2 Bakgrunnen for lovforslagene

2.1 Brev fra riksadvokaten

I brev 5. mai 1995 til Justisdepartementet redegjorde riksadvokaten for behovet for en revisjon av reglene i straffeprosessloven kapittel 31 om erstatning i anledning av strafforfølgning.

Riksadvokaten mente det var grunn til å vurdere hensiktsmessigheten av kriteriet for erstatning i straffeprosessloven § 444 første ledd første punktum om at siktede må ha «gjort sannsynlig at han ikke har foretatt den handling som var grunnlag for siktelsen». Han viste til at vilkåret kan føre til at sakens aktører - under berettiget ivaretakelse av sine oppgaver - kan komme med uttalelser som balanserer på grensen mot en krenkelse av uskyldspresumsjonen i den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 6 nr. 2. Kriteriet kan også skape to klasser av frifinnelser: de frifinnelser som gir grunnlag for erstatning, og de frifinnelser hvor erstatning ikke søkes eller ikke oppnås på grunn av vilkåret i § 444 første ledd første punktum. Riksadvokaten ga på denne bakgrunn uttrykk for at man bør vurdere om det ikke bør søkes mer objektive vilkår for erstatning.

En viss form for standardisering av erstatningsutmålingen etter straffeprosessloven kapittel 31 ble også foreslått overveid. Riksadvokaten pekte på den tendensen i retning av stadig mer standardisert utmåling som synes å finne sted i den generelle erstatningsretten.

Riksadvokaten reiste videre spørsmål om erstatningskrav etter straffeprosessloven bør avgjøres administrativt, med mulighet for å bringe vedtaket inn for domstolene dersom det ikke aksepteres. Han viste til at en slik ordning ville kunne avlaste domstolene og forenkle behandlingen. Særlig i den grad erstatningsvilkårene objektiviseres, og i alle fall i den utstrekning erstatningsutmålingen standardiseres, mente riksadvokaten at gode grunner taler for å behandle kravene administrativt.

Justisdepartementet ble utpekt som administrativ avgjørelsesmyndighet for erstatningskravene, eventuelt fylkesmennene med klageadgang til departementet, eller en særskilt nemnd etter mønster av ordningen for voldsoffererstatningen. Riksadvokaten uttalte seg mot at disse avgjørelsene blir lagt til påtalemyndigheten. Han antok at en slik ordning vil bli møtt med innvendinger da kravene ikke sjelden vil bli søkt underbygd med kritikk av påtalemyndighetens tidligere behandling av saken.

Når det gjelder den rettslige behandlingen av erstatningskravene, foreslo riksadvokaten for det første at regjeringsadvokaten prosederer sakene for retten i stedet for påtalemyndigheten. For det annet stilte han spørsmål ved hvor heldig det er at avgjørelsen av erstatningskravene så vidt mulig skal treffes av de samme dommere som har behandlet straffesaken, jf. straffeprosessloven § 447 tredje ledd tredje punktum.

Riksadvokaten tilføyde at det også kunne være andre sider ved reglene i straffeprosessloven kapittel 31 som kan gi grunn til overveielser.

2.2 Straffelovrådet

2.2.1 Straffelovrådets mandat

Som en følge av riksadvokatens anbefalinger i brevet 5. mai 1995 ga Justisdepartementet i brev 16. juni 1995 Straffelovrådet i oppdrag å utrede behovet for endringer i straffeprosessloven kapittel 31 om erstatning i anledning av forfølgning. Rådet fikk følgende mandat:

«(1) Det er i den senere tid reist økende kritikk mot straffeprosesslovens regler om erstatning i anledning av forfølgning. Kritikken har spesielt rettet seg mot vilkåret om at siktede for å få erstatning etter straffeprosessloven § 444 som hovedregel må sannsynliggjøre at han eller hun ikke har begått den handlingen som var grunnlag for siktelsen. Det har vært hevdet at dette vilkåret fører til at man får to former for frifinnelse: den fullstendige, som gir krav på erstatning etter straffeprosessloven § 444, og den mindre fullstendige, som etterlater en mistanke som avskjærer erstatning etter denne bestemmelsen.

Det har også vært hevdet at anvendelsen av straffeprosessloven § 444 kan komme i strid med Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 6 (2) (uskyldspresumsjonen). Høyesterett har imidlertid lagt til grunn at straffeprosessloven § 444 i seg selv ikke strider mot Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, jf. Rt. 1994 s. 721.

(2) Straffelovrådet gis i oppdrag å vurdere bestemmelsene om erstatning i anledning av forfølgning i straffeprosessloven kapittel 31.

Rådet skal i første rekke vurdere vilkårene for erstatning.

Det bør særlig vurdere om kriteriene i straffeprosessloven § 444 bør erstattes med mer objektive kriterier. En eventuell endring av reglene bør imidlertid ikke medføre en automatisk rett til erstatning ved frifinnelse eller henleggelse.

Rådet bør også vurdere om det bør foretas andre endringer i reglene om erstatning i anledning av forfølgning.

I et brev 5 mai 1995 til Justisdepartementet anbefaler Riksadvokaten at også andre sider av det aktuelle regelsettet enn erstatningsvilkårene bør vurderes. Riksadvokaten reiser blant annet spørsmål om erstatningsutmålingen bør standardiseres, og om krav om erstatning i anledning av forfølgning bør kunne avgjøres administrativt. Straffelovrådet bør vurdere de spørsmålene Riksadvokaten tar opp. Riksadvokatens brev er vedlagt mandatet.

(3) Ved vurderingen av om og eventuelt hvordan reglene bør endres skal rådet se hen til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. Det vises særlig til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 5 og 6 (2) og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 9 og 14 (2). Fra praksis vil departementet særlig fremheve Den europeiske menneskerettighetsdomstols dom 25 august 1993 (Sekaninadommen), gjengitt i serie A vol 266.

Rådet skal også gi en oversikt over annen europeisk lovgivning om erstatning i anledning av forfølgning.

(4) Rådet bør avslutte sitt arbeid innen 1 mars 1996.»

I arbeidet med utredningen har Straffelovrådets faste medlemmer deltatt:

• Professor dr. juris Henry John Mæland, leder

• Høyesterettsdommer Karenanne Gussgard

• Universitetsstipendiat/førstestatsadvokat Tor-Geir Myhrer

• Advokat Heidi Ysen

Rådets sekretær har vært amanuensis Asbjørn Strandbakken.

2.2.2 Hovedpunktene i Straffelovrådets utredning

Straffelovrådet avga sin utredning 18. september 1996. Den er trykt som NOU 1996: 18 Erstatning i anledning strafforfølgning.

Straffelovrådets forslag utvider statens erstatningsansvar ved strafforfølgning. Et sammendrag av forslaget er tatt inn i rådets utredning kapittel 1 (side 9-10).

Rådet foreslår at kravet i gjeldende § 444 første ledd om at siktede må godtgjøre at han ikke har foretatt handlingen som var grunnlag for siktelsen, bør oppheves. Dette begrunnes slik:

«[T]ap i anledning varetekt i saker som ender med frifinnelse eller henleggelse, bør anses som en «driftsomkostning» ved en effektiv strafferettspleie. Også uskyldspresumsjonen i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 6 (2) taler for at man unngår en prosess om skyld/uskyld i disse tilfellene.»

Rådet foreslår på denne bakgrunn at den som har vært varetektsfengslet, som hovedregel skal ha et ubetinget krav på erstatning dersom han frifinnes eller saken henlegges. Fra denne hovedregelen gjøres det unntak for tilfeller hvor frifinnelsen eller henleggelsen skyldes utilregnelighet. Unntaket begrunnes med hensynene bak medvirkningsinstituttet, som tilsier at det normalt ikke bør tilkjennes erstatning hvor siktede har foretatt en ellers straffbar handling.

Siktede som har vært varetektsfengslet, skal som utgangspunkt fortsatt ha krav på full erstatning for det tap som er lidt som følge av varetektsfengslingen. Straffelovrådet foreslår imidlertid at det som et alternativ til en dekning av det reelle tapet, innføres en minimumserstatning.

Siktede som ikke har vært varetektsfengslet, vil etter Straffelovrådets forslag bare kunne fremme krav om erstatning på grunnlag av en rimelighetsvurdering. Her vil således både spørsmålet om erstatning skal tilkjennes og dens størrelse være overlatt til avgjørelsesmyndighetens skjønn. Straffelovrådet går imidlertid inn for å utvide adgangen til å tilkjenne siktede erstatning på skjønnsmessig grunnlag i forhold til gjeldende rett ved at kravet til kvalifiserterimelighetsgrunner («særlige grunner») oppheves.

Straffelovrådet foreslår videre at siktedes ubetingede rett til erstatning hvor han frifinnes etter utholdt frihetsstraff, utvides til å gjelde også etter annen utholdt straff enn frihetsberøvelse, for eksempel utholdt rettighetstap. I dag må et erstatningskrav i disse tilfellene baseres på den skjønnsmessige regelen i § 445. Endringen tar sikte på å oppfylle statens forpliktelser etter EMK syvende protokoll artikkel 3, jf. nærmere om denne konvensjonsbestemmelsen under punkt 5.5. nedenfor.

Samtidig som Straffelovrådet går inn for å utvide retten til erstatning for forfølgning, foreslår rådet en utvidet adgang til å nekte eller redusere erstatningen pga. siktedes eget forhold. Straffelovrådet foreslår at erstatningen skal kunne settes ned eller falle bort «dersom det etter forholdene vil virke støtende å tilkjenne erstatning». Rådet anser en slik skjønnsmessig regel nødvendig for å hindre urimelige resultater av de foreslåtte lovendringene. For å motvirke at medvirknings- og «støtende»-regelen leder til brudd på uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6 nr. 2, foreslår Straffelovrådet å lovfeste en regel om at erstatning aldri kan settes ned eller falle bort med den begrunnelse at siktede har utvist straffeskyld. Dette er en kodifisering av uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6 nr. 2, slik den er fortolket av Den europeiske menneskerettsdomstolen i Strasbourg, og betyr således ikke noe utvidelse av siktedes erstatningsrettslige vern sett i forhold til gjeldende rett.

Flertallet i Straffelovrådet (Mæland, Gussgard og Myhrer) foreslår at man viderefører gjeldende regler om erstatning for ikke-økonomisk skade (oppreisning). Om oppreisning skal tilkjennes, skal således fortsatt bero på om « særlige grunner» taler for det. Mindretallet, Ysen, mener derimot at adgangen til å tilkjenne oppreisning bør utvides ved at kravet om «særlige grunner» utgår. Avgjørende etter hennes forslag blir om oppreisning anses som rimeligi det enkelte tilfellet.

Straffelovrådet går inn for at erstatningskrav etter straffeprosessloven avgjøres administrativt av påtalemyndigheten i første instans, med mulighet for å bringe kravet inn for retten dersom kravet ikke tas til følge.

Når det gjelder den rettslige behandlingen av erstatningskravene, går for det første Straffelovrådet enstemmig inn for å oppheve regelen om at erstatningskravene skal avgjøres av de samme dommerne som avgjorde straffesaken, jf. gjeldende straffeprosessloven § 447 tredje ledd tredje punktum. For det annet foreslår Mæland og Ysen at Høyesteretts kjæremålsutvalg ved videre kjæremål skal ha anledning til å realitetsbehandle saker om erstatning i anledning strafforfølgning. De argumenterer med at dette vil bringe erstatningssaker etter straffeprosessloven kapittel 31 på linje med de regler som gjelder for ordinære sivile erstatningssøksmål. Samtidig vil en slik endring legge grunnlag for en bedre normering av erstatningsnivået i første instans. Gussgard og Myhrer ser derimot ingen grunn til å endre kjæremålsutvalgets kompetanse i forhold til gjeldende rettstilstand, hvoretter utvalget bare har full kompetanse dersom erstatning er tilkjent av lagmannsretten som første instans. Ellers er utvalgets kompetanse i dag begrenset til å prøve saksbehandlingen og lovtolkingen.

Når det gjelder nødvendige utgifter til forsvarer, går Straffelovrådets flertall inn for at siktede ved den administrative behandlingen bare skal få dekket disse dersom han helt eller delvis får medhold i sitt krav. Det vises til at en slik regel vil kunne virke prosessbesparende. Ved rettslig behandling foreslår flertallet at man viderefører gjeldende rett om at siktede skal ha krav på forsvarer på det offentliges bekostning når kravet behandles muntlig, med mindre retten finner dette unødvendig, og at det i andre tilfeller kan oppnevnes forsvarer for siktede når særlige grunner taler for det. Rådets mindretall, Ysen, mener at siktede bør ha et ubetinget krav på forsvarer på det offentliges bekostning både ved den administrative og den rettslige behandlingen.

2.3 Høringen

Justisdepartementet sendte 7. november 1996 Straffelovrådets utredning på høring til følgende instanser og institusjoner:

• Departementene

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Byrettene i Oslo, Bergen, Stavanger, Kristiansand og Trondheim

• Herredsrettene i Nord-Troms, Nordmøre og Asker og Bærum

• Tana og Varanger sorenskriverembete

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Politimesteren i Oslo, Drammen, Hamar, Bergen, Stavanger, Kristiansand, Trondheim og Tromsø

• Sametinget

• Amnesty International (norsk avdeling)

• Antirasistisk senter

• Bergen forsvarerforening

• Chr. Michelsens Institutt

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Den norske Helsingforskomité

• Det juridiske fakultet, Bergen

• Det juridiske fakultet, Oslo

• Det kriminalitetsforebyggende råd - KRÅD

• Det norske menneskerettighetshuset

• Forsvarergruppen av 1977

• Institutt for menneskerettigheter

• Institutt for rettsvitenskap, Tromsø

• Juridisk rådgivning for kvinner - JURK

• Juss-buss

• Juss-formidlingen i Bergen

• Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter

• Kontoret for fri rettshjelp

• Norges Juristforbund

• Norges Røde kors

• Norske Kvinnelige Juristers Forening

• Norsk Fengselstjenestemannsforbund

• Norsk forening for voldsofre

• Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

• Norsk Politiforbund

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

• Politiembetsmennenes Landsforening

• Redd Barna

• Rettspolitisk forening

• Samarbeidsorganisasjonen Norsk Politiforbund/Lensmannsetatens Landslag

• Straffelovkommisjonen

Høringsfristen var satt til 10. februar 1997.

Følgende høringsinstanser har realitetsmerknader til utredningen:

• Høyesterett

• Agder lagmannsrett

• Borgarting lagmannsrett

• Frostating lagmannsrett

• Oslo byrett

• Trondheim byrett

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten med vedlagte uttalelser fra statsadvokatene i Agder, Hedmark og Oppland, Hordaland, Oslo, Rogaland, Vestfold og Telemark, Troms og Finmark og ØKOKRIM

• Politimesteren i Bergen

• Politimesteren i Drammen

• Politimesteren i Kristiansand

• Politimesteren i Oslo

• Politimesteren i Trondheim

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Det kriminalitetsforebyggende råd

• Forsvarergruppen av 1977

• Jussformidlingen i Bergen

• Politiembetsmennenes Landsforening

Følgende instanser har ikke noen merknader til utredningen:

• Barne- og familiedepartementet

• Fiskeridepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

• Miljøverndepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Sosial- og helsedepartementet

• Utenriksdepartementet

• Chr. Michelsens institutt

• Juridisk rådgivning for kvinner - JURK

• Kriminalomsorgsavdelingen

Innholdet i høringsuttalelsene blir behandlet senere i proposisjonen i tilknytning til de enkeltpunktene i lovforslaget som høringsinstansene tar opp. Kort kan det nevnes at samtlige høringsinstanser støtter forslaget om å oppheve erstatningsvilkåret om at siktede må sannsynliggjøre at han ikke har foretatt den handling som var grunnlag for siktelsen. Med unntak av Forsvarergruppen av 1977 og riksadvokaten er høringsinstansene også ellers jevnt over positive til Straffelovrådets forslag. Flere av høringsinstansene i politiet og påtalemyndigheten går imidlertid imot forslaget om at en eventuell administrativ behandling av erstatningskravene skal legges til påtalemyndigheten.

Riksadvokaten slutter seg på mange punkter til Straffelovrådets forslag, men har også vesentlige innvendinger. Han har derfor funnet grunn til å utarbeide et alternativt lovforslag til Straffelovrådets utkast § 444 første, annet og tredje ledd. Hovedpunktene i dette vil bli gjennomgått samlet i punkt 2.4 nedenfor.

2.4 Riksadvokatens hovedinnvendinger mot Straffelovrådets forslag

Riksadvokaten kommer i sin høringsuttalelse med vesentlige innvendinger mot Straffelovrådets forslag, og har derfor funnet grunn til å utarbeide et alternativt lovforslag til bl.a. Straffelovrådets § 444 første, annet og tredje ledd.

Riksadvokatens hovedinnvending mot Straffelovrådets utkast er at det går for langt når det (med unntak for utilregnelighetstilfellene), gir rettskrav på erstatning uavhengig av grunnlaget for frifinnelsen eller henleggelsen. Etter hans syn bør et slikt krav bare foreligge hvor frifinnelsen eller henleggelsen skyldes at et av de alminnelige straffbarhetsvilkårene mangler. Utover disse tilfellene bør statens erstatningsansvar bero på en skjønnsmessig vurdering. Riksadvokatens begrunnelse for en slik løsning er at det bør angis så presist og uttømmende som mulig i hvilke tilfeller siktede har et reeltrettskrav på erstatning. Slik riksadvokaten ser det, har Straffelovrådet latt hovedregelen bli så omfattende at man enkelt kan forestille seg en rekke situasjoner hvor det vil være aktuelt å la erstatningen helt eller delvis falle bort fordi erstatning vil virke «støtende», jf. Straffelovrådets utkast til ny § 444 fjerde ledd tredje punktum. Riksadvokaten mener at det «neppe [er] heldig at hovedregelen på denne måten gir inntrykk av å ha større rekkevidde enn det den faktisk har, mens den særlige unntaksregelen i tredje ledd må gis større anvendelse enn man umiddelbart vil anta».

På den annen side ønsker ikke riksadvokaten, slik som foreslått av Straffelovrådet, å gjøre unntak fra retten til erstatning etter § 444 første ledd for utilregnelighetstilfellene. Riksadvokaten er enig med Straffelovrådet i at det kan tenkes tilfeller hvor det er lite rimelig at det gis erstatning når saken henlegges eller tiltalte frifinnes pga. utilregnelighet, men viser til at slike tilfeller like gjerne kan oppstå ved frifinnelser fordi skyldkravet ikke er oppfylt. Det anføres også at det gir en rettsteknisk enklere regel dersom siktedes rettskrav på erstatning gjøres uavhengig av hvilken straffbarhetsbetingelse som mangler.

Riksadvokaten er også kritisk til Straffelovrådets forslag om å utvide den ubetingede retten til erstatning for siktede som frifinnes etter utholdt frihetsstraff, til også å gjelde hvor siktede har måttet tåle annen straff enn frihetsberøvelse. Han mener at en slik utvidelse vil kunne føre til uheldig forskjellsbehandling av like tilfeller. Som eksempel nevner han at forslaget vil innebære at det gis rettskrav på erstatning for tap ved å ha måttet betale en bot, men ikke for tap som følge av inndragning, da sistnevnte reaksjon ikke vil være «straff» i utkastet § 444 annet ledd sin forstand. Straffelovrådet begrunnet utvidelsen av retten til erstatning i gjenopptakelsessakene med hensynet til statens forpliktelser etter EMK syvende protokoll artikkel 3. Det ble imidlertid samtidig lagt til grunn at rimelighetsregelen i gjeldende § 445 gir tilstrekkelig rom for å ivareta Norges menneskerettslige forpliktelser. Riksadvokaten viser til dette og uttaler at det vil være lite tilfredsstillende om man, av hensyn til overoppfyllelse av internasjonale forpliktelser, innfører reelt ubegrunnede forskjeller i regelverket. Han går på denne bakgrunn inn for at domfelte som blir frifunnet etter å ha utholdt annen straff enn frihetsberøvelse, skal tilkjennes erstatning etter rimelighetsregelen. Riksadvokaten foreslår imidlertid at det lovfestes en retningslinje for rimelighetsskjønnet som går ut på at erstatning «i alminnelighet» gis hvor den frifunnet har utholdt annen straff enn frihetsberøvelse (og frifinnelsen skyldes at et av de alminnelige vilkårene for straffbarhet ikke er oppfylt).

Riksadvokatens forslag til ny § 444 er enklere i sin oppbygging enn Straffelovrådets utkast ved at det gir felles erstatningsvilkår for frifinnelse eller henleggelse etter ordinære saksgang og for frifinnelse etter gjenopptakelse.

Når det gjelder Straffelovrådets forslag til saksbehandlingsregler, går riksadvokaten, som i brevet 5. mai 1995 til Justisdepartementet, imot at en administrativ avgjørelse av kravet legges til påtalemyndigheten. Dette begrunnes bl.a. med at erstatningssøkerens tillit til påtalemyndigheten vil være svak pga. påtalemyndighetens tidligere befatning med saken. Dette kan igjen føre til at et unødig høyt antall saker bringes inn for retten, noe som svekker Straffelovrådets argument om at det ligger en rasjonaliseringsgevinst i å legge avgjørelsen til påtalemyndigheten.

Riksadvokaten mener også at det må vurderes om ikke den rettslige behandlingen av erstatningskravene bør skje etter tvistemålslovens regler. Han uttaler at det ikke uten videre er gitt at prosessformen skal være annerledes for erstatningskrav etter straffeprosessloven kapittel 31 enn for andre erstatningskrav mot staten. Han tar imidlertid ikke endelig standpunkt til spørsmålet.

For øvrig har ikke riksadvokaten vesentlige innvendinger mot Straffelovrådets forslag.