4 Virkninger på proveny og inntektsfordeling av endringer i skatter og overføringer av særlig betydning for barnefamiliene 1

Thor Olav Thoresen, Statistisk sentralbyrå

4.1 Innledning

4.1.1 Skatter og overføringer og omfordeling

I dette vedlegget skal vi vise proveny- og fordelingseffekter av å gjøre endringer i overføringene til og beskatningen av barnefamiliene, samt i begrenset omfang vurdere eventuelle effekter på arbeidstilbudet. Analysene bygger på simuleringer ved mikrosimuleringsmodellen LOTTE, med et datamateriale fra 1993 framført til 1996, dersom ikke annet er angitt. Hvordan modellen simulerer de ulike skattene og overføringene er nærmere beskrevet i vedlegg 2. Denne gjennomgangen bygger videre på den metodiske tilnærmingen til fordelingsstudier, som er beskrevet i vedlegg 1, beskrivelsen av barnefamilienes økonomiske stilling i vedlegg 3, samt de enkelte skattene og overføringenes fordelingsmessige betydning, som er beskrevet i vedlegg 2. Det som i det følgende karakteriseres som reduksjoner i ulikhet, er reduksjoner i ulikhet i ekvivalent inntekt, som definert i vedlegg 1.

Det er et hovedpoeng i vedlegg 1 at det er en rekke metodiske tilnærminger til studier av denne type og at resultatene ikke er uavhengig av tilnærmingsmåten. Den valgte tilnærmingen befinner seg imidlertid godt innenfor det en vil finne i tilsvarende studier i den internasjonale litteraturen på feltet. Vi har funnet spesielt grunn til å vektlegge betydningen av valg av ekvivalensskala, eller betydningen om antakelser om graden av stordriftsfordeler i husholdningene, i analysene. Derfor vil vi gjennomføre en begrenset sensitivitetsanalyse for resultatenes følsomhet for valg av ekvivalensskala. Det viser seg at følgende enkle sammenheng karakteriserer praktisk talt samtlige benyttede ekvivalensskalaer (Buhmann et al. 1988):

der s_j er antall voksne husholdningsmedlemmer i husholdning i og s_k er antall barn. η er en parameter som indikerer hvordan voksne og barn er sammenveid, mens Θ er en parameter som gir uttrykk for antakelser om graden av stordriftsfordeler i husholdningene. Θ varierer mellom 0 og 1. Jo større Θ er, desto mindre er stordriftsfordelene i husholdningene. Θ=0 tilsvarer ukorrigert husholdningsinntekt, mens Θ=1 tilsvarer husholdningsinntekt pr person. Som en hovedtilnærming i framstillingen benyttes Θ=0,5, men vi skal også vise resultatene for Θ=0,2 og Θ=0,8. I sammenveiingen er det tatt hensyn til at barna har mindre forbruk en voksne ved at barn under 14 år er gitt vekten 0,75, mens alle andre har fått vekten 1. De eldste barna har med andre ord samme vekt som de voksne. Vekting av husholdningsinntektene i forhold til husholdningsstørrelse medfører at det ikke er husholdningenes faktiske inntekter som beskrives i de fleste tabellene nedenfor. Det er husholdningsinntektene delt på ekvivalensskala og fordelt på hvert enkelt individ i husholdningene. Det er med andre ord det relative forholdet mellom individenes inntekter som er av interesse, ikke inntektenes størrelse.

Mens valg av ekvivalensskala har stor betydning for beskrivelsen av for eksempel barnefamilienes inntekter sammenliknet med inntektene til husholdninger uten barn (se vedlegg 3), skal vi nedenfor se at fortegnet for fordelingseffektene av ulike endringer, er lite følsomme for valg av ekvivalensskala. For eksempel vil fortegnet for fordelingseffekten av en marginal endring i en inntektskomponent, være bestemt av forholdet mellom fordelingen av inntektskomponenten og den totale ulikheten. Dette kan illustreres ved hjelp av et eksempel. I tabell 1.1 vises fordelingen av ekvivalent inntekt og barnetrygd for personer i husholdninger med barn (Θ=0,5).

Som redegjort for i vedlegg 1, kan fordelingen av ekvivalent inntekt også summeres opp ved hjelp av Gini koeffisienten. Gini koeffisienten viser graden av ulikhet i en fordeling og er lik 1 dersom det er kun en person som mottar all inntekt (maksimal ulikhet), mens den er lik 0 dersom alle personer mottar den samme inntekten. Fordelingen av barnetrygd, når individene er rangert etter totalinntekten, beskrives ved hjelp av interaksjonskoeffisienten. Interaksjonskoeffisienten for barnetrygd viser således graden av samvariasjon mellom barnetrygd og totalinntekten. Interaksjonskoeffisienten kan anta både negative og positive verdier. Negativ interaksjonskoeffisient for barnetrygd betyr at det er de med lavest inntekt som mottar mest barnetrygd i absolutte kroner. Dersom alle mottar like mye barnetrygd, vil interaksjonkoeffisienten være lik 0. Dersom barnetrygden tilgodeser de med høye inntekter i sterkest grad, vil interaksjonkoeffisienten være positiv. For en marginal endring i barnetrygd vil følgende sammenheng være gjeldende (se for eksempel Bjerkholt et al. 1988), der fotskrift b symboliserer at det er barnetrygd som benyttes som eksempel:

G symboliserer Gini koeffisienten for ulikhet i totalinntekten, γ_b er interaksjonskoeffisienten for barnetrygd, μ_b er gjennomsnittlig barnetrygd og μ er gjennomsnittlig totalinntekt. ϕ_b viser den prosentvise endringen i ulikheten av en liten prosentvis endring i barnetrygd. Av likning (2) ser vi at virkningen av det å gjøre en liten endring i gjennomsnittlig barnetrygd, 2 for eks. en liten satsøkning, er bestemt av forholdet mellom interaksjonskoeffisienten for barnetrygd (γ_b ) og den totale ulikhet (G). Dersom fordelingen av barnetrygd er mer lik enn fordelingen av totalinntekten (γ_b <G), vil en liten økning i barnetrygden redusere ulikheten. Omvendt, vil en en liten økning i barnetrygdsatsene øke ulikheten dersom γ_b >G. I eksempelet fra tabell 1.1 er den totale ulikheten lik 0,205 mens interaksjonkoeffisienten for barnetrygd er -0,103. Det innebærer at det å øke barnetrygden marginalt, vil redusere ulikheten, mens en liten reduksjon i barnetrygden vil øke ulikheten.

Dette kan også illustreres ved hjelp av tallene fra tabell 1.1. I tabell 1.2 nedenfor viser vi forholdet mellom gjennomsnittlig inntekt i de respektive desilene og gjennomsnittlig totalinntekt sammenliknet med forholdet mellom barnetrygd i desilene og gjennomsnittlig barnetrygd. I desil 1 ser en at inntektene totalt utgjør 47 prosent av det som er gjennomsnittsinntekten i befolkningen. 3 Personene i denne desilen mottar imidlertid 132 prosent av gjennomsnittlig barnetrygdbeløp. En ser dermed at de fattigste personene mottar forholdsmessig mer barnetrygd sammenliknet med tilsvarende forholdstall for total inntekt. Dersom dette er det dominerende mønsteret, vil en marginal økning i barnetrygden redusere ulikhet i fordelingen av ekvivalent inntekt.

Det vil også være slik, som hovedregel, at det å fjerne en overføring eller en skatteordning som har en fordeling som er bedre enn den totale inntektsfordelingen, vil øke ulikheten. I tabell 1.3 og 1.4 vises henholdsvis ulikheten totalt for ulike antakelser om stordriftsfordeler i husholdningene og interaksjonskoeffisientene for verdien av noen skatte- og overføringsordninger. Tabell 1.4 viser at det kun er verdien av foreldrefradraget som har positiv interaksjonskoeffisient. Verdien av foreldrefradraget er fordelt omlag på samme måte som totalinntekten (tabell 1.3). Det innebærer at en marginal endring i satsene for foreldrefradraget ikke vil ha noe vesentlig innvirkning på ulikheten totalt. For barnetrygd, forsørgerfradrag og skatteklasse 2 vil en endring i ordningene som medfører at verdien av ordningene økes marginalt, føre til en reduksjon i ulikheten i ekvivalent inntekt, siden interaksjonskoeffisienten til disse ordningene er lavere enn total ulikhet. Dette resultatet er uavhengig av antakelser om graden av stordriftsfordeler i husholdningene.

Selv om de ulike skatte- og overføringsordningene har ulik fordelingseffekt, vil verdien av dem i hovedsak være jevnere fordelt enn totalinntekten. Skatte- og overføringsordningene av særlig betydning for barnefamiliene er derfor med på å omfordele inntektene mellom rike og fattige barnefamilier, slik at inntektsfordelingen etter at disse ordningene er inkludert er jevnere enn den som følger av de markedsbaserte inntektene. Dette innebærer at det å styrke disse ordningene isolert sett er med på å redusere ulikheten i ekvivalent inntekt for personer i husholdninger med barn. Dette hovedresultatet er viktig å ta med seg når vi nedenfor skal diskutere endringer i ordningene.

4.1.2 Valg av populasjon

I det følgende skal vi i hovedsak konsentrere oppmerksomheten omkring inntektsfordelingsvirkninger for barnefamiliene. Alternativt kunne en også vise hvordan disse endringene slår ut på inntektsfordelingen i populasjonen som helhet. Dersom en skal beskrive fordelingsvirkningene av endret politikk overfor barnefamiliene med utgangspunkt i populasjonen som helhet, vil resultatet både avhenge av hvordan tiltaket påvirker fordelingen blant barnefamiliene internt og av nivået på barnefamilienes inntekter relativt til de andre husholdningenes inntekter. I vedlegg 3 er det redegjort for hvordan barnfamiliene plasserer seg i inntektsfordelingen, og i tabell 1.5 vises det hvordan barnefamilienes posisjon i inntektsfordelingen avhenger av hvilke antakelser en gjør om graden av stordriftsfordeler i husholdningene. For hovedalternativet, Θ=0,5, ser en at barnefamiliene særlig dominerer i de sentrale deler av inntektsfordelingen og er underrepresentert i de to laveste desilene og den øverste desilen.

I avsnittet ovenfor ble det redegjort for at inntekts­ulikhetene særlig stammer fra ulikheter i markedsinntektene (lønnsinntekter, næringsinntekter, kapitalinntekter, etc.). I tabell 1.6 og tabell 1.7 vises henholdsvis total ulikhet i befolkningen og fordelingseffektene av noen skatter og overføringer. Tilsvarende som vist for barnefamiliene i tabell 1.3 og tabell 1.4 ovenfor, viser disse tabellene at barnetrygd, forsørgerfradraget og verdien av foreldrefradraget og skatteklasse 2 er jevnere fordelt enn totalinntekten 4 . Det betyr, som for analyser med barnefamiliene som populasjon, at ulikheten reduseres ved marginale økninger i disse ordningene og at det å fjerne ordningene vil øke ulikheten.

Sammenlikner en tabell 1.7 og tabell 1.4, framgår det at interaksjonskoeffisientene i større grad varierer med valg av Θ når alle individene inngår i populasjonen. For hovedalternativet Θ=0,5, ser en at interaksjonskoeffisientene i tabell 1.7 har samme fortegn som i tabell 1.4. Siden forskjellene mellom total ulikhet og fordelingen av barnetrygd, forsørgerfradrag og fordelen ved skatteklasse 2 er mindre med hele befolkningen i populasjonen, vil utslagene av en gitt endring bli mindre for den store populasjonen. Dette skyldes også at en gitt provenyendring vil få mindre betydning etterhvert som flere personer som ikke rammes av endringen inngår i populasjonen som analyseres.

I hovedsak vil de endringene på inntektsfordelingen som vi observerer for husholdninger med barn også være gjeldende for inntektsfordelingen for alle personer, men med svakere virkning. Siden vi er mest opptatt av hvordan barnefamilienes økonomi er påvirket av endringer i de ulike skatte- og overføringsordningene, skal vi i det følgende konsentrere oppmerksomheten om virkninger av endringer i skatter og overføringer for denne gruppen.

4.1.3 Betydningen av endringer i ulikhet

Nedenfor vil vi vurdere inntektsfordelingsvirkningen av ulike tiltak ved å vise de prosentvise endringene i ulikhetsmålet. Men det er hensiktsmessig å avklare hva en gitt endring i ulikheten, for eksempel 1 prosent reduksjon i Gini koeffisienten, betyr for fordelingen av inntekt.

I vedlegg 2 vises det at selv om det brukes milliardbeløp i støtte til barnefamiliene, så utgjør de fleste skatte- og overføringsordningene relativt beskjedne beløp for barnefamiliene, sammenliknet med totalinntekten, som i stor grad skriver seg fra ulike former for markedsaktiviteter. En kan med andre ord ikke forvente de store utslagene på fordelingen av totalinntekt av for eksempel å justere skattesatser eller gjøre små endringer i barnetrygdsatsene. En nedgang i Gini koeffisienten på 1 prosent tilsvarer en endring av inntektsfordelingen som er ekvivalent med at alle inntektene reduseres med 1 prosent og at summen fordeles likt mellom alle individer (Aaberge og Li 1992). En slik endring av inntektsfordelingen innebærer at alle med inntekter over gjennomsnittsinntekten gir fra seg mer enn de mottar, mens det er omvendt for de med lave inntekter.

De endringene som vurderes er utformet i dialog med Barnefamilieutvalget, slik at eksemplene i stor grad er relatert til de endringene som utvalget har diskutert. I den grad det er grunn til å framheve endringenes effekt på arbeidstilbudet i tillegg til de direkte fordelingseffektene, vil også disse bli diskutert nedenfor.

4.2 Endringer i barnetrygd

4.2.1 Utvidelser i barnetrygdordningen

Tabell 2.1 gir en oversikt over de provenymessige effektene av å gjøre utvidelser i barnetrygdordningen. Det vises til tabell 7.1 i vedlegg 1 for forståelsen av provenytabellene. Det framgår av tabell 7.1 at når skatteprovenyet betraktes som inntekter for det offentlige, vil fradrag som forsørgerfradag, barnetrygd, etc., trekkes ifra ved beregning av skatteprovenyet. Dette forklarer hvorfor vi her definisjonsmessig betrakter utvidelser i barnetrygden som en reduksjon i statens inntekter. En ser at det å utvide barnetrygden til også å gjelde 16-åringer og 17-åringer medfører at forsørgerfradraget reduseres med 28 mill. kr. Dette skyldes at det ekstra forsørgerfradraget for enslige forsørgere faller bort når barnetrygden utvides. Simuleringene i LOTTE overvurderer utgiftene til barnetrygd noe, 5 uten at det skal tas hensyn til i det følgende.

Tabell 2.2 viser den totale ulikheten i ekvivalent inntekt, målt ved Gini koeffisienten, ved ulike utvidelser i barnetrygden når populasjonen er personer i husholdninger med barn. Tabell 2.2 er basis for resultatene i tabell 2.3. Tabellen viser effekten på total ulikhet av de samme endringene. Tabell 2.3 viser at de utvidelsene i barnetrygden som det er foretatt beregninger for, alle innebærer en reduksjon i total ulikhet.

Vi skal se nærmere på hvorfor disse endringene medfører en reduksjon i ulikhet og vurdere endringene mot hverandre. Det å øke satsene med 10 prosent kan betraktes som en marginal økning i barnetrygden. Som redegjort for ovenfor, vil dette føre til en reduksjon i ulikheten, ettersom barnetrygden er jevnere fordelt blant husholdninger med barn enn totalinntekten. Det er vist ved tabell 1.1 ovenfor. En ser av tabell 1.1 at barnetrygden i gjennomsnitt er relativt jevnt fordelt over desilene, men at det er husholdningene med de laveste inntektene som mottar mest barnetrygd. En ser også at barnetrygden utgjør en betraktelig større andel av inntektene i de laveste desilene.

Tabell 2.4 viser hvordan småbarnstillegget er fordelt over desilene. Småbarnstillegget er i store trekk fordelt på samme måte som barnetrygden totalt sett. Det å øke småbarnstillegget til 15 000 kroner vil derfor virke gunstig på inntektsfordelingen.

Fordelingseffekten av å utvide småbarnstillegget til å gjelde alle førskolebarn (til fylte 7 år), avhenger av hvordan inntektene til husholdninger med barn i alderen 3-6 år er sammenliknet med andre husholdninger. En måte å vise dette på er å presentere inntektene blant husholdninger med barn i alderen 3-6 år sammenliknet med andre husholdninger med barn. Her skal vi imidlertid vise hvordan fordelen av en aldersutvidelse av småbarnstillegget fordeler seg på ulike inntektsnivåer. En ser av tabell 2.5 at fordelingsprofilen av denne utvidelsen er relativt god. Det er husholdningene med lavere inntekter som har størst fordel av endringen.

Vi så i vedlegg 3 at inntektene i gjennomsnitt øker med alderen på barna. Det kan derfor synes over­raskende at det å utvide aldersgrensen for barnetrygden til 18 år også medfører en reduksjon i ulikhet. Tabell 2.6 viser at utvidelsen av barnetrygden til fylte 18 år medfører størst økning i overføringene til husholdninger med relativt høye inntekter. Men som redegjort for ovenfor, er effekten på ulikheten avhengig av hvordan fordelingen av fordelen av endringen er sammenliknet med fordelingen av samlet inntekt. Det viser seg at inntektene i kolonne 2 i tabell 2.6 er jevnere fordelt enn fordelingen av totalinntekten (kolonne 1), og dermed vil endringen redusere ulikheten. Det framgår imidlertid av tabell 2.3 at reduksjonen i ulikhet er mindre når det gjelder denne endringen enn for de tre andre alternativene som er vurdert. Men for å kunne gjøre en slik sammenlikning mer eksakt, må en ta hensyn til effekten på provenyet. Dette er gjort i tabell 2.7, som viser hvor mye reduksjon i ulikhet en oppnår pr milliard i utgiftsøkning. 6 En utvidelse av barnetrygden til fylte 18 år er klart mindre effektiv i å redusere ulikheten, sammenliknet med de andre alternativene som er vurdert.

4.2.2 Reduksjoner i barnetrygd

Provenyeffektene av ulike innsparingsalternativer er vist i tabell 2.8. Tabellen viser også hvordan endringene virker på ulike inntekts- og utgiftsarter. For eksempel ser en at det å skattlegge barnetrygden influerer på en rekke skattearter.

Tabell 2.9 viser hvordan de ulike tiltakene innvirker på ulikheten i ekvivalent inntekt, sammenliknet med regelverket for 1996 ved ulike antakelser om graden av stordriftsfordeler i husholdningene. En ser at det å legge barnetrygden inn i toppskattegrunnlaget er den eneste endringen som gir et negativt fortegn i tabell 2.9. 7

Vi skal først se nærmere på effekten av å fjerne søskengraderingsordningen i barnetrygden. Søskengradering betyr at ytelsen øker pr barn med antall barn i barneflokken. Således betyr det å ta bort søskengraderingen at det gis samme sats til alle barn som til første barn. Tabell 2.10 viser hvordan dette elementet i barnetrygden fordeler seg på ulike inntektsnivåer. Det er husholdninger med lave inntekter som har størst fordel av søskengraderingselementet. Selv om effekten av søskengraderingselementet i barnetrygden naturligvis er avhengig av valg av ekvivalensskala, så har denne delen av barnetrygden en bedre fordelingsprofil enn barnetrygden totalt sett.

Vi skal gå over til å vurdere hvordan ulike måter å beskatte barnetrygden på innvirker på inntektsfordelingen. I avsnitt 7 i vedlegg 1 er det redegjort for hvorfor det er grunn til å tro at beskatning av barnetrygden, i den målestokk som eksemplifisert her, ikke vil ha noen vesentlig innvirkning på kvinners (og menns) arbeidstilbud.

Tabell 2.8 viser at det å legge barnetrygden inn i toppskattegrunnlaget hos mottakeren bare gir mellom 300 og 400 mill. kr i økte skatteinntekter. Den relativt beskjedne uttellingen ved denne endringen skyldes at det ikke er så mange kvinner med barn som har andre inntekter av en slik størrelse at de overstiger nedre grense for toppskatt, som er 220 500 kr. Tabell 2.11 viser fordelingseffekten av at barnetrygden legges inn i toppskattegrunnlaget. En ser at den økte skattebelastningen vil utgjøre en svært liten andel av inntektene, men at fordelingsprofilen er svært god. Det er særlig de 20 prosentene av personene med høyest ekvivalent husholdningsinntekt som betaler mest skatt ved denne endringen. Ulikheten reduseres ved endringen fordi den økte skattebelastningen er mer ulikt fordelt (til fordel for de med lave inntekter) enn totalinntekten, men størrelsen på tiltaket (lite proveny) medfører at fordelingseffekten er liten.

Det er heller ikke grunn til å tro at arbeidstilbudet influeres vesentlig av denne endringen. De arbeidsfrie inntektene (barnetrygden) reduseres og noen vil få høyere marginalskatt, uten at dette vil medføre noen betydelige justeringer av individenes yrkesaktivitet. 8

Skattlegging av barnetrygden som lønnsinntekt hos mottaker er omtalt i avsnitt 7 i vedlegg 1. Her skal vi istedet vise effektene av å skattlegge barnetrygden hos den i ekteparet som har høyest inntekt. For ugifte barnetrygdmottakere beskattes den hos mottakeren. Ifølge tabell 2.9 gir også dette en betydelig økning i ulikheten. Det er imidlertid viktig å merke seg at økningen i skatteinntektene iform av toppskatt er betraktelig høyere for dette forslaget enn når barnetrygden kun beskattes hos mottakeren. 9 I tabell 2.12 vises fordelingseffekten av dette tiltaket. En ser at belastningen er størst blant personer med lave ekvivalente husholdningsinntekter i absolutte kroner og en slik fordelingsprofil vil øke ulikheten. Når barnetrygden beskattes som lønn så vil den grovt sett beskattes med flate satser, 7,8 prosent i trygdeavgift og 28 prosent skatt på alminnelig inntekt, i tillegg til toppskatt. 10 Siden økningen i skatteinntektene som følge av at barnetrygden beskattes med toppskatt utgjør et mindre beløp, i overkant av 800 mill., så vil den flate beskatningen dominere. Når barnetrygden er fordelt som i tabell 1.1 i utgangspunktet, medfører denne endringen en økning i ulikhet.

Det viser seg imidlertid at beskatning av barnetrygden har en bedre fordelingsprofil enn en satsreduksjon i de ordinære satsene. En reduksjon i de ordinære satsene i barnetrygden med 42 prosent gir omlag det samme provenymessige utslag som å beskatte barnetrygden som lønnsinntekt hos mottaker, men ulikheten øker mer ved satsreduksjon enn ved beskatning. Dette skyldes de progressive elementene i skattesystemet, som for eksempel toppskatt. Det må imidlertid anføres at en skattlegging av barnetrygden innebærer noe økning i de effektive gjennomsnittlige marginalskattesatsene, mens det å redusere satsene kun virker på størrelsen av den arbeidsfrie inntekten. Som det ble redegjort for i vedlegg 1 vil en reduksjon i den arbeidsfrie inntekten kunne føre til økning i arbeidstilbudet. Størrelsen på denne effekten er imidlertid usikker, men en slik reduksjon i barnetrygden innebærer et visst potensiale for økning av arbeidstilbudet og særlig for mødre i husholdninger med lave inntekter.

I tabell 2.13 sammenliknes økningen i ulikhet for 3 alternative reduksjoner i barnetrygd. En ser at av de tre alternativene som vurderes, er det alternativet der barnetrygden er beskattet som lønnsinntekt hos den av ekteparet som har høyest personinntekt som har minst ulikhetsøkende effekt pr innspart milliard.

4.2.3 Provenynøytrale endringer i barnetrygd

Selv om det foreløpig kan synes vanskelig å redusere barnetrygdutbetalingene vesentlig uten å øke ulikheten blant husholdninger med barn, skal en se at en omdisponering av midlene mellom familier med barn i ulike aldre har effekter på inntektsfordelingen for personer i familier med barn. Vi skal se på noen eksempler på sammensatte (omlag) provenynøytrale endringer innenfor barnetrygdordningen. Tabell 2.14 viser at statens inntekter berøres svært lite av de omdisponeringene som diskuteres.

I tabell 2.15 ser en at det å omfordele støtte fra alle barnetrygdmottakere (reduksjon i ordinære satser) til husholdninger med 16-åringer og 17-åringer øker ulikheten, mens det å redusere ordinære satser til fordel for husholdninger med barn i alderen 3-6 år gir redusert ulikhet. Forklaringen på dette er skissert i tabell 2.16, som viser ekvivalente inntekter for henholdsvis personer i husholdninger med barn, personer i husholdninger med ett eller flere barn i alderen 3-6 år og personer i husholdninger med ett eller flere barn i alderen 16-17 år. Disse gruppene av barnefamilier er naturligvis ikke gjensidig utelukkende, men tabellen illustrerer allikevel at det er husholdningene med de eldste barna som har de høyeste inntektene. Følgelig vil det å omdisponere barnetrygden til fordel for husholdninger med 16-åringer og 17 åringer øke ulikheten når finansieringen er en generell reduksjon i barnetrygden. En ser også at personer i husholdninger med barn i alderen 3-6 år i gjennomsnitt har lavere inntekter enn gjennomsnittlig inntekt blant alle barnetrygdmottakere. En omdisponering av midler til fordel for denne gruppen, reduserer ulikheten.

Dersom en både utvider barnetrygden til 18 år og småbarnstillegget til 7 år og finansierer dette ved satsreduksjoner, øker ulikheten for personer i husholdninger med barn. Likeledes vil en utvidelse av barnetrygden til fylte 18 år, finansiert gjennom lavere satser for alle barn i alderen 11 til 15, øke ulikheten.

4.2.4 Inntektsprøving av barnetrygd

Inntektsprøving eller behovsprøving av barnetrygd innebærer å lage et spesielt system for barnetrygd utenfor både skattesystemet og det eksisterende barnetrygdsystemet. En innfører inntekt som ytterligere et kriterium for tildeling av barnetrygd, i tillegg til antall barn, alder på barna og antall forsørgere. NOU 1993:11 Mindre til overføringer – mer sysselsetting (Finans- og tolldepartementet 1993) gir en redegjørelse for prinsippene omkring behovsprøving av barnetrygd. I det følgende skal vi se på fordelingseffektene av å behovsprøve barnetrygden samt redegjøre for hvilke effekter en vil kunne forvente på arbeidstilbudet i familier med barn.

Tabell 2.17 viser de provenymessige utslagene av å inntektsprøve barnetrygden. De to øverste alternativene i tabell 2.17 er nokså nært relatert til eksempler på avkorting i NOU 1993:11. Der blir det redegjort for hvor mye inntekt en må ha i de ulike inntektsinntervallene for å kunne opprettholde inntekten etter at barnetrygden er blitt avkortet. Konsekvensene av de mest ekstreme formene for avkorting, er at halve barnetrygden faller bort når personinntekten overstiger første inntektsgrense. For eksempel vil en familie med to barn og samlet personinntekt over 400 000 kr miste halve barnetrygden på 21 660 kr. 11 Det betyr at marginallønnen (etter skatt) ved 400 000 kr i personinntekt er negativ. Det kan vises at familien må ha enn inntekt på 416 869 kr i utgangspunktet for ikke å få redusert inntekt etter skatt som følge av avkortingen. Således vil familien vil ha samme inntekt etter skatt, 12 312 928 kr, ved samlet personinntekt på både 400 000 kr og 416 869 kr. For personinntekter i intervallet mellom 400 000 og 416 869 kr er familiens inntekt etter skatt lavere enn 312 928 kr. Dersom en ligger i nærheten av inntektsgrensene er det med andre ord store fordeler forbundet med å redusere arbeidstilbudet noe, slik at grensene for avkorting ikke overskrides.

Provenytallene som står oppgitt i tabell 2.17 er beregnet under forutsetning av at individene ikke endrer arbeidstilbudet sitt. Det må betraktes som urealistisk ettersom en kan arbeide mindre og ha høyere inntekt etter skatt rundt inntektsgrensene for avkorting. Vi skal imidlertid se at effektene av dette tiltaket er forskjellig ettersom hvilket arbeidstilbud en har i utgangspunktet. Vi tar utgangspunkt i eksempelet med avkorting av barnetrygden etter ensliges personinntekt eller den av ekteparet som har høyest personinntekt. Tabell 2.18 viser for hvilke inntektsintervaller personen med høyest inntekt av ekteparet, under gitte forutsetninger, kan arbeide mindre og ha høyere inntekt etter skatt. Intervallgrensene avhenger av antall barn.

Dersom en i utgangspunktet arbeider til en lønn som gir en inntekt som er under grensene for avkorting, vil en ikke bli påvirket av regelendringen. Dersom en i utgangspunktet har en inntekt som er over 559 117 kr og har 4 eller færre barn, vil den eneste effekten være at den arbeidsfrie inntekten reduseres og dette kan faktisk føre til at disse personene ønsker å tilby mer arbeid. Det er imidlertid ikke grunn til at denne effekten er særlig sterk, siden vi antar at personer med høye inntekter har et lite følsomt arbeidstilbud, enten det er kvinner eller menn.

Problemene ved en slik ordning vil oppstå i områdene rundt avkortingsgrensene. Vi antar at en optimalt tilpasset person med 2 barn arbeider et antall timer som gir 310 000 kr i inntekt. Dersom den nye avkortingsregelen innføres, vil individet kunne arbeide færre timer til høyere inntekt etter skatt. Det er grunn til å tro at de aller fleste vil justere arbeidstiden sin slik at grensene for avkorting ikke overstiges. 13 Dette er en parallell til trygdefellen for enslige forsørgere (Hatland 1992). En slik ordning vil derfor lett føre til uheldige tilpasninger på arbeidsmarkedet med for lav yrkesaktivitet. I tillegg er det grunn til å vektlegge den belastningen det medfører for enkelte å plassere seg så nært opptil avkortingsgrensene som mulig. Det er grunn til å tro at denne ordningen vil oppfattes som underlig av barnetrygdmottakerne og være svært uhåndterlig administrativt.

De samme terskeleffektene gjør seg også gjeldende når avtrappingen skjer mer gradvis, som i alternativene med 10 prosent avtrapping i tabell 2.17. Den eneste forskjellen mellom de to alternativene med 10 prosent avtrapping, er at i det ene alternativet er det også gjort forsøk på å tilordne en samboer til moren, i de tilfeller der moren ikke er hverken gift eller enslig forsørger. 14 Dette er gjort for at eventuell samboer også skal inngå i beregningsgrunnlaget for høyest personinntekt. Som en ser av tabellen, har dette relativt liten innvirkning på skatteprovenyet. Skatteinntektene øker med omlag 70 mill. kr når personinntektene til samboerne også inngår i grunnlaget for avtrappingen.

10 prosent avtrapping av barnetrygden for hver 15 000 kr i lønnsinntekt innebærer at en gradvis mister all barnetrygd i inntektsintervallet mellom 300 000 kr og 450 000 kr. I forhold til 50 prosent og 100 prosent avtrapping, vil terskeleffektene bli mindre, men en vil få flere terskler. Illustrasjonsmessig, vil (den formelle) marginalskatten 15 for en lønnstaker som er mor til to barn være over 200 000 prosent i punktene 300 000, 315 000, 330 000, 345 000, etc., mens den vil være 49,5 prosent i alle andre punkter. 16

Ytterligere ett alternativ, når det gjelder behovs­prøving, er å la barnetrygden avkortes krone mot krone over et visst nivå. I eksempelet i tabell 2.17 er dette nivået satt til 500 000 kr. Følgelig vil det for hver enkelt krone tjent over 500 000 kr forsvinne 1 kr i barnetrygd, samt omlag 50 øre i skatt. 17 For en lønns­taker som er mor til to barn vil den formelle skattesatsen være 149,5 prosent i inntektsintervallet fra 500 000 kr til 521 660 og deretter 49,5 prosent på inntekter over dette. Selv om dagens skattesystem også inneholder eksempler på variasjoner i marginalskattesatsene over inntektsnivåene, vil marginalskattesatser på dette nivået være særegent. Problemet ved denne ordningen er med andre ord vedvarende høy marginalskatt i et inntektsintervall. Størrelsen på dette inntektsintervallet avhenger av antall barn. Avkorting av for eksempel overgangsstønad mot arbeidsinntekt innebar i 1986 marginalskattesatser på over 100 prosent (Hatland 1992), men selv for denne gruppen er de effektive marginalskattesatsene i dagens skatte- og trygdesystem redusert.

Vi har også vurdert ett alternativ der en mister 10 øre i barnetrygd for hver krone en har i personinntekt over 250 000 kr. 18 Et ektepar med to barn vil ha et avkortingsintervall fra 250 000 til 466 600 i personinntekt. I dette intervallet vil barnetrygden avkortes med 10 øre for hver krone de tjener over 250 000. Det betyr at marginalskatten til ekteparet er 10 prosentpoeng høyere enn det som følger av skattesystemet ellers. Dette understreker at behovsprøving av barnetrygden medfører høyere marginalskatter, enten dette skjer ved iform av punkter med ekstreme verdier eller lengre inntektsintervaller med høyere marginalskatter. Dette alternativet er ikke så gunstig fordelingsmessig som de andre avkortingsforslagene, se tabell 2.20, noe som skyldes at en starter avkortingen på et relativt lavt nivå. Et ektepar med 250 000 kr i samlet personinntekt kan ha relativ liten ekvivalent inntekt.

Tabell 2.19 viser at behovsprøving av barnetrygd fører til en betydelig reduksjon i ulikheten for personer i husholdninger med barn ved alle de presenterte eksemplene for behovsprøving. Likeledes viser tabell 2.20 at endringene er svært fordelingseffektive, når vi ikke tar hensyn til at individene kan nedjustere yrkes­aktiviteten. Skatteprovenyet kan imidlertid bli negativt som følge av disse endringene, dersom de fører til at individene arbeider mindre enn før endringen, slik at det er stor usikkerhet ved disse beregningene.

4.3 Endringer i forsørgerfradraget

Vi skal begrense oss til å se på effektene av å fjerne forsørgerfradraget. Tabell 3.1 viser at det å ta bort forsørgerfradraget innbringer i overkant av 2 mrd. kr i økte skatteinntekter. Selv om forsørgerfradraget er definert som et fradrag i skatt, er det for alle praktiske formål naturlig å betrakte det som en arbeidsfri inntekt. Dette illustreres også av at fradraget blir utbetalt til foreldrene dersom de ikke betaler skatt. Å fjerne forsørgerfradraget innebærer derfor en reduksjon i den arbeidsfrie inntekten. Som vi har vært inne på i forbindelse med barnetrygd, kan et bortfall av arbeidsfrie inntekter influere på arbeidstilbudet. Vi er i tvil om effekten av å fjerne forsørgerfradraget er av en slik størrelsesorden at en slik endring vil virke vesentlig på beslutninger om ønsket arbeidstid.

Tabell 3.2 viser at det det å fjerne forsørgerfradraget øker ulikheten. For Θ=0,5 øker ulikheten med 1,4 prosent. En nedgang i Gini koeffisienten på 1,4 prosent tilsvarer en endring av inntektsfordelingen som er ekvivalent med at alle inntektene reduseres med 1,4 prosent og at summen fordeles likt mellom alle individer.

Årsaken til at det å ta bort forsørgerfradraget innebærer en økning i ulikheten kan også illustreres ved en desiltabell. I tabell 3.3 vises fordelingen av forsørgerfradraget for personer i husholdninger med barn. Det viser seg at fordelingen av forsørgerfradraget er svært lik fordelingen av barnetrygd, men i en annen målestokk. Når en tar bort en overføring som er gunstigere fordelt enn inntekten som helhet, øker ulikheten, som vist ved tabell 3.2.

4.4 Endringer i foreldrefradraget

Som redegjort for i vedlegg 2 er ektefeller/samboere der begge har arbeidsinntekt, enslige forsørgere med arbeidsinntekt og skattytere der en eller begge er under utdanning, avtjener verneplikt, er ufør eller på annen liknende måte er ute av stand til å ha det daglige pass og stell av barn, berettiget til foreldrefradrag. For 1996 er satsene for standardfradraget 3 900 kr for ett barn og 4 900 kr for to eller flere barn under 12 år. Alternativt kan en kreve fradrag for virkelige utgifter til barnepass, begrenset oppad til 19 300 kr for ett barn og 23 100 kr for to eller flere barn. Grunnlaget for virkelige utgifter til barnepass kan være barnehageutgifter, betaling av dagmamma i registrerte forhold, utgifter til skolefritidsordninger, etc. Foreldrefradraget regnes som fradrag ved beregning av alminnelig inntekt. Verdien vil maksimalt være 28 prosent av 23 100 kr, som er 6 468 kr. 19

Tabell 4.1 viser at det å ta bort foreldrefradraget som helhet innebærer en provenyøkning på omlag 960 mill. kr, mens standardfradraget i foreldrefradraget står for omlag 260 mill. kr av dette. Det er en viktig forskjell mellom rene overføringer, som barnetrygd og forsørgerfradrag, og foreldrefradraget ved at foreldrefradraget kan sies å være betinget med hensyn på yrkesaktivitet. Det innebærer at eksistensen av standardfradraget i foreldrefradraget trolig vil virke gunstig for ikke-yrkesaktive kvinner, ved at reallønnen som observeres i markedet øker som følge av dette fradraget. 20 Dersom det har noen merkbar konsekvens for arbeidstilbudet å fjerne denne delen av foreldrefradraget, vil arbeidstilbudet reduseres ved at noen kvinner ikke ønsker å være yrkesaktive, mens kvinnene som blir i yrkeslivet kan komme til å øke yrkes­aktiviteten, for å kompensere for inntektsbortfallet.

Effekten av fradraget for virkelige utgifter til barnepass, vil skje i interaksjon med barnepassmarkedet. Det er grunn til å tro at det er kjøpere av barnehagetjenester og skolefritidstjenester som dominerer her. Antallet som krever fradrag for pass av dagmamma i registrerte forhold er fortsatt forholdsvis lavt. Hvis vi konsentrerer oppmerksomheten om barnehagetjenestene, så kan et fradrag for utgifter til barnepass både oppfattes som et prissubsidium pr time bruk av tjenesten og som et fast fradrag for yrkesaktivitet når en har barn. Hvis vi anlegger det siste perspektivet, kan det å ta bort foreldrefradraget medføre at kvinner med en svak tilknytning til yrkeslivet velger å ivareta omsorgen for barna selv, mens kvinner med sterkere tilknytning kan øke yrkesaktiviteten. Oppfattet som et prissubsidium, vil det å ta bort foreldrefradraget redusere arbeidstilbudet.

Det er forøvrig vist ved svenske data (Gustafsson og Stafford 1992) at i områder med rasjonering av barnehageplasser vil kvinners yrkesaktivitet være forholdsvis lite følsomt for prisendringer på tjenesten. Det taler for at det å fjerne foreldrefradraget kan ha mindre negative konsekvenser for norske kvinners yrkesaktivitet, siden det fremdeles er køer i barnehagemarkedet de fleste steder i landet. Det kan være at noen ønsker å benytte billigere, uregistrert barnepass siden denne type barnepass har blitt relativt billigere, men kvalitetsaspektet ved barnepass medfører at det er grunn til å tro at barnehager vil bli foretrukket i de fleste tilfeller.

Fordelingseffektene av å ta bort hele foreldrefradraget og standardfradraget i foreldrefradraget er vist i tabell 4.2. En ser at endringene gir en liten prosentvis økning i ulikheten for personer i husholdninger med barn. Dette skyldes fordelingen av verdien av foreldrefradraget og standardfradraget i utgangspunktet. Dette er skissert i tabell 4.3.

Tabell 4.3 viser at fordelingsprofilen i foreldrefradraget som helhet og standarddelen av foreldrefradraget er forskjellig. Foreldrefradraget som helhet er fordelt omlag på samme måte som totalinntekten, dvs. personer med høy inntekt har størst fordel av denne ordningen. Dette er også illustrert gjennom tabell 4.4, som viser forholdet mellom inntektene i de respektive desilene og gjennomsnittlig totalinntekt sammen­liknet med forholdet mellom verdien av foreldrefradraget i desilene og gjennomsnittlig foreldrefradrag. Foreldrefradraget er mindre gunstig for laveste desil enn totalinntekten, men til gjengjeld har husholdningene med de høyeste inntektene (desil 10) ikke like høyt forholdstall for foreldrefradraget som for totalinntekten.

Standardfradraget i foreldrefradraget har en gunstigere fordeling enn foreldrefradraget som helhet. Dette har sammenheng med at det er fradraget for dokumenterte utgifter til barnepass, for eksempel barnehageutgifter, som særlig benyttes av husholdninger med høyere inntekter. Dette er i samsvar med fordelingen av barnehagesubsidiene i vedlegg 2, som viser at barnehagesubsidier tilgodeser husholdninger med høye inntekter i sterkest grad. Tar en hensyn til effekten på skatteprovenyet i vurderingen av ulikhet, ser en av tabell 4.2 at det å fjerne standardfradraget er mer fordelingseffektivt enn å fjerne foreldrefradraget som helhet.

4.5 Endringer i skatteklasse 2

Som det framgår av tabell 5.1, har vi definert tre ulike grupper som har fordel av skatteklasse 2; ektepar uten barn, ektepar med barn og enslige forsørgere. Dersom skatteklasse 2 avvikles, øker skatteinntektene med omlag 1,4 mrd. kr. De tre gruppenes andel av dette skatteprovenyet er også vist i tabell 5.1. En viktig informasjon i tabell 5.1 er at effekten av å avvikle skatteklasse 2 for enslige forsørgere er påvirket av skattebegrensningsregelen, mens skattebegrensningsregelen influerer lite på de to andre gruppene som har fordel av skatteklasse 2.

Skatteklasse 2 innebærer et ekstra klassefradrag og andre grenser for toppskatt. Trygdeavgiften er en individuell skatt og regnes som 7,8 prosent av alle lønnsinntekter. Et ektepar der mannen er i heltidsjobb med hjemmeværende kone uten lønnsinntekter, vil typisk skatte i skatteklasse 2. Det ekstra klassefradraget på 23 300 kr betyr en gevinst på 6 524 kr for paret. 21Nedre inntektsgrense for toppskatt er henholdsvis 220 500 og 267 500 i klasse 1 og klasse 2, som også innebærer en potensiell fordel ved å tilpasse seg i skatteklasse 2.

Dersom vi ser bort fra enslige forsørgere, er det med andre ord ektepar der yrkesaktiviteten er skjevfordelt som har størst utbytte av skatteklasse 2. Et ektepar vil skifte fra skatteklasse 1 til skatteklasse 2 når dette er lønnsomt, slik at det å skatte i skatteklasse 2 aldri skal gi lavere inntekt etter skatt for ekteparet, sammenliknet med å skatte i skatteklasse 1. Et naturlig spørsmål er hvorvidt eksistensen av skatteklasse 2 kan bety at det er ekstra kostnader forbundet med opptjeningen av den andre inntekten i familien og at skatteklasse 2 derfor kan virke hemmende på kvinners yrkesaktivitet. I tabell 5.2 viser vi marginalskattesatsene på kvinnens inntekt når mannens inntekt tas som gitt. Vi antar at mannens inntekt er 225 000 kr og viser marginalskattesatsene når kvinnen skatter i skatteklasse 1 eller har muligheten til å skatte i skatteklasse 2. 22

Når inntekt nr. 2 passerer 47 000 kr, lønner det seg for familien å skifte skatteklasse til skatteklasse 1. Tabell 5.2 dokumenterer at de marginale skattesatsene er høyere på den andre inntekten i familien enn hva tilfellet ville vært uten mulighetene for skatteklasse 2. Tabellen viser imidlertid at forskjellene i marginalskattesatsene kun gjelder på lave inntektsnivåer. Dette er motsvart av at ektefellen har lavere marginalskatt i inntektsintervallet opptil 267 500, som er nedre grense for toppskatt i skatteklasse 2. Det å fjerne skatteklasse 2 vil innebære en reduksjon av marginalskattesatsene på inntekt nr. 2, mens det innebærer en økning av satsene på inntekt nr. 1. Det er vanskelig å si noe om totaleffekten på arbeidstilbudet av dette. Dette avhenger også av hvor sterke preferanser kvinnene som skatter i skatteklasse 2 har for yrkesaktivitet. Kan disse kvinnene representeres ved de gjennomsnittlige tallene for arbeidstilbudsrespons, som er presentert i vedlegg 1? Illustrasjonen iform av marginalskattesatser har vist at skatteklasse 2 medfører et potensiale for at skattesystemet kan favorisere menns yrkesaktivitet, uten at vi tror dette vil være avgjørende for hvorvidt kvinner er yrkesaktive eller ikke.

Tabell 5.3 viser fordelingseffektene av å fjerne skatteklasse 2. Ulikheten øker for alle de fire alternativene vi har til vurdering. 23 Dette skyldes mønsteret som er vist i tabell 5.4 og tabell 5.5. Tabell 5.4 viser fordelingseffekten av de delene av skatteklasse 2 som omfatter henholdsvis enslige forsørgere og ektepar med barn. En ser at den delen av skatteklasse 2 som angår ektepar med barn har en særlig god fordelingseffekt. 24 På bakgrunn av at inntektene blant enslige forsørgere er lavere enn inntektene blant par med barn, kan det synes overraskende at enslig forsørger-delen av skatteklasse 2 har en dårligere fordelingsprofil enn skatteklasse 2 for ektepar med barn. Dette skyldes imidlertid skattebegrensningsregelen. Dersom en fjerner skatteklasse 2 for enslige forsørgere, vil flere enslige forsørgere bli kompensert gjennom skattereduksjon ved skattebegrensningsregelen. Dette vil særlig gjelde enslige forsørgere med lave inntekter og forklarer fordelingsprofilen til skatteklasse 2 for enslige forsørgere i tabell 5.4.

Tabell 5.5 viser fordelingseffekten av at også ektepar uten barn har adgang til å skatte i skatteklasse 2. I tabell 5.5 er det viktig å merke seg at populasjonen er husholdninger uten barn, slik at fordelingen av den delen av skatteklasse 2 som berører ektepar uten barn er vurdert i en annen og mer sammensatt populasjon. Også blant husholdninger uten barn vil det å ta bort skatteklasse 2 øke ulikheten.

Noen typeeksempler kan gi ytterligere informasjon om tapet ved å ta bort skatteklasse 2. For eksempel vil et ektepar med barn, der moren er uten inntekt og faren har en inntekt på 280 000, både rammes av at de mister det ekstra klassefradraget og at grensene for toppskatt er lavere i skatteklasse 1. Det ekstra klassefradraget er verdt 6 524 kr, mens økningen i toppskatt betyr en økning i toppskatt på 5 725. Den totale økningen i skatt blir dermed på 12 249 kr for ekteparet. Dersom farens inntekt er under 220 500 kr, som er nedre grense for toppskatt i skatteklasse 1, vil det å fjerne skatteklasse 2 kun bety tap av det ekstra klassefradraget (6 524 kr).

Som det er vist til ovenfor, vil personer med lave inntekter kunne bli kompensert gjennom skattebegrensningsregelen. Skattebegrensningen er beregnet utfra alminnelig inntekt og enslige pensjonister og enslige forsørgere skal ikke betale trygdeavgift og skatt på alminnelig inntekt dersom alminnelig inntekt er mindre enn 64 700. Når beregningsgrunnlaget overstiger inntektsgrensen, skal skatten ikke overstige 55 prosent av det overskytende. En sikrer med dette at personene skal ha et beløp omlag på størrelse med minstepensjonen til rådighet etter fradrag for renteutgifter. Regelen omfatter pensjonister og enslige forsørgere, mens også andre personer kan gis skattebegrensning dersom inntekten ikke anses stor nok til å underholde skattyteren og de han forsørger. For ektepar kan alminnelig inntekt ikke overstige 100 900 kr for å komme inn under regelen. En ser av tabell 5.1 at det særlig er enslige forsørgere som kompenseres gjennom skattebegrensningsregelen og det skyldes at denne gruppen har krav på skattebegrensning, mens ektepar med barn må søke på særskilt grunnlag. For eksempel vil et ektepar med høy personinntekt, men med store fradrag og derfor liten alminnelig inntekt, ikke nødvendigvis komme inn under regelen.

Når en tar bort skatteklasse 2 for en enslig forsørger, vil således enslige forsørgere med lav inntekt bli kompensert gjennom skattebegrensningsregelen når klassefradraget halveres. For enslige forsørgere med lav inntekt vil den eneste effekten av å fjerne skatteklasse 2 være at intervallet for skattebegrensningsregelen utvides noe. Enslige forsørgere kan både ha arbeidsinntekter og overgangsstønad, som vanskeliggjør resonnementet på grunn av avkorting av overgangsstønad mot arbeidsinntekt. Men hvis vi antar at vi står overfor en enslig forsørger med overgangsstønad, så vil omlag 80 000 kroner være skattefrie (64 700 kroner pluss fratrekk for minstefradrag) i skatteklasse 1. Den enslige forsørgeren vil deretter betale 55 prosent skatt på det overskytende opptil inntekten er omlag 130 000 kr, der personen vil bli skattlagt etter ordinære regler. For enslige forsørgere med overgangsstønad over 130 000 vil det å fjerne skatteklasse 2 bety en økning i skatt på 6 524 kr. I tabell 5.6 vises fordelingseffektiviteten av henholdsvis å avvikle skatteklasse 2 for ektepar med barn og avvikle skatteklasse 2 for enslige forsørgere. Tabellen viser at det å ta bort skatteklasse 2 for enslige forsørgere gir minst økning i ulikhet pr milliard i økte statlige inntekter.

4.6 Endringer i fødselspengene

Endringer i fødselspengene påvirker både folketrygdens utgifter og skatteprovenyet. 25 Dette er avspeilet i provenytabellen 6.1. Tabell 6.1 viser effektene både på folketrygdens utgifter og på skatteinntektene som følge av en ordning der dagens utgifter til fødselspenger benyttes til en lik skattefri ytelse til hver enkelt mor. Ifølge våre beregninger vil hver mor motta omlag 70 000 kr ved et slikt alternativ.

Det andre alternativet som er vurdert er å gjøre engangsstønaden skattepliktig, samtidig som den heves til 63 376 kr. 26 Folketrygdens utgifter vil øke med i overkant av 600 mill. kr. Men som følge av at ytelsen er skattepliktig, vil skatteinntektene øke med 335 mill. kr. Nettoutgiften av denne endringen blir med andre ord omlag 300 mill. kr. I tillegg til at alle mottakere av engangsstønad vil ha fordel av en slik endring, vil også noen personer som under dagens regelverk mottar fødselspenger som yrkesaktive motta en større ytelse ved denne endringen. 27 Noen typeeksempler kan illustrere hvem som vil tjene mest på en slik omlegging. Eksemplene viser at avhengig av for eksempel tilknytning til yrkeslivet og ektefelles inntekt, vil nettoeffekten av endringen være forskjellig.

1. Student-ektepar uten andre skattepliktige inntekter. Moren beskattes med trygdeavgift på hele beløpet, 7,8 prosent av 63 376. Før skatt på alminnelig inntekt skal beregnes, fratrekkes klassefradrag, 46 600 kr i skatteklasse 2, og minstefradrag, maksimalt 20 prosent av inntekten. Dermed blir skatten på alminnelig inntekt kun 1 148 kr. Total skatt blir dermed, 1 148+4 943=6 091 kr. Student-ekteparet kan dermed beholde i overkant av 57 000 kr av denne skattepliktige overføringen.

2. Ektepar der kvinnen i utgangspunktet ikke har andre inntekter, mens mannen skatter i skatteklasse 2 av en inntekt på 280 000 kr. Fødselspengene på 63 376 kr skattlegges hos moren i skatteklasse 1. Hun betaler 7,8 prosent trygdeavgift på hele beløpet, og 28 prosent skatt på alminnelig inntekt, der klassefradrag og minstefradrag er fratrukket. Totalt betaler hun 12 615 kr i skatt. Men siden ektefellene nå skatter i skatteklasse 1, innebærer fødselspengene til moren at farens skatt øker. Han mister det ekstra klassefradraget og må betale mer i toppskatt siden toppskattegrensene er lavere i skatteklasse 1 enn i skatteklasse 2. Farens skatt øker med 12 249 kr. Til sammen vil familien betale 24 864 kr i skatt av en overføring på 63 376 kr. Det betyr at nettogevinsten av overføringen er på 38 512 kr, som ikke er så langt unna dagens nivå på engangsstønaden.

Vi skal anta at endringene i fødselspengeordningen ikke gir noen virkning på arbeidstilbudet. Det å heve minstesatsen svekker incentivet i dagens ordning til å ta arbeid i graviditetsperioden, for å sikre seg rettigheter til fødselspenger som yrkesaktiv. Det er imidlertid vanskelig å vurdere hvordan dette (utilsiktede) incitamentet slår ut innenfor dagens system.

Fordelingsvirkningene av disse endringene er vist i tabell 6.2. Til forskjell fra beregningene i avsnittene ovenfor, benyttes inntektsbegrepet D4 (se vedlegg 1). Inntektsbegrepet D4 innholder også engangsstønaden i fødselspengeordningen, men er ellers identisk med inntektsbegrepet som er benyttet ovenfor. Tabell 6.2 viser at endringene reduserer ulikheten blant husholdninger med barn. Den provenynøytrale omleggingen til like, skattefrie ytelser reduserer ulikheten med 0,7 prosent. Likeledes vil en omlegging til et minimumsbeløp på minstepensjonsnivå også innebære en reduksjon i ulikheten. Men dette alternativet innebærer også en utgiftsøkning på omlag 300 mill. kr, slik at det er kontantstøtteordningen som er mest fordelingseffektiv av de to omleggingene.

Siden fødselspengeordningen, på et gitt tidspunkt, bare omfatter en liten gruppe av barnefamiliene, er det grunn til å vurdere disse endringene med utgangspunkt i husholdninger der det er blitt født et barn i løpet av inntektsåret. Tabell 6.3 viser at den prosentvise reduksjonen i ulikhet er stor, når populasjonen innsnevres til husholdninger der det er blitt født et barn i løpet av inntektsåret. I tolkningen av tabell 6.3 må en imidlertid huske at populasjonen er betraktelig mindre enn i tilsvarende oversikter ovenfor og dette er reflektert i tallene.

Vi skal vise hvordan fødselspengene er fordelt blant husholdninger med nyfødte barn ved regelverket for 1996 og hvordan fordelen ved å heve minstebeløpet til 63 376 kr er fordelt over desilene. En ser av tabell 6.4 at det er husholdninger med høye inntekter som har størst fordel av dagens fødselspengeordning og at det å heve minstebeløpet og gjøre dette skattepliktig, har en svært god fordelingsprofil.

4.7 Endring i momskompensasjonen på matvarer

Det vises til redegjørelse for simuleringen av fordelen ved momskompensasjon for melk, ost og kjøtt i vedlegg 2. Imputeringen av verdien av momkompensasjon er basert på en økonometrisk analyse, bygd på forbruksdata. Utgiftene til merverdikompensasjon er av Administrasjonsdepartementet anslått til omlag 1,1 mrd. kr.

Fordelingsvirkningen av momskompensasjonen er vist i tabell 7.1. Siden momskompensasjonen er jevnere fordelt enn de ekvivalente husholdningsinntektene, vil det å ta bort momskompensasjonen innebære en økning i ulikheten. Dette er vist i tabell 7.2. Økningen er imidlertid relativt beskjeden.

4.8 Endringer i barnehagesubsidiene 28

4.8.1 Kjernetilbud for barn i alderen 3-6 år

I vedlegg 2 ble det redegjort for barnehagesubsidienes skjeve fordelingsprofil. Vi skal her se på effekten av å innføre et gratis kjernetilbud til barn i alderen 3-6 år. I dette regneeksempelet forutsettes det at barnehageplassene for 3-6 åringene ikke vil være ytterligere subsidiert fra statens side utover kjernetilbudet. Kjernetilbudet består av 20 timer tilgang til barnehage pr uke, som for eksempel kan tas ut iform av tilsyn i 4 timer pr dag.

Vi antar at en barnehagetime koster 21 kr og at 20 timer i 52 uker dermed koster 21 840. Det innebærer at familier med barn i alderen 3-6 år mottar et barnehagetilbud verdsatt til 21 840 i stedet for subsidiene ved dagens ordning. 29 Siden subsidiesatsene for barn over 3 år, under nåværende system, maksimalt kan være 19 320, vil ingen tape støtte som følge av denne reformen. 30 Kostnadene ved denne reformen er beregnet til mellom 3,5 og 4 mrd. kroner. Da er også 6-åringene inkludert, men disse vil bli inkorperert i grunnskolen fra og med 1997, slik at utgiftene på en slik budsjettpost vil bli redusert med omlag 25 prosent fra og med 1997. En annen årsak til at dette anslaget er noe for høyt, er at det er for mange barn i alderen 3-6 år i datamaterialet. 31

Tabell 8.1 viser at det å endre støtten til familier med barn i alderen 3-6 år gir en klar reduksjon i ulikheten når populasjonen er personer i husholdninger med barn. Dette skyldes også at forslaget ikke er provenynøytralt.

I tabell 8.2 viser vi tilsvarende oversikt som tabell 8.1, men med populasjonen begrenset til personer i husholdninger med barn i førskolealder. En ser at reduksjonen i ulikhet er markert også for denne gruppen. Tabell 8.3 viser fordelingen av den økte støtten for personer i husholdninger med barn i førskolealder. Tabellen viser at det er personer i husholdninger med lave inntekter som vil ha størst gevinst av en slik omlegging.

Barnehagetilbudet er nært knyttet til arbeidstilbudet og det er en rekke fordelingsaspekter i tilknytning til denne ytelsen, 32 i tillegg til sammenhengen mellom ytelsen og inntekt som vi fokuserer på her. Særlig er det grunn til å vektlegge barnehagesubsidienes innvirkning på kvinners arbeidstilbud. Analyser av sammenhengen mellom pris på barnepass og kvinners arbeidstilbud, viser at arbeidstilbudet reduseres når prisen på barnepass øker, se for eksempel Blau og Robins (1988), Michalopoulos et al. (1992), Connelly (1992), Gustafsson og Stafford (1992), Ribar (1995). Analysene varierer når det gjelder styrken på denne sammenhengen. Et gratis kjernetilbud vil virke stimulerende for kvinners yrkesaktivitet opptil 20 timer pr uke. De totale effektene på arbeidstilbudet av å etablere et gratis kjernetilbud avhenger av prisene på resten av oppholdstiden i barnehagen. 33 Dersom endringen medfører at prisene på oppholdstiden over 20 timer stiger, vil arbeidstilbudet for mødre (eller fedre), som i utgangspunktet arbeider mer enn 20 timer og har barnehageplass, reduseres.

Gustafsson og Stafford (1992) viser, med svenske data, at i områder med køer i barnehagemarkedet vil foreldrene ikke være så følsomme for prisendringer som i et barnehagemarked der tjenesten er tilgjengelig for alle. Sammenliknet med dagens nivå på yrkesaktiviteten, innenfor et system med rasjonering av tjenesten i store deler av landet, kan dette bety at yrkes­aktiviteten vil være mindre følsom for prisendringer. Likeledes vil det være slik at desto større betydning kvalitet (i barnepasset) har for husholdningenes etterspørsel etter barnehageplasser, jo mindre vil kvinners arbeidstilbud være følsomt for endringer i foreldrebetalingen (Connelly 1991). I likhet med de andre nordiske land er det norske barnehagemarkedet kjenne­tegnet av offentlig regulering og ventelig høy kvalitet. En eventuell prisøkning på timene utover kjernetilbudet, kan også føre til at foreldrene i større grad fordeler arbeidsdagen mellom seg for å minimere oppholdstiden i barnehagene, men allikevel opprettholde yrkes­aktiviteten.

4.8.2 Endringer i støtte til 1-åringer og 2-åringer

Når det gjelder støtten til 1- og 2-åringer skal vi vurdere fordelingseffektene av to alternativer som begge medfører en utgiftsøkning på 1,2 mrd. kroner. I det ene alternativet støttes familier med barn i denne aldersgruppen ved at driften av barnehagetilbudet for denne aldersgruppen styrkes med 800 mill. kr, de resterende 400 mill. kr benyttes til barnetrygd. 400 mill. kr ekstra til denne gruppen, sammen med småbarnstillegget, betyr at familier med 1- og 2-åringer mottar en ekstra barnetrygd. I det andre alternativet gis det 1,2 mrd. kr i kontantstøtte til alle som ikke har barnehageplass. I våre data fra 1994 var barnehagedekningen i denne gruppen bortimot 30 prosent. Det betyr at under det siste alternativet vil de resterende 70 prosent fordele 1,2 mrd. kr mellom seg, som betyr omlag 14 000 kr for hvert barn.

I beregningene blir det ikke gjort noen forskjell mellom midlene som distribueres iform av kontantstøtte og midlene som fordeles via driftsmidler i barnehagene eller barnetrygd. Barnetrygden går til alle familier med 1- og 2-åringer. Driftsmidlene i barnehagene er det familier med barn i barnehage som har fordel av, mens kontantstøtten er betinget av at en ikke har barn i barnehage. Vi skal se fordelingseffekten av disse to alternativene med utgangspunkt i fordelingen av barnehageplasser for 1994. 34

I tabell 8.4 vises gjennomsnittlig ekvivalent inntekt før barnehagesubsidier (D1) for henholdsvis alle personer i husholdninger med en eller flere 1- og 2-åringer, for personer i husholdninger med barn i denne aldersgruppen som har barnehageplass og for personer i husholdninger med barn i denne aldersgruppen som ikke har barnehageplass. En ser at det er personene i husholdninger med barnehageplass for sine 1-åringer og 2-åringer som har de høyeste inntektene. Dermed er det kontantstøtte-alternativet som har den beste fordelingseffekten, når en ikke bringer inn eventuelle atferdseffekter i analysene. Dette er også vist ved tabell 8.5, der fordelen ved de to alternativene er vist for personer i husholdninger med ett eller flere barn i alderen 0-6 år.

I tabell 8.6 er det vist hvordan endringene innvirker på den totale ulikheten for personer i husholdninger med barn. En ser at mens ulikheten er nær uforandret for driftsstøtte/barnetrygd alternativet, reduseres ulikheten ved at det gis kontantstøtte.

De to alternativene vil også ha svært ulik effekt på arbeidstilbudet til foreldre med små barn. Mens økt driftsstøtte vil gjøre det billigere å gå ut i arbeid for foreldre med små barn, vil en kontantstøtte som betinger at foreldrene ivaretar omsorgen selv, bidra til å redusere arbeidstilbudet ytterligere, siden foreldrene vil tape et betydelig beløp i kontantstøtte ved å tilby arbeid og benytte offentlig barnepass.

4.9 Oppsummering

Det er en hel rekke fordelingsdimensjoner i tilknytning til skatter og overføringer. I dette vedlegget som er basert på vedleggene 1, 2 og 3, har vi fokusert på den levekårsmessige betydningen av ulike endringer. I vedlegg 1 er det redegjort for hvilket inntektsbegrep vi har benyttet i analysen. Det er grunn til å framheve at verdi av ulønnet arbeid i husholdningene ikke er inkludert i inntektene. 35

Vi har stilt oss spørsmålet; hvilke grupper av befolkningen er det som har gevinst eller tap som følge av en gitt endring? Er det personer med høye inntekter eller personer lave inntekter? I tillegg har vi også vurdert eventuelle effekter på arbeidstilbudet av endringene. 36 Det kan være vanskelig å vurdere de enkelte endringene opp mot hverandre og vi skal derfor sammenfatte noen hovedresultater fra denne gjennomgangen:

1. Prosentvise satsøkninger i de universelle ordningene, som for eksempel satsøkninger i barnetrygd og forsørgerfradrag, har gunstig fordelingseffekt, fordi disse ordningene er jevnere fordelt enn inntekten ellers (den som kommer fra ulike former for markedsaktiviteter).

2. Behovsprøving av barnetrygd er en svært effektiv måte å redusere inntektsulikheten blant barnefamiliene på. Avkorting av barnetrygd mot inntekt fører imidlertid enten til ekstreme terskelverdier for marginalskatt eller til lengre inntektsinntervaller med marginalskatter betraktelig over dagens nivå.

3. Beskatning av barnetrygd som lønn, øker ulikheten. Det å legge barnetrygden inn i toppskattegrunnlaget hos mottakeren, redusere ulikheten, men gir bare omlag 350 mill. kr i økte inntekter. Vi finner ikke noe grunnlag for å framheve eventuelle arbeidstilbudseffekter som følge av beskatningen av barnetrygden.

4. Siden personer i husholdninger med yngre barn i gjennomsnitt har lavere inntekt enn personer med eldre barn, vil det virke fordelingsmessig gunstig å flytte ressurser fra de eldre barna til de yngre barna. En kan naturligvis betrakte dette som en fordelingsnøytral omfordeling over livsløpet.

5. Å ta bort skatteklasse 2 øker ulikheten for personer i husholdninger med barn (og for personer i husholdninger uten barn), men kan potensielt virke stimulerende på kvinners yrkesaktivitet. Effekten på arbeidstilbudet som helhet vil ventelig være beskjeden.

6. En heving av minstebeløpet i fødselspengeordningen vil ha gunstig fordelingseffekt. Det skyldes at det er personer med lave inntekter som vil ha størst fordel av denne endringen i gruppen av fødselspengemottakere.

7. Innføring av et kjernetilbud i barnehagene har også en gunstig virkning på fordelingen av inntekt (barnehagesubsidier innkludert), siden det er husholdningene som idag ikke har barnehageplass som har størst fordel av denne endringen. Denne endringen vil også, isolert sett, virke positivt for kvinners arbeidstilbud.

8. En kontantstøtte til 1- og 2-åringer har bedre fordelingsvirkning enn å yte en kombinasjon av barnetrygd og driftstilskudd til barnehager. En kontantstøtteordning vil innebære en betydelig kostnad ved yrkesaktivitet for begge foreldre, siden den betinger at en ikke benytter barnehager.

I tabell 9.1 oppsummeres virkningene av en pakke av forslag på fordelingen av ekvivalent inntekt og arbeidstilbudet. Provenyeffekten av denne tiltakspakken vil være nær null. I tabellen er det både vist effekten av å støtte familier med barn i alderen 1-2 år iform av betinget kontantstøtte og kombinasjonen driftsstøtte i barnehagene og barnetrygd. En ser av tabellen at det å gi kontantstøtte til familier med 1- og 2 -åringer virker bedre på fordelingen av ekvivalent inntekt enn kombinasjonen driftsstøtte/barnetrygd. Sistnevnte løsning har imidlertid en gunstig innvirkning på arbeidstilbudet.

Det er også interessant å vurdere hvilke familietyper som vinner og taper som følge av de skisserte endringene i den økonomiske politikken overfor barnefamiliene. Tabell 9.2 nedenfor inneholder kun endringer i fødselspenger og barnetrygd samt opphør av skatteklasse 2 for ektepar, foreldrefradraget og forsørgerfradraget. Derfor vil de skisserte endringene i tabell 9.2 føre til reduksjoner i inntekt. Når vi også inkorperer økningen i støtte til barnetilsyn vil personer i husholdninger med yngste barn 0-6 år mer enn kompenseres for det tapet som er skissert i tabell 9.2. Således vil de foreslåtte endringene innebære en overføring fra personer i husholdninger med yngste barn 7-17 år til personer i husholdninger med yngste barn 0-6 år.