16 Saksbehandlingsregler

16.1 Bør krav om erstatning etter strafforfølgning kunne avgjøres administrativt ?

16.1.1 Innledning

Departementet foreslår en prinsipiell omlegging når det gjelder behandlingen av krav om erstatning som følge av strafforfølgning. Dette må ses i sammenheng med forslagene om vilkårene for og utmålingen av erstatningen. Når man sløyfer kravet om at siktede må sannsynliggjøre at han ikke har begått handlingen han var siktet for, og utmålingen i større grad standardiseres, er rettslig behandling av kravene mindre påkrevd. Både ønske om forenklet behandling av kravene og behov for å avlaste domstolene taler for at det åpnes for at krav om erstatning etter strafforfølgning kan løses administrativt.

16.1.2 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett skal erstatningskravet settes frem direkte for domstolene, jf. straffeprosessloven § 447. Straffeprosesslovkomiteen foreslo ikke å gi påtalemyndigheten kompetanse til å inngå forlik og begrunnet det med at «en rettslig avgjørelse er å foretrekke i alle tilfelle», jf. innstillingen s. 364 første spalte. Påtalemyndigheten kan derfor ikke på egen hånd godkjenne et krav om erstatning etter straffeprosessloven kapittel 31. Justisdepartementet har imidlertid i den såkalte Bjugnsaken inngått avtale om erstatningsbeløpet med en av de siktede, og det forekommer også tilfeller hvor det etter dom i førsteinstans er utbetalt forskuddsbeløp på erstatning - også for deler av kravet som ikke er rettskraftig avgjort.

16.1.3 Riksadvokatens forslag i brev 5. mai 1995

Riksadvokaten tar i brevet 5. mai 1995 til orde for at erstatningskravet bør kunne avgjøres administrativt med adgang for erstatningssøkeren til å bringe saken inn for domstolene dersom det administrative vedtaket ikke aksepteres. Forslaget er begrunnet med at administrativ behandling vil kunne avlaste domstolene og forenkle behandlingen. Videre begrunner riksadvokaten forslaget med at det i praksis er lite hensiktsmessig å beholde forutsetningen om rettslig behandling. Det vises blant annet til at Justisdepartementet i Bjugn-saken inngikk avtale om erstatning med en av de siktede mot at vedkommende frafalt adgangen til å reise søksmål.

16.1.4 Straffelovrådets forslag

Straffelovrådet foreslår at kravet i første omgang bør avgjøres administrativt med adgang for erstatningssøkeren til å bringe saken inn for domstolene. Rådet uttaler om dette, jf. utredningen punkt 5.8.2 s. 41, bl.a.:

«Erstatningskrav mot staten behandles regulært først av den instans som har ansvaret for vedkommende område av statsforvaltningen. Først hvis kravet avslås eller ikke godtas i det omfang som kreves, blir det tale om å bringe saken inn for domstolene. Rådet kan ikke se at det er noen tungtveiende grunner til at ikke også erstatningskrav etter straffeprosessloven kapittel 31 bør kunne behandles administrativt i første omgang. Dersom kravet om at siktede må sannsynliggjøre at han ikke har foretatt handlingen som var grunnlag for siktelsen, bortfaller, vil saken ligge enn bedre til rette for dette.»

16.1.5 Høringsinstansenes syn

Mange høringsinstanser gir sin uttrykkelige støtte til Straffelovrådets forslag om administrativ behandling. Dette gjelder riksadvokaten, statsadvokatene i Oslo, statsadvokatene i Troms og Finmark, statsadvokatene i Trondheim, statsadvokatene i Vestfold og Telemark, samt politimestrene i Drammen og i Trondheim.

Bare Forsvarergruppen av 1977går uttrykkelig imot Straffelovrådets forslag om administrativ behandling av erstatningskrav etter strafforfølgning.

16.1.6 Departementets vurdering

Departementet anser det unødvendig tungvint å påby domstolsbehandling i de tilfellene kravene kan løses administrativt på forsvarlig måte. Både forslaget om å sløyfe kravet om at siktede må sannsynliggjøre at han ikke har begått handlingen han var siktet for, og standardisering av utmålingen av oppreisning vil gjøre sakene mer egnet for administrativ avgjørelse.

Departementet viser også til at høringsinstansene - med unntak av Forsvarergruppen av 1977 - gir støtte til omlegging til administrativ behandling i første instans.

Et system hvor erstatningskravene i første omgang avgjøres administrativt, med adgang til full domstolsprøving, er i samsvar med de kravene som følger av EMK artikkel 6 om at enhver har rett til å få sine borgerlige rettigheter avgjort ved en uavhengig domstol. Også EMD har uttalt at hensynet til fleksibilitet og effektivitet kan tilsi administrativ avgjørelse i første omgang. 1

De hensyn som tilsier at siktede bør ha rett til å få kravet om erstatning avgjort av domstolene, kan ivaretas ved å gi adgang til å bringe den administrative avgjørelsen inn for domstolen til full overprøving. Ønsket om å avlaste domstolene gjør at departementet foreslår det som en forutsetning for saksanlegg for retten at kravet er forsøkt avgjort administrativt.

Departementet foreslår etter dette at sakene bør behandles administrativt i første omgang.

Departementets forslag innebærer også at det kan inngås utenrettslig forlik om erstatning og oppreisning. Kompetansen vil ligge hos det organ som skal avgjøre slike krav administrativt, ikke til påtalemyndigheten.

16.2 Hvem bør tillegges den administrative myndigheten ?

16.2.1 Riksadvokatens forslag i brev 5. mai 1995

Riksadvokaten mener at Justisdepartementet peker seg ut som avgjørelsesmyndighet for erstatningskravene. Han uttaler seg mot at avgjørelsen blir lagt til påtalemyndigheten ettersom kravene ikke sjelden vil bli søkt underbygd med kritikk av påtalemyndighetens tidligere behandling av saken, mens departementet derimot har stått utenfor den forutgående saksbehandlingen som har ledet til erstatningskravet. Riksadvokaten viser også til at påtalemyndigheten ikke har bevilgende myndighet.

Som et alternativ foreslår riksadvokaten at den administrative avgjørelsesmyndigheten legges til fylkesmannen, med klageadgang til departementet, eller til en særskilt nemnd etter mønster av ordningen for voldsoffererstatning.

16.2.2 Straffelovrådets forslag

Straffelovrådet mener - i motsetning til riksadvokatens forslag i brev 5. mai 1995 - at den administrative avgjørelsen bør legges til påtalemyndigheten jf. utredningen punkt 5.8.2 s. 41. Det vises til den rasjonaliseringsgevinst som vil oppnås ved at påtalemyndigheten behandler kravet, i og med at påtalemyndigheten kjenner kravet gjennom etterforskning og eventuelle rettsforhandlinger. Det vises også til at dette er ordningen i Danmark.

Rådet har likevel ikke vesentlige innvendinger mot at avgjørelsen legges til en annen instans enn påtalemyndigheten, men mener dette vil lede til en mer omstendelig og tidkrevende behandling uten nevneverdig rettssikkerhetsmessig gevinst.

16.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er delte meninger blant høringsinstansene om spørsmålet.

Riksadvokaten går i høringsomgangen fortsatt inn for at den administrative behandlingen av erstatningskrav i anledning strafforfølgning legges til Justisdepartementet, og fremhever følgende forhold som taler mot at sakene legges til påtalemyndigheten:

«Erstatningssøkerens tillit til påtalemyndigheten vil ofte ikke være den beste. Påtalemyndigheten har forut for at erstatningsspørsmålet kommer opp satt i gang strafforfølgning mot ham, og kanskje nedlagt stor arbeidsinnsats gjennom flere rettsinstanser for å oppnå domfellelse. Om Straffelovrådets anførsel om rasjonaliseringsgevinst skal gis vekt, må endog kravet avgjøres av samme person som har behandlet saken påtalemessig. Det forsterker dette motargumentet.

Lav tillit til den administrative instansen kan føre til at et unødig høyt antall saker bringes inn for retten. En må regne med at skjønnsmessige avgjørelser truffet av den ene part i saken i mange tilfeller ikke vil bli akseptert.

Det er staten, ikke påtalemyndigheten, som er part i saken. Det er en godt begrunnet ordning siden påtalemyndigheten ofte bare er en av flere aktører i den forfølgningen som utløste erstatningskravet. Også domstolene spiller her en sentral rolle, både under etterforskning (varetekt, beslag, ransaking mv) og under hovedforhandlingen. Også kriminalomsorgen kan tenkes trukket inn i erstatningssaken. Påtalemyndighetens rolle i disse sakene er nærmest å ligne med en prosessfullmektigs. Dog ikke uten selvprosederende trekk. I alle fall oppfattes det ikke sjelden slik.

Siden påtalemyndigheten ikke er part, har den etter dagens ordning heller ikke myndighet til å binde staten ved erkjennelse av ansvar, inngå utenrettslig forlik eller betale ut forskudd på erstatning... Dersom påtalemyndigheten skal behandle erstatningskravene må den selvsagt gis (ubegrenset) fullmakt til å forplikte staten i disse sakene. I enkelte tilfeller kan det dreie seg om betydelige beløp ... Etter riksadvokatens skjønn er det lite naturlig at en etat som påtalemyndigheten gis fullmakt til å forplikte staten slik som foreslått av Straffelovrådet.

Avgjørelse om krav om personskadeerstatning, og utmåling av erstatning krever spesialisert kunnskap som få innen påtalemyndigheten i dag besitter... Det er selvsagt mulig å bygge opp en slik kompetanse innen påtalemyndigheten. Med det antall saker av mer komplisert art det er grunn til å forvente, vil det være vanskelig å etablere, og vedlikeholde den nødvendige kunnskap i et større antall politidistrikter og ved statsadvokatembetene. Riksadvokaten antar derfor at dersom påtalemyndigheten gis ansvar for behandlingen av sakstypen vil det være nødvendig å sentralisere behandlingen av de mer kompliserte krevende sakene til Riksadvokatembetet. Det vil i så fall kreve styrket bemanning av bemanningen her.

Fordi også andre hensyn taler for at påtalemyndigheten fritas for ansvaret for å behandle erstatningskravene, jf. ovenfor, synes det å være liten grunn til å bygge opp kompetanse i påtalemyndigheten som allerede finnes andre steder i det offentlige. Det fremsettes jevnlig erstatningskrav mot staten, også for personskade. Regjeringsadvokaten bistår departementene i de sakene det er nødvendig. Det er vanskelig å se noen tungtveiende innvendinger mot at erstatning i anledning forfølgning behandles som øvrige erstatningskravene mot staten, dvs at kravet rettes mot staten v/ det aktuelle fagdepartementet (her Justisdepartementet) og at regjeringsadvokaten bistår etter anmodning i de mer kompliserte sakene. Særlig gjelder dette når vurdering av skyld ikke lenger inngår i erstatningskravet.

Ved å sentralisere sakene til Justisdepartementet vil det være enkelt å føre en enhetlig praksis.

Riksadvokaten går etter dette inn for at den administrative behandlingen av erstatningskrav i anledning forfølgning legges til Justisdepartementet.

Påtalemyndigheten bør imidlertid gis anledning til å uttale seg om kravet før departementet treffer avgjørelse. Dessuten vil departementet ha behov for straffesaksdokumentene. Disse vil regulært befinne seg hos påtalemyndigheten. Av effektivitetshensyn bør derfor kravet fremsettes for påtalemyndigheten. Siden påtalemyndigheten etter riksadvokatens forslag ikke gis myndighet til å treffe avgjørelse i erstatningssaken, er det ubetenkelig at den påtalemyndighet som best kjenner saken fra straffesaksbehandlingen er den som avgir uttalelse på påtalemyndighetens vegne. Nærmere regler om den interne saksbehandlingen kan eventuelt fastsettes i påtaleinstruksen.»

Riksadvokaten foreslår etter dette følgende som nytt § 447 annet ledd:

«Kravet fremsettes for den myndighet som sist har truffet påtaleavgjørelse i saken. Påtalemyndigheten sender kravet med sakens dokumenter til Justisdepartementet for avgjørelse sammen med slik uttalelse som kravet gir grunnlag for.»

Forsvarergruppen av 1977 foreslår at man beholder den ordningen som finnes i dag, og som innebærer at erstatningskravet fremsettes for den domstolen som senest har prøvd de beviser som vedkommer skyldspørsmålet. Subsidiært anfører Forsvarergruppen at Justisdepartementet utpeker seg som det mest naturlige organ for førsteinstansbehandling. Før slik myndighet eventuelt tillegges departementet, fremhever Forsvarergruppen at det bør utredes hvilken saksbehandlingstid man må påregne. Alternativtforeslår Forsvarergruppens at den siktede gis en mulighet til å velge om kravet skal fremsettes for domstolene eller overfor påtalemyndigheten. Forsvarergruppen fremhever særlig argumenter mot at påtalemyndighetenskal avgjøre sakene i første instans. Den reagerer prinsipielt mot at et erstatningskrav på noe stadium skal behandles og avgjøres av en myndighet som den strafforfulgte oppfatter som sin motpar. Forsvarergruppen ser ingen særlig mulighet for at Straffelovrådets forslag vil spare domstolen for arbeid. Dette begrunnes særlig med at lovforslaget i flere sammenhenger benytter begreper som forutsetter skjønnsmessige vurderinger, og at det er lite sannsynlig at partene vil komme til enighet i en erstatningssak som forutsetter slike vurderinger. Det anføres at man eventuelt kun vil måtte regne med å oppnå en marginal arbeidsbesparelse hos domstolene, men at den samlede tids- og ressursbruken med saken vil øke. Det vises til at noen vil hevde at man oppnår en besparelse hos domstolene ved at saken blir bedre forberedt ved at saken fremsettes for og avgjøres av påtalemyndigheten. Forsvarergruppen uttaler at dette muligens kan være riktig. Forsvarergruppen uttrykker imidlertid i denne sammenhengen bekymring for at det er en betydelig psykologisk forskjell på det å omgjøre og det å avgjøre i første instans. Forsvarergruppen fremhever at det er grunn til å frykte at domstolene vil nøle noe i den frifunnendes disfavør og være tilbakeholdne med å omgjøre en avgjørelse som allerede er truffet.

Trondheim statsadvokatembeter og politimestrene i Drammen og i Kristiansand deler riksadvokatens syn om at den administrative myndighet til å behandle erstatningskrav bør legges til Justisdepartementet.

Også statsadvokatembetene i Agder, Vestfold og Telemarkmener det er gode grunner for at et annet offentlig organ enn påtalemyndigheten skal behandle erstatningskravet administrativt. Disse instansene uttaler seg imidlertid ikke om hvilket organ som bør behandle kravet.

Troms og Finnmark statsadvokatembeter, politimestrene i Kristiansandog i Trondheim og Den norske Dommerforening foreslår at erstatningskrav skal avgjøres administrativt av fylkesmannen. Politimesteren i Kristiansand mener at avgjørelsen eventuelt kan legges til en særskilt nemnd.

Den norske Dommerforening mener det er grunn til å støtte riksadvokatens innvendinger mot at administrativ prøving av sakene legges til påtalemyndigheten. Det vises til at påtalemyndigheten vil bli møtt med mistillit av siktede, og at det må forventes at flere saker derfor kommer for retten. Som et alternativ til påtalemyndigheten nevner Dommerforeningen Det særskilte etterforskningsorganet SEFO, eller fylkesmannen, der staben har øvelse i å behandle saker om erstatning til voldsofre.

Troms og Finmark statsadvokatembeter begrunner sitt forslag om at avgjørelsen av erstatningsspørsmålet legges til fylkesmannen med at fylkesmannen i dag behandler for eksempel søknader om voldsoffererstatning. De mener videre at dersom fylkesmannens avgjørelse ikke godtas, bør påtalemyndigheten ikke være prosessfullmektig for staten.

Borgarting lagmannsrett, Oslo statsadvokatembeterog politimesteren i Oslo gir derimot sin tilslutning til Straffelovrådets forslag om at avgjørelsen legges til påtalemyndigheten i første instans.

Borgarting lagmannsrett mener det er meget som taler for at påtalemyndigheten i første omgang vurderer spørsmålet om erstatning, siden det er den som kjenner saken. Det vises til at rasjonaliseringsgevinsten er vesentlig dersom den siktede godtar påtalemyndighetens erstatningsfastsettelse (det forutsettes at siktede er bistått av forsvarer).

Oslo statsadvokatembeteruttaler at

«det er uforståelig at påtalemyndigheten - slik det anføres i riksadvokatens brev - ikke har den nødvendige kompetanse til å behandle erstatningsrettslige spørsmål av den art det her er tale om. I tilfelle må dette snarest bøtes på gjennom opplæring, idet erstatningsrett alltid vil være en naturlig del av påtalemyndighetens arbeid.»

Oslo statsadvokatembeter peker på at en økning av antallet erstatningssaker kan føre til en merbelastning for påtalemyndigheten som eventuelt må kompenseres med en økning i antall stillinger.

Heller ikke Oslo politikammer ser problemer i forhold til påtalemyndighetens manglende bevilgende myndighet og eventuelt manglende kompetanse i erstatningssaker. Det uttaler at man antar at svært mange av kravene bør behandles innenfor påtalemyndigheten i politiet. Det vises til at også etter gjeldende regler har påtalemyndigheten hatt et ikke ubetydelig arbeid med erstatningssakene, og det antas at forslaget om administrativ behandling ikke vil påføre Oslo politikammer større arbeidsbelastning enn i dag.

Regjeringsadvokaten tar ikke uttrykkelig stilling til om påtalemyndigheten bør gis kompetanse til å avgjøre erstatningssaken i første omgang. Han er imidlertid enig med Straffelovrådet i at erstatning i anledning strafforfølgning bør fremsettes overfor påtalemyndigheten, slik tilfellet er i dag. Regjeringsadvokaten fremhever at han forstår Straffelovrådets forslag slik at påtalemyndigheten skal være motpart ved domstolsprøving av spørsmålet. Regjeringsadvokaten uttrykker at påtalemyndigheten på dette området står i en særstilling sammenlignet med alminnelige forvaltningsorganer som vil ha liten mulighet for å forestå «selvprosedyre». Det fremheves at regjeringsadvokaten ikke ser noen mulighet til å kunne håndtere alle de rettssaker en her ser for seg.

16.2.4 Departementets vurdering

Departementet er enig i de prinsipielle innvendingene enkelte av høringsinstansene har reist mot at påtalemyndigheten - som den strafforfulgte oppfatter som sin motpart - skal avgjøre den strafforfulgtes rett til erstatning i første instans. Departementet deler også flere av høringsinstansenes syn om at det neppe kan forventes noen særlig effektivitetsgevinst ved en slik løsning. Departementet viser blant annet til riksadvokatens vurderinger om at det er grunn til å forvente at erstatningssøkeren på grunn av påtalemyndighetens tidligere befatning med saken vil mangle tillit til påtalemyndigheten, og at en slik løsning kan føre til at et høyt antall saker blir brakt inn for retten.

Departementet går også imot at avgjørelsen legges til en særskilt nemnd. Begrunnelsen for dette er særlig at dersom det stadig opprettes nye organer for å avgjøre krav om erstatning, kan dette medføre en lite helhetlig og prinsipielt fundert praksis. I og med at det foreslås forenklinger i reglene om erstatning og oppreisning, slik at de blir mindre skjønnspregede enn tidligere, er det videre tvilsomt om det svarer seg å opprette og drive en egen erstatningsnemnd for disse erstatningskravene.

Departementet anser det heller ikke hensiktsmessig å legge disse avgjørelsene til Det særskilte etterforskningsorgan - SEFO. Statens ansvar i disse sakene er objektivt. De sentrale utfordringene vil typisk være å vurdere eventuelt bortfall eller nedsetting av erstatning på grunn av medvirkning fra siktede selv og utmåling av erstatning. Selv om evaluering av påtalemyndighetens eller politiets arbeid kan inngå som sentrale premisser i enkelte av sakene, vil dette jevnt over ikke være det mest sentrale aspektet ved avgjørelsen av disse erstatningssakene. Dertil kommer at ordningen med SEFO for tiden er under evaluering.

Flere av høringsinstansene, blant andre riksadvokaten, går inn for at erstatningssakene skal avgjøres i første instans av Justisdepartementet. Justisdepartementet er imidlertid i ferd med å gjennomføre en reform hvor ressursene kanaliseres til annen virksomhet enn enkeltsaksbehandling. Blant annet dette tilsier at Justisdepartementet ikke selv skal foreta den administrative behandlingen av erstatningskravene.

Departementet mener at det er mest nærliggende at oppgaven plasseres hos én fylkesmann som nasjonal oppgave, eller hos et direktorat som administrativt er underlagt et annet departement. Fordi dette ikke er endelig avklart, vil departementet i lovforslaget legge ansvaret for den administrative behandlingen til Justisdepartementet. Det er likevel ikke aktuelt at Justisdepartementet selv skal foreta den administrative behandlingen av disse sakene. Det forutsettes derfor at departementets avgjørelsesmyndighet blir delegert før lovendringene trer i kraft. Flere høringsinstanser har gått inn for at erstatningskravene bør avgjøres av fylkesmennene. Det er blant annet vist til at søknader om voldsofferstatning i dag behandles av fylkesmannen, og at fylkesmennene har den erfaring og det apparat som er nødvendig for å behandle erstatningssaker.

Uansett hvor den administrative behandlingen legges, bør det ikke være noen klageadgang over den administrative avgjørelsen, idet adgangen til domstolsprøving kommer i stedet.

16.3 Nærmere om den administrative behandlingen av kravet

Departementet er enig med riksadvokaten i at påtalemyndigheten bør uttaleseg om erstatningskravet før den administrative instans treffer avgjørelse. I og med at påtalemyndigheten normalt vil ha dokumentene i saken, er det hensiktsmessig at kravet fremsettes for påtalemyndigheten som så avgir uttalelse om kravet, før kravet og dokumentene i saken blir sendt videre til det administrative organet som skal avgjøre saken. Departementet er enig med riksadvokaten i at med et slikt system - hvor påtalemyndigheten ikke skal fatte avgjørelse i saken - vil det ikke være betenkelig at den innen påtalemyndigheten som best kjenner saken, avgir uttalelse på påtalemyndighetens vegne. Taushetsplikten etter straffeprosessloven §§ 61 a flg. bør ikke være til hinder for det, og departementet foreslår av den grunn en tilføyelse til § 61 c.

Den administrative avgjørelsen skal treffes på bakgrunn av dokumentene i saken. I de tilfeller hvor det som ledd i den administrative avgjørelsen er behov for opplysninger som ikke fremgår av dokumentene i saken, kan avgjørelsesmyndigheten kreve bevisopptak i medhold av domstolloven § 43 annet ledd annet punktum. Erstatningssøkerens rett etter EMK artikkel 6 og SP artikkel 14 til å få kravet avgjort ved «public hearing» sikres ved at domstolsbehandling av eventuell klage etter departementets forslag skal følge tvistemålslovens regler, slik at det vil bli holdt muntlig forhandling med mindre partene selv avtaler forenklet rettergang.