5 Lovens formål og definisjon av fagskoleutdanning

5.1 Gjeldende rett

I gjeldende lov § 1 beskrives formålet med fagskoleutdanning slik: «Lovens formål er å sikre fagskoleutdanninger av høy kvalitet gjennom en offentlig godkjenningsordning. Loven skal bidra til at studenter ved fagskoleutdanninger får tilfredsstillende vilkår.»

Gjeldende formålsparagraf etablerer et system for offentlig godkjenning av fagskoleutdanninger, både private og offentlige, og skal sørge for at studentene ved fagskoleutdanningene får tilfredsstillende vilkår under utdanningen.

Fagskoleloven er en overordnet rammelov som angir hvilke hovedkriterier som fagskoleutdanning må oppfylle for å bli godkjent etter loven. Loven utfylles av forskrifter fastsatt av Kunnskapsdepartementet og NOKUT, henholdsvis forskrift om fagskoleutdanning av 17. mars 2017 nr. 334, forskrift om kvalitet i høyere utdanning og fagskoleutdanning av 1. februar 2010 nr. 96 (studiekvalitetsforskriften) og forskrift om tilsyn med kvaliteten i fagskoleutdanning av 12. desember 2013 nr. 1504 (fagskoletilsynsforskriften). Det er opp til den enkelte fagskole eller eier å etablere mest mulig hensiktsmessige ordninger og organisering for fagskoleutdanningen innenfor rammene som lovverket setter. Ordningen og organiseringen skal ivareta kravene til kvalitet, styring og økonomi, organisering av utdanningen og samarbeid med arbeidslivet. Kravene er presisert og utdypet i forskrifter og i øvrige styringsdokumenter fra departementet og andre myndigheter.

I gjeldende lov omtales fagskoleutdanning som «yrkesrettede utdanninger» og som «yrkesrettede utdanninger som bygger på videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse».

Gjeldende lov bruker uttrykket «tilbyder» både om eieren av fagskole, styret ved fagskolen og selve fagskolen. Dette uttrykket omfatter dessuten både beskrivelse av rolle og av ansvar.

5.2 Departementets høringsforslag

For å kunne følge opp de tiltakene i Fagskolemeldingen som skal bidra til å heve fagskolesektorens synlighet og betydning for samfunnet, foreslo departementet at det fastsettes en ny formålsbestemmelse i ny fagskolelov. Det ble også foreslått å ta omtalen av godkjenningsordningen ut av fagskolelovens formålsparagraf, og at kravene til godkjenning (akkreditering) blir videreført i forslag til ny fagskolelov kapittel 2. Dette innebærer ingen endring av gjeldende rett.

Det er viktig for departementet å kreve at kvaliteten på fagskoleutdanningen skal være høy, og dette kravet videreføres i forslaget til ny formålsbestemmelse. Høy kvalitet forutsetter at en rekke vilkår er på plass, slik som regelverk, administrasjon, bygg, utstyr, økonomi, ledelse, den faglige, praktiske og pedagogiske tilretteleggingen av utdanningen, lærernes kompetanse både faglig og pedagogisk og studentenes forutsetninger, motivasjon og innsats i utdanningen. Disse vilkårene må også være oppfylt for at en fagskole skal kunne akkrediteres (godkjennes) av Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT). Gjennom samfunnsutviklingen vil kravene til høy kvalitet endre seg over tid. Det er andre krav som blir stilt til fagskolene i 2018 enn da fagskoleloven trådte i kraft i 2003. Det er NOKUT som gjennom sin godkjenningsordning skal kontrollere at fagskoleutdanningene opprettholder en høy kvalitet gjennom naturlig utvikling over tid, gjennom godkjenningsordningen som er hjemlet i gjeldende lov § 2.

Departementet foreslo også å endre kravet om «tilfredsstillende vilkår» til «gode utdanningsvilkår». Departementet mener at «gode utdanningsvilkår» gjenspeiler høyere krav til kvalitet, og bidrar til at fagskolene tilrettelegger sine utdanninger slik at studentene kan gjennomføre dem på en god måte.

Regjeringens mål er at fagskoleutdanningen skal være et likeverdig og reelt alternativ til utdanning ved universiteter og høyskoler. Uttrykket «yrkesrettet utdanning» og «yrkesrettede utdanninger som bygger på videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse» ligner på omtalen av yrkesrettet opplæring på videregående nivå. Departementet ser at begrepene og benevnelsene kan blandes og misforstås. I høringsforslaget foreslo departementet å endre dette ved å innføre uttrykket «høyere yrkesfaglig utdanning», i tråd med Stortingets beslutning i forbindelse med behandlingen av fagskolemeldingen, jf. Innst. 254 S (2016–2017). Uttrykket «høyere» vil avhjelpe at fagskoleutdanningen i dag mangler et klart nivåbegrep, og plassere fagskoleutdanning som likestilt alternativ til universitets- og høyskoleutdanning, på nivået over videregående utdanning. I tillegg vil ordet «yrkesfaglig» skille utdanningen fra universitets- og høyskoleutdanning. Å lovfeste at fagskoleutdanning kan benevnes som «høyere yrkesfaglig utdanning» vil tydeliggjøre fagskoleutdanningens plass i utdanningssystemet. Endringen i terminologi vil ikke ha praktisk betydning ved for eksempel overgang til universitets- eller høyskolestudier, fordi det fremdeles er læringsutbyttet som skal måles.

Uttrykket «tilbyder»

I gjeldende lov brukes gjennomgående uttrykket «tilbyder» om flere ulike aktører og roller i fagskolenes styring og organisering. Departementet mener det er uheldig at det samme begrepet i loven har forskjellig betydning etter hvilken kontekst begrepet blir brukt i. Dette kan skape forvirring for brukerne av loven, og det kan skape uklare ansvarsforhold. I gjeldende lov er det ikke alltid klart om det er eier, styret eller fagskolen selv som skal utføre eller som har ansvaret for de ulike oppgavene, siden mange av oppgavene er tillagt «tilbyder».

I universitets- og høyskoleloven er det overordnede ansvaret for ulike oppgaver plassert hos styret. Departementet foreslår å plassere ansvaret tilsvarende for fagskolene. På denne måten vil departementet tydeliggjøre at det er styret ved fagskolen som har det øverste ansvaret for utdanningene, for drift og økonomi, for at studentenes rettigheter blir ivaretatt, og for at fagskolen oppfyller sine plikter overfor eiere, myndigheter, studenter og andre. Det foreslås at betegnelsene «styre» og «fagskole» benyttes der hvor det er nødvendig for å beskrive hvilket ansvar styret eller fagskolen har, og også for å presisere hvilken rolle aktøren har, og at uttrykket «tilbyder» ikke lenger brukes i ny lov.

5.3 Høringsinstansenes syn

NOKUT og NHO ønsker en utvidelse av formålsbestemmelsen til også å omfatte en definisjon av hva fagskoleutdanning kan være og hvordan fagskoleutdanning skal kunne avgrenses. Det vises her til departementets redegjørelse under punkt 3.2.

NHO mener det er positivt at det legges vekt på utdanningskvaliteten og vilkårene for studentene. Dette er to avgjørende faktorer for å styrke attraktiviteten til fagskolene og sikre at studentene får samme muligheter og rettigheter som studenter på høyskoler og universiteter. Det siste er en grunnleggende forutsetning for at likeverd skal bli en realitet.

Studieforbundet AOF Norge mener at fagskoleloven bør ha en mer ambisiøs formålsparagraf enn i det foreliggende lovforslaget, og at formålsparagrafen bør tydeliggjøre fagskolens egenart. Fagskolens tilknytning til arbeidslivet, og at fagskolens kunnskapsgrunnlag er både erfarings- og utviklingsbasert, er momenter AOF mener formålsparagrafen bør inneholde.

5.3.1 Høyere yrkesfaglig utdanning

Trondheim fagskole støtter forslaget om å lovfeste begrepet «høyere yrkesfaglig utdanning». Fagskolen mener at dette gir et bedre signal om nivå, plassering og kjennetegn på utdanningen enn hva «fagskoleutdanning» gjør. Fagskolen foreslår derfor at «høyere yrkesfaglig utdanning» bør innarbeides konsekvent i lovteksten til erstatning for «fagskoleutdanning», og også slik at loven gis betegnelsen «lov om høyere yrkesfaglig utdanning».

De fleste høringssvarene omhandler formålsparagrafens andre ledd, og det er mange som mener at «høyere yrkesfaglig utdanning» løfter fagskolen opp et nivå. Høringsinstansene som er negative til forslaget, peker på sammenblanding med universitets- og høyskoleutdanning og kjente begreper knyttet til denne.

Statistisk sentralbyrå er negativ til begrepsbruken og mener at omtale av fagskoleutdanning som «høyere yrkesfaglig utdanning» innebærer en redefinering av hvilke utdanninger som regnes som «høyere utdanning». Dette vil ifølge SSB føre til endringer i SSBs statistikkpubliseringer. SSB viser til at «høyere utdanning» er et innarbeidet begrep i Norge, og at en endring av definisjonen av begrepet kan skape usikkerhet med hensyn til hva som faktisk omtales når begrepet brukes. En slik redefinering kan også medføre endringer i internasjonale dataleveranser.

Universitets- og høgskolerådet (UHR) støtter heller ikke benevningen «høyere yrkesfaglig utdanning». De mener det vil være svært uheldig å lovfeste dette, fordi benevningen da vil kunne benyttes på utdanning på nivå 5 i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk (NKR), og ikke lenger vil være et samlebegrep for utdanning på nivå 6–8 i NKR. UHR mener dette er uheldig, og ber om at det heller foretas en helhetlig gjennomgang av begrepene, inkludert konsekvenser av en eventuell endring.

Arbeidsgiverforeningen Spekter mener det er viktig at det fortsatt må skilles mellom høyere utdanning ved universiteter og høyskoler, og annen utdanning som ligger på nivå over videregående opplæring. Spekter mener at begrepet «høyere yrkesfaglig utdanning» kan skape uklarhet om både nivå og innretning selv om lovforslaget og høringsbrevet er tydelige på dette. De mener at betegnelsen «yrkesfaglig høyere utdanning» kan brukes som et argument både for å endre nivå i NKR og overgangsordninger mellom studier.

Flere av tilbakemeldingene til formålsbestemmelsen gjelder høringsutkastet § 1 andre ledd annet punktum: «Fagskoleutdanning ligger på nivået over videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse». Høringsinstansene ønsker at «nivået» skal byttes ut med «nivå» i ubestemt form, slik at fagskolen ikke låses til å ligge på et bestemt nivå i nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. Fleksibel utdanning Norge (FuN) mener også at ordlyden i paragrafen må være «nivå over videregående utdanning» og støtter forslaget om å endre kravet i dagens formålsparagraf fra «tilfredsstillende vilkår» til «gode utdanningsvilkår».

5.3.2 Uttrykket «tilbyder»

Når det gjelder uttrykket «tilbyder», er det få høringsinstanser som har kommentert dette. Norsk Hestesenter og Fagskolen Innlandet er positive til at uttrykket fjernes fra ny lov. Også Organisasjon for norske fagskolestudenter (ONF), NHO og Høyskolen Kristiania ser det som formålstjenlig at uttrykket fases ut. Høyskolen Kristiania mener imidlertid at forslaget om at «tilbyder» erstattes med «fagskolen» er upresist og vagt, og ønsker at det heller byttes ut med «styret» eller «styret selv».

5.4 Departementets vurdering

5.4.1 Høyere yrkesfaglig utdanning

Gjennom lovforslaget er begrepet «høyere yrkesfaglig utdanning» foreslått lovfestet. For departementet er det viktig at fagskoleutdanningen skal være et reelt alternativ til høyere utdanning på universitet og høyskole. Departementet viser til bakgrunnen for vurderingen under kapittel 5.2.

De fleste høringsinstansene støtter at det slås fast i ny lov at fagskoleutdanning er høyere yrkesfaglig utdanning. Departementet har merket seg innvendingene fra Statistisk sentralbyrå (SSB), men departementet mener at «høyere yrkesfaglig utdanning» vil være et dekkende begrep for fagskoleutdanningen. Eventuelle endringer av registrering, data eller statistikk, og systematikk for dette, faller innenfor SSBs ansvarsområde. Når det gjelder nivå i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk vises det til omtalen av dette i kapittel 16. Departementet mener at å lovfeste at fagskoleutdanningen kan benevnes som «høyere yrkesfaglig utdanning» tydeliggjør fagskolens plass i utdanningssystemet.

Endringen av beskrivelsen av krav til fagskolenes tilrettelegging av utdanning, fra «tilfredsstillende vilkår» til «gode utdanningsvilkår», er ikke omstridt. Departementet legger til grunn at kravene til tilrettelegging heves fra å skulle være tilstrekkelige til å skulle være gode, altså at det skal etterstrebes en høyere kvalitet på utdanningstilbudet i fremtiden.

Mange høringsinstanser har tatt opp at det i høringsforslaget står «Fagskoleutdanning ligger på nivået (departementets utheving) over videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse…». Disse høringsinstansene har foreslått at det heller burde vært formulert med det ubestemte substantivet «nivå», fordi dette ikke vil knytte nivået til en bestemt innplassering i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk og dermed muliggjøre endret nivåplassering av fagskoleutdanning på sikt.

Formuleringen «fagskoleutdanning ligger på nivået over videregående opplæring» gir etter departementets mening en god angivelse av fagskoleutdanningens plassering i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. Samtidig er departementet enig med høringsinstansene i at bruken av bestemt form av ordet «nivået» ikke nødvendigvis vil være egnet på lengre sikt, fordi det tilkjennegir en bestemt plassering som gir mindre fleksibilitet dersom utviklingen i fagskoleutdanningen gjør at myndighetene senere skulle ønske å endre fagskoleutdanningens plassering i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. Departementet er derfor enig i forslagene om at «nivået» endres til den ubestemte formen «nivå».

5.4.2 Uttrykket «tilbyder»

Høringsinstansene som uttaler seg om dette, er alle positive til at uttrykket tas ut og ikke lenger brukes i noen sammenheng i forslag til ny lov. Departementet foreslår at betegnelsene «styre» og «fagskole» benyttes der hvor det er nødvendig for å beskrive hvilket ansvar styret eller fagskolen har, og også for å presisere hvilken rolle aktøren har.

Det vises til lovforslaget §§ 1 og 4.