14 Forholdet til områder med samiske interesser

14.1 Innledning

I hvilken grad samiske rettigheter nødvendiggjør egne regler for områder med samiske interesser har vært berørt både av Minerallovutvalget og Samerettsutvalget. Minerallovutvalget foreslår en hjemmel i mineralloven § 1-3 som gir departementet myndighet til å utferdige egne særregler for områder med samiske områder i forskrifts form for bevaring av samisk kulturgrunnlag i samsvar med Grunnloven § 110 a og folkerettens regler om urbefolkning og minoriteter. I dette kapittelet vil spørsmål vedrørende denne lovbestemmelsen bli omtalt. Utkast til forskrift for områder med samiske interesser med merknader til denne følger som vedlegg 2 til proposisjonen.

Innledningsvis vil det være hensiktsmessig å kort si noe om Samerettsutvalgets innstilling. Samerettsutvalget la frem sin utredning om naturgrunnlaget for samisk kultur i januar 1997. Justisdepartementet har sendt utredningen på høring med høringsfrist 1 mars 1999. Samerettsutvalgets flertall foreslår en egen lov om forvaltning av grunnen i Finnmark. Finnmark grunnforvaltning skal etableres som et selvstendig rettssubjekt med myndighet til å inngå bindende avtaler om salg og bortfeste av grunn samt bortleie av rettigheter til for eksempel mineralutvinning.

Samerettsutvalget foreslår bl a å oppheve bergfriheten i Finnmark, ved at det i fremtiden kreves tillatelse fra Finnmark grunnforvaltning for å lete etter mutbare mineraler og samtykke herfra til å gi mutingsbrev og utmål. Videre foreslår utvalget å videreføre dagens ordning der grunneierorganet (grunnforvaltningen) må gi tillatelse til leting, prøvedrift og utvinning av ikke-mutbare mineraler. Utvalget foreslår at Finnmark grunnforvaltning gis adgang til å disponere over alle mineraler, også alluvialt gull (gull i løsmasser).

Når det gjelder adgangen til ekspropriasjon i forbindelse med mineralvirksomhet foreslår Samerettsutvalgets flertall at det ikke skal kunne iverksettes ekspropriasjonsinngrep i forbindelse med leting etter og utvinning av mineraler i virkeområdet for den foreslåtte lov om forvaltning av grunn i Finnmark.

14.2 Gjeldende rett

14.2.1 Forvaltningen av ikke-mutbare mineraler

Det meste av grunnen i Finnmark forvaltes i dag etter lov 12 mars 1965 om statens umatrikulerte grunn i Finnmark fylke (jordsalgsloven), med tilhørende forskrifter og retningslinjer. Loven bygger på at staten er eier av den umatrikulerte grunnen i Finnmark. Formelt er det imidlertid Statskog SF, med underordnede organer, jordsalgsstyret og Jordsalgskontoret, som nå er eier, etter at Landbruksdepartementets grunnbokshjemmel høsten 1993 ble overført til statsforetaket.

Jordsalgsloven § 2 bestemmer at statens umatrikulerte grunn i Finnmark kan selges eller festes bort. I utfyllende forskrifter er det gitt bestemmelser om hvilke hensyn som skal tas ved forvaltning av grunnen, samt detaljerte regler om salg og bortfeste. Forskriften §§ 15 og 16 bestemmer at søknader om salg eller bortfeste skal sendes Jordsalgskontoret til behandling, som i sin tur skal sende saken på høring.

I 1994 ble forskriften endret slik at også Sametinget nå er høringsinstans. Det heter i forskriften § 16 at: «Uttalelser skal innhentes fra: - Sametinget, når det gjelder tiltak som medfører eller kan komme til å medføre større inngrep i naturområder hvor samiske interesser er tungtveiende». Bestemmelsen er skjønnspreget, men Jordsalgskontoret har uttalt at de vil tolke bestemmelsen slik at den omfatter hele Finnmark, i det man anser det betenkelig om praktiseringen av en saksbehandlingsregel skulle være med på å trekke opp en grense mellom områder med samiske interesser og områder som ikke har det. Når det gjelder begrepene «større inngrep» og «naturområder», medfører disse at arealdisponeringssaker av klart begrenset geografisk omfang og saker som gjelder bebygde områder, tettsteder og dyrkede jordbruksområder, faller utenfor høringsplikten.

Jordsalgsorganenes forvaltning av den umatrikulerte grunnen i Finnmark har betydning både for de mutbare og de ikke-mutbare mineralforekomstene. På grunn av bergverkslovens ervervssystem for de mutbare mineralene, har tildeling av rettighetene knyttet til leting, undersøkelse og utnyttelse av de ikke-mutbare mineralene vært en mer sentral arbeidsoppgave for disse organer. Når det gjelder de ikke-mutbare mineralene, forvalter Jordsalgskontoret både grunnen og selve mineralet. De mutbare mineralene tilligger imidlertid staten, og lov 30 juni 1972 nr 70 om bergverk (bergverksloven) forvaltes av Nærings- og handelsdepartementet. Jordsalgskontoret disponerer her derfor bare grunnen, samtidig som de forvalter de eventuelle bergverksrettighetene Statskog SF måtte ha i området.

For behandling av søknader om leterett og erverv av ikke-mutbare mineraler, har Jordsalgskontoret utarbeidet et system tilsvarende bergverkslovens, med tre typer rettigheter: letetillatelse (skjerping), håndgivelsesavtale (muting) og driftsavtale (utmål). I tråd med forskriftsendringen, jf foran, er praksis nå at det innhentes uttalelse fra Sametinget i en viss utstrekning allerede i forbindelse med letetillatelser på ikke-mutbare mineraler.

14.2.3 Forvaltningen av mutbare mineraler

Leteretten (skjerperetten) er en rettighet som følger direkte av loven. Det finnes derfor ingen oversikt over hvem som leter og hvor de gjør dette. Myndighetene har således ikke mulighet til å gi berørte personer eller organer varsel om at letevirksomhet er satt igang, eller nekte leting på andre områder enn de som direkte er unntatt i loven.

Når det gjelder mutingsretten, er dette en rettighet som tilstås særskilt ved forvaltningsvedtak. Mutingsbrev utstedes av Bergvesenet. Det er imidlertid ingen skjønnsmessig prøving. Søker har krav på å få mutingsrett dersom han fyller vilkårene i bergverksloven. Mutingsbrevet sendes søker rekommandert sammen med et følgeskriv som informerer om de plikter muter har ovenfor grunneier og bruker. I følgeskrivet fremheves spesielt reindriftsnæringen som en viktig bruker i de områder hvor det drives tamreindrift. Det oppfordres til å ta kontakt med det aktuelle reinbeitedistrikt før lete- eller undersøkelsesarbeid settes igang. På bakgrunn av et uttrykt ønske fra Sametinget, har Bergvesenet siden sommeren 1994 sendt kopi av alle mutingsbrev som utstedes for Finnmark til Sametinget. I 1995 ble det oversendt 900 mutingsbrev. Totalt ble det utstedt 2323 for hele landet.

Ved berammelse av utmålsforretninger og innkalling til søkeren, pålegges søker å varsle grunneier og bruker av grunnen. Det har vært vanlig at representanter for disse har møtt opp ved forretningen og fått informasjon om de rettigheter de har etter loven som f eks at utmålshaveren har rett til å bryte ut og nyttiggjøre seg alle mutbare mineraler i området, jf bergverksloven § 38. Når utmålsbrevet er utstedt, sendes en kopi til Sametinget.

Bergvesenet gir også tillatelser til prøvevasking av alluvialt gull på statsgrunn. Dette følger av bergverksloven § 1 andre ledd. Tillatelsen gis for ett år av gangen. I 1997 ble det gitt 186 gullvasketillatelser. Sametinget får kopi av alle tillatelser til prøvevasking. Gullvasking har hittil stort sett vært begrenset til en friluftsaktivitet for enkeltpersoner som med håndholdte redskaper og vaskepanne har prøvd lykken. Bergvesenet kan imidlertid også gi tillatelse til bruk av maskinelt utstyr i undersøkelsesarbeidet, men før slik tillatelse gis sendes saken på høring til bl a Sametinget og kommunen. Når det gjelder utvinning av alluvialt gull, er det ikke gitt noen tillatelser i nyere tid.

14.2.4 Øvrige rettskilder

FN-konvensjonen av 1966 om sivile og politiske rettigheter

Det heter i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 1966 artikkel 27 at:

«I de stater hvor det består etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter, ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk.»

FNs menneskerettskomité vedtok på komitéens 50 sesjon i 1994 en generell kommentar om hvordan artikkel 27 skal forstås. Når det gjelder hvem artikkelen gjelder for sier komitéen blant annet følgende:

«The terms used in article 27 indicate that the persons designed to be protected are those who belong to a group and who share common a culture, a religion and/or a language: Those terms also indicate that the indiviuals designed to be protected need not be citizens of the state party.»

Når det gjelder hvilke forpliktelser staten har overfor minoriteter som omfattes av artikkelen sier komitéen at:

«...positive measures by States may also be necessary to protect the identity of minority and the rights of its members to enjoy and develop their culture and language and to practice their religion, in community with the other members of the group.»

Komitéen kommer også med en konkretisering av hva som ligger i begrepet «cultural rights»:

«...the committee observes that culture manifests itself in many forms, including a particular way of life associated with the use of land resources, especially in the case of indigenous peoples: that right may include such traditional activities as fishing or hunting and rights to live in reserves protected by law.»

Komitéen avslutter sin kommentar med å si at:

«The Comittee concludes that article 27 relates to rights whose protection imposes specific obligations on State parties.»

I Samerettsutvalgets innstilling i 1984, NOU 1984:18, konkluderer utvalget på side 343:

«Samene er utvilsomt en etnisk gruppe som går inn under kulturvernet i artikkel 27. De har derfor krav på støtte av den norske stat for sin kulturutøvelse. Samene er samtidig en etnisk gruppe som i betydelig grad har sitt kulturgrunnlag i tradisjonell bruk av naturressurser. De vil derfor med stor sannsynlighet kunne påberope seg at også deres tradisjonelle former for næringsutøvelse i en viss utstrekning er vernet av artikkel 27. Men det er neppe mulig i dag å si noe presist om hvor langt et slikt vern rekker.»

Samerettsutvalget fastslår videre i NOU 1984:18 side 270 og 342, at artikkel 27 uten tvil hjemler positiv diskriminering. De mener artikkelen gir et særlig vern for minoritetene. En stat som har en etnisk minoritet oppfyller følgelig ikke sin forpliktelse etter artikkelen bare ved å sørge for likebehandling. Hvor langt man må gå i retning av positiv diskriminering ifølge artikkel 27, vil etter Samerettsutvalgets oppfatning kunne variere fra stat til stat avhengig av de faktiske forhold. Minoriteten har imidlertid krav på å kunne «dyrke sin kultur». I denne sammenheng er det usikkert hvilken forståelse av kulturbegrepet som skal legges til grunn. Den snevre som omfatter en lang rekke av ytringsformer, eller den videre som også omfatter de materielle forutsetninger for den ideelle (åndelige) kulturen. Dersom man legger den siste forståelsen til grunn, har det betydning for samenes rettigheter til land og vann.

Samerettsutvalget konkluderte i nevnte NOU med at kulturbegrepet i artikkel 27 også omfatter det materielle kulturgrunnlag. Denne rettsoppfatning fikk sin tilslutning fra Regjeringen og Stortinget ved behandlingen av sameloven (Ot prp nr 33 (1986-87)), og ble senere lagt til grunn for innføringen av § 110a i Grunnloven i 1988. Hvor langt vernet rekker finner Samerettsutvalget imidlertid usikkert.

ILO-konvensjon nr 169

ILO-konvensjon nr 169 om urbefolkning og stammefolk i selvstendige stater, ble ratifisert av Norge 20 juni 1990. Det er en allmenn oppfatning at samene omfattes av konvensjonen, jf definisjonen i konvensjonens artikkel 1. Det er imidlertid uklart i hvilken utstrekning samene tilstås nye rettigheter ved konvensjonen. Det er særlig artikkel 14 og 15 som er interessante i minerallovssammenheng. Artikkel 6 og 7 vil imidlertid også ha betydning.

Artikkel 14 fastslår at vedkommende folks rett til å eie og besitte de landområder der de tradisjonelt lever («traditionally occupy»), skal anerkjennes. Når forholdene tilsier det, skal det treffes tiltak for å sikre vedkommende folks rett til å bruke landområder der de ikke er de eneste som lever, men som de tradisjonelt har hatt tilgang til for sitt livsopphold og sin tradisjonelle virksomhet. Det heter videre i artikkel 15 at vedkommende folks rett til naturressurser i deres landområder skal sikres spesielt. Slike rettigheter omfatter disse folks rett til å delta i bruk, styring og bevaring av disse ressursene. I de tilfeller der staten beholder eiendomsretten til mineraler og andre ressurser i landområdet, skal myndighetene ikke sette igang eller tillate noen tiltak for utforsking og utnytting av ressursene før det er opprettet eller tatt i bruk rådføringsordninger for å fastslå om urbefolkningens interesser kan bli skadelidende.

ILO-konvensjonen var pr 1 juni 1998 tiltrådt av 13 stater. Disse er, foruten Norge: Danmark, Peru, Paraguay, Bolivia, Costa Rica, Mexico, Columbia, Honduras, Guatemala, Ecuador, Fiji og Nederland. Konvensjonen trådte i kraft 5 september 1991.

Finlands begrunnelse for ikke å tiltre konvensjonen framgår av den finske regjerings proposisjon til Riksdagen, 1990 rd - RP nr 306:

«Däremot skall Finland vid en eventuell anslutning till konventionen trygga samerna mer omfattande rättigheter än vår gällande lagstiftning gör beträffande de marker samerna traditionellt ägt och varit bosatta på samt bruket av naturressurserna på dessa marker. Därmed är det inte möjligt att ratificera konventionen i detta skede.» «Eftersom lagstiftningen i Finland inte kan anses motsvara bestämmelserna i konventionen, närmast beträffande de rättigheter som gäller samernas mark, föreslås att konventionen inte skall godkännas i dette skede.»

Norge har imidlertid konkludert med at norsk lovgivning er i overensstemmelse med konvensjonen. Fra St prp nr 102 (1989-90) som lå til grunn for ratifikasjonen kan Justisdepartementet, Landbruksdepartementet og Næringsdepartementets høringsuttalelser refereres:

Justisdepartementetsier at:

«...konvensjonen ikke kan anses for å stille krav om særrettigheter for urbefolkningene. Det er deres tradisjonelle bruk som skal vernes, og der hvor et tilstrekkelig vern kan oppnås uten særtiltak, er det ikke noe påbud i konvensjonen om likevel å innføre særretter. Etter Justisdepartementets syn vil eventuelle uoverensstemmelser under enhver omstendighet være begrensede, og muligheten for slike gir - med den tolkning som er gjort rede for foran - ikke grunn til å kreve bestemte endringer av norske interne regler før en norsk ratifikasjon kan finne sted. Når det gjelder den framtidige utviklingen mer generelt av norsk rett på det aktuelle området, kan det blant annet i lys av Grunnloven § 110 a og Samerettsutvalgets mandat sies at spørsmålet nå gjelder en styrking av samiske rettigheter til naturressursene. (......) Statsmyndigheten har gitt såpass sterke og permanent forpliktende utsagn i denne retning at kravene i konvensjon nr. 169 neppe kan sies å medføre noen tilleggsbindinger av vesentlig betydning.»

Landbruksdepartementet sier at:

«Med den fleksible utforming som konvensjonen har fått når det gjelder formen for rettighetsanerkjennelse, finner departementet at norsk lov ikke er i strid med konvensjonens innhold og intensjoner.»

Næringsdepartementetuttaler om gruvedrift i reinbeiteområder.

«Det er allerede innarbeidet praksis at fylket, kommunen, samt representanter for reindriftsnæringen gis anledning til å uttale seg i slike saker. Som følge av dette skulle det ikke være behov for noen endring i vår praksis på dette punkt for å oppfylle kravene i konvensjonen.»

Grunnloven § 110 a

Grunnlovsbestemmelsen § 110a ble innført i 1988, og lyder som følger:

«Det paaligger Statens Myndigheter at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.»

Ved å innføre en grunnlovsbestemmelse med slikt innhold, er det gitt «en bindende retningslinje for norske myndigheters fremtidige samepolitikk» (Carsten Smith i Lov & Rett 1990 s 518). Bestemmelsen innebærer en plikt for norske myndigheter til å legge forholdene til rette for at den samiske kultur kan bestå.

Sameloven

Lov 12 juni 1987 nr 56 om Sametinget og andre samiske forhold (sameloven), har som formål å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe i Norge kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og samfunnsliv. Loven gir regler for bl a Sametingets virksomhet og krav til samisk språk. I henhold til sameloven § 2-1 er Sametingets arbeidsområde alle saker som etter tingets oppfatning særlig berører den samiske folkegruppe. Av lovens § 2-2 fremgår det at offentlige organer bør innhente uttalelser fra Sametinget i saker på Sametingets arbeidsområde.

Andre rettskilder

Av andre rettskilder som kan ha betydning for rettighetsspørsmålet, kan nevnes nasjonal lovgivning i land med samisk befolkning eller andre minoritetsgrupper, sedvanerett, alders tids bruk og alminnelig folkerett.

14.3 Spørsmål om særregler for områder med samiske interesser

14.3.1 Minerallovutvalgets forslag

Minerallovutvalget peker på enkelte problemstillinger i forhold til samiske områder sett i forhold til forslaget om ny minerallov, og disse er gjengitt nedenfor.

Positiv diskriminering

Både FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 og Grunnloven § 110 a hjemler positiv diskriminering av samene. Det behøver således ikke være tilstrekkelig for å oppfylle Norges forpliktelser etter folkeretten og Grunnloven at samene og de øvrige borgere behandles likt. Formålet med Grunnlovs- og konvensjonsbestemmelsen er å bevare den samiske kultur. Det synes som om det er allment anerkjent at for å oppnå dette kan det være behov for å iverksette særtiltak til fordel for samene.

Leterett

Mineralloven innebærer leterett både for de mutbare og de registrerbare mineralene. Det vil kun bli en registrering av de som har rett til å lete ved at det utstedes letetillatelse, og ingen forvaltningsmessig vurdering av tiltakshaver eller området det skal letes i, jf utvalgets forslag § 2-1. Selv om leteretten etter lovforslaget er sterkt begrenset i forhold til dagens lovgivning ved at leteretten ikke kan medføre skade av betydning, kan det spørres om en slik ordning i tilstrekkelig grad ivaretar samiske interesser. Det er således et spørsmål om ILO-konvensjon nr 169 artikkel 15, jf foran, vil kreve at det innføres en rådføringsordning med samene, samt en adgang for relevant myndighet til å nekte leterett dersom samiske interesser kan bli skadelidende.

Undersøkelsesrett

Undersøkelsestillatelse skal meddeles enhver som fyller lovens vilkår, jf utvalgets forslag § 3-1. I likhet med problemstillingen ved leterett, kan det reises spørsmål om det må innføres en rådføringsordning i samiske områder før utstedelse av undersøkelsestillatelse, for å overholde forpliktelsene etter ILO-konvensjonen.

Drift

Før drift igangsettes må man ha driftskonsesjon. Tillatelse vil eventuelt bli gitt etter en omfattende høringsomgang. Alle berørte parter vil bli hørt, herunder samiske organer i de samiske områdene. Det er imidlertid ikke avklart om det er tilstrekkelig i forhold til Norges forpliktelser at det kun etableres en rådføringsordning i forbindelse med driftsspørsmålet eller om loven må ha sterkere virkemidler for å sikre at den samiske kultur opprettholdes. Sterkere virkemidler kan være innføring av vetorett for samene dersom disse blir skadelidende og en lovbestemmelse om at andre hensyn i slike tilfeller må vike.

14.3.2 Grunnlag for særregler

Et flertall i Minerallovutvalget er av den oppfatning at det ligger utenfor Minerallovutvalgets mandat, parallelt med Samerettsutvalget, å vurdere hvor langt Norges forpliktelser ovenfor samene går. Utvalget uttaler følgende om dette (NOU 1996:11 side 116):

«Det ideelle hadde vært at Samerettsutvalget allerede hadde avgitt sin endelige innstilling slik at utvalget kunne støtte seg på dette når det gjelder spørsmålet om hva slags forpliktelser Norge har ovenfor samene som følge internasjonale avtaler og annet regelverk.»

Minerallovutvalget mottok fra Nærings- og handelsdepartementet en rådgivende uttalelse avgitt i 1995 fra ILOs kontrollorgan for oppfølgning av landenes etterlevelse av sine konvensjonsforpliktelser, om Norges forpliktelser etter ILO-konvensjon nr 169. Her heter det bl a at artikkel 15, om rådføringsordninger med samene og anerkjennelse av deres rett til å delta i bruk, styring og bevaring av mineralressursene, gjelder uavhengig av hva slags rettigheter man mener samene har etter artikkel 14.

Samerettsutvalgets rettsgruppe uttalte i NOU 1993:34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark side 57, følgende:

«Denne bestemmelsen må imidlertid forstås slik at det her siktes til ressurser i de landområder som urbefolkningene skal ha den sterkeste type rett til, jfr. omtalen av art. 14 nr. 1 i avsnitt 2.4.5.4.2. Artikkel 15 bruker genetivsformen «deres» landområder. Det tales også om tilfelle der staten «beholder eiendomsretten» til undergrunnsressursene eller andre ressurser, øyensynlig i motsetning til hva som er det generelle rettighetsforhold. Som nevnt i avsnitt 2.4.5.4.2 vil art. 15 derfor neppe få praktisk betydning for samene.»

Samerettsutvalget har gitt en særskilt arbeidsgruppe av oppnevnte sakkyndige (Folkerettsgruppen) i oppdrag å se på urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett. Folkerettsgruppen konkluderer imidlertid med at bestemmelsen i ILO-konvensjonen artikkel 15 kommer til anvendelse uavhengig av hvilken form for rett som urfolk har krav på å få anerkjent etter artikkel 14, jf NOU 1997:5 side 39-40. Folkerettsgruppen legger derfor til grunn at artikkel 15 gjelder i alle samiske bruks- og bosettingsområder i Norge, og i disse områdene har samene «rett til å delta i bruk, styring og bevaring» av naturressurser, jf artikkel 15 nr 1. Videre skal de rådføres før det eventuelt settes i gang tiltak for å utforske mineralske ressurser mv i disse områdene, jf artikkel 15 nr 2. I dette ligger det i følge Folkerettsgruppen i NOU 1997:5 side 39 ikke bare at de har krav på «å bli hørt før det foretas reguleringsmessige inngrep» i forhold til utnyttelsen av naturressurser i områder som de har rettigheter til. De har også krav på å «delta aktivt ved avgjørelsen av hvordan naturressursene........skal utnyttes».

Samerettsutvalget uttaler i NOU 1997:4 side 94 følgende:

«Det er imidlertid ikke noe krav om at samene alene skal styre bruken av naturressurser i de landområder hvor de har rettigheter, verken der hvor deres bruk skal sikres eller der hvor deres eiendoms- og besittelsesrettigheter skal anerkjennes etter konvensjonens artikkel 14 nr. 1. Kravet er at samene skal «delta aktivt» i styringen av naturgodene, noe som innebærer at de sammen med andre forestår styringen, bruken og bevaringen av naturgodene i Finnmark.»

Samerettsutvalget antar at Finnmark grunnforvaltning slik ordningen har blitt skissert av utvalget, tilfredsstiller kravene i artikkel 15.

Minerallovutvalget fant for sin del å legge uttalelsen fra ILOs ekspertkomité fra 1995 til grunn for sitt arbeid, uten å ta stilling til innholdet, ved utforming av et regelverk for de samiske områder med hjemmel i mineralloven.

14.3.3 Høringsinstansenes syn

Når det gjelder Norges folkerettslige forpliktelser uttaler Sametinget blant annet følgende:

«For å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser er det nødvendig at samiske organer blir hørt før leting og undersøkelse kan igangsettes. Dette må skje så tidlig at en begrunnet protest eventuelt kan inngis og bli hørt.

Dessuten må det gis lovbestemmelser som gjennomfører de klausuler i ILO-konvensjonens Artikkel 14 og 15 som gjelder for hele det samiske bosettingsområde i Norge. I tillegg må det gis bestemmelser som ivaretar urbefolkningens særlige rettigheter som følger av kravet i konvensjonens Artikkel 14 nr. 1, 1. pkm.

Det ovenstående støttes også av bestemmelsen i ILO-konvensjonens artikkel 7, som bl.a. sier at vedkommende folk skal ha rett til å vedta sine egne prioriteringer for utviklingsprosessen som angår blant annet deres liv og de landområder de lever i eller bruker, og at vedkommende folk skal ha kontroll med denne utvikling. Det ervervssystem for mineraler som er foreslått i lovutkastet, er derfor i strid også med denne bestemmelsen.»

14.3.4 Departementets vurdering

Som punkt 14.3.2 ovenfor viser er det divergerende oppfatninger av hvordan Norges folkerettslige forpliktelser med tanke på samenes rettsstilling er å forstå. Etter departementets oppfatning er det likevel ikke uenighet om at egne regler som ivaretar våre folkerettslige forpliktelser på dette området, kun er nødvendig dersom norsk rett ikke er i overensstemmelse med disse folkerettslige forpliktelsene.

Det pågår for tiden en prosess for å bringe på det rene samenes rettigheter til land og vann med utgangspunkt i Samerettsutvalgets utredning. Departementet finner det derfor verken mulig eller hensiktsmessig å ta endelig standpunkt til spørsmål knyttet til hvordan våre folkerettslige forpliktelser overfor samene er å forstå, og på den måten forskuttere konklusjonen som måtte følge av norske myndigheters samlede vurderinger av samenes rettighetsforhold til land og vann i områder med samiske interesser i Norge. Dette dreier seg om komplekse spørsmål, og det må derfor forventes at det fortsatt tar noe tid før endelige løsninger nås. Departementet slutter seg imidlertid til Minerallovutvalgets forståelse av ILO-konvensjon nr 169 artikkel 15, ved utforming av et regelverk for områder med samiske interesser. Departementet vil likevel i det følgende måtte komme inn på enkelte problemstillinger knyttet til hvordan Norges folkerettslige forpliktelser overfor samene er å forstå.

14.4 Spørsmålet om mineralloven skal utsettes

14.4.1 Minerallovutvalgets forslag

Minerallovutvalget mener at mineralloven ikke skal utsettes inntil samenes rettighetsforhold til land og vann er avklart. Utvalget utelukker imidlertid ikke at den politiske behandlingen av Samerettsutvalgets innstilling kan få betydning for minerallovgivningen. Minerallovutvalget uttaler bl a følgende om forholdet mellom mineralloven og Samerettsutvalgets arbeid (NOU 1996:11 side 113 og side 118):

«Minerallovgivningens utforming er imidlertid når det gjelder samenes rettslige stilling, i betydelig grad bundet av de konklusjoner som kommer frem av den politiske behandlingen av Samerettsutvalgets innstilling.» «Minerallovutvalget er klar over at det vil kunne bli nødvendig å revurdere forslaget etter at Samerettsutvalgets innstilling er avgitt og politisk behandlet av Storting og Regjering.»

14.4.2 Samerettsutvalget

Samerettsutvalget har også vurdert behandlingen av Minerallovutvalgets innstilling i NOU 1997:4 side 136:

«Utvalget er enig i det som er anført av minerallovutvalget om at det i den videre behandling av forslagene fra de to utvalg må skje en samordning, slik at ønsket om en mer tidsmessig minerallovgivning kan forenes med hensynet til å overholde statens forpliktelser overfor samene og hensynet til en fortsatt sikring og utvikling av samisk kultur i vid forstand. Utvalget har på denne bakgrunn funnet det riktig å redegjøre for og presentere sitt forslag om Finnmark grunnforvaltnings myndighet i forhold til mineralvirksomheten i Finnmark i den form det hadde før fremleggelsen av minerallovutvalgets utredning.»

14.4.3 Høringsinstansenes syn

Utenriksdepartementet forutsetter at Minerallovutvalgets forslag vil bli revurdert i lys av Samerettsutvalgets innstilling vedrørende de forpliktelser Norge har overfor samene.

Sametinget mener at Minerallovutvalgets forslag må stilles i bero inntil Samerettsutvalgets mandat er oppfylt, og det er foretatt en grundig høring og politisk behandling av forslagene. Videre mener Sametinget at en ny minerallovgivning må samordnes med Samerettsutvalgets utredning, folkerettsgruppas utredning og det nettopp påbegynte arbeidet med samiske sedvaner og rettsoppfatninger.

Norske Reindriftssamers Landsforbundmener også at den nye minerallovgivningen må avvente Stortingets behandling av Samerettsutvalgets andre delinnstilling:

«Generelt går NRL inn for at den nye minerallovgivningen avventer Stortingets behandling av Samerettsutvalgets 2. delinnstilling, selv om dette kan ta noen tid.

I denne forbindelse nevnes at det herunder forventes en klargjøring av reindriftsamers rettigheter (bruks- og eierrettigheter), og at dette vil kunne stille minerallovgivningen i et litt nytt lys.

NRL venter også at behandlingen av Samerettsutvalgets 2. delinnstilling vil avklare og anerkjenne viktige sider av Norges forpliktelser til å verne samisk kultur, herunder reindrift som en vesentlig faktor. Det er nødvendig også av hensyn til vernet av samisk kultur å ha en høy terskel og klare lover og regler for inngrep i reindriftsområdene.»

Fylkesutvalget i Troms fylkeskommune ønsker at vedtak av ny minerallov ikke skal skje før innstillingen fra Samerettsutvalget er lagt fram.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag mener at avgrensningen mot Samerettsutvalgets arbeid og eventuelle rettslige konsekvenser av dette bør utestå til utredningen og konklusjonene foreligger.

14.4.4 Departementets vurdering

Som det fremgår ovenfor har det fra enkelte høringsinstanser vært reist spørsmål om nye regler ikke skal tre i kraft for områder med samiske interesser før norske myndigheter har tatt endelig stilling til Samerettsutvalgets utredning om naturgrunnlaget for samisk kultur. På denne måten kan man avvente norske myndigheters endelige avgjørelse om samenes rettighetsforhold til land og vann. Denne løsningen vil imidlertid hindre departementet i å gi en helhetlig minerallov tilpasset dagens forhold, som er en målsetting for dette lovarbeidet. Videre er områder med samiske interesser som Finnmark fylke rike på mineralressurser, og derfor meget attraktive for næringen. Dersom mineralloven utsettes å tre i kraft for Finnmark og andre områder med samiske interesser, vil dagens regler gjelde for disse områdene. Dette vil føre til en uoversiktlig rettskildesituasjon for brukere av mineralloven. Videre vil dagens lovgivning gi samene dårligere rettigheter enn hva som er tilfellet etter mineralloven når det gjelder de mutbare mineraler.

Departementet anser det for uaktuelt å utsette forslag til ny minerallov til norske myndigheter har tatt endelig stilling til samenes rettighetsforhold til land og vann. Det har lenge vært et uttalt ønske om å lage en minerallov som samler dagens uoversiktlige minerallovgivning i én lov. Dagens minerallovgivning er gammel, fragmentert og ikke tilpasset dagens samfunnsforhold, og den er derfor ikke lenger en hensiktsmessig regulering for næringen, hverken for næringens egen del eller ut fra myndighetenes reguleringsbehov. Dagens lovgivning har en rekke hull som skaper uklarhet og uvisshet da den i all hovedsak er knyttet til mutbare mineraler. Departementet vil derfor understreke at det er på høy tid at minerallovgivningen samordnes og oppgraderes.

Utgangspunktet for å lage en minerallov har vært at det skal være like regler for alle. Det har imidlertid vært reist spørsmål om Norge folkerettslig er forpliktet til å gi særregler for områder med samiske interesser. Som sagt ovenfor under punkt 14.3.4 vil departementet slutte seg til Minerallovutvalgets forståelse av ILOs ekspertkomités rådgivende uttalelse om ILO-konvensjonen artikkel 15, ved utforming av et regelverk for områder med samiske interesser. Departementet har videre ut fra en helhetsvurdering kommet frem til at det skal gis særregler for å ivareta samiske interesser i påvente av at oppfølgningen av Samerettsutvalgets arbeid er sluttført, og at dette mest hensiktsmessig gjøres i form av forskrifter. Se nærmere om dette i vedlegg 2 til proposisjonen. Departementet mener at det som en følge av dette er uproblematisk å fremme forslag til ny minerallov før norske myndigheter har tatt stilling til Samerettsutvalgets utredning om naturgrunnlaget for samisk kultur.

Departementet slutter seg videre til Minerallovutvalgets standpunkt om at minerallovgivningens utforming når det gjelder samenes rettslige stilling i betydelig grad er bundet av de konklusjoner som kommer frem av den politiske behandlingen av Samerettsutvalgets innstilling. Departementet er åpen for at det kan bli nødvendig med enkelte endringer i forslag til ny minerallov som et resultat av myndighetenes behandling av Samerettsutvalgets utredning.

14.5 Plassering av særreglene om områder med samiske interesser i forskrift

14.5.1 Minerallovutvalgets forslag

Minerallovutvalgets flertallpresiserer i NOU 1996:11 side 116 -117 at den primære målsetting er at mineralloven blir gjort gjeldende på lik linje i hele landet. Man erkjenner imidlertid Norges forpliktelser i henhold til internasjonale avtaler, og på denne bakgrunn la utvalget derfor frem et utkast til supplerende forskrift for mineralvirksomhet i områder med tungtveiende samiske interesser. Regelverket foreslås av utvalgets flertall under forutsetning av at uttalelsen fra ILOs ekspertkomité om forståelsen av artikkel 15 blir lagt til grunn som norsk rettsoppfatning.

Utvalgets flertall foreslår inntatt en hjemmel i ny minerallov § 1-3, for departementet til ved forskrift å fastsette særlige regler for tildeling av rettigheter i områder med samisk befolkning. Forskriften skal gjelde som et supplement til de alminnelige reglene i mineralloven.

Ved å formulere regelen som en unntaksbestemmelse med utfyllende regler i forskrift, ønsker utvalget å understreke at ordningen er en særordning som innføres av hensyn til samiske interesser og Norges forpliktelser i denne sammenheng. Det er ikke ønskelig at ordningen blir gjort gjeldende for resten av landet da dette vil innebære et brudd med den bergverkslovgivning Norge har hatt, samtidig som det i betydelig grad vil svekke næringens stilling i forhold til hva som er tilfellet etter dagens regelverk.

Det prinsipielle standpunkt til utvalgets mindretall (Jebens) er at bestemmelser om særregler for samiske områder skal inngå i selve lovteksten, og ikke bare som en forskrift som lett kan endres. Det følger derav at Jebens betrakter utvalgsflertallets forslag om en særlig forskrift bare gjeldende for Finnmark, som en foreløpig begynnelse. Han forutsetter således at forskriften skal bli avløst av særskilte lovbestemmelser til vern for samiske interesser i lovs form, og gjeldende for alle samiske områder i Norge.

Minerallovutvalget uttaler videre følgende (NOU 1996:11 side 117):

«Valg av forskrift isteden for lov når det gjelder særregler for samiske områder, godtas bare subsidiært og som en midlertidig ordning, inntil Samerettsutvalgets forslag til ordning av rettighetsforholdene i Finnmark foreligger og er endelig behandlet av statens myndigheter.»

14.5.2 Høringsinstansenes syn

Miljøverndepartementetstøtter flertallets syn om at det på nåværende tidspunkt på grunn av behovet for ytterligere saksutredning vil være best å løse spørsmålet vedrørende samiske områder i forskrift. Miljøverndepartementet er videre enige med Minerallovutvalgets flertallsforslag om å lage en forskriftshjemmel i mineralloven som sikrer at våre folkerettslige forpliktelser overholdes.

Sametingetstøtter mindretallets forslag om at bestemmelser om særregler for samiske områder skal inngå i selve lovteksten:

«Sametinget understreker at lovutkastets § 1-3 andre ledd samt utvalgets forslag til forskrift anses som helt utilstrekkelig for å ivareta samisk kultur og næringsinteresser, og også utilstrekkelig til å oppfylle Norges forpliktelser på folkerettslig grunnlag.

Skal Norge som stat oppfylle sine forpliktelser etter folkeretten, bør det være selvsagt at dette skjer ved direkte lovbestemmelser, ikke bare ved en forskrift som kan endres eller oppheves ved bestemmelse av vedkommende departement.»

Reindriftsforvaltningenmener også at særreglene for samiske områder bør tas inn i selve loven og ikke komme i en forskrift:

«Selv om en lov og en forskrift formelt er like forpliktende så er det ikke til å komme forbi at lover har høyere status og derfor lettere vil bli tatt hensyn til, enn forskrifter. Videre er det for en utenforstående lettere å finne fram til en lovregel enn til en forskrift.»

Kautokeino kommunemener at dersom det gis en samisk forskrift kan selve behandlingen av en slik forskrift, utsettes til samiske rettigheter er kartlagt og vedtatt som følge av bl a Samerettsutvalgets arbeid. Etter kommunens oppfatning vil det at forskriftsbestemmelsen tas med i lovens ikrafttredelsesbestemmelser, ikke forsinke behandlingen av lovforslaget og den nye mineralloven kan vedtas og bli gjeldende for resten av landet. Tempoplanen for loven vil da kunne opprettholdes.

For øvrig støtter Troms fylkeskommune, Fylkesmannen i Finnmark, Direktoratet for Naturforvaltning og Norske Reindriftssamers LandsforbundMinerallovutvalgets mindretalls syn om at samiske interesser best blir ivaretatt i selve loven og ikke bare gjennom en forskrift.

Prosessindustriens Landsforening er imidlertid av en annen oppfatning enn høringsinstansene ovenfor:

«Det er betenkelig at lov og forskrift er gitt en intensjon og utformning som vil hemme og begrense utvikling av bergverksnæringen i Finnmark, den del av landet som fremtrer med noe av det mest betydelige og lovende geologiske potensiale for utvikling av mineralnæringen.

Av kap: 8 «Spesielle bemerkninger» (s. 123) fremgår at så lenge Samerettsutvalgets utredning ikke er avgitt og sluttbehandlet, er det heller ikke fastlagt en norsk rettsoppfatning av hvor langt Norges forpliktelser overfor samene går. Det er derfor betenkelig at det allerede nå etableres særregler og begrensninger som kan skape forventninger og en utvikling det senere kan vise seg ikke å være hjemmel for.

Vi forutsetter at så lenge det ikke er fastlagt en norsk rettsoppfatning av hvor langt Norges forpliktelser overfor samene går, vil det bli vist stor grad av tilbakeholdenhet i å gi og praktisere andre regler i Finnmark enn i landet for øvrig.»

LO Industri er også noe skeptisk til forslaget om å utarbeide en egen forskrift for samiske områder:

«Til spørsmålet om hvorfor samene skal ha en egen forskrift som skal avvike fra loven i områder med samisk befolkning pga våre internasjonale forpliktelser, bør det vurderes om en slik forskrift kan hindre næringsutvikling i området.»

Sør-Varanger Faglige Samorganisasjon har i et brev til departementet i september 1997 tilkjennegjort lignende synspunkter som LO Industri. Det ble bl a trukket frem at Finnmark ikke må bli et næringsfiendtlig fylke.

14.5.3 Departementets vurdering

Det har vært reist spørsmål om Norges forpliktelser overfor samisk befolkning tilsier at særreglene skal gis i lovs form, eller om forskriftsformen er tilstrekkelig. Verken ILO-konvensjonen eller FN-konvensjonen om politiske og sivile rettigheter sier noe om hvilken trinnhøyde eventuelle særregler skal ha. En forskrift er like forpliktende som en lov, og departementet kan derfor ikke se at våre folkerettslige forpliktelser har innflytelse på valget av lov eller forskrift. Ut fra en helhetsvurdering slutter departementet seg til Minerallovutvalgets forslag om å ha en hjemmel i mineralloven til ved forskrift å fastsette særlige regler for områder med samiske interesser.

Departementet er enige med Minerallovutvalget om at regler som gjelder områder med samiske interesser i lov og forskrifts form, bør samordnes med den konklusjon norske myndigheter kommer frem til etter at Samerettsutvalgets innstilling er ferdigbehandlet. Departementet anser derfor forskriftshjemmelen i loven samt utarbeidelsen av forskriften for områder med samiske interesser som en midlertidig ordning i påvente av en endelig løsning. Eventuelle lovregler er mer hensiktsmessig å utarbeide når endelig avgjørelse vedrørende samiske rettighetsforhold er tatt, og dette vil også gi en mer helhetlig løsning.

Når det gjelder spørsmålet om mineralloven skal fremmes for Stortinget før Samerettsutvalgets innstilling er ferdigbehandlet, vises det til punkt 14.4 ovenfor.

14.6 Forskriftshjemmelens materielle virkeområde

14.6.1 Høringsinstansenes syn

Fylkesmannen i Finnmarkhar merknader til selve utformingen av forskriftshjemmelen i § 1-3 og uttaler følgende:

«........, etter fylkeslandbruksstyret sin mening vil omfangsområdet for forskriften være vanskelig å definere i det den kun skal gjelde «i den grad det er nødvendig for bevaring av samisk kulturgrunnlag,.... hva legges i dette ? Naturgrunnlaget og de tradisjonelle primærnæringer som reindrift, jordbruk og fiske er helt sentralt for å bevare det samiske kulturgrunnlaget.»

14.6.2 Departementets vurdering

Av rene lovtekniske hensyn er forskriftshjemmelen endret i forhold til Minerallovutvalgets forslag. Kongen gis med hjemmel i denne forskriftsbestemmelsen myndighet til å gi forskrifter som avviker fra mineralloven der det er behov for å sikre og bevare grunnlaget for samisk kultur.

Minerallovutvalget utdypet ikke i sin utredning hva de mente med «grunnlaget for samisk kultur». Samerettsutvalget konkluderte i NOU 1984:18 med at kulturbegrepet i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 også omfatter det materielle kulturgrunnlag. Denne rettsoppfatning fikk sin tilslutning fra Regjeringen og Stortinget ved behandling av sameloven (Ot prp nr 33 (1986-87)), og ble senere lagt til grunn for innføringen av § 110 a i Grunnloven i 1988. Departementet mener derfor at uttrykket «grunnlaget for samisk kultur» i forslag til ny minerallov § 3 må forstås i samsvar med dette slik at også det materielle kulturgrunnlag omfattes.