2 Bakgrunnen for lovforslagene
Lovforslagene gjennomfører blant annet Norges forpliktelser i henhold til Europaparlaments- og rådsdirektiv 2008/104/EF av 19. november 2008 om vikararbeid (heretter omtalt som ”vikarbyrådirektivet” eller ”direktivet”). I forbindelse med, og parallelt med departementets arbeid med direktivet, har det vist seg behov for å foreslå regler som kan bidra til å effektivisere regler om likebehandling av innleide arbeidstakere og ansatte arbeidstakere.
I dette kapittelet redegjøres det kort for bakgrunnen for direktivet, prosessen i EU og arbeidet med direktivet og lovendringene i Norge.
I tillegg til en norsk versjon, er direktivet i dansk versjon vedlagt proposisjonen.
2.1 Bakgrunnen for vikarbyrådirektivet
Europaparlamentet og Rådet for den Europeiske Union (Rådet) vedtok 19. november 2008 direktiv 2008/104/EF om vikararbeid. Direktivet ble offentliggjort i Official Journal 5. desember 2008, og implementeringsfristen ble fastsatt til 5. desember 2011.
Innenfor EU er det store forskjeller med hensyn til bruk av innleid arbeidskraft, og i de innleides rettslige situasjon, status og arbeidsvilkår. På begynnelsen av 80-tallet vedtok Rådet og Europaparlamentet en rekke resolusjoner som understreket behovet for å sette i gang fellesskapshandlinger med sikte på felles rammer for anvendelsen av innleid arbeidskraft, og for å sikre beskyttelsen til disse arbeidstakerne. Allerede i 1982 la Kommisjonen frem et forslag til direktiv, men dette ble aldri vedtatt. På 90-tallet foreslo Kommisjonen en rekke grunnleggende bestemmelser som hadde til formål å sikre et minimum av sammenheng mellom ulike typer ansettelser. Dette gjaldt deltidsarbeid, midlertidig ansettelse og ansettelse gjennom vikarbyrå. De europeiske partene inngikk etter noen tid avtaler om deltidsarbeid og midlertidig ansettelse, og disse ble gjennomført ved Rådsdirektiv 97/81/EF om rammeavtalen om deltidsarbeid inngått mellom UNICE, CEEP og EFF, og Rådsdirektiv 99/70/EF om rammeavtalen om midlertidig ansettelse inngått mellom EFF, UNICE og CEEP.
I 1991 ble det for øvrig vedtatt et direktiv om helse og sikkerhet for blant annet innleide arbeidstakere (91/383/EØF). Dette direktivets formål er å sikre at midlertidig ansatte og arbeidstakere som leies ut fra vikarbyrå har tilsvarende vern som andre når det gjelder sikkerhet og helse på arbeidsplassen. Direktivet regulerer blant annet utleide arbeidstakeres helse-, miljø- og sikkerhetsforhold når de utfører arbeid hos en innleier.
Etter å ha blitt konsultert av Kommisjonen, forhandlet arbeidslivets parter på europeisk nivå fra mai 2000 til mai 2001 om en avtale om arbeidsvilkår for arbeidstakere utleid fra vikarbyrå. De lykkes ikke med å komme frem til en avtale. Kommisjonen utarbeidet deretter et utkast til direktiv som tok utgangspunkt i de punkter det ble oppnådd enighet om under forhandlingene. Det første utkastet til direktiv ble presentert i 2002, og deretter ble det fremlagt ulike direktivforslag, men uten at det ble oppnådd enighet. Uenigheten skyldes først og fremst spørsmålet om et likebehandlingsprinsipp skulle tre i kraft fra dag en, eller om direktivet skulle tillate at medlemsstatene hadde regler om karensperioder. Under det slovenske formannskapet sommeren 2008, ble det fremlagt et kompromissforslag. Dette var en ”pakkeløsning”, som inkluderte både et revidert arbeidstidsdirektiv og vikarbyrådirektiv. Resultatet var at vikarbyrådirektivet ble vedtatt i november 2008.
Vikarbyrådirektivet ble vedtatt med rettsgrunnlag i (den tidligere) EF-traktaten artikkel 137 annet ledd, som i den nåværende traktaten (TFEU-traktaten) tilsvarer artikkel 153. Denne artikkelen gir grunnlag for å vedta minimumsdirektiver om blant annet arbeidsvilkår.
Formålet med direktivet er å sikre beskyttelse av innleide arbeidstakere, og å bedre deres vilkår gjennom å innføre et prinsipp om likebehandling. Likebehandlingen innebærer at de grunnleggende arbeids- og ansettelsesvilkår for den utleide arbeidstakeren, minst skal tilsvare de vilkår som ville gjelde ved direkte ansettelse i innleievirksomheten så lenge oppdraget varer. Direktivet skal også bidra til å anerkjenne vikarbyråene som arbeidsgivere, og til å etablere passende rammer for anvendelsen av innleid arbeidskraft. Se for øvrig kapittel 4 for en nærmere beskrivelse av direktivet.
2.2 Arbeidet med gjennomføring av direktivet i Norge
2.2.1 Høring 2010
Arbeidsdepartementet sendte et høringsnotat om konsekvenser av vikarbyrådirektivet på alminnelig høring i perioden 10. september til 10. desember 2010. Høringsnotatet gjennomgikk direktivet, relevante bestemmelser i norsk lovgivning, de faktiske forholdene i bemanningsbransjen og hvilke konsekvenser direktivet antas å ha for den norske reguleringen. Det ble fremmet forslag om nye bestemmelser i lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) og i lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. (tjenestemannsloven). Høringsforslagene tok sikte på å sikre innleid arbeidstaker like vilkår på sentrale områder i arbeidsforholdet som ved en direkte ansettelse i innleievirksomheten. Det innkom 58 høringsuttalelser, hvorav 42 med merknader.
2.2.2 Høring 2011/2012
Arbeidsdepartementet sendte 12. desember 2011 et nytt høringsnotat på alminnelig høring. Høringsnotatet inneholdt forslag til nye regler som særlig skal sikre etterlevelsen av likebehandlingsprinsippet, klargjøre ansvarsforhold mellom inn- og utleier og bidra til at reglene om adgangen til å leie inn arbeidskraft blir fulgt. Høringsfristen var 30. januar 2012. I denne høringsrunden innkom 62 høringsuttalelser, hvorav 45 med merknader.
2.2.3 Høringsinstanser
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Finansdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kulturdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Arbeidsretten
Direktoratet for arbeidstilsynet
Petroleumstilsynet
Regjeringsadvokaten
Riksmeklingsmannen
Statens arbeidsmiljøinstitutt STAMI
Universitetet i Oslo, Institutt for offentlig rett
Universitetet i Oslo, Institutt for privatrett v/Stein Evju
Advokatforeningen
Akademikerne
ALT
Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening
Arbeidersamvirkenes Landsforening
Arbeidsforskningsinstituttet AS
Arbeidssøkerforbundet (AFO)
Bedriftsforbundet
Chr. Michelsens Institutt for Videnskap og Åndsfrihet
Coop Norge SA
Den norske jordmorforening
FA
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Forskningsstiftelsen FAFO
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Handelshøgskolen BI Oslo
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
HR Norge
Institutt for Samfunnsforskning
JURK – Juridisk Rådgivning For Kvinner
Juss-Buss
KA
KS
Landbrukets Arbeidsgiverforening
Lederne
LO
Luftfartens Funksjonærforening
Maskinentreprenørenes Forbund
Nei til EU
NHO
NITO
NJ
Norges Apotekerforening NAF
Norges Bondelag
Norges Byggforskningsinstitutt
Norges Farmaceutiske forening
Norges handelshøgskole
Norges Rederiforbund
Norges Skogeierforbund
Norges Taxiforbund
Norsk bonde- og småbrukarlag
Norsk Flygelederforening
Norsk Flygerforbund
Norsk Flytekniker organisasjon
Norsk Kabinforening
Norsk Landbrukssamvirke
Norsk Sjøoffisersforbund
Norsk Skogbruksforening
Norsk Skuespillerforbund
Norske Boligbyggelags Landsforbund A/L
Norske Meierifolks Landsforening
Norske Reindriftssamers Landsforbund
SAMFO
Sparebankforeningen i Norge
Spekter
Transportbrukernes Fellesorganisasjon
Unio
Virke
YS
2.2.4 Høringsuttalelser med merknader i 2010
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Arbeidstilsynet
Statens arbeidsmiljøinstitutt
Universitetet i Oslo
Advokatforeningen
Akademikerne
COOP Norge AS
Europabevegelsen
FA
Fagforbundet Trondheim
Fagforbundet avdeling 57 - Nord-Rogaland
Fellesforbundet avd. 603 Oslo Bygningsarbeiderforening
JURK - Juridisk rådgivning for kvinner
KS
Likestillings- og diskrimineringsombudet
LO
LO Fredrikstad
LO Sør-Gudbrandsdal
LO Trondheim
LO Vesterålen
LO Ytre Helgeland
Maskinentreprenørenes Forbund
NEI til EU
NHO
NITO
Norges Kommunistiske Parti
Norges Kommunistiske Parti i Østfold
Norges Rederiforbund
Norges Taxiforbund
Partiet Rødt
Raudt Høyanger
Raudt Sogn og Fjordane
Rogaland SV
SAMFO
SAFE
Sarpsborg NEI til EU
Spekter
Sør-Trøndelag SV
Trondheim SV
Unio
Virke
YS
Østfold Nei til EU
2.2.5 Høringsuttalelser med merknader 2012
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Arbeidstilsynet
Petroleumstilsynet
Statens arbeidsmiljøinstitutt
Advokatforeningen
Akershus og Vestfold Nei til EU
Akademikerne
Arbeidsutvalet LO i Aker ASA
EL & IT Forbundet
Fellesforbundet avd. 57
Fellesforbundet avd. 650
Fellesforbundet Avdelingslederforum i Nord-Trøndelag
Finansnæringens Arbeidsgiverforening
FLT, avd. 086, Høyanger
Industri Energi
JURK - Juridisk rådgivning for kvinner
Klubben ved Bredalsholmen Dokk- og Fartøysenter
KS
LO
LO Larvik og Lardal
LO Stavanger og omegn
LO Sør-Gudbrandsdal
LO Troms
LO Trondheim
LO Verdal
Nei til EU
NHO (to uttalelser)
NITO
NJ
Norges Kommunistiske Parti
Norges Rederiforbund
Norsk Industri
Partiet Rødt
SAFE
Sarpsborg Nei til EU
Spekter
UNIO
Verkstedklubben Aker Verdal
Virke
YS
Østfold Nei til EU
Stein Evju, Institutt for privatrett, UiO (tre uttalelser)
2.2.6 Hovedsynspunkter til forslagene
Høringsrundene viser uenighet med hensyn til muligheten for å beholde de norske vilkårene for innleie ved en gjennomføring av direktivet. LO, Unio, flere fagforbund, lokale avdelinger under LO, enkelte politiske partier og organisasjoner mot EU frykter at Norge vil bli tvunget til å lempe på vilkårene for innleie og mener at regjeringen må si nei til å innlemme direktivet i EØS-avtalen. YS støttet i høringen forslagene til tiltak uavhengig av innlemming av direktivet. Organisasjonen vedtok kort tid etter siste høring å si nei til innlemming av direktivet i EØS-avtalen av samme grunn som de øvrige organisasjonene. Akademikerne deler Arbeidsdepartementets syn om at dagens innleieregler kan opprettholdes. LO og flere andre arbeidstakerorganisasjoner mener at det må innføres regler og tiltak som skal sikre etterlevelsen av likebehandlingsprinsippet og øvrige regler om innleie.
NHO og andre arbeidsgiverorganisasjoner mener at vilkårene for innleie av arbeidskraft ikke vil stå seg i forhold til direktivets krav og må mykes opp, dersom direktivet skal innlemmes i EØS-avtalen.
Høringsrundene viser videre uenighet om hvilke lønns- og arbeidsvilkår kravet til likebehandling bør omfatte. Arbeidstakersiden ønsker at likebehandlingen skal omfatte så mye som mulig, blant annet at pensjon og utgiftsdekning skal omfattes. Arbeidsgiversiden vil generelt begrense området for likebehandlingsprinsippet til det minimum de anser at direktivet krever.
Direktivet tillater at det gjøres unntak fra likebehandlingsprinsippet ved tariffavtale. I høringen ble det foreslått at landsomfattende arbeidstakerorganisasjon skulle kunne inngå avtale om unntak. LO mener at det ikke må åpnes for unntak. Dersom det senere viser seg at det er behov for unntak, mener organisasjonen at unntaksadgangen må forbeholdes tariffavtaler med fagforening med innstillingsrett i henhold til arbeidstvistloven, det vil si med mer enn 10 000 medlemmer (i staten de forhandlingsberettigede hovedsammenslutningene). NHO er enig i at avtaleadgangen bør legges til sentralt nivå, og at den som foreslått bør omfatte arbeidstakerorganisasjoner som er landsomfattende.
Samlet sett er det foreslått en rekke tiltak som skal effektivisere likebehandlingsprinsippet, blant annet innsynsrett, gjensidig informasjonsplikt og solidaransvar.
Høringsrundene viser at arbeidstakersiden generelt støtter tiltakene, og ønsker enda flere, mens arbeidsgiversiden i hovedsak er mot. NHO, Spekter og Virke går særlig mot forslagene om innsynsrett og solidaransvar, som de hevder er i strid med henholdsvis menneskerettighetene (EMK) og EØS-retten.
Det nevnes også at departementet i tilknytning til høringsrundene også har mottatt henvendelser fra en rekke ulike organisasjoner med oppfordring om at vikarbyrådirektivet ikke innlemmes i EØS-avtalen. Når det gjelder uttalelser til konkrete forslag, vises til oppsummeringen i tilknytning til de enkelte forslagene.
2.3 Innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen
Vikarbyrådirektivet ble vedtatt i EU 19. november 2008. Direktivet anses som EØS-relevant. Fristen for å gjennomføre direktivet i EU var 5. desember 2011, men beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen er ennå ikke fattet. Stortingets samtykke til deltakelse i EØS-komiteens beslutning er nødvendig i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd da gjennomføringen av direktivet krever lovendringer. Forslag om samtykke til deltakelse i EØS-komiteens beslutning er lagt frem for Stortinget 9. mars 2012, jf. Prop. 69 S (2011–2012).
Hvis Stortinget gir sitt samtykke til innlemmelse av vikarbyrådirektivet vil regjeringen tilkjennegi sin politikk og sine ambisjoner vedrørende norsk arbeidsliv og bruk av vikarbyrå i EØS-komiteen når komiteen treffer beslutning om innlemmelse av vikarbyrådirektivet i EØS-avtalen. Dette vil skje i form av en erklæring. I erklæringen vil regjeringen fastslå at den legger til grunn at norske regler vedrørende bruk av ansatte i vikarbyrå er forenlig med direktivet. Regjeringen vil også understreke at Norge vil føre en ambisiøs politikk for å sikre at fast tilsetting fortsatt er hovednormen i norsk arbeidsliv, og for å sikre akseptable lønns- og arbeidsvilkår for ansatte i vikarbyrå.
Det vises for øvrig til forslaget om samtykke til deltakelse i EØS-komiteens beslutning om å innlemme vikarbyrådirektivet (Prop. 69 S (2011–2012) side 5) der det står: Tilstedeværende statsråder fra Sosialistisk Venstreparti (statsrådene Solheim og Aasland) og tilstedeværende statsråder fra Senterpartiet (statsrådene Navarsete, Meltveit Kleppa, Brekk og Borten Moe) vil uttale:
”Etter en samlet vurdering har vi kommet til at vi ikke kan gi vår tilslutning til tilrådningen om samtykke til deltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2008/104/EF om vikararbeid (vikarbyrådirektivet).
Vi mener at dagens lovverk og regulering av arbeidslivet er svært viktig. Særlig er vi opptatt av å sikre fast ansettelse som hovedregel i norsk arbeidsliv. Vi er bekymret for at innlemmelse av vikarbyrådirektivet vil undergrave disse hensyn. Vi støtter innføring av tiltak for likebehandling av vikarer og fast ansatte, noe vi mener kan gjøres uten å innlemme vikarbyrådirektivet.”