10 Godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning

10.1 Gjeldende rett

Departementet fremmet i Prop. 95 L (2015–2016) Endringer i fagskoleloven (studentenes rettigheter m.m.) forslag om godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning. For de som kommer til landet med utenlandsk fagskole- eller yrkesrettet utdanning, er det en ekstra belastning at det ikke finnes generelle ordninger for å få utdanningen godkjent. Mangelen på system for å vurdere utenlandsk fagskoleutdanning gjør integreringen i norsk arbeidsliv vanskelig for mange innvandrere. Departementet foreslo derfor i Prop. 95 L å etablere en ordning for godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning og gi NOKUT ansvaret for den. Departementet viste til at NOKUT har god kjennskap til norsk fagskoleutdanning fordi NOKUT godkjenner og fører tilsyn med fagskoleutdanningen i Norge. Videre har NOKUT opparbeidet seg god kompetanse på vurdering av utenlandsk utdanning og verifisering av utenlandske utdanningsdokumenter fordi organet i mange år har hatt ansvar for generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-4.

Stortinget vedtok den 13. juni 2016 endringer i lov 6. juni 2003 nr. 56 om fagskoleutdanning. Loven trådte delvis i kraft 1. juli 2016. Bestemmelsen om godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning fikk imidlertid utsatt ikrafttredelse da departementet anså det nødvendig å gi NOKUT tid til å opparbeide seg kompetanse og utvikle et system for godkjenning på dette området.

Den vedtatte lovbestemmelsen innebærer at NOKUT skal fatte enkeltvedtak som fastslår om en utdanning fra utenlandsk fagskole, eller annen yrkesrettet utdanning fra utlandet på tilsvarende nivå, skal gis generell godkjenning. Utdanningen vil i tilfelle i nivå og omfang godkjennes som sidestilt med norsk fagskoleutdanning.

10.2 Departementets høringsforslag

Lovforslaget i § 7 (§ 6 i høringsforslaget) er en videreføring av den vedtatte bestemmelsen i gjeldende fagskolelov § 14. Denne bestemmelsen har imidlertid ikke trådt i kraft.

10.3 Høringsinstansenes syn

Selv om bestemmelsen om godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning, som nevnt ovenfor, er vedtatt i Stortinget og lovforslaget ikke avvek fra den vedtatte bestemmelsen, var den en del av den ordinære høringen og enkelte høringsinstanser har valgt å gi en uttalelse om den.

NOKUT viser til at det kan bli

«utfordringer med en godkjenningsordning som er «generell» jf. ny fagskolelov § 6 første ledd annet punktum».

NOKUT viser også til at Kunnskapsdepartementet i Prop. 95 L (2015–2016) gir uttrykk for at en slik godkjenningsordning kan by på utfordringer. NOKUT mener at det vil være bedre

«å legge seg på en praksis som samsvarer med situasjonen for godkjenning av utenlandsk fag- og yrkesopplæring», og forslår en endring av paragrafens tekst der ordet «generell» strykes.

Høgskolen på Vestlandet viser til at forslaget:

«... kan medføre et problem når utdanningsløpene baserer seg på spesifikke sertifikater som kontrolleres av andre myndigheter. For eksempel om NOKUT godkjenner en utenlandsk utdanning innen dykking som baserer seg på sertifikater som ikke anerkjennes av Petroleumstilsynet eller Arbeidstilsynet. I et slikt tilfelle vil vi bli klemt mellom to myndighetsorganer, men stå uten mulighet for klagerett mot NOKUTs avgjørelse. Forslaget fordrer derfor at myndighetsorganene samkjører seg, slik at vi som skole ikke må velge hvilken lov vi bryter.»

Byggenæringens Landsforening – BNL støtter forslaget, men som NOKUT, presiserer at «det må ligge en faglig vurdering til grunn for godkjenningen».

10.4 Departementets vurdering

I forbindelse med Kirke-, utdanning- og forskningskomiteens behandling av Prop. 95 L (2015–2016) Endringer i fagskoleloven (studentenes rettigheter m.m.) viste komiteens flertall til at:

«[D]et er en velkjent utfordring for det norske samfunnet at mange innvandrere mangler fagbrev, sliter med å få godkjent fagkompetansen fra utlandet og har behov for etter- og videreutdanning også innen de yrkesfaglige utdanningene. En styrking av dette også innen fagskolene er dermed også et tiltak for integrering og involvering i samfunnet og for at mennesker med kompetanse kan ta denne i bruk for å bygge og utvikle landet videre.»

Med Norges tilpasning til et indre arbeidsmarked gjennom EØS-avtalen, har utenlandsk arbeidskraft fra EU-området fått friere og enklere tilgang til arbeid i Norge, og omfanget av utenlandsk arbeidskraft fra EU-land har økt betraktelig. Det økte omfanget av arbeidskraft fra EU-området har ikke blitt møtt med tilsvarende økning i kapasiteten til å vurdere deres kompetanse opp mot norsk fagskoleutdanning. Siden lovbestemmelsen om godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning ikke har trådt i kraft ennå, er det ingen som er lovpålagt å gjøre en slik vurdering, jf. Prop. 95 L (2015–2016):

«Det er viktig at NOKUT skal kunne treffe riktige vedtak om godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning raskt og effektivt, og det er viktig at disse vurderingene har tillit i arbeidslivet. Departementet mener derfor at det er behov for å gi NOKUT tilstrekkelig tid til å bygge opp kunnskap og kompetanse på området. Departementet ser at det vil kunne være krevende for NOKUT å sette i gang en ordning med enkeltvedtak før de har opparbeidet seg mer kunnskap og erfaring med godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning. Departementet legger derfor opp til at denne lovbestemmelsen trer i kraft på et senere tidspunkt.»

Departementet har tidligere uttalt at for den enkelte med utdanning fra utlandet er det viktig med en ordning som kan dokumentere nivå, omfang og innhold i den utenlandske utdanningen, sammenliknet med liknende norsk utdanning. Uten en slik dokumentasjon vil den enkeltes muligheter til å gjøre bruk av utdanningen sin i arbeidslivet kunne bli begrenset. Noen ganger kan dette begrense muligheten til i det hele tatt å få arbeid, i andre tilfeller muligheten til å få en jobb basert på den kompetansen en faktisk har. I atter andre tilfeller kan man få kvalifisert arbeid, men uten den lønn man ville hatt krav på om utdanningen var blitt formelt godkjent.

For høyere utdanning er det etablert godkjenningsordninger der NOKUT gir generell godkjenning, det vil si godkjenning av nivå og omfang i forhold til den norske gradsstrukturen, mens den enkelte utdanningsinstitusjon gir faglig godkjenning. Faglig godkjenning innebærer en faglig vurdering av utdanningens spesifikke innhold opp mot en spesifisert akkreditert norsk høyere utdanning, enten som del av utdanning («fritak») eller som tilsvarende en hel utdanning (grad) ved den aktuelle institusjonen («jevngodhet»).

NOKUT viser til at en generell ordning for godkjenning av fagskoleutdanning gjør at «vi risikerer […] å godkjenne utenlandske utdanninger som vanskelig kan kalles fagskoleutdanning […]», blant annet fordi det kan være stor variasjon i hvordan land vurderer sine egne fagskoleutdanninger med hensyn til innplassering i nasjonale kvalifikasjonsrammeverk og henvisning til EQF. Departementet ser at det er komplisert å bygge opp en god ordning for vurdering av utenlandsk utdanning tilsvarende norsk fagskoleutdanning. Men departementet er av den oppfatning at til tross for variasjoner i nivåplassering i henvisningen til EQF, vil det europeiske kvalifikasjonsrammeverket, og især henvisningsdokumentasjonen der systemene redegjøres for mer i detalj, være et nyttig hjelpemiddel i NOKUTs vurdering av nivå og omfang. Departementet viser til at selv om NOKUT i dette arbeidet ikke kan bygge på ENIC-NARIC-nettverket1, slik de kan for godkjenning av høyere utdanning, er ikke dette å anse å være til hinder for at det i praksis iverksettes en generell ordning for godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning. Enkelte andre land har allerede ordninger for godkjenning eller rådgivende uttalelser om utenlandske yrkesrettede og yrkesfaglige utdanninger på alle nivåer.

For at en godkjenningsordning skal være nyttig for arbeidslivet, må det sentrale i vurderingen være om den utenlandske utdanningen er sidestilt med tilsvarende norsk utdanning. At utdanningen er sidestilt betyr at den må være på samme nivå og omfang som den norske utdanningen. Dette innebærer at det ikke kan gis godkjenning for et større eller mindre omfang enn det loven fastsetter for norsk fagskoleutdanning, det vil si fra et halvt til inntil tre år. For utdanning fra land som har henvist i sine nasjonale kvalifikasjonsrammeverk til Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (EQF), vil en henvisning til EQF-nivå 5 være en indikasjon på tilfredsstillende nivå for godkjenning av utdanningen, men det er ikke et absolutt krav. Hensikten med formuleringen i lovbestemmelsen er at den skal være romslig nok til å ivareta det store mangfoldet i strukturer og systemer, da utdanningssystemene i andre land er svært ulike på dette nivået, samtidig som det skal være mulig å gjenkjenne fagskolenes nivå og innretning. Det er også viktig at det i, eller i forbindelse med, godkjenningsvedtaket opplyses om hvilket yrke, bransje eller sektor den utenlandske fagskoleutdanningen kvalifiserer for i det landet den er avlagt. Det skal også foretas en verifisering og vurdering av utdanningen i henhold til akkrediteringsstatus, omfang og nivå.

NOKUT foreslår en faglig godkjenning, som også ville omfatte en vurdering av det faglige innholdet i utdanningen, tilsvarende bestemmelsen om godkjenningsordning for utenlandsk fag- og yrkesopplæring i opplæringslova § 3-4 a, jf. Prop. 72 L (2015–2016) Endringer i opplæringslova (friare skoleval over fylkesgrenser, praksisbrevordning m.m.). Etter departementets vurdering er en slik ordning ikke aktuell for fagskoleutdanningen, fordi det på dette nivået ikke finnes nasjonale lærerplaner eller annet formelt fagspesifikt grunnlag å bygge på. Departementet viser videre til at NOKUT i vedtak om generell godkjenning av fagskoleutdanningen kan gi informasjon om den utenlandske fagskoleutdanningen som kan være nyttig for potensielle arbeidsgivere, herunder navn på utdanningen eller kvalifikasjonen, utdanningens lengde, fagområde og mulig yrkestittel og hva utdanningen eventuelt kan sammenliknes med av norsk fagskoleutdanning, samt henvisning til EQF for utdanning fra land der det er aktuelt. Også utenom Europa er det mange land som har nasjonale kvalifikasjonsrammeverk, og det også bygges opp regionale kvalifikasjonsrammeverk etter mønster av, eller inspirert av, EQF, for eksempel i ASEAN-landene2 og det sørlige Afrika. Det gjør at kunnskapsgrunnlaget for vurdering av utenlandsk utdanning på alle nivåer stadig vil bli bedre.

Som presisert i Prop. 95 L (2015–2016) og referert i sitatform ovenfor, er det viktig at NOKUT treffer riktige vedtak om godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning raskt og effektivt, og det er viktig at disse vurderingene har tillit i arbeidslivet. Videre er det svært viktig at ordningen med generell godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning snart kan iverksettes i tråd med Stortingets beslutning.

Når det gjelder Høgskolen i Vestlandets anførsel om at «forslaget fordrer derfor at myndighetsorganene samkjører seg, slik at vi som skole ikke må velge hvilken lov vi bryter», viser departementet til at en generell godkjenning ikke vil være så spesifikk at den kan gi rettigheter i tilfeller der det i lov eller forskrift er krav om autorisasjon, sertifisering eller godkjenning for yrkesutøvelse. En generell godkjenning er ment som hjelp for å få jobb på områder hvor det ikke er krav om spesiell autorisasjon. I tillegg kan den i en del tilfeller være et tjenlig underlag for ulike myndigheters vurdering av søknader om autorisasjon. Det vil måtte avgjøres av den enkelte autorisasjonsmyndighet. Departementet forutsetter at NOKUT samarbeider med relevant autorisasjonsmyndighet hvor dette er aktuelt i forbindelse med vurderingen av utenlandsk fagskoleutdanning.

Lovforslaget er, som nevnt over, en videreføring av gjeldende fagskolelov § 14 som ble vedtatt i Stortinget 13. juni 2016. Departementet sendte supplerende tildelingsbrev av 7. mars 2016 til NOKUT hvor NOKUT ble tildelt midler som blant annet skulle gå til «[e]tablering og oppstart av ordning for godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning».

Departementet skrev også at:

«Departementet gjør oppmerksom på at oppstart av ordninger for godkjenning av utenlandsk fag- og yrkesopplæring og fagskoleutdanning er avhengig av Stortingets behandling av lovbestemmelser om slik godkjenning. […] Videre forventer departementet at NOKUT så raskt som mulig og senest fra 1. januar 2017 gir rådgivende uttalelser av utenlandsk fagskoleutdanning frem til den aktuelle lovbestemmelsen i fagskoleloven trer i kraft.»

Departementet kan ikke se at det i høringen har fremkommet innsigelser av en slik karakter som skulle tilsi en anbefaling om å omgjøre Stortingets vedtak fra 2016 om generell godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning og lovforslaget opprettholdes og videreføres i ny fagskolelov.

NOKUT har satt i gang en forsøksordning for vurdering av utenlandsk fagskoleutdanning. Det er nødvendig at NOKUT får tilstrekkelig tid til å opparbeide seg nødvendig kompetanse om utenlandsk fagskoleutdanning, og lovforslaget anbefales derfor først å tre i kraft 1. januar 2019.

Det vises til lovforslaget §§ 7 og 43.