snarere tvert imot, og vil derfor henstille til lovgivende departement om å unnta natursten fra den nye mineralloven som den er utformet i utkastet.»

Steinindustriens Landssammenslutningmener det er vanskelig å definere hva som er en økonomisk drivbar natursteinsforekomst. Dette i forhold til malmer eller industrimineraler, hvor man har klare kjemiske gehalter (analyser) å holde seg til. Etter deres oppfatning kan det også oppstå konfliktsituasjoner mellom et industrimineral og en bygningsstein innen samme området (f eks anortositt). Deres klare anbefaling er derfor at naturstein tas ut av begrepet registrerbart mineral, eller med andre ord at natursteinbransjen ikke blir påvirket av de nye lovregler utvalget foreslår.

Subsidiært mener Steinindustriens Landssammenslutning at det må foreslåes langt klarere og mer presise overgangsregler for foretak som i dag selv eier grunn eller har langsiktige leieavtaler for de områder de driver på. Etter deres oppfatning er det riktig at eiendommer og rettigheter man alt har, sikres fullt ut som grunnlag for fremtidige reserver.

Statsskogsier i sin høringsuttalelse at det er vanskelig å definere hva som er en økonomisk drivbar natursteinsforekomst. Før dette kan bringes på det rene, må det som regel foretas omfattende prøveuttak for å vurdere kvalitetene og om det er et kommersielt grunnlag for drift. Det kan på dette grunnlag reises spørsmål om det vil være riktig og hensiktsmessig å innføre registrerbarhet på naturstein.

6.6.4 Departementets vurdering

Departementet har merket seg at organisasjonene til natursteinprodusentene ikke ønsker at naturstein skal være omfattet av mineralkategorien registrerbare mineraler. Departementet vil her peke på at eksisterende drivere på naturstensforekomster nok ikke har det samme behovet for nye lovregler med enklere tilgang til leting etter og undersøkelse av forekomster som nye potensielle drivere fordi disse produsentene ofte har sikret seg rettigheter ved avtale med grunneierne, ofte for mange tiår fremover. Departementet peker på at den nye loven skal legge forholdene til rette for potensielle drivere, og at det av hensyn til ønsket om økt mineralleting også er naturlig å la naturstein inngå som et registrerbart mineral. Dessuten vil departementet peke på at hensynene bak en utvidet leterett med bl a ønske om å få en økt kartlegging av ressursene også gjelder for naturstein.

Bransjeorganisasjonene viser til at bransjen eksporterer 95 % av produksjonen til utlandet. Naturstein er derfor ikke et mineral som Norge trenger, og det er således ikke behov for å gjøre naturstein registrerbart. Videre viser de til at naturstein i all hovedsak brukes til bygningsformål.

Etter departementets oppfatning kan ikke bransjens argument om høy eksportandel av naturstein gi grunnlag for en konklusjon om at samfunnet ikke trenger uttak av disse ressursene. Også en stor andel av mutbare mineraler og industrimineraler eksporteres. Etter departementets syn må det avgjørende være at etterspørselen etter disse mineralene, enten den kommer fra Norge eller andre land, viser at det er et behov for disse. Mange land har av naturlige årsaker ikke tilgang til mineraler, og er avhengig av å kjøpe dette fra utlandet for å dekke sine behov. Salg av norske mineraler enten det er til hjemmemarkedet eller eksportmarkedet bør etter departementets oppfatning likestilles, og departementet mener derfor at naturstein ikke bør stilles i en annen kategori enn industrimineraler.

Det andre argumentet fra bransjehold om at naturstein hovedsakelig brukes til samme formål som pukk og grus, tilsier heller ikke etter departementets oppfatning at de to gruppene skal plasseres i den samme mineralkategorien. Det er etter departementets oppfatning knappheten på ressurser som skal danne grunnlag for hvilken mineralkategori mineralet skal plasseres i. Om et mineral langt på vei har samme bruksområde vil ikke ha noen avgjørende betydning i en slik vurdering.

Når det gjelder natursteinbransjens innvending om at det er vanskelig å definere hva som er en økonomisk drivbar natursteinsforekomst på undersøkelsesstadiet, og at regelverket for undersøkelsesstadiet derfor ikke passer for naturstein, vil departementet peke på at det må legges avgjørende vekt på prospekteringsbehovet for naturstein ved avgjørelsen av hvilken kategori naturstein skal plasseres i.

Fra bransjehold har det også blitt vist til at Sveriges og Finlands lovgivning ikke omfatter naturstein. I Sverige er det igangsatt et utredningsarbeid om bl a naturstein. Det gjenstår å se om dette kan danne grunnlag for et forslag om å ta naturstein inn i den svenske mineralloven. Fra svensk side avventer man også den løsning som Norge velger i sin nye minerallov. Dette viser etter departementets mening at Sveriges nåværende lovverk der naturstein ikke er omfattet av loven, ikke nødvendigvis er en tilfredsstillende løsning. Bransjens henvisning til svensk rett er derfor etter departementets oppfatning ikke et spesielt tungtveiende argument for at naturstein bør holdes utenfor ervervssystemet i den nye mineralloven. Etter departementets oppfatning må det ved utarbeidelsen av en ny norsk minerallov tas utgangspunkt i norske forhold og norske behov.

Argumentene for at naturstein skal være et registrerbart mineral er så tungtveiende at departementet konkluderer med at naturstein skal inngå i kategorien registrerbare mineraler.

6.7 Avgift på mineralske byggeråstoffer

6.7.1 Innledning

Minerallovutvalget behandler i sin utredning spørsmålet om det bør innføres avgift på løsmasser. Departementet finner derfor grunn til å ta opp dette spørsmålet.

6.7.2 Minerallovutvalgets forslag

Utvalget tar opp spørsmålet om det bør innføres avgift på løsmasser på bakgrunn av at løsmasser som sand og grus er en begrenset ressurs. Det blir henvist til at når dagens forekomster av løsmasser er slutt, vil disse måtte erstattes av produkter som bearbeides før bruk. Dette vil bl a kunne medføre at byggeråstoffer blir dyrere, og at transportveiene blir lengre. Mangel på løsmasser kan også innebære at tilgangen på gode byggeråstoffer blir dårligere. Det er derfor viktig at forekomstene av løsmasser i Norge ikke brukes på en ukritisk måte.

Minerallovutvalget viser til forholdene i Sverige. I den svenske offentlige utredningen SOU 1995:67 blir det anslått at omlag 50 svenske kommuner vil være uten brukbare løsmasseressurser innen 30 år. I et forsøk på å motvirke denne utviklingen innførte Sverige en ekstraordinær avgift på løsmasser på 5 kroner pr tonn. Hensikten med avgiften er å gjøre bruk av naturgrus mindre fordelaktig i forhold til pukk. Avgiften begynte å løpe 1 juli 1996.

Danmark har også en avgift på bruk av naturgrus, jf lov om afgift på affall og råstoffer av 13 juli 1994. Denne avgiften gjelder imidlertid også pukk, slik at den ikke medvirker til noen forskyving i etterspørselen fra løsmasser til knuste masser. Avgiften gjelder også for importerte råstoffer. For råstoffer som går til eksport refunderes avgiften. Resirkulert masse avgiftsbelastes ikke. Avgiften er på 5 kroner pr m³.

Minerallovutvalget foreslår ikke lignende tiltak i Norge, men peker på at det likevel må være et mål for norsk ressurspolitikk at verdifulle og begrensede forekomster av byggeråstoffer ikke brukes til formål som mer alminnelige forekomster kan dekke.

6.7.3 Høringsinstansenes syn

Norges Geologiske Undersøkelsesier bl a dette om tiltak i forbindelse med knapphet på verdifulle grusforekomster:

«Verdifulle og begrensede forekomster av grus nyttes til formål som mer alminnelige forekomster kan dekke. I Sverige er denne uheldige ressursutnyttelsen forsøkt motvirket ved at det er lagt en avgift på kr 5,- pr tonn grus. I tillegg har de en avgift på kr 0,26 pr tonn for alle typer mineralske byggeråstoffer. Av de pengene som kommer inn brukes noe til nye investeringer, forskning og ajourhold. NGU tar ikke stilling til om en tilsvarende ordning bør innføres i Norge. Men etter vår vurdering generaliserer utvalget i for stor grad de mineralske byggeråstoffene til å være råstoffer som det ikke er knapphet på. Det er anslått at for ca 70 % av forbruket av byggeråstoffer i Norge er det krav til kvalitet. Spesielt langs kysten av Sør-Norge og rundt befolkningssentra er det ofte begrenset tilgang på grus av god kvalitet, og til dels også når det gjelder pukk.»

6.7.4 Departementets vurdering

Norges Geologiske Undersøkelse viser i sin høringsuttalelse til at Sverige har innført avgift på verdifull grus for å vri etterspørselen til andre og mindre verdifulle grusprodukter som kan dekke samme formål. Departementet har merket seg at Norges Geologiske Undersøkelse ikke vil utelukke at det i Norge kan bli lignende tilstander. Departementet ser at det kan være et fremtidig behov for å styre ressursbruken, og at bruk av avgifter kan være et mulig tiltak i den forbindelse. Departementet mener imidlertid at dette er et generelt spørsmål som bør vurderes i en videre sammenheng og da spesielt i forbindelse med det oppfølgingsarbeidet som er iverksatt som følge av NOU 1996:9 om grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting. Departementet finner på denne bakgrunn at det ikke bør innføres en særskilt regulering om dette på det nåværende tidspunkt i mineralloven, men at en eventuell senere regulering bør skje som en følge av myndighetenes behandling av forslagene i ovennevnte NOU.