Del 1
Innledning og leserveiledning

1 Utvalgets mandat, sammensetting og arbeid

1.1 Mandat og sammensetting

I Stortingsmelding nr 35 (1994-95) Velferdsmeldingen som ble lagt fram 8. juni 1995, varslet Regjeringen at den hadde vedtatt å nedsette et offentlig utvalg som skulle drøfte de offentlige overføringsordningene og tjenestetilbudet til barne-familiene. Utvalget ville bli bedt om å vurdere bl.a. de fordelingsmessige aspektene ved overføringsordningene, herunder barnetrygden, samt innvirkningen på yrkesdeltakelsen, særlig blant kvinner.

Ved kongelig resolusjon av 23. juni 1995 ble det nedsatt et utvalg, heretter kalt Barnefamilieutvalget, som ble gitt følgende mandat:

«Utvalget skal beskrive det offentlige tjenestetilbudet og overføringsordningene til familier med barn fra 0 til 18 år, herunder barnetrygd, foreldrefradrag, forsørgerfradrag i skatt, fødsels- og adopsjonspermisjon, tidskonto, barnehagesubsidier, senket skolestart, skolefritidsordningen m.m. Behovsprøvde ordninger skal også inngå. Utvalget skal ikke utrede utdanningsfinansieringsordningen. Det skal legges spesiell vekt på fordelingsvirkningene av skatt og overføringsordninger for familier henholdsvis med og uten barn, hvordan ordningene slår ut for ulike familietyper og hvordan de påvirker kvinners yrkesdeltakelse. Med utgangspunkt i en slik beskrivelse skal utvalget vurdere om endringer i overføringsordningene og tjenestetilbudet kan bidra til å jevne ut forskjeller mellom ulike barnefamilier, og mellom familier med og uten barn, og hvordan dette virker inn på yrkesdeltakingen, særlig blant kvinner. Forslagene skal utredes innenfor eksisterende budsjettrammer.»

Utvalget ble bedt om å avlegge sin rapport i mai 1996. I forståelse med Barne- og familiedepartementet ble fristen for å avgi rapport senere utsatt til juni 1996.

Utvalget fikk følgende sammensetting:

1.2 Utvidelse av mandatet

I forbindelse med Stortingets behandling av Dokument nr 8:70 (1994-95) Forslag fra Stortingsrepresentantene Valgerd Svarstad Haugland, Solveig Sollie og Einar Steensnæs om å heve barnetrygdalderen til 18 år, uttalte familie-, kultur- og administrasjonskomitéen i Innst S nr 92 (1995-96):

«Når det gjelder utdanningsfinansieringsordningen viser komitéen til Budsjett-innst. S. nr. 12 for 1995-96 fra kirke-, undervisnings- og forskningskomitéen side 51, hvor flertallet i komitéen ber om at Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet etablerer en ordning med behovsprøvd fullstipendiering for elever under aldersskillet i videregående opplæring. Komitéen ber departementet medvirke til at det nedsatte Longva-utvalget tar dette med i sin vurdering.»

Stortinget sluttet seg til komitéens innstilling, og etter at saken hadde vært drøftet i Regjeringen, bestemte Barne- og familiedepartementet at Barnefamilieutvalget skulle gis følgende tilleggsmandat:

«Utvalget bes utrede en ordning med behovsprøvd fullstipendiering for elever under aldersskillet i videregående opplæring.»

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har i perioden august 1995 til juni 1996 hatt 13 møter og seminarer, hvorav 8 gikk over to dager. På seminarene har det deltatt innledere fra ulike fagmiljøer. En del forskere har skrevet tekstbidrag til utredningen. Disse er samlet som vedlegg til utredningen. Sekretariatet har besøkt bl.a. Socialministeriet og Socialforskningsinstituttet i København, Helse- og socialministeriet i Helsinki og Socialdepartementet i Stockholm.

Utvalget fikk et omfattende mandat. Det har ikke vært mulig å gå like grundig inn på alle ordninger som er nevnt i mandatet. Utvalget har valgt å konsentrere seg om kontantoverføringer, særlige skatteordninger for barnefamilier og subsidierte barnehageplasser. Utvidelsen av mandatet (se avsnitt ) gjorde det også nødvendig å gå relativt grundig inn på beskrivelse og vurdering av studiefinansieringsordningen for elever i videregående skole.

I tillegg til de ordningene som er nevnt særskilt i mandatet, er det en rekke andre overføringer og tjenester som er viktige for barn og barnefamilier. Dels dreier det seg om om tjenester som alle nyter godt av en eller annen gang i løpet av livet (helsetjenester, utdanningstilbudet i grunnskolen og videregående opplæring), dels om ulike behovsprøvde ytelser (behovsprøvde trygdeytelser, bostøtte, sosialhjelp m.v.), men også ordninger som er innrettet mot mindre grupper med spesifikke behov.

Utredningen er konsentrert om de brede, generelle ordningene som treffer store grupper av familier med barn, for eksempel barnetrygden, skatteordninger for familier, permisjonsordninger for småbarnsforeldre og generelle omsorgs- og tilsynsordninger for barn. Det er lagt mindre vekt på ordninger som er innrettet mot å dekke mer spesifikke behov hos barnefamiliene.

Utvalget viser også til at forskjellige spørsmål som berører barnefamiliene, er behandlet i andre sammenhenger. Eksempelvis ble ordninger for enslige forsørgere behandlet i St meld nr 35 (1994-95) Velferdsmeldingen, spørsmålet om fedres permisjonsrettigheter ved fødsel er behandlet i NOU 1995: 27, og forslag til endringer i barneloven har vært på offentlig høring. Utvalget viser til den videre behandling av disse sakene, og har ikke gått nærmere inn på disse temaene. I den grad forslag fra utvalget berører de nevnte saks­områdene, er imidlertid konsekvensene for berørte grupper av barnefamilier vurdert.

Utvalget har lagt stor vekt på å diskutere og avklare hvordan man kan sammenlikne ulike husholdningers økonomi. Flere av vedleggene til utredningen handler om dette. Utvalget har også lagt vekt på å få gjennomført en prinsippiell drøfting av overføringene til barnefamiliene. Her finnes også tekstbidrag i utredningens vedlegg.

Forskningsavdelingen i Statistisk sentralbyrå ved forsker Iulie Aslaksen og førstekonsulent Thor Olav Thoresen har utført en rekke beregninger av proveny- og fordelingsvirkninger av såvel eksisterende ordninger, som av endringer i dagens ordninger og ellers bistått utvalget og sekretariatet gjennom hele arbeidet. Beregningene er gjort ved hjelp av Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE.

Beskrivelsen av barnefamilienes situasjon ( kapitlene 2- 5) bygger i stor grad materiale som tidligere har vært publisert i NOU 1993:17 Levekår i Norge og i publikasjonen Sosialt utsyn 1993 fra Statistisk sentralbyrå. Beskrivelsen er imidlertid fornyet og oppdatert ved hjelp av løpende statistikk og ved hjelp av spesialanalyser av denne statistikken.

1.4 Utredningens oppbygning. Leserveiledning

Utredning ens del I består av et eneste kapittel , kapittel 1, som omhandler utvalgets oppnevning og mandat.

Utredning ens del II beskriver barnefamilienes situasjon i dag og den utvikling som har funnet sted de siste årene:

• I kapittel 2 beskrives de viktigste endringene i befolkningsammensetting og familiemønster gjennom de siste årene.

• I kapittel 3 beskrives veksten i utdanningssystemet og endringene på arbeidsmarkedet og de konsekvenser dette har fått for barnefamilienes situasjon. Det diskuteres hvordan ulike offentlige tiltak og rammebetingelser kan tenkes å påvirke mødrenes og fedrenes yrkesaktivitet og tid brukt til omsorg for barn.

• I kapittel 4 beskrives endringene i barnefamilienes økonomiske situasjon gjennom de senere årene. I kapittel 5 beskrives banrefamilienes økonomiske situasjon i dag. Det er lagt vekt på å diskutere og avklare hvordan man kan sammenlikne ulike husholdningers økonomi.

I avsnittene 12.2.1 – 12.2.3 i kapittel 12 er det gitt en oppsummering av de viktigste punktene i utredningens del II.

I utredningens del III blir virkemidlene i offentlig politikk for barnefamilier beskrevet, og deres betydning for barnefamiliene vurdert:

• I kapittel 6 drøftes virkemidlene i familiepolitikken på generelt grunnlag. Det gis en oversikt over de offentlige utgiftene til kontantoverføringer, tjenester og skattefordeler som barnefamiliene nyter godt av.

• Dernest beskrives og drøftes barnetrygden og de særskilte skattereglene for barnefamiliene i kapittel 7, permisjonsordninger og arbeidstidsbestemmelser for småbarnsforeldre i kapittel 8, og i kapittel 9 de offentlig subsidierte barnetilsynstjenestene for barn i småskole- og førskolealder.

• I kapittel 10 beskrives de studiefinansieringsordninger som eksisterer for ungdom i videregående skole.

• Til sist i denne delen av utredningen, i kapittel 11, beskrives offentlige støtteordninger for barnefamilier med særskilte behov: enslige forsørgere, foreldre under utdanning, tjenester og ytelser til funksjonshemmede barn og ordninger for barnefamilier med innvandrerbakgrunn.

Diskusjonen av de enkelte ordningenes virkninger på kvinners yrkesdeltagelse og på barnefamilienes økonomi blir oppsummert i avsnitt 12.2.4 i kapittel 12. Utredningens del IV inneholder utvalgets vurderinger og forslag:

• I kapittel 12, etter sammendraget av de viktigste punktene og konklusjonene i utredningens del II og III, gir utvalget sitt syn på de økonomiske rammer for offentlige tiltak for barnefamilier og de gjennomgående hensyn som ligger til grunn for utvalgets forslag til utformingen av barne- og familiepolitiske tiltak.

• I kapittel 13 drøfter utvalget de konkrete virkemidlene i barne- og familiepolitikken. Utvalget drøfter og avviser skattlegging eller inntektsprøving av barnetrygden. Videre drøftes fødselspengeordningen og ordningen med engangsstønad ved fødsel, om det bør gis kontanttilskudd eller subsidierte barnehageplasser til barn i alderen 1-5 år og om skolefritidsordningene for 6-9-åringer bør utbygges videre.

• I kapittel 14 redegjøres det for utvalgets konklusjoner. Utvalgets anbefalinger er oppsummert i avsnitt 14.1. Et bredt flertall går inn for å innlemme engangsstønaden ved fødsel i den ordinære fødselspengeordningen. Utvalget går enstemmig inn for å øke overføringene til 1-5-åringene. Et bredt flertall går inn for at det etableres et gratis pedagogisk tilbud til alle 3-5-åringer og for å øke overføringene til 1-2-åringene, dels ved å øke driftstilskuddet til barnehagene, del ved å øke barnetrygden for denne gruppen. Et flertall går også inn for å redusere barnetrygden til 10-15-åringene og bruke de innsparte midlene til å utvide barnetrygden til fylte 18 år. Utvalget diskuterer og anviser også hvor man ellers kan finne inndekking av merutgiftene som følger av utvalgets forslag og vurderer fordelingsvirkninger av forslagene til tiltak og inndekning.