13 Tilsyn med undersøkelsesarbeider og drift

13.1 Innledning

Det følger av forslag til ny minerallov at den som skal drive mineralvirksomhet må følge en rekke bestemmelser og etterleve en rekke plikter, f eks krav om sikring og opprydding. Lovens bestemmelser retter seg mot driver og skal selvfølgelig etterleves uoppfordret, men på grunn av arbeidets karakter og muligheten for store konsekvenser ved brudd på reglene, foreslår departementet at Direktoratet for mineralforvaltning skal føre tilsyn med at pliktene etterleves. De konkrete bestemmelser og plikter som Direktoratet skal føre tilsyn med er generelt omtalt i kapittel 9 i forhold til letearbeider, i kapittel 10 i forhold til undersøkelsesarbeider og i kapittel 12 i forhold til drift. I dette kapittelet vil departementet beskrive reglene om tilsyn (punkt 13.2), forskrift om internkontroll (punkt 13.3) og vurdere spørsmålet om innføring av egne bestemmelser som skal sikre at det er midler til dekning av utgifter ved avslutning av arbeider (punkt 13.4).

13.2 Tilsyn

13.2.2 Minerallovutvalgets forslag

Minerallovutvalget sier følgende (NOU 1996:11 side 101):

«De foreslåtte regler om tilsyn omfatter alle typer mineraler. Siden undersøkelsesarbeider på mineralske byggeråstoffer ikke er regulert i mineralloven, vil dog denne type undersøkelsesarbeider være unntatt tilsynsvirksomheten også. Disse undersøkelsene vil måtte skje på grunnlag av avtale med grunneier (hvis undersøker ikke selv eier eiendommen), og vedkommende grunneier kan derfor sørge for nødvendige sikkerhetstiltak mv.

Utvalget foreslår at tilsynsretten og -plikten legges til Bergvesenet. Dette er det eneste fagkyndige organ på området, og man vil være sikret en enhetlig praktisering av regelverket.

Tidligere lovgivning har kun gitt Bergvesenet tilsynsrett og -plikt for de mutbare mineralene. Utvalget finner det rimelig at den som tar ut en ikke-fornybar ressurs og som ved sitt uttak skaper sår i landskapet, må finne seg i å gjøre dette under kontroll av offentlig tilsynsmyndighet. Dette er i og for seg ikke spesielt for uttak av mineralske ressurser. Jord- og skogbruk er underlagt sterke begrensinger på driftsmåter selv om det måtte skje på privat grunn. Utvalget foreslår ingen overgangstid for denne regelen, men ønsker at samtlige uttak av mineralske ressurser underlegges offentlig kontroll fra den dag mineralloven trer i kraft. Utvalget forutsetter at Bergvesenet gir bedriftene tid til å utarbeide driftsplaner etter de nye reglene, før eventuelle sanksjoner iverksettes.

Tilsyn med undersøkelsesarbeider

Utvalget foreslår regler om at Bergvesenet skal ha tilsyn med aktiviteter knyttet til uttak av mineralske ressurser i alle faser av prosjektene fra undersøkelsesarbeider til nedleggelse, jf. utkastet § 9-2. Tilsynet med undersøkelsesarbeider og de kostnader dette vil medføre må imidlertid stå i samsvar med hva man kan oppnå med tilsynet og den kapasitet man har. Utvalget mener at tilsynsarbeidet knyttet til undersøkelser av mineralske ressurser i stor grad bør basere seg på tilsyn som følge av henvendelser om forhold som bør undersøkes, fra private eller annen offentlig myndighet, f.eks. kommunen eller miljøvernavdelingen hos fylkesmannen. For øvrig bør Bergvesenet benytte seg av tiltakshavers varslingsplikt i utkastet § 3-8, og i denne forbindelse gi pålegg for å hindre et utstrakt tilsyn. Varslingsbestemmelsen bør også brukes av Bergvesenet til plukke ut de undersøkelsesarbeider der tilsyn synes nødvendig f.eks. pga. særlig sårbarhet eller motstridende interesser.

Tilsyn med drift

Det er viktig at uttak av mineralske ressurser skjer på en måte som skaper minst mulig konflikt til grunneiere, rettighetshavere og samfunnet for øvrig. For at dette målet skal kunne nås, mener utvalget det er nødvendig å føre tilsyn med driften, jf. utkastet § 9-2.

Tilsyn for å sikre bergmessig drift

Begrepet «bergmessig drift» inneholder flere aspekter. For det første innebærer begrepet at forekomsten må drives ut med kyndighet slik at den ikke ødelegges. Videre må det ikke drives rovdrift på forekomsten. For det tredje må hensynet til omgivelsene og miljøet bli best mulig ivaretatt.

Utvalget mener at Bergvesenets tilsyn skal ha som formål å sikre at virksomheten legges opp og drives på en slik måte at uttaket sikres mot ødeleggelse og skade ved sammenstyrtning og ras, ved tilsig av vann eller på annen måte. Tilsynet skal videre ha som formål å sikre at tilgangen til ubrutt malm eller framtidig drift ikke blir hindret, at de mineraler som blir brutt ut blir behandlet på en rasjonell måte og at det ikke drives rovdrift på forekomsten med den følge at verdier som ligger i forekomsten går til spille eller ikke blir fullt utnyttet.

Ulike driftsalternativer på mineralske ressurser kan gi ulike virkninger. Ofte kan enkle tiltak som f.eks. å sette igjen litt av forekomsten som en skjerm, hindre innsyn i uttaket og således bidra til at de landskapsmessige virkningene av uttaket reduseres. Utvalget ser det som ønskelig av hensyn til uttakets naboer og omgivelser ellers, at det føres tilsyn med at driften ikke blir til skade for omgivelsene.

Utvalget forutsetter at tilsynet med drift slik det foregår i dag, som et planmessig tilsyn med bedriftsbesøk til hver enkelt bedrift som er underlagt tilsyn enten gjennom bvl. eller gjennom konsesjonsvilkår, fortsetter. Iom. at mineralloven foreslås å få et større anvendelsesområde enn bvl., vil imidlertid tilsynet nå måtte omfatte alle bedrifter som har igangværende drift med hjemmel i mineralloven, jf. utkastet §§ 6-2 og 6-3, på mutbare eller registrerbare mineraler eller mineralske byggeråstoffer. Bergvesenet driver i stor grad med praktisk veiledning i tillegg til alminnelig tilsyn ved sine bedriftsbesøk. Utvalget legger til grunn for sitt forslag at denne praksis fortsetter etter de nye reglene.

Rekkevidden av tilsynet i produksjonsprosessen

Utvalget foreslår en videreføring av dagens regler om at tilsynsplikten og retten også knytter seg til oppredningen av mineralene, dog ikke den metallurgiske bearbeidingen. Oppredningen av mineraler skaper hoveddelen av et uttaks avgang. Det er av stor betydning for uttakets miljøprofil at slik avgang håndteres på en miljømessig forsvarlig måte. Her er også SFT inne i bildet, men utvalget ser ingen problemer med å knytte slikt tilsyn også til Bergvesenets virksomhet. Utvalget ser det som svært viktig at mineraler ikke går unødig til spille på grunn av en mindre god oppredningsprosess. Tilsynet bør dog ikke omfatte foredlings-, smeltings- og raffineringsprosessen. De foreslåtte regler er på dette punkt i tråd med gjeldende regler.

Tilsyn med nedleggelse

Uttak av mineralske ressurser etterlater seg sår i landskapet. Både dagbrudd og underjordsdrift kan føre til at det ligger igjen masser som kan føre til alvorlig forurensning dersom de forblir ubehandlet. Dersom et brudd eller massetak ikke sikres på en forsvarlig måte, kan uttaksområdet innebære et faremoment for mennesker og dyr i framtiden.

Gjennom sikring og arrondering av et nedlagt brudd og massetak kan den varige effekten av mineraluttak minimaliseres. Dersom avbygningen av dagbruddet gjøres riktig, og dersom området blir beplantet, kan tapet av landskapsmessig skjønnhet reduseres betydelig. En riktig sikring av et uttaksområde vil dessuten redusere risikoen for alvorlige ulykker som følge av fall ol. For å sikre at disse tiltakene virkelig utføres og utføres på en riktig måte, er det viktig at avslutningen foregår under oppsyn og veiledning av et kyndig organ. Utvalget antar at det eneste organ som har den nødvendige kompetanse er Bergvesenet. Det er også ønskelig for å få et samlet fagmiljø, at det for framtiden er et sentralt organ som styrer avslutningen av mineraluttak. Utvalget foreslår derfor at Bergvesenet skal forestå tilsynet og rettledningen forbundet med nedleggelse av uttak på mineralske ressurser.

For at Bergvesenet skal kunne føre tilsyn med nedleggelse av drift, foreslås en regel om at stans og eventuell nedleggelse av mineralske uttak må meldes til Bergvesenet før stans eller nedleggelse skjer. Dersom driften midlertidig nedlegges for mer enn 1 år, må tiltakshaver søke Bergvesenet om tillatelse, jf. utkastet § 6-6.»

13.2.3 Høringsinstansenes syn

Reindriftsforvaltningen uttaler:

«I § 9-1 står: «. . . Bergvesenet skal føre tilsyn med at det ved planlegging og gjennomføring av undersøkelsesarbeider, drift og oppredning av uttatt masse blir truffet tiltak for å motvirke unødig fare eller skade for grunneiere, naboer, allmennheten og dyr, samt at naturen ikke blir unødig skjemmet....» Lovforslaget pleier ellers å likestille grunneiere og brukere (herunder reindriftsutøvere) og vi mener det vil være naturlig å gjøre det også her. Av samme grunn som ovenfor (forslag til tilføyelse i § 3-3) mener vi at også rettighetshavere bør nevnes i denne lovparagrafen. Forslag til ny § 9-1 blir da: «... Bergvesenet skal føre tilsyn med at det ved planlegging og gjennomføring av undersøkelsesarbeider, drift og oppredning av uttatt masse blir truffet tiltak for å motvirke unødig fare eller skade for grunneiere, brukere, rettighetshavere, naboer, allmennheten og dyr, samt at naturen ikke blir unødig skjemmet.... ».»

13.2.4 Departementets vurdering

Departementet ser det som avgjørende for gjennomføringen og oppfølgningen av forslaget til ny minerallov at Direktoratet utfører de tilsynsoppgaver som fremkommer av forslaget til ny minerallov § 55. Bare gjennom en slik ordning kan det foretas en kontinuerlig oppfølging av tiltakshavers virksomhet. På denne bakgrunn ser departementet det som viktig at tilsynsreglene omfatter tiltak på alle tre mineralkategorier. Departementet er videre enig med utvalget i at tilsynet ikke skal omfatte letefasen, noe som er i tråd med gjeldende rett. Videre vil tilsynet for de mineralske byggeråstoffene kun omfatte driftsfasen. De foreslåtte tilsynsreglene er videre helt sentrale i forhold til vurderingen av behovet for en eventuell regel om innføring av fond for å finansiere fremtidig opprydding og sikring. Gjennom en kontinuerlig oppfølging av tiltakshaver, slik at det fortløpende sikres og ryddes, vil behovet for finansiering av sikrings- og oppryddingstiltak ved avslutning av uttaket være betydelig redusert. Departementet slutter seg derfor i hovedsak til Minerallovutvalgets forslag.

I forslag til ny minerallov § 55 andre ledd, som tilsvarer Minerallovutvalgets forslag § 9-2 andre ledd, er «grunneier, naboer, allmennheten» byttet ut med mennesker. Dette er gjort for å forenkle lovteksten og for å gjøre det klart at det ikke er noen begrensning i oppramsingen slik Reindriftsforvaltningen har antydet i sin høringsuttalelse.

Departementet har byttet ut «dyr» med «husdyr» i forslag til ny minerallov § 55 andre ledd med samme begrunnelse som endringen i bl a forslag til ny minerallov § 44. Se nærmere om dette i punkt 9.6.4.

Departementet har videre inntatt tillegget om at det ikke bare er naturen, men også miljøet som ikke skal skjemmet unødig med samme begrunnelse som endringen i bl a forslag til ny minerallov § 43. Se nærmere om dette i punkt 9.4.4.

Det framgår av punkt 10.8 at departementet foreslår at tiltakshavers plikt til opprydding skal følge direkte av forslag til ny minerallov. Departementet foreslår som en naturlig følge av dette at Direktoratet skal føre tilsyn med oppryddingsarbeid. Dette fremgår av forslag til ny minerallov § 55 tredje ledd.

13.3 Internkontroll

13.3.1 Innledning

Minerallovutvalget har ikke foreslått regler om internkontroll, men på bakgrunn av innspill fra Direktoratet foreslår departementet en forskriftshjemmel for å kunne innføre bestemmelser om internkontroll.

13.3.2 Høringsinstansenes syn

Bergvesenet foreslår: «at § 6 - 9 i forslaget endres til § 6 - 10 og at man inntar som ny § 6 - 9:

Ǥ 6 - 9 Om internkontroll

Kongen gir nærmere regler om internkontroll og internkontrollsystemer for å sikre at krav fastsatt i eller i medhold av denne lov overholdes.»

Bestemmelsen er identisk med § 16 a kap. III i lov av 4. februar 1977 nr. 4, Arbeidsmiljøloven. (Tilføyd ved lov av 27. juli 1990 nr. 52 med ikrafttreden 1. januar 1992).

Bergvesenet mener at ved å innføre bestemmelse om at Bergvesenet skal påse at enhver drift på forekomster av mineralske råstoffer nevnt i loven skjer på en bergmessig måte samt at Bergvesenet kan gi de nødvendige pålegg for å sikre dette kan kontrollvirksomheten bli så omfattende at det vil være nødvendig med et internkontrollsystem.»

13.3.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til forslaget fra Direktoratet om å innta en hjemmel i loven for å kunne innføre bestemmelser om internkontroll. Regler om internkontroll vil kunne være et nyttig styringsverktøy i tilsynsarbeidet gjennom at tiltakshavere selv etter fastsatte rutiner sikrer at bestemmelser og plikter overholdes. Dette vil kunne forbedre og forenkle tilsynsarbeidet for Direktoratet.

Forskriftshjemmelen er språklig endret i forhold til forslaget og er plassert i forslag til ny minerallov § 60. Departementet ser for seg at forskrift 6 desember 1996 nr 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften) kan være et utgangspunkt for en forskrift om internkontroll etter forslag til ny minerallov.

13.4 Sikkerhetsstillelse

Departementet har videreført Minerallovutvalgets forslag § 9-3 om at undersøker skal kunne pålegges å stille sikkerhet for gjennomføring av sikringsplikten etter loven. Bestemmelsen er ikke kommentert av høringsinstansene.

Departementet ser at det i praksis vil kunne være behov for en nærmere regulering av kravet om sikkerhetsstillelse og er av den oppfatning at dette i så fall bør kunne gjøres i forskrifts form. Spørsmålet om sikkerhetsstillelse reiser mange praktiske problemer og kan gjennomføres på mange måter. Det vil derfor kunne være et behov både for næringen og for Direktoratet til å avklare enkelte spørsmål nærmere. Departementet mener at det er behov for å ha den nødvendige fleksibilitet til å gi forskriftsbestemmelser slik at bestemmelsene kan utformes for å få en hensiktsmessig regulering på dette området. Departementet har derfor foreslått en forskriftshjemmel i forslag til ny minerallov § 59 andre ledd.

13.5 Finansiering av sikring og opprydding

13.5.1 Innledning

Det er den som foretar undersøkelsesarbeider og drift som skal utføre nødvendig sikring og opprydding. Så lenge den som har foretatt arbeidene har et finansielt grunnlag til å oppfylle pliktene i forslag til ny minerallov, vil spørsmålet om finansiering av sikring og opprydding ikke være av interesse. Problemet oppstår der den som har utført arbeidet, ikke har penger til å utføre sine plikter etter loven. Et forslag til å sikre at det er midler til dekning av utgifter også i slike tilfeller, har vært å gi regler om etablering av fond for å sikre at tiltakshaver bærer kostnadene ved sikring og opprydding. Plikt til sikring følger av forslag til ny minerallov § 44 (se nærmere i punkt 9.6). Plikt til opprydding følger av forslag til ny minerallov § 46 (se nærmere punkt 10.8).

13.5.2 Minerallovutvalgets forslag

Minerallovutvalget sier om dette (NOU 1996:11 side 104):

«Utvalget vil peke på forskjellige løsninger som kan være aktuelle for å sikre at tiltakshaver bærer kostnadene med sikring og opprydding. Når det gjelder muligheter for grunneier for å sikre seg mot et subsidiært ansvar dersom tiltakshaver selv ikke har midler til å dekke kostnadene, vises til kapittel 5.17.6 nedenfor.

Fond

En mulig løsning på problemene er oppretting av fond, enten et sentralt fond, eller et individuelt fond for hver bedrift. Avsetninger til sentrale eller individuelle fond kan pålegges ved lov eller som vilkår i driftskonsesjoner.

Sentralt fond:Ordningen kan gjennomføres ved at tiltakshaver pålegges å betale et årlig beløp pr. tonn uttatt masse til et sentralt fond, dog slik at det kan fastsettes maksimums- eller minimumsbeløp. En forutsetning for denne ordningen må imidlertid være at det primære ansvaret for opprydding og sikring fremdeles hviler på tiltakshaver. Fondet vil kunne administreres av Bergvesenet, og vil stå seg i en konkurs.

Midler fra fondet kan tenkes benyttet når tiltakshaver eller andre som har et ansvar i denne sammenheng, ikke selv har midler til å betale, eller det vil være urimelig å pålegge tredjemann (f.eks. grunneieren) et ansvar. Det finnes imidlertid momenter som taler mot denne ordning. Det som veier tyngst er at de som lojalt følger mineralloven og vilkår fastsatt i konsesjon eller driftsplan, blir pålagt en form for solidaransvar ved å måtte medvirke til finansiering av tiltakene for dem som ikke like lojalt oppfyller sine plikter. Brudd og gruver med god økonomi som driver bergmessig og utfører opprydding og sikring etter hvert, vil ikke selv få glede av fondet. Andre som ikke har utført tilstrekkelige oppryddings- og sikringstiltak fortløpende, vil derimot kunne nyte godt av det. Fondet vil på denne måten premiere den som ikke følger loven. Et tilleggsmoment er også at de som lojalt følger loven vil kalkulere inn kostnadene med opprydding og sikring i prisene på sine produkter, i motsetning til dem som skyver problemene foran seg. I markedet vil således de sistnevntes produkter kunne skille seg fordelaktig ut prismessig.

Noen av motargumentene mot en sentral fondsordning faller imidlertid bort hvis man tenker seg fondet organisert slik at tiltakshavere som har foretatt innbetalinger til fondet får utbetalt penger fra dette ettersom de iverksetter sikrings- eller oppryddingstiltak.

Etter utvalgets oppfatning må ordningen innrettes slik at den anses som en avgift og gir skattefradrag. Ordningen vil være forholdsvis enkel å kontrollere, da Bergvesenet vil kunne føre kontroll med hvilke tiltakshavere som er underlagt ordningen og er betalingspliktige til fondet.

Individuelt fond: Et slikt fond kan tenkes å få ulike utforminger. Tiltakshaveren kan f.eks. selv opprette et fond som det årlig avsettes penger til. Et slikt fond vil imidlertid ikke stå seg ved konkurs.

Det kan også avsettes midler på sperret konto til dekning av avsluttende utgifter mht. opprydding og sikring. For at midler på sperret konto skal stå seg ved konkurs, må det imidlertid ha vært en overgang av eiendomsrett til fordel for en utenforstående, f.eks. staten v/Bergvesenet. Dersom en slik løsning innføres for alle bergverk, vil dette imidlertid bli svært omfattende og vanskelig å kontrollere.

Som tidligere redegjort for, kan de endelige kostnader tilknyttet opprydding og sikring bli betydelige. Dersom hele beløpet skulle settes av før drift i det hele tatt kunne igangsettes, vil dette innebære en betydelig etableringshindring, noe som taler mot denne løsning. Ved årlige avsetninger har man imidlertid risikoen for at driften kan bli avsluttet før opprinnelig planlagt slik at fondet ikke har blitt stort nok.

Ordningen har også en skattemessig side, da bedriften vil ønske å få fradrag for de midler som avsettes. Utvalget antar at dette i alle fall vil kreve en lovendring.

Det kan også diskuteres om selskapet skal ha anledning til å bruke av fondet til opprydding og sikringstiltak mens drift pågår. Når det gjelder eventuelle overskytende midler etter at oppryddings- og sikringsarbeidet er avsluttet, bør disse tilfalle selskapet eller eierne.

Pant

En annen mulighet er at staten får sikkerhet for betaling av sikrings- og oppryddingskostnader i form av pant, f.eks. i fast eiendom og driftstilbehøret. Forutsatt at pantet er sikret rettsvern, vil det stå seg i konkurs, og vil som sådan kunne være en god ordning så sant det gir tilstrekkelig dekning for kostnadene. Dersom staten legger beslag på de mest attraktive panteobjekter, kan imidlertid selskapet få problemer med å skaffe seg nødvendige lån for igangsetting av drift.

En annen løsning vil kunne være at staten får pant i en fordring (bankinnskudd) tiltakshaver har på en bank. Fordringen vil være tiltakshavers avsetning til ryddings- og sikringstiltak, og ordningen vil forutsette at tiltakshaver foretar årlige innskudd i banken. Tiltakshavers rådighet over pantet kan begrenses ved underretning til skyldner, dvs. banken. Pantet får rettsvern på samme måte, jf. pantel. §§ 4-4 flg. Ordningen vil imidlertid være vanskelig å kontrollere, og vil ikke etter dagens regelverk gi skattefradrag.

Prioritert fordring

For de tilfelle hvor nedleggingen skjer før konkursåpning, kan det være en løsning at krav på dekning av ryddings- og sikringstiltak ved en lovendring gjøres til prioriterte fordringer. Spørsmålet blir i så fall i hvilken grad det er ønskelig å prioritere slike krav foran andre prioriterte og uprioriterte fordringer.

Bankgaranti

Bankgaranti som sikkerhet for eventuelle krav i forbindelse med sikring og opprydning er et annet alternativ. Bankgaranti har den fordelen at forpliktelsen etter garantien står seg ovenfor tiltakshavers bo ved en konkurs.

På den annen side gis ikke bankgarantier for et ubegrenset tidsrom, men vil enten være tidsbegrensede eller knyttet til gjennomføringen av et konkret prosjekt i overskuelig framtid. For massetak og gruver kan situasjonen være at opprydding først kan bli aktuelt etter flere tiår. Dersom man velger en løsning med garantier for kortere tidsrom, er problemet at fornyelse av garantien vil skje på bakgrunn av tiltakshavers soliditet på fornyelsestidspunktet. Det antas at i et flertall av tilfeller der sikkerhet vil være interessant, vil tiltakshaver ikke få fornyet garantien.

Forsikringsordning

En forsikringsordning synes ikke å være et realiserbart alternativ. En slik ordning vil bare kunne dekke hendelser og kostnader som inntrer plutselig og uforutsett. Påregnelige oppryddings- og sikringstiltak vil man således ikke kunne forsikre seg mot, i motsetning til uforutsette forurensninger eller andre skader som følge av driften.

Når det gjelder en forsikring mot å gå konkurs, går forsikringsselskap sjelden inn på flerårige forsikringsavtaler. Om et selskap skal få tegne en slik forsikring vil således bli vurdert fra år til år. Når risikoen for konkurs er størst og forsikring således mest interessant, vil man neppe få fornyet forsikringen.

Økt grunneieransvar for opprydding og sikring

En økning av grunneiers ansvar for opprydding og sikring betinger antagelig en hjemmel i mineralloven som gir Bergvesenet anledning til å kreve oppryddingen og sikringen fullført for grunneiers regning. Det er lite trolig at kommunene i noen særlig større grad vil komme til å ta i bruk hjemmelen i pbl. § 89, selv om dette i tilfellet ville være en spore for grunneier til å få regulert forholdet til sikring og opprydding i avtalen med tiltakshaver.

Ulempen ved å øke grunneieransvaret er imidlertid at grunneiere neppe er søkegode for oppryddings- og sikringskostnadene etter de største bruddene. Løsning vil dessuten måtte ventes å møte liten forståelse hos berørte parter og i samfunnet generelt. Dette gjelder spesielt der drift ikke har grunnlag i avtale med grunneier, men i et ekspropriasjonsvedtak, jf. for øvrig kapittel 5.16.4.»

Minerallovutvalget vurderer de forskjellige alternative finansieringsformer slik (NOU 1996:11 side 105):

«Utvalgets flertall finner at den eneste hensiktsmessige løsningen i praksis er bidrag til et sentralt fond administrert av Bergvesenet. Kun denne ordning vil ha en funksjon når selskapet går konkurs, samtidig som den under driften forutsetningsvis vil kunne gi skattefradrag for selskapet som betaler bidraget. Flertalletfinner derfor å anbefale at det innføres en ordning med sentrale fond for å dekke utgifter til opprydding og sikring.

Imidlertid er det en rekke vurderinger som gjenstår etter at løsningen med fond er valgt. Dette gjelder bl.a. hvordan innbetaling til fondet skal skje, størrelsen på innbetalingen og hvem som skal betale. Det samme gjelder hvordan fondet skal administreres og forvaltes, samt på hvilke vilkår det kan skje tildeling av midler fra fondet. Utvalgets flertall viser til at de gjenstående spørsmål berører flere departementer, bl.a. departement som ikke er representert i dette utvalget. Flertallet mener derfor at disse problemstillingene bør drøftes av en gruppe med en noe annen sammensetning enn Minerallovutvalget. En slik løsning vil dessuten gi tid og rom for en bred vurdering av de spørsmål som står igjen.

Utvalgets flertall har på ovennevnte bakgrunn kommet til at det bør inntas en hjemmel i forslaget til ny minerallov som overlater til departementet å bestemme om et fond til dekning av ryddings- og sikringskostnader skal opprettes, jf. utkastet § 9-5. Departementet kan videre fastsette de nærmere regler for innbetaling, administrasjon, forvaltning og tildeling av midler fra fondet.

Utvalgets mindretall (Markussen, Nilsen og Søyland) påpeker at spørsmålene knyttet til opprydding, arrondering og sikring ved virksomhetsopphør er prinsipielle og generelle og følgelig relevante også for andre næringer enn bergverksnæringen som f.eks. kjemisk- og annen prosessindustri, jordbruksvirksomhet m.fl. På denne bakgrunn er det mindretallets oppfatning at disse spørsmålene bør vurderes samlet for disse næringsgrener, og at siktemålet må være å oppnå et overordnet og enhetlig regelverk. En slik gjennomgang har imidlertid ikke blitt foretatt i Minerallovutvalget bl.a. på grunn av utvalgets sammensetning. Etter mindretallets syn vil det således være nødvendig at problemstillingene vurderes på fritt grunnlag av en gruppe med en bredere sammensetning enn Minerallovutvalget.

Det vises i denne forbindelse til at også flertallet anfører at spørsmålene knyttet til en eventuell fondsordning berører departementer som ikke er representert i utvalget, og at dette er årsaken til at også disse medlemmene ønsker at det nedsettes en gruppe med en annen sammensetning enn Minerallovutvalget for å utrede «gjenstående spørsmål». Slik mindretallet ser det, er det imidlertid de såkalte «gjenstående spørsmål» som er av avgjørende betydning for om og hvorledes en fondsordning skal etableres og forvaltes. Det synes derfor prematurt å foreslå en hjemmel for departementet til ved forskrift å etablere et fond før tilstrekkelig utredninger har blitt foretatt.

Mindretallet vil i denne forbindelse peke på at en rekke forhold av praktisk og administrativ karakter som f.eks. innbetaling, forvaltning og tildeling av midler fra fondet krever en grundig gjennomgang før en beslutning kan tas. Det er derfor mindretallets syn at det i loven ikke bør inntas en fullmaktsbestemmelse for departementet til å avgjøre disse prinsipielle spørsmål ved forskrift, uten at ovennevnte forhold er tilstrekkelig vurdert og de eventuelle rammene for ordningen er fastlagt i lovs form.

Mindretallet er derfor av den oppfatning at den foreslåtte bestemmelse i utkastet § 9-5 bør utgå.»

13.5.3 Høringsinstansenes syn

LO Industri:

«støtter mindretallets forslag når det gjelder finansiering av rydding og sikring da dette er et problem som gjelder flere enn bergverksdrift. LO Industri gir derfor sin tilslutning til at det opprettes et eget utvalg for denne problemstillingen som også vurderer dette ut i forhold til andre bransjer.»

Prosessindustriens Landsforening (PIL):

«viser til utredningens kap. 5.17 (s. 102-106) og særlig vurderingene i kap 5.17.7 (s. 105-106) hvor mindretallet begrunner og konkluderer med at den foreslåtte bestemmelsen i § 9-5 bør utgå. Ref. Også kap. 8: «spesielle merknader» vedrørende § 9-5 (s. 156).

Opprydding og sikring ved virksomhetsopphør er en generell problemstilling som ikke bare angår mineralnæringen, men også en rekke andre næringer. Vi er fullt ut enig i mindretallets anførsler, bl.a. at problemstillingen må utredes og finne sin form i et overordnet og enhetlig regelverk for alle berørte næringer noe som først er mulig etter en bred gjennomgang hvor alle berørte interesser og instanser deltar. Før slik gjennomgang har funnet sted vil det ikke være mulig eller riktig å trekke konklusjoner for en næringsgren.

De retningslinjene og prinsippene som er indikert i utredningen for en sentral fondsordning ikke ivaretar det primære utgangspunktet at tiltakshaver skal betale og ha ansvaret for sikring og opprydding ved virksomhetsopphør.

Vi kan ikke akseptere den foreslåtte sentrale fondsordningen og de prinsipper og løsninger som er indikert for denne.

Vi slutter oss fullt ut til mindretallets anførsler og anmoder om at den foreslåtte bestemmelsen i § 9-5 utgår.»

Pukk- og grusleverandørenes landsforening (PGL) uttaler at de:

«går sterkt imot flertallets forslag om at det skal bygges opp et generelt fond. Fondet - slik flertallet foreslår - er å betrakte som en særavgift for driften. Dette er uheldig da det vil føre til en dobbeltbelastning for de pukk- og grustakeiere som driver seriøst og rasjonelt med tanke på å unngå miljøulemper. Vi har forståelse for at det bør sikres midler slik at tiltakshaver bærer kostnadene med sikring, opprydding og rehabilitering av massetak. Dette kan bare skje ved at det settes krav til individuelle fond eller kombinert med sikkerhetsstillelse (bankgaranti). Parallelt med endring av mineralloven må det også tilpasses en skattereform som gjør det mulig å opprette individuelle fond.»

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag uttaler at de:

«er i tvil om det vil være riktig å opprette et eget sentralt fond for å dekke utgifter til opprydding, sikring m v. i de tilfeller der ansvarlig for slikt arbeid ikke vil være i stand til å utføre pålagt arbeid. Det bør vurderes hvorvidt dette ansvaret skal tas bort fra grunneier/entreprenør/driftsselskap. I dag er det overlatt til disse å løse dette gjennom avtaler/garantier i forhold til krav i forvaltningsvedtak. De ulike inngrep vil kreve klart ulike ressurser avsatt til slike tiltak og driftens gjennomføring vil videre påvirke kostnadsnivået for oppryddingstiltak. Dette siste forsterker innvendingene mot et sentralt fond i denne sammenheng.»

Miljøverndepartementet støtter minerallovutvalgets flertall når det gjelder forskriftshjemmel om fond for opprydding og sikkerhet (forslaget § 9-5).

Fylkesmannen i Oppland er:

«enig i at det bør være en hjemmel i ny minerallov for opprettelse av et fond til dekning av oppryddings- og sikringskostnader. En slik hjemmel er nødvendig for å sikre samfunnet mot at bergverksområder etter avsluttet drift og konkurs blir liggende som unødig stygge og åpne sår i landskapet og til fare for folk og dyr.»

Troms fylkeskommuneforeslår at § 9-5 skal lyde:

«Departementet kan ved forskrift bestemme at det skal opprettes et sentralt fond som skal dekke kostnader ved opprydding, sikring og rehabilitering av leite-, undersøkelses- og anleggsområder samt fastsette regler for innbetaling, administrasjon, forvaltning og tildeling av midler fra fondet.»

Sør-Trøndelag fylkeskommune uttaler at:

«Hovedminerallovutvalget vil understreke viktigheten av å opprette et fond for finansiering av rydding og sikring etter endt drift.»

Bergvesenet uttaler at de:

«støtter forslaget om opprettelse av et fond for opprydding og sikring. Vi mener at alle, også industrien, vil være tjent med en slik ordning da man gjennom en slik ordning viser at man er positivt innstilt til at uttaksområder blir ryddet og sikret. Det vil også for mange lokale myndigheter bli lettere å akseptere et uttak fordi man vet at rydding og sikring blir ivaretatt.»

Norges Skogeierforbund uttaler at de:

«er enig med minerallovutvalgets flertall i at det bør opprettes et sentralt fond for å dekke utgifter til opprydding og sikring i de tilfeller der det ved konkurser, nedleggelse eller oppløsning av selskaper ikke er midler til formålet. Dette bør gjelde alle former for mineraluttak, og ha som utgangspunkt at en sørger for best mulig gjenopprettelse av landskap og natur. Det heter i loven at det kan gis forskrifter om å opprette fond til sikring og opprydding av anleggsområder. Dette er et så viktig anliggende at Norges Skogeierforbund mener det bør tas inn i loven at tiltakshavere i fellesskap skal opprette et fond for opprydning og sikring.»

Norges Miljøvernforbund krever at § 9-5 forandres til:

«Departementet bestemmer med forskrift at det skal opprettes et sentralt fond som skal.....»

Direktoratet for Naturforvaltning uttaler følgende:

«Flere av de forslåtte bestemmelser inneholder regler om sikring og rydding i tilknytning til opphør av virksomhet. Dette gjelder utkast til § 3-9, § 3-10, § 4-8, § 9-3 og § 9-5. Direktoratet vil understreke viktigheten av denne type bestemmelser i tilknytning til virksomhet som blir avsluttet. Skal man ivareta lovens formål, kan man ikke bare se på selve utnyttelsen av forekomsten, men vurdere virksomheten som helhet, inkludert eventuelle miljøvirkninger også etter at selve uttaket er avsluttet. Situasjonen er ikke slik at alle negative virkninger på miljøet opphører i og med at selve virksomheten opphører. Erfaringsmessig vil uttak av mineraler og masse kunne ha negative virkninger på miljøet lang tid etter at selve uttaket er avsluttet. Dette kan være i form av avrenning fra deponi, varig brutte trekkveier for vilt og landskapsmessige forhold m v. Skal slike virkninger bli redusert til et minimum, er det viktig at det sørges for at det stilles økonomiske midler til disposisjon til å gjennomføre nødvendige sikringstiltak, ikke bare i forhold til fare for mennesker, men også i forhold til de miljømessige virkninger av driften etter at denne har opphørt. Det er viktig at dette blir ordnet på en slik måte at midlene er tilgjengelige uansett årsak til at virksomheten blir nedlagt, enten det skyldes at ressursen er uttømt, eller at bedriften går konkurs. Direktoratet vil derfor støtte forslaget i utkastet til § 9-5 om fond for opprydding og sikring.»

Også Fylkesmannen i Buskerudanbefaler forslaget vedrørende fond for opprydding og sikring, i samsvar med flertallets innstilling. De uttaler at:

«Bestemmelser om avslutning, sikkerhetsstillelse og fondsavsetninger vil også ha stor betydning for å sikre at uttaksområder ikke blir liggende igjen som gapende hull i terrenget.»

Buskerud fylkeskommuneuttaler følgende om dette:

«Videre bør ordningen med sentralt fond til dekking av oppryddingsutgifter ikke bare gjelde ved driftsopphør, men også ved lengre driftsopphold.»

Fylkesmannen i Vestfold uttaler at de:

«hilser velkommen at lovforslaget nå inneholder hjemmel for å kunne få ordnet opprydding og sikring i forbindelse med bergverksdrift. Dette må gjelde både for virksomhet som er i drift og virksomhet som er avsluttet.»

Reindriftsforvaltningen skriver at:

«I § 9-5 står: «Departementet kan (vår utheving) ved forskrift bestemme at det skal opprettes et sentralt fond som skal dekke kostnader ved opprydding og sikring av anleggsområder, samt fastsette regler for innbetaling, administrasjon, forvaltning og tildeling av midler fra fondet». Reindriftsforvaltningen mener denne formuleringen er for svak. Opprydding av bruddene og tilbakeføring av området til naturen er meget viktig ved avsluttet drift. (Problemene drøftes i kapittel 5.17 i NOU 1996:11.) Tidligere bergverksområder som ikke er avsluttet på en forsvarlig måte, utgjør en fare for både mennesker og dyr i reindriften. Opprydding og tilbakeføring helt klart må være tiltakshavers ansvar. Det er viktig at tiltakshaver begynner å avsette midler til opprydding og tilbakeføring med det samme driften starter, ikke minst i tilfelle tiltakshaver går konkurs. Vi mener derfor at det i § 9-5 bør stå: «Departementet skal... (gjerne med tidsfrist)» og ikke «Departementet kan ...». Vi gjør oppmerksom på at det som er viktig for oss er at det skal avsettes midler til opprydding og tilbakeføring, de har ikke noe syn på hvordan dette best kan organiseres.»

Norges Bondelag uttaler at de:

«mener det bør tas inn i loven at tiltakshavere i fellesskap skal opprette et fond for opprydning og sikring. Vi er enig med minerallovutvalgets flertall i at det bør opprettes et sentralt fond for å dekke utgifter til opprydding og sikring i de tilfeller der det ved konkurser, nedleggelse eller oppløsning av selskaper ikke er midler til nevnte formål. Dette bør gjelde alle former for mineraluttak, og ha som utgangspunkt best mulig gjenopprettelse av landskap og natur.»

13.5.4 Departementets vurdering

Departementet er kommet til at det ikke er ønskelig å innføre en fondsordning eller annen ordning som skal sikre at det er midler til å dekke kostnadene ved sikring og opprydding utover plikten til sikkerhetsstillelse for sikringsplikten som følger av forslag til ny minerallov § 59. Se nærmere om dette under punkt 13.4.

Etter å ha gjennomgått de alternativer som Minerallovutvalget har angitt, er departementet av den oppfatning at den mest aktuelle problemstilling er om det skal opprettes et sentralt fond. Minerallovutvalgets konkrete lovforslag dreier seg utelukkende om dette spørsmålet. Departementet slutter seg til synspunktene fra LO Industri og Prosessindustriens Landsforening som påpeker at problematikken rundt fondsavsetninger for fremtidig opprydding må sees i sammenheng med sammenlignbar industri, og ikke bare isolert til mineralvirksomhet.

De fleste av de problemer Minerallovutvalget påpeker i forbindelse med finansiering av opprydding og sikring har videre sitt utspring i konkursrettslige betraktninger. Departementet er enig med Minerallovutvalget i at dette er viktige problemstillinger, men er i tvil om det er ønskelig å basere et sentralt fond hovedsakelig på problemer i forbindelse med konkurs. Departementet vil påpeke at bedrifter går konkurs i alle deler av næringslivet uten at det av den grunn fortløpende tas avsetninger for eventuelle problemer som dukker opp i etterkant av konkursen.

Departementet vil peke på at det kan virke urimelig at de som lojalt følger forslag til ny minerallov og vilkår fastsatt i konsesjon, pålegg eller driftsplan, blir pålagt en form for solidaransvar ved å måtte medvirke til finansiering av tiltakene for de tiltakshavere som ikke like lojalt oppfyller sine plikter. Foretak med god økonomi som driver bergmessig og utfører sikring og opprydding etter hvert, vil ikke selv få glede av fondet. Andre som ikke har utført tilstrekkelige sikrings- og oppryddingstiltak fortløpende, vil derimot kunne nyte godt av fondet. Fondet vil på denne måten «premiere» den som ikke følger loven.

Departementet vil videre påpeke at manglende oppfølging fra bedriftens side når det gjelder sikringstiltak og opprydding vil kunne ha en konkurransevridende effekt. De som lojalt følger loven og har en kontinuerlig oppfølgingsprosess i forhold til lovens krav, vil fortløpende kalkulere inn kostnadene med sikring og opprydding i prisene på sine produkter. Andre vil derimot skyve problemene foran seg og la et eventuelt fond sørge for sikring og opprydding etter at driften er avsluttet. I markedet vil således de sistnevntes produkter kunne skille seg fordelaktig ut prismessig.

Opprettelsen og oppfølgningen av et sentralt fond må antas å ville medføre store kostnader og gi et stort byråkrati samtidig som fond vil medføre en kapitalbinding av bedriftens tidligere frie midler som vil kunne gi likviditetsproblemer i oppstartsfasen.

Forslag til ny minerallov er også bygget opp med tanke på at forpliktelser til sikring og opprydding skal utføres fortløpende slik at behovet for arbeid i forbindelse med avslutningen av virksomheten skal være minst mulig. Oppfølgingen av pliktene skjer ved at Direktoratet fører tilsyn med virksomheten. Direktoratet kan videre stille krav om sikkerhet for gjennomføring og vedlikehold av sikringstiltak etter forslag til ny minerallov § 59. Oppfølgning vil også foregå gjennom regler om internkontroll. Forslag til ny minerallov omfatter videre uttak av alle typer mineraler. Forslaget vil derfor føre til en langt bedre kontroll med mineralvirksomhet enn etter gjeldende rett og gjøre at behovet for fondsavsetninger er langt mindre enn etter dagens regler.

Departementet er oppmerksom på at det vil være fordeler med en fondsordning der det kan hentes midler til å dekke sikrings- og oppryddingskostnader for tiltakshavere som selv ikke kan dekke dette. Departementet finner imidlertid at forslaget til ny minerallov med sitt dynamiske tilsynssystem vil redusere behovet for et fond samtidig som innføring av en fondsordning vil ha store negative konsekvenser. Departementet foreslår derfor ikke innføring av en ordning med fond som sikkerhet for sikrings- og oppryddingsplikten etter forslag til ny minerallov.