12 Familiepolitikk og familieøkonomi 1

Kjell Erik Lommerud, Universitetet i Bergen

Denne artikkelen diskuterer ut fra økonomisk teori mulige rasjonaler for økonomiske familiepolitiske tiltak. Tre mulige strategier for familiepolitikken blir tatt opp, arbeidslinjen, omsorgslinjen og fordelingslinjen. Med denne bakgrunnen diskuterer vi effekten av familiepolitiske tiltak som kontantytelser til barnefamilier, barnehagesubsidier, fødselspermisjoner og individorienteringen av inntektsskattesystemet.

12.1 Innledning

Velferdsstaten er et samlebegrep for et svært variert utvalg av offentlige politikktiltak. Det gjelder en rekke forsikrings- og overføringsordninger, samt en rekke former for offentlig produsert og finansiert tjenesteyting. Mange av disse tiltakene har et felles utspring i en utjevningsideologi, men ellers er de så forskjelligartede at en kanskje gjør best i å forsøke å forstå og finne begrunnelser for de ulike elementene hver for seg, i stedet for å prøve på å konstruere en generell forståelsesramme for hele velferdsstaten.

Mye av det en gjerne kaller velferdsstatspolitikk kan også ses på som familiepolitikk. Offentlige forsynte tjenester, som omsorgstjenester overfor barn og eldre og utdanning, har historisk sett fortrengt produksjon som tok plass innen rammen av familien. Overføringsordningene som berører familien er mange: Barnetrygd, kontantstøtte, støtte til enslige forsørgere, bidragsregler, fradrag for utgift til barnepass. Igjen kan man velge å definere familiepolitikk vidt: Offentlige alderspensjoner fritar for eksempel familien fra forsørgelse av eldre familiemedlemmer. Et av de viktigste familiepolitiske tiltakene er innretningen av hele inntektsskattesystemet. Valget mellom individbasert eller familiebasert beskatning, koplet med graden av progresjon, er i høy grad med på å definere hvordan en familie innretter seg. Velferdsstaten befinner seg i dag i en presset situasjon: Pengebruken har økt, men misnøyen med tjenestetilbudet ser ut til å være utbredt. Spekulativt kan en sette dette tilsynelatende paradokset i sammenhengen med utviklingen i familieforhold de siste tiårene. Velferdstjenestene er ofte substitutter for omsorgstjenester som tidligere ble produsert innen familiens rammer. Hvis forsyningen av omsorg innen familiens rammer faller bort raskere enn et offentlig tilbud kommer på plass, vil behovsdekningen oppleves som mer og mer utilfredsstillende – uansett om pengebruken fra det offentliges side isolert sett øker.

Målsettingen med dette notatet er med bakgrunn i økonomisk teori å diskutere mulige rasjonaler for denne viktige delen av velferdsstatspolitikken. En slik analyse kan ikke avgjøre politiske spørsmål, men kan forhåpentligvis bidra til en ryddigere debatt – og kanskje avsløre når to ulike tiltak ikke er konsistente med hverandre.

Vi skal her nøye oss med å drøfte økonomisk familiepolitikk rettet mot barnefamilier, og et fokus i notatet vil være å se på hvordan kontantytelser versus subsidiert forsyning av familierelaterte tjenester påvirker barnefamiliers tilknytning til arbeidslivet, samlet omsorgsproduksjon og fordelingsmessige skjevheter. I denne diskusjonen vil vi også belyse hvordan politikk som kanskje ikke i utgangspunktet har en familiepolitisk hensikt, i sterk grad kan ha en familiepolitisk virkning. Dette gjelder for eksempel progresjonen i inntektsskatten. Avgrensningen i notatet gjør at en rekke familiepolitiske problemstillinger ikke blir behandlet – for eksempel samspillet mellom voksne barn og gamle foreldre. Men diskusjonen gir forhåpentligvis også innsikt i hvordan vi kan tilnærme oss denne typen problemstillinger ved hjelp av økonomisk teori.

Hva kan familieøkonomisk teori bidra til i den familiepolitiske debatten? Styrken og svakheten til økonomisk teori er at det gis et klart og enkelt bilde av menneskelig atferd, nærmere bestemt antas det at ulike aktører velger handlinger ut fra i hvilken grad de hjelper til å oppfylle de mål aktøren har satt seg. Denne rasjonalitetsantakelsen er selvfølgelig en forenklet, kanskje til tider grunn, beskrivelse av menneskelig atferd, men til gjengjeld er det et utgangspunkt som nærmest tvinger fram et fokus på hvordan offentlig politikk påvirker individuell atferd, på en ønsket eller uønsket måte.

Videre er det en lang tradisjon innen økonomisk teoretisering å bedrive det som kalles betinget normativ analyse. Det vil si at en setter opp en del målsettinger en politiker kan ha – og så ser en på hvordan ulike kombinasjoner av politikktiltak fører eller ikke fører til at disse målene oppnås. Denne typen analyse, som på fagspråket kalles velferdsanalyse, kan dermed ikke fortelle hva som er rette og gale valg, men kan avsløre om en gitt politikk er konsistent med et oppgitt politikkmål – og om ulike delelementer i en politikkpakke er konsistente med hverandre. Etter min mening er fordelen med den type normativ analyse økonomer driver med, at den ikke gir seg ut for å være en verdinøytral beskrivende vitenskap – og siden de postulerte målene for samfunnet er klart oppgitt, er det lett å ta stilling til om en er enig med disse eller ikke.

Resten av denne artikkelen er disponert som følger: Avsnitt 2 diskuterer hvilke målsettinger økonomisk analyse typisk vil anta at familiepolitikken kan ha. Dette avsnittet fungerer også som en introduksjon av de politikkspørsmålene som vil bli tatt opp i resten av notatet. Avsnitt 3 gir et kort innblikk i ulike tradisjoner innen familieøkonomisk modellering. Avsnittene 4, 5 og 6 drøfter familiepolitiske tiltak utfra tre forskjellige startpunkt. I avsnitt 4 ser vi på en situasjon hvor (i hvert fall noen) kvinner møter en lønn etter skatt som ikke reflekterer verdien av hva de produserer i arbeidsmarkedet. Familiepolitikkens mål blir da å kompensere for dette – målet er å styrke kvinners tilknytning til arbeidslivet. Avsnitt 5 ser på en situasjon hvor kvinner får for lite igjen for produksjon av omsorgstjenester utenfor det ordinære markedet. Kan familiepolitiske tiltak brukes til å øke den totale innsatsen i omsorgsproduksjon? Fører denne typen utgangspunkt uvegerlig til at kvinner og menn må oppmuntres til mer omsorgsarbeid – eller kan barnehagesubsidier også finne et rasjonale innenfor en slik ramme? Utgangspunktet for avsnitt 6 er at familiepolitiske tiltak har som mål å rette opp forskjellige fordelingsmessige skjevheter. Avsnitt 7 inneholder avsluttende kommentarer.

12.2 Familiepolitiske målsettinger

Den grunnleggende målsettingen i velferdanalyse antas å være å maksimere befolkningens samlede nytte; nytte er simpelthen et mål på hvor bra folk har det. Dette målet brytes ofte ned i to delmål: Effektivitet og fordeling. Effektivitetsforbedrende tiltak går typisk ut på å endre folks atferd. Omfordelende tiltak har som mål nettopp å endre ressursfordelingen mellom ulike aktører – dette vil ofte endre folks atferd, men denne gangen er atferdsendringen gjerne en uønsket bivirkning, som når beskatning av de rike fører til redusert arbeidstilbud. La oss med dette utgangspunktet liste opp noen mulige målsettinger for familiepolitiske tiltak.

Når familiepolitiske tiltak har som mål å endre atferd, er kvinners arbeidstilbud, direkte eller indirekte, ofte involvert. En målsetting kan være å få kvinner ut i arbeidslivet, å påvirke yrkesvalget deres, å fremme karriereløpet. Et slikt mål må ta utgangspunkt i at det i utgangspunktet er noe galt med grunnlaget for de valg kvinner selv tar. Lønnen kan for eksempel av en eller annen grunn ikke være et godt signal om hva kvinners arbeidskraft egentlig er verdt i arbeidsmarkedet. Et viktig moment er skattesystemets virkemåte. Vi skal senere i notatet komme tilbake til når det kan være samfunnsmessig riktig å bruke familiepolitiske instrumenter – som subsidierte barnehageplasser – som korreksjon til de reduserte arbeidsinsentivene inntektsskatten medfører. Ikke bare skattesystemet, men også lønnsfastsettingsinstitusjoner og diskriminering kan føre til at kvinner får gale signaler fra arbeidsmarkedet om hva arbeidskraften deres egentlig er verdt. Merk imidlertid at for eksempel lønnsutjevningen som har funnet sted i Norge ikke entydig fører til at kvinner får redusert arbeidsinsentivene sine. Noen grupper er løftet opp i lønn i forhold til markedsbasert avlønning. Tilsvarende er beskatningen og kanskje også graden av diskriminering sterkest for godt kvalifiserte kvinner. Det er altså ikke sikkert at behovet for å korrigere insentivet til å ta seg betalt arbeid er det samme for alle kvinner.

En annen basis for effektivitetsforbedrende familiepolitikk starter med synspunktet at det blir produsert for lite omsorgstjenester i familien. En årsak til dette er at det oppleves som risikabelt å gjøre seg avhengig av forsørgelse fra andre familiemedlemmer – og lønnen for omsorgsproduksjon består gjerne av forsørgelse – på en måte som er lite kontraktsstyrt og som lett kan falle vekk for eksempel ved skilsmisse. Økonomer omtaler dette som et gratispassasjerproblem i familien: Barns utvikling til gagns mennesker er en verdi for begge foreldrene – og for resten av samfunnet, men det kan likevel bli slik at kostnadene ved økt innsats i barns utvikling bæres uproposjonalt av en av foreldrene. Denne typen argumentasjon åpner opp for at insentivene til å ta lønnsarbeid er for sterke, ikke for svake. Om det er kvinnene eller mennene som bør få svekket arbeidsinsentivene sine, er et spørsmål vi lar ligge her, men som vi kommer tilbake til.

Fordelingshensyn betyr også mye for familiepolitikkens innretning. Det er imidlertid ikke helt klart hvordan et ønske om å fordele fra personer med mye ressurser til dem med lite skal finne sitt uttrykk innen familiepolitikken. Fordelingsmessige målsettinger kan være

• overføringer over tid innen en og samme familie

• overføringer til barnefamiliegruppen fra andre grupper

• overføringer mellom ulike typer barnefamilier

• overføringer mellom kjønnene.

Fordelingsmessige hensyn kan være selve drivkraften bak et familiepolitisk tiltak, men det kan også være tilfellet at tiltak som har sin rot i et ønske om å endre atferd, blir modifisert av de fordelingsmessige virkningene tiltaket har. Det kan tenkes at det effektivitetshensyn er viktigst å oppmuntre potensielt høytlønte kvinner til yrkesdeltakelse, mens man ikke er villig til å akseptere de fordelingsmessige konsekvensene av en slik politikk.

Også fordelingsmessig orienterte tiltak kan ha atferdsmessige konsekvenser. Her er atferdsendringen ikke en tilsiktet virkning av tiltaket, men en utilsiktet aktørrespons. Slike utilsiktede aktørresponser kan gjøre omfordeling svært kostbart – og det kan også tenkes at aktørresponsen gjør at et fordelingsorientert tiltak ikke oppnår den fordelingsvirkningen som er tilsiktet.

12.3 Noen trekk fra familieøkonomisk modellering

En modell innen økonomisk språkbruk betyr ikke noe annet enn en presis nedskriving av analysens forutsetninger. Teoretiske modeller kan dermed ha en nokså enkel struktur. En bør kanskje med en gang presisere at presisjon selvfølgelig ikke er noen garanti for sannhet.

Familieøkonomisk teoretisering starter med Gary Becker. Et hovedsynspunkt hos Becker er at den presisjon analysen får ved formell modellering av aktører som tar rasjonelle valg for å forfølge sine mål, er verdifull i samfunnsvitenskapen, selv utenfor de temaområdene økonomer tradisjonelt har beskjeftiget seg med. Becker definerer økonomi metodologisk, ikke tematisk, og har tatt for seg temaer som kvinnediskriminering, utdanningsinvesteringer, familiebeslutninger, kriminalitet. For innsatsen sin fikk Becker Nobels minnepris i økonomi i 1992.

Beckers familieøkonomiske analyse (til stor del samlet i Becker 1991) bygger ikke bare på rasjonalitetsantakelsen, men antar også at en families avgjørelser er effektive. En avgjørelse er effektiv hvis den ikke kan endres på en slik måte at det innebærer en gjensidig forbedring for de involverte partene. Sagt på en annen måte: en har brukt opp alle muligheter til å bake kaken større til alles fordel – alle muligheter for å innrette seg annerledes medfører reelle interessemotsetninger. Effektivitetsantakelsen betyr ikke at alle familieavgjørelser tas i harmoni, men fordelingskonflikter feies til stor grad under teppet, og det antas at eventuelle fordelingskonflikter ikke kommer i veien for at et effektivt resultat kan oppnås. Effektivitetsmodeller av familieatferd bruker av og til for lettvinthets skyld antagelsen at familien maksimerer familiens felles nyttefunksjon. Men dette bør ses på som et teknisk triks, mer enn som en antakelse om at det ikke kan være interessemotsetninger mellom familiemedlemmene. I drøftingen som følger, vil vi til dels studere en harmonimodell for familien – hvor familiemedlemmene enes om å maksimere en felles velferdsfunksjon, for eksempel en veid sum av familiemedlemmenes velferd. Dette er et eksempel på en effektivitetsmodell av familien, men effektivitetsantakelsen må altså ikke implisere harmoni.

Et hovedanliggende for Becker har vært å studere spesialisering innen familien mellom lønnsarbeid utenfor hjemmet og omsorgsarbeid innen hjemmets rammer. Han tar som utgangspunkt at menn og kvinner kan ha komparative fortrinn enten i utearbeid eller hjemmearbeid. Å ha et komparativt fortrinn i en aktivitet betyr at det er der man relativt sett er mest produktiv i forhold til den andre parten. Et komparativt fortrinn i hjemmearbeid kan en for eksempel få fordi en er flinkere enn partneren i hjemmeproduksjon – eller fordi en har lavere lønn, slik at alternativkostnaden ved bruk av tid blir lavere. Den viktigste kilden til komparative fortrinn i en familie vil typisk komme fra det faktum at mannen har en høyere timelønn enn kvinnen. Beckers resultat er ganske naturlig: Det er effektivt for familien at ektefellene spesialiserer seg etter komparative fortrinn. Familiens grunnleggende ressurser er hans og hennes tid. Sett at den eneste forskjellen mellom ektefellene er at han har en høyere lønnssats enn henne. Det er da rasjonelt å bruke i hjemmeproduksjonen mest av den typen tid som har den laveste markedsverdien – mens mannen til gjengjeld jobber ute og skaffer penger til familien som begge kan bruke til materielt konsum.

Logikken bak dette spesialiseringsresultatet er enkel, men resultatet har likevel vakt betydelig aggresjon. Den feministiske økonomen Barbra Bergmann (1987) har for eksempel uttalt om Beckers familiemodell at den ...explains, justifies, and even glorifies role differentiation by sex.

Men Becker-modellen kan også leses som en forståelsesmåte for den utviklingen kvinners arbeidstilbud har hatt de siste tiårene. Innenfor Beckers ramme faller det mer naturlig å forklare den sterke veksten i kvinners yrkesdeltakelse med objektive, produksjonstekniske forhold enn med endring i ideologi og kultur. Fysisk styrke betyr mindre og mindre i produksjonslivet – dette har ført til at kvinners inntektsmuligheter har bedret seg. Dette har i sin tur undergravd de komparative fortrinn som i utgangspunktet førte til en sterk rolledeling mellom kjønnene. Tankekorset i dag blir – når de naturbestemte komparative fortrinn mellom mann og kvinne er blitt svært små – hvorfor vi likevel har en nokså stor grad av kjønnsdeling i arbeidsmarkedet. Kjønnsdelingen finner i dag kanskje ikke lenger sitt uttrykk i det tradisjonelle bildet med en mannlig forsørger og en kvinne i kjøkkenet, men snarere ved at kvinner mer enn menn velger yrkestilpasninger som er forenlige med å ha hovedansvaret for barn og hjem. Becker understreker at selv små komparative fortrinn under enkelte forhold kan føre til en sterk grad av spesialisering. Samtidig peker han på at komparative fortrinn kan utvikle seg over tid. Sett at kvinnen har et lite komparativt fortrinn i hjemmeproduksjon. Dette fører til en viss grad av spesialisering. Denne spesialiseringen fører i sin tur til at kvinnen blir dyktigere i hjemmeproduksjon, mens lønnsevnen i det eksterne arbeidsmarkedet kanskje forvitrer. Slik kan små komparative fortinn utvikle seg til å bli store. Det ligger kanskje interessante politikkonklusjoner i enden av denne argumentajonsrekken, men Becker unnviker en slik diskusjon.

Rundt 1980 foreslo flere forfattere at familien burde studeres som en arena for forhandlinger (Manser og Brown, 1980, McElroy og Horney, 1981). Fordelingen av ressurser mellom mann og kvinne blir da eksplisitt trukket inn i analysen. Forhandlingsprosesser er svært vanskelige å modellere, så en valgte typisk å anta at forhandlingsutfallet kunne beskrives ved Nash?s forhandlingsløsning. Nash?s forhandlingsløsning stiller opp noen krav det er rimelig å anta at et forhandlingsutfall vil tilfredsstille. For det første antas det effektivitet – igjen betyr dette at fordelingskonflikter ikke fører til avgjørelser det ville være gjensidig fordelaktig for begge parter å endre. Fordelingsspørsmål avgjøres blant annet av alternativnytten, det vil si hvor godt en forhandlingspartner kan ordne seg gitt at forhandlingene bryter sammen.

Denne typen modeller var dels provosert fram av Beckers teoretiseringer. Da blir det et problem at Becker-modellen og forhandlingsmodellen til syvende og sist er svært like. Effektivitet antas i begge tilfellene – og om en gitt fordeling i familien skyldes samstemthet eller er resultatet av en maktkamp, er vanskelig å avgjøre for en utenforstående. Den eneste empiriske forskjellen mellom modellene kommer fra forhandlingsmodellenes prediksjon at alternative muligheter påvirker forhandlingsresultatet i familien. Denne prediksjonen har faktisk funnet en del empirisk støtte, men det er en tendens til at denne typen forhandlingsmodeller i hovedsak blir testet ut empirisk mot data fra u-land. Dette har en naturlig forklaring: Hvis dårlige alternative muligheter gir seg utslag i at kvinnen får mindre å spise enn mannen, er vi villig til å konkludere at det er mannens preferanser som slår igjennom i familiens valg. (Se for eksempel Hoddinott og Haddad, 1995) I et utviklet land vil det at mannen setter sine preferanser igjennom kanskje få sitt uttrykk i at familien satser på ny bil framfor nye møbler, men da blir det langt vanskeligere for en utenforstående å trekke slutninger om hva som foregår.

Ikke-kooperative familiemodeller tar avskjed med effektivitetsantakelsen. I denne klassen av modeller vil det være slik at partene i en familie ikke kan skrive bindende kontrakter om alt mulig og koordinere handlingene sine. Et viktig fokus i ikke-kooperative modeller er den sårbarheten en kan utsette seg for hvis en spesialiserer seg som foreskrevet i Beckers effektivitetsmodell. Spesialisering i markedsarbeid eller omsorgsarbeid er ofte langsiktige avgjørelser som er vanskelige å reversere. Antakeligvis er det vanskelig for ektefellene å skrive en bindende langsiktig kontrakt som spesifiserer for eksempel hva mannen skal gjøre til gjengjeld for at kvinnen ofrer karriereutviklingen. Kanskje er det til og med slik at de viktigste spesialiseringsvalgene tas i tidlig ungdom før familien i det hele tatt er dannet. Hvis mannen hadde kunnet love å kompensere kvinnen for de kostnadene en spesialisering fører med seg – også i framtiden og etter en eventuell skilsmisse – kunne en fått til arrangementer som innebar forbedringer for begge parter. Men dette antas altså ikke å være mulig. Ineffektiviteten består dels i at en ikke får til en sterk nok grad av spesialisering i forhold til hva de komparative fortrinnene kunne tilsi – og kanskje at familiens totale tidsbruk på omsorgsproduksjon blir for liten. Det er viktig å merke seg at dette dreier seg om ineffektivitet i forhold til en hypotetisk situasjon hvor alle aktører kan inngå hvilke som helst bindende kontrakter. Valgene som foretas er det som på fagspråket kalles nest-best optimale, gitt at kontraktsmulighetene er som de faktisk er.

En kan kanskje si at ikke-kooperative familiemodeller flørter litt både med feministiske og verdikonservative kretser. Feminister vil antakeligvis sette pris på at en opererer med en ramme hvor kvinnen kan tape i en fordelingskonflikt med mannen – og hvor det er et fornuftig valg å sørge for å holde arbeidsmarkedsmulighetene ved like. Verdikonservative vil kanskje fokusere på at modellene impliserer for lite tidsbruk på omsorgstjenester – med de politikkimplikasjonene dette kan ha.

Ikke-kooperative familiemodeller kommer i mange varianter. En ytterlighet er modeller hvor partene i en familie ikke har noen som helst mulighet til å inngå kontrakter – og hvor det heller ikke er slik at følelsesmessige forhold får en til å oppføre seg slik den optimale kontrakten tilsier, trass i at det ikke er noen sanksjonstrusler. Denne typen modell er forhåpentligvis ikke realistisk for de fleste familier, men den bringer ut den klareste kontrasten til harmonimodeller og andre effektivitetsmodeller. Samtidig skal en huske at en familie også kan være et par på eller utenfor randen av skilsmisse – men som bindes sammen av felles omtanke for barna: I en slik sammenheng kan den rene ikke-kooperative modellen nærme seg realisme. Rene ikke-kooperative familiemodeller som fokuserer på spesialiseringen mellom utearbeid og omsorgsarbeid finner en blant annet i Lundberg og Pollak (1993) og Konrad og Lommerud (1995). En kan også tenke seg mange forskjellige typer hybridmodeller – som delvis modellerer ikke-kooperativ oppførsel, men hvor det også foregår effektive forhandlinger over deltemaer, hvor det finnes visse muligheter til å inngå kontrakter, hvor det i hvert fall i noen grad finnes altruistiske følelser mellom ektefellene. Slike hybridmodeller kan bringe oss mot en mer realistisk beskrivelse av en families beslutningssituasjon, men samtidig blir de mindre oversiktlige – og det blir lett en grad av tilfeldighet i antakelsene som blir tatt. (Et eksempel på denne typen hybridmodell er Konrad og Lommerud, 1996.)

I fortsettelsen av dette notatet vil vi drøfte familiepolitikk innen to ekstremmodeller: En ren harmonimodell og en fullstendig ikke-kooperativ modell. I den rene harmonimodellen tas avgjørelser utfra hensynet til familiens beste, definert som summen av familiemedlemmenes nytte. I den ikke-kooperative modellen tar hvert enkelt familiemedlem bare hensyn til sine egne interesser – og det er heller ingen som helst muligheter til å inngå bindende avtaler eller forhandlinger. Siden dette er to ekstremmodeller er de ikke ment å være realistiske – men å få fram på en skarp måte hvilke politikkimplikasjoner det har at familiebeslutninger kanskje ikke tas i harmoni. Etter min mening har harmonimodeller og andre effektivitetsmodeller i for sterk grad preget familieøkonomisk tenkning. Dette gjelder kanskje også den offentlige debatten, hvor en kan snakke om barnefamiliers vel uten å gå inn på mulige fordelingskonflikter innen familien.

12.4 Familiepolitikk som skattekorreksjon

Politikk som har til mål å endre atferden til medlemmene av en familie tar implisitt som utgangspunkt at det er noe galt med de avgjørelsene familien ville kommet fram til uten innblanding. En kan jo selvfølgelig mene at kvinner bør jobbe i arbeidsmarkedet eller motsatt at kvinner bør være hjemme med barna. Men familieøkonomisk teori tar som utgangspunkt at folks egne preferanser skal respekteres. Folks beslutninger kan likevel være feil, av to forskjellige grunner. Enten er det noe galt med de signalene fra omverdenen familien reagerer på – eller så er det noe feil med beslutningsprosessen internt i familien. Ikke-kooperative familiemodeller er et eksempel på det siste; her skal vi diskutere familiepolitikk når familien får gale signaler fra omverdenen. Det typiske gale signalet er at lønn etter skatt ikke på en rett måte signaliserer verdien av at tid blir brukt i det eksterne arbeidsmarkedet. Grunnen til at lønnen ikke gjenspeiler produktivitet kan være skattesystemets innvirkning, men også, som vi skal komme tilbake til, institusjonell lønnsfastsetting eller diskriminering. Beskatning og lignende forhold vil føre til at selv den harmoniske familien tar feil beslutninger. Vi vil i dette avsnittet hovedsaklig se for oss en harmonisk beslutningsprosess i familien – men vil avrunde med noen kommentarer om beskatningens virkning på en ikke-kooperativ familie.

Beskatning fører til at en arbeidstaker selv ikke får utbetalt hele verdien av det han eller hun produserer. Dette kan i prinsippet både føre til at det blir arbeidet for mye eller for lite. Beskatning fører til at folk får mindre inntekt – og en måte å kompensere for inntektsbortfallet på er å arbeide mer. Samtidig betyr en lavere lønnsats etter skatt at alternativet til arbeid, nemlig fritid, blir billigere. Denne siste effekten peker mot redusert arbeidstilbud. I skatteteorien argumenteres det for at det nettopp er denne siste typen effekt – endringer i atferd som skyldes at aktørene stilles overfor endrede relative prisforhold (her: prisen på fritid i forhold til materielt konsum) som er samfunnsøkonomisk uheldig. Slike virkninger refereres gjerne til som vridningsvirkninger. Endringer i atferd som skyldes at beskatningen gjør folk fattigere er derimot ikke uønskede atferdsendringer. Hele poenget med en skatteøkning er jo nettopp å overføre inntekt fra enkeltindividene til det offentlige – og det at folk ønsker å sette sammen konsumet sitt (med fritid som en av varene) på en annen måte etter inntektstapet, er noe som må stå dem fritt og ikke representerer noe samfunnsøkonomisk tap. Alt dette betyr at selv om en skatteøkning faktisk kan føre til at folk jobber mer, så vil vridningsvirkningen isolert sett alltid peke mot en reduksjon av arbeidstilbudet. Og siden det er vridningsvirkningen som er viktig i samfunnsøkonomisk forstand, vil en skatteskjerpelse derfor alltid bety at folk jobber for lite.

På mange måter er det en tilsnikelse å kalle alternativet til arbeid fritid – mye av den tiden som ikke brukes i det ordinære arbeidsmarkedet brukes likevel til produktiv virksomhet utenfor lønnsarbeidsmarkedet. Den viktige antakelsen her er at skatteyterne får den fulle verdien av det som skapes gjennom tidsbruk utenfor arbeidsmarkedet, men bare en andel av de verdiene som skapes ved tidsbruk i inntektsgenererende arbeid. Realismen av denne antakelsen skal vi diskutere nærmere i avsnitt 5.

La oss for enkelhets skyld tenke oss at det er en proporsjonal skatt på arbeidsinntekt. Går denne skatten opp, blir fritid billigere for familien. Dette kan føre til at familien ønsker å bruke mer tid utenfor det ordinære arbeidsmarkedet. Men i en familiesammenheng er det to måter å redusere tidsbruken i arbeidsmarkedet på: En kan redusere mannens eller kvinnens arbeidstid. Empirisk viser det seg at kvinner i sterkere grad enn menn reagerer på skatteøkning ved å redusere arbeidstilbudet sitt. En kan si det slik, at erfaringene fra mange land viser at kvinner i arbeidsmarkedssammenheng reagerer sterkere på økonomiske insentiver enn menn. Dette henger selvfølgelig sammen med et kjønnsrollemønster hvor kvinner har lavere terskel for å satse på omsorgsarbeid framfor karriere i lønnsarbeidsmarkedet.

Et sentralt resultat i økonomisk skatteteori er at beskatningen skal være lettest der beskatningen fører til de mest alvorlige vridningsvirkningene. Tar en dette resultatet på alvor, kan en implikasjon faktisk være at kvinner bør beskattes mildere enn menn. Familiepolitiske tiltak som binder småbarnsfamilier eller kanskje spesielt småbarnsmødre til arbeidslivet – med subsidierte barnehager som et viktig eksempel, svangerskapspermisjonsordninger kan under visse forhold være et annet – kan dermed tolkes som korreksjon til det alminnelige skattesystemet. Hvis en eksempelvis ønsker lettere beskatning av kvinner enn menn, er den mest direkte framgangsmåten simpelthen å ha andre skattesatser for kvinner i fertil alder enn andre. Men dette ville antakeligvis både åpne for følelsesmessige motforestillinger og for skatteunndragelsesmuligheter (hvor inntekt overføres fra mannen til kvinnen). Subsidierte barnehager er en mulig måte å stimulere til økt yrkesaktivitet for kvinner, men ikke noe perfekt virkemiddel. La oss først – urealistisk – anta at barnehagesubsidier tilsvarer et kontantsubsidium av lik størrelse gitt til alle yrkesaktive kvinner. Dette oppmuntrer til yrkesaktivitet i seg selv, men ikke til å velge arbeidstid og karriere slik at lønnen øker. I denne sammenhengen kan en merke seg at norske kvinner har en av verdens høyeste prosentsatser for yrkesdeltakelse, mens prosenten som jobber deltid i en eller annen form også er på verdenstoppen. Men nå er det ikke slik at alle kvinner gjennom barnehagesubsidiene får et tilskudd av lik verdi. For det første er det fremdeles langt fra slik at barnehageplass er garantert. I den grad sjansen for å få en barnehageplass er inntektsrelatert, har det vel vært slik at sjansene for å få en plass bedrer seg med lav familieinntekt. Betalingssatsene i kommunale barnehager er også typisk inntektsrelatert. For å ta et eksempel: I Bergen vil alle familier med to inntekter havne på høyeste betalingssats, det samme gjelder éninntektsfamilier med lønn litt over gjennomsnittet (inntektsgrensen er for tiden familieinntekt på over 230 000,-). For lavinntektsfamilier hvor familieinntekten likevel er for høy til at en får laveste sats (familieinntekt mellom 120 000,- og 230 000,-), øker betalingssatsen med 11% av inntektsøkningen – for ett barn. Dette betyr at en del familier – typisk enslige kvinner som står i jobb men ikke i et altfor godt avlønnet yrke – møter en ekstra marginalskatt på 11% bare gjennom barnehagesatsene. Har en slik eneforsørger flere barn i barnehagealder, vil marginalskatten fra barnehagen fort komme opp i samme størrelsesorden som den marginalskatten som ligger i det ordinære skattesystemet. For denne gruppen svekkes altså insentivene til å jobbe mer eller prøve å klatre i lønnsstigen ganske dramatisk.

Det er ikke opplagt hvilke grupper av kvinner som trenger skattekorreksjon mest. Progresjonen i inntektsskatten slår hardest til overfor potensielt høytlønte kvinner. Imidlertid er det slik at når kvinnens inntekt akkurat passerer den terskelen som gjør det ulønnsomt å bruke skatteklasse 2, så innebærer dette implisitt en svært sterk marginalbeskatning. Trygdesystem og sosialhjelp kan svekke arbeidsinsentivene til kvinner helt i den andre enden av lønnsskalaen, kanskje spesielt for enslige forsørgere. Likevel ser en konklusjon ut til å være at selv om barnehagesubsidier er et naturlig instrument for å oppmuntre kvinner til utearbeid, ser det ikke ut til å ligge noen gjennomtenkt arbeidslinje bak utformingen av barnehagepolitikken. Det er i alle fall ikke lett å spore noen vilje til å prioritere typiske karrierekvinner i familiepolitikken. Selv om ekspansjonen i barnehageutbyggingen har løpt parallelt med kvinners økte yrkesdeltakelse, kan vi ikke vite i hvilken grad barnehageutbyggingen har forårsaket at kvinner i større grad har gått ut i yrkeslivet. En naturlig mothypotese er at bedrede yrkesmuligheter for kvinner har ført til flere kvinner i jobb – som deretter har ført til et etterspørselspress etter gode og subsidierte barnepassmuligheter.

Bergstrom og Blomquist (1996) drøfter barnehagesubsidier som skattekorreksjon innenfor en teoretisk modell. Et interessant trekk ved denne analysen er at de setter opp et numerisk anslag av hvor sterk barnehagesubsidieringen bør være. Resultatet deres er at sterk grad av progresjon i skattesystemet også fører til at barnehagesubsidieringen bør være kraftig. Det kan faktisk være slik at selv barnløse tjener på barnehagesubsidiering: Den økte inntektsskatten kvinnene betaler fordi de jobber mer i det eksterne arbeidsmarkedet, kan faktisk utgjøre et større beløp enn det som går med til barnehagesubsidien.

Institusjonell lønnsfastsetting kan føre til virkninger som tilsvarer virkningene av en progressiv skatt. Skandinavia har noen av de minste lønnsforskjellene i verden, nær sagt uansett hvilket mål på lønnsforskjeller man velger å studere. Men igjen: Utjevnende lønnspolitikk fører ikke til at alle kvinner får en lønn som er mindre enn verdien av det en produserer. Det er først og fremst høytlønte kvinner som på denne måten får arbeids- og karriereinsentivene svekket. Andre kvinner har blitt løftet opp i lønn, slik at insentivene til utearbeid til og med kan være for sterke. Blau (1995) fremholder lønnsutjevningen i Skandinavia som en hovedårsak til at mann/kvinne lønnsforskjellen er mindre her enn i de fleste andre land, noe som jo peker mot at kanskje nettopp kvinnene er vinnerne fra den solidariske lønnspolitikken. Hvis det fins noen arbeidslinje i norsk familiepolitikk er det vanskelig å få øye på at denne er siktet inn spesielt mot den kategorien kvinner som får lønnen nedsatt gjennom den solidariske lønnspolitikken.

En tredje årsak til at kvinners lønn er for lav, kan være diskriminering. Nyere økonomisk diskrimineringsteori legger ofte vekt på at diskrimineringslignende fenomener kan skyldes kulturforskjeller og kommunikasjonsproblemer, snarere enn regelrett ond vilje. Et eksempel er at et mannsdominert sjefsskikt kan synes det er vanskeligere å fastslå hva som virkelig bor i kvinnelig arbeidskraft enn hva tilfellet er for menn. Men denne typen kulturproblemer er igjen antakeligvis viktigst for høytlønte lederjobber.

Til nå har vi sett for oss at en eventuell arbeidslinje i familiepolitikken i hovedsak skulle materialisere seg gjennom barnehagepolitikken. Systemet med offentlig subsidiering av svangerskapspermisjoner kan imidlertid også ses i lys av en slik arbeidslinje. Dette kan virke paradoksalt – siden en her betaler småbarnsforeldre for ikke å arbeide i utearbeidsmarkedet. Men for det første er dette en ytelse som ikke går til alle foreldre, men i hovedsak til toinntektsfamilier. Systemet gir store insentiver til fulltidsarbeid i månedene rett før en foreldrepermisjon. Det er selvfølgelig mulig å endre opptjeningsreglene slik at insentivene til arbeid før en graviditet styrkes, om en skulle finne dette ønskelig. Det viktigste med skandinaviske foreldrepermisjoner er antakeligvis at de opprettholder kvinners tilknytning til arbeidsmarkedet gjennom småbarnsperioden. Det kan også være slik at subsidierte permisjonsordninger i mindre grad enn selvfinansierte fører til at svangerskap hindrer kvinners lønns- og karriereutvikling.

Dette siste momentet kan begrunnes slik: I et land som USA tas permisjoner i forbindelse med fødsel stort sett ut på egen bekostning. Å velge en forholdsvis lang permisjon på noen måneder, tolkes da lett som et signal om at vedkommende kvinne er av den moderlige typen – hvilket igjen kan føre til at arbeidsgiverne mister interesse for å investere i henne som arbeidskraft. Er permisjonene så sterkt subsidierte at alle velger permisjon, vil det å ta ut permisjonsrettigheten sin ikke signalisere noe som helst. Dette kan være en forklaring på at permisjoner ser ut til å skade kvinner i Skandinavia langt midre enn hva som er tilfellet i USA. Albrecht et al. (1996) utvikler denne argumentasjonen og gir en del empirisk underbygging.

Det er imidlertid slik at hvis permisjonstiden blir altfor lang så vil arbeidsgiverne kunne oppleve det som problematisk å ansette kvinner i den alderen en gjerne får småbarn, ikke på grunn av at permisjoner signaliserer noe om holdninger, men fordi mangelen på kontinuitet i jobbsammenheng er et reelt problem. Vi vet lite om hvor denne grensen går, men når permisjonstiden nå går mot ett år, blir det mye mer viktig enn før å oppmuntre til at menn tar ut sin del av permisjonsrettighetene – for å forhindre at kvinner blir stemplet som upålitelig arbeidskraft.

Vi har i dette avsnittet hovedsaklig operert med familien som en harmonisk enhet som tar avgjørelser til familiens beste. Ressonementene vi har gjennomført overlever imidletid stort sett i en ramme med en ikke-kooperativ familie. Med ikke-kooperative familier vil det typisk være slik at en eventuell arbeidslinje i familiepolitikken også kan virke til å omfordele ressurser fra menn til kvinner. Dette skal vi gå nærmere inn på i neste avsnitt.

12.5 For lite omsorgsarbeid?

I dette avsnittet skal vi diskutere familiepolitikk nærmest med motsatt utgangspunkt fra forrige avsnitt. I forrige avsnitt antok vi at individuelle aktører hadde for svake insentiver til markedsarbeid. Her vil vi se på et tilfelle med for svake insentiver til omsorgsarbeid. I praksis vil det gjerne være slik at ulike forhold kan svekke insentivene både til utearbeid og til omsorgsarbeid. Det avgjørende spørsmålet blir da om det er insentivene ute eller hjemme som er mest svekket; dette i sin tur avgjør om det er en arbeidslinje eller en omsorgslinje som er det mest relevante utgangspunktet for familiepolitikken. Merk imidlertid at det ikke er ulogisk at det føres en arbeidslinje rettet mot kvinner, samtidig som det føres en omsorgslinje rettet mot menn. Dette er selvfølgelig et empirisk spørsmål, som ikke kan løses ved teoretiske betraktninger.

Dette avsnittet er motsatt av det forrige også i at vi her tar utgangspunkt i en ikke-kooperativ modell – men vi vil også kommentere hvordan resultatene endres hvis en antar harmoni i familien.

Framstillingen baserer seg på Konrad og Lommerud (1995). Det vises til denne artikkelen for en mer presis opplisting av de forutsetningene argumentasjonen hviler på. Vi antar at familiemedlemmene kan bruke tid på to typer aktiviteter, markedsarbeid og hjemmebasert omsorgsarbeid. Analysens sentrale forutsetning er at markedsarbeid produserer et privat gode og omsorgsarbeid produserer et kollektivt gode. Hva betyr dette?

Det at omsorg er et kollektivt gode er ikke så kontroversielt. Det betyr at den som produserer omsorg, skaper noe som har verdi for andre enn seg selv. Eksempelvis vil en forelders innsats i barneoppdragelse skape verdi også for den andre forelderen – og for barnet selv og sikkert også for storsamfunnet. At markedsarbeid produserer et privat gode betyr at en selv beholder den lønnen en får i markedet.

Disse antakelsene kan diskuteres. Å yte omsorg for eksempel overfor barn kan i alle fall være en større verdi for en selv enn for en forelder som bare nyter godt av at ens barn får omsorg fra andre, men som selv går glipp av kontakten med barnet. Å anta at lønnsinntekt beholdes i sin helhet av den som tjener inn pengene, stemmer dårlig med hvordan de fleste norske familier innretter seg. Selv i skilte par foregår det ikke ubetydelig grad av inntektsutjevning. Men etter en skilsmisse beholder en i hvert fall mesteparten av en inntektsøkning selv – og selv i bestående ekteskap kan det å tjene mest kanskje gi styrke i diskusjonen om hvordan pengene skal benyttes.

Leuthold (1968) og Kooreman og Kapteyn (1990) har presentert en ikke-kooperativ familiemodell som stiller våre antakelser på hodet. Disse forfatterne antar at lønnsarbeid gir en inntekt som deles i familien, mens alternativet til lønnsarbeid er fritid, som er en privat fordel. I en empirisk anvendelse på Nederland antyder Kooreman og Kapteyn at nederlandske kvinner kan ha sterk forhandlingsposisjon i familien. Dette baserer seg på at nederlandske kvinner bruker liten tid i utearbeidsmarkedet – og siden de har mye fritid, må de være sterke. Dette kan høres aparte ut, men kan kanskje minne oss på at det å spesialisere seg i omsorgsarbeid ikke må bety at en er undertrykt. Det er ikke ulogisk å hevde at det er mannen som er undertrykt, som må streve i lønnsarbeidsmarkedet – og dermed går glipp av kontakt med barna og fritid.

Vi fortsetter likevel med den motsatte modellen. Det vi til syvende og sist trenger å anta er at omsorg i større grad enn lønnsarbeid produserer fordeler som går til andre familiemedlemmer enn en selv. Dette er fremdeles ingen uskyldig antakelse, men den gir en ramme hvor omsorgsarbeid blir betalt for dårlig – og dermed et anvendelig utgangspunkt for å diskutere en omsorgslinje i familiepolitikken. Det er også en ramme som gir rom for å hevde at kvinner som overproporsjonalt tar seg av hjemmearbeidet, er undertrykte. Det bør imidlertid understrekes at enten er insentivene til lønnsarbeid samlet sett for sterke eller så er de for svake. En kan dermed ikke fritt kombinere politikkelementer som stammer fra en arbeidslinje og en omsorgslinje. I prinsippet burde en kunne måle hvilket av tilfellene som faktisk foreligger, men måleproblemene er så store at det beste vi kan gjøre her er å undersøke politkkonsekvensene av begge startpunktene.

Ikke-kooperasjon i familien betyr at hvert enkelt familiemedlem velger tidsfordelingen mellom lønnsarbeid og omsorgsarbeid bare ut fra egne interesser. Avveiningen blir hva en ekstra enhet av det kollektive godet omsorg er verdt for en selv mot hva det koster å bruke tid på denne måten. Kostnaden utgjøres av tapt arbeidsfortjeneste. Denne typer avveininger fører ikke til at folk ikke produserer kollektive goder i det hele tatt, men at produksjonen av det kollektive godet blir for liten – nettopp fordi det er et verdielement – verdien for andre enn en selv – som ikke kommer med i beregningen. Denne typen situasjon med privat og frivillig forsyning av kollektive goder er mye studert i økonomisk teori – og lignende problemer oppstår i mange andre situasjoner enn en familiesammenheng (se for eksempel Bergstrom, Blume og Varian 1986). Et eksempel gjelder samspillet mellom land som uavhengig av hverandre tar beslutninger som påvirker nivået på en internasjonal forurensning. To resultater er verdt å ta med seg fra denne typen litteratur. For det første vil en som er rik typisk tilby mer kollektivt gode enn en som er fattig. Dette fordi en antar at betalingsviljen for ekstra enheter av kollektivt gode øker med tilgjengelig inntekt. Videre vil den som kan produsere det kollektive gode til en lavere pris tilby mer enn den som har en høyere produksjonskostnad. Dette er naturlig når enkeltindividene når fram til avgjørelsene sine ved å sammenligne nettopp ens egen produksjonskostnad med ens egen verdsetting av en ekstra enhet kollektivt gode.

Dette siste resultatet har følgende tolkning innenfor vår familieramme: Den relative alternativkostnaden ved å bruke tiden sin på omsorgsarbeid, på produksjon av det kollektive godet, er nettopp et mål på det vi har kalt komparative fortrinn. Har kvinnen lavest alternativkostnad ved å frambringe det kollektive godet, vil hun altså i likevekt være den som frambringer det mest. Sagt på en annen måte: På samme måte som i Becker-modellen har vi her spesialisering etter komparative fortrinn. Men det kan vises at graden av spesialisering typisk er langt svakere enn i harmonimodellen. Dette er jo helt naturlig når spesialisering skjer på ens egen bekostning – en blir her ikke kompensert fra ektefellen for å spesialisere seg. I denne artikkelen vil vi for illustrasjonens skyld gjennomgående anta at det er kvinnen som har et komparativt fortrinn i hjemmearbeid og at mannen dermed har et komparativt fortrinn i lønnsarbeid. Vi gjør dette vel vitende om at dette selvfølgelig ikke er tilfellet i alle familier – og en større grad av lønnsutjevning mellom mann og kvinne kan i framtiden føre til at de komparative fortrinnene blir mye mindre.

Med dette utgangspunktet er vi nå klare til å diskutere virkningen av familiepolitikk innen en ramme som denne, med for liten produksjon av omsorgstjenester. Vi vil diskutere tre ulike typer familiepolitikk: Barnehagesubsidier, overføringer fra mann til kvinne (vi vil i dette avsnittet se barnetrygden i et slikt lys) og skattesystemets generelle innretning.

12.6 Omfordeling gjennom økonomisk familiepolitikk

Arbeidslinjen og omsorgslinjen hadde det til felles at ønsket var å endre atferd, om enn i to motsatte retninger. En tredje motivasjonstype for økonomisk familiepolitikk kan vi døpe fordelingslinjen. Her er ikke målet å endre atferd, men å tilføre ressurser i alle fall til noen barnefamilier. Vi har før diskutert barnetrygden ut fra et perspektiv å endre fordelingen innen familien. Dette har kanskje vært et delmål for barnetrygden, som tross alt betales ut til kvinnen, men hovedsiktemålet ved barnetrygden har jo rett og slett vært å styrke barnefamilienes økonomi. Det samme gjelder alle andre forslag om kontantstøtte til denne gruppen. Barnefamiliene oppleves som at de befinner seg i en livsfaseskvis: Barnepass skal betales, en skal etablere seg i boligmarkedet, mange betaler på studielån – alt dette på en gang. Støtte til barnefamiliene er delvis en overføring til barnefamiliene fra barnløse par og enslige, men mest er dette en kredittordning hvor barnefamiliene låner penger under den verste livsfaseskvisen – mens en betaler tilbake over skatteseddelen i den mer etablerte livsfasen. Denne utjevningen over tid av konsumet er vanskelig å få til gjennom private kredittmarkeder, siden framtidig inntjeningsevne er vanskelig å sette i pant. I fravær av offentlige ordninger ville vi antakeligvis hatt større grad av private overføringer fra ledere til yngre generasjoner. Rettere sagt ville denne typen overføringer kanskje bli skjøvet fram i tid – en ville få forskudd på arv i etableringsfasen snarere enn arv i en senere, etablert fase. I Norge – for eksempel i sterk motstrid til Tyskland – er det en uvilje mot å la offentlig politikk overfor voksne mennesker avhenge av inntekts- og formuesforholdene til eldre generasjoner. Denne uviljen tar vi her til etterretning.

Livsfaseskvisen er sikkert i relative termer like alvorlig i dag som da barnetrygdordningen ble innført. I motsetning til situasjonen på syttitallet er det ikke negativ realrente etter skatt – noe som jo har gjort byrden ved boligetablering og studielån tyngre enn før. Vi har før diskutert omfordelingspolitikk mellom de forskjellige familiemedlemmene; her ser vi på overføringer til familien som helhet. Vi baserer oss da på en harmonimodell av familien.

Prinsipielt fins det dermed gode grunner for å drive en eller annen type barnetrygdpolitikk. En innvending mot slik politikk kan likevel være at kostnadene blir for høye i forhold til hva man oppnår. Den kjente amerikanske økonomen Sherwin Rosen (1995) har for eksempel svingt svøpen over skandinavisk familiepolitikk med begrunnelsen at det skattenivået familiepolitikken gjør nødvendig, er ødeleggende for et land. Når en krone trekkes inn i skatt for å deles ut igjen som barnetrygd, medfører dette innkrevingskostnader. Dette er ikke bare direkte innkrevingskostnader, som kostnadene ved å holde skattemyndighetene i operasjon, men kanskje viktigst de vridningskostnadene en får fordi skatten endrer folks oppførsel på en uønsket måte. Det eksisterer i ulike land mange forsøk på å tallfeste de totale kostnadene ved å drive inn en ekstra krone i skatt. Tallene en er kommet fram til er ofte svært høye, for eksempel 30 eller 50 øre. Hvis dette er sant, slår tanken en at en kraftig reduksjon av inntektsskatten også kunne vært en måte å hjelpe folk over en livsfaseskvis på. Men hva består disse høye kostnadene ved å innkreve skatt av? For inntektsskattens sin del dreier dette seg i hovedsak om den vridningsvirkningen vi får fordi folk oppfatter fritid som for billig. Vi har alt understreket at denne fritiden godt kan bestå av tid anvendt i samvær med barn og at det langt fra er sikkert at en i fraværet av beskatning har de rette insentivene når det gjelder å fordele tiden sin på lønnsarbeid og omsorgsarbeid. Et annet poeng er det følgende: Beskatter vi en rik person, vil denne personen altså kanskje ta ut mer fritid enn han burde. Dette tapet bæres av denne rike personen selv – det er han selv som konsumerer for mye fritid og for lite materielt konsum i forhold til hva preferansene hans skulle tilsi. Det kan jo selvfølgelig tenkes at hvis en riktig dyktig person arbeider for lite, så har det skadevirkninger også for andre – men det er ikke det som i hovedsak ligger bak de tallene en får når en forsøker å beregne de totale kostnadene ved beskatning. Men siden det er den beskattede selv som bærer kostnadene ved at tidsbruken hans er endret, så vil det samfunnsøkonomiske tapet ved at en rik tar ut for mye fritid avhenge av hvor mye velferden til denne rike teller i samfunnets målfunksjon. Det kan jo tenkes at mange ikke synes det er noe overdrevent stort samfunnsmessig problem om de rike skulle ta ut litt mer fritid.

Men selv om en skulle mene at eksisterende anslag på kostnaden ved beskatning er overdrevent høye, så betyr ikke det at det er kostnadsfritt å trekke inn en skattekrone. Det ser i alle fall ut til å ha dannet seg en konsensus om at det ikke er ønskelig å øke skattenivået vesentlig fra dagens nivå. Samtidig er beløpene som går med i familiepolitikken (ca 20 mrd. til barnetrygd, barnehager og fødselspermisjon) så enorme, at en virkelig trenger å tenke igjennom om støtten når fram på en treffsikker nok måte. Kanskje nettopp fordi realrenten er høyere enn tidligere, er det en svært stor del av befolkningen som befinner seg i en eller annen variant av livsfaseskvisen. Det kan da bli upraktisk å beskatte hele befolkningen for å subsidiere nesten alle. Skal de kontante ytelsene innen familiepolitikken beskjæres, kan en tenke seg i alle fall to strategier. En kan begrense barnetrygden etter inntekt – på en eller annen måte. Alternativt kan en forsøke å avgrense hvilke familietyper en mener befinner seg i den verste livsfaseskvisen.

Inntektsavhengig barnetrygd medfører en del problemer. Bruttoinntekt kan være et dårlig mål på livsfaseskvis, siden for eksempel utgifter til barnepass og studielån ikke kommer med, heller ikke i hvilken grad boligen er nedbetalt. Det kan argumenteres for at en i Norge omfordeler i svært stor grad etter relativt små forskjeller i bruttoinntekt, mens andre velferdsmål ikke trekkes inn. Skal barnetrygden gjøres inntektsavhengig, melder også spørsmålet seg om den skal bestemmes av kvinnens inntekt (det er jo kvinnen som får barnetrygden utbetalt) eller etter familieinntekt. Mange vil synes det er urettferdig bare å basere seg på kvinnens inntekt. Men baserer en seg på familieinntekten, innfører en et element av familiebasert beskatning i Norge. Vi har alt diskutert problemene med familiebasert i stedet for individbasert beskatning. For det første betyr det at en høytlønnet med hjemmeværende kone kan få barnetrygd, mens et dobbeltarbeidende par hvor begge har gjennomsnittslønn ikke får. For det andre vil familiebaserte beskatningssystemer typisk svekke kvinnenes insentiver til å jobbe: Går en kvinne fra deltid til heltid, vil dette kunne føre til drastisk reduksjon i barnetrygden.

En annen avgrensningsstrategi når det gjelder barnetrygden er å prøve å være mer presis på hvem det er som er i den verste livsfaseskvisen. Det at lånefinasierte boliger og kapitalgoder på samme måte som studielån har blitt mye dyrere, har ført til at etableringsfasen for mange oppleves som svært langstrukken i tid. Om man likevel skal prøve å avgrense den tyngste etableringsfasen, tror jeg dette for mange vil falle sammen med den tiden man har barn i barnehage. En normal tobarnsfamilie kommer lett opp i månedlige barnepassutgifter på 5000 – 6000 kr. Om man velger å være hjemme med barna eller jobbe redusert tid, vil kostnaden ved dette gjerne bli enda høyere. Barn koster når de er tenåringer også, men på ingen måte like mye. Familiene med barn i barnehagene mottar jo alt i dag store subsidier – men som vi har argumentert for, dette er subsidier som til stor grad går med til å gi barn et mer påkostet tilbud, ikke subsidier som i første rekke bedrer barnefamiliens økonomi.

12.7 Oppsummerende kommentarer

I dette notatet har vi med støtte i økonomisk teori forsøkt å undersøke hva slags rasjonaler som kan ligge bak tre forskjellige strategier for den økonomiske familiepolitikken. Vi har omtalt de tre strategiene som arbeidslinjen, omsorgslinjen og fordelingslinjen.

Et hovedpoeng har vært at en eventuell arbeidslinje ikke trenger å ha sitt utspring i moraliserende holdninger om at karriere i arbeidsmarkedet er det eneste rette for folk. Snarere kan en arbeidslinje begrunnes med at insentivene til arbeid i utgangspunktet er svekket – for eksempel av inntektsskatten – slik at en arbeidslinje i familiepolitikken kommer inn som en korreksjon mot disse svekkede arbeidsinsentivene. Barnehagesubsidier kan være en naturlig del av en slik arbeidslinje, men detaljutformingen av barnehagepolitikken vår ser ikke ut til å være rettet mot å gi kvinner bedre arbeidsinsentiver. Eller for å være mer presis, knyttes tildeling av barnehageplass til yrkesaktivitet, så gir barnehagepolitikken insentiver til i det hele tatt å ha en arbeidsmarkedstilknytning, men ikke til å jobbe fulltid eller å gjøre en ekstra innsats for å gjøre karriere.

Det kanskje viktigste instrumentet i en arbeidsorientert familiepolitikk blir ofte ikke en gang tenkt på som en del av familiepolitikken vår, nemlig det individorienterte inntektsskattesystemet. Det at i hvilken grad kvinnen møter progresjonen i skattesystemet ikke avhenger av mannens inntekt, er kanskje en av de viktigste grunnene til den høye yrkesdeltakelsen blant kvinner i Norge. Et annet familiepolitisk instrument som kan ses i sammenheng med en arbeidslinje, er fødselspermisjon med lønn. Når alle kvinner tar ut permisjonsrettighetene sine fordi de er sterkt subsidierte, så sender en i alle fall ikke ut noen signaler om manglende interesse for yrket sitt ved at en tar ut permisjon. Dette kan være annerledes i usubsidierte systemer. Det er imidlertid klart at hvis permisjonene blir for lange, kan de praktiske problemene for arbeidsgiver føre til at en nøler med å ansette kvinner i nøkkelposisjoner. Oppmunterer en menn til å ta ut mer permisjon, vil for det første permisjonstiden per arbeidstaker gå ned, samtidig kan ingen arbeidsgiver være sikker på at permisjon ikke blir tatt ut ved å prioritere menn i ansettelser.

Det er også mulig å mene at insentivene til yrkesdeltakelse i utgangspunktet er for sterke – slik at det blir utført for lite omsorgsarbeid hjemme. En årsak til dette kan være at kvinner ikke blir godt nok kompensert av ektefellen for at de ofrer sine framtidige muligheter i arbeidsmarkedet, kanskje spesielt etter en skilsmisse. En omsorgslinje i familiepolitikken tar også utgangspunktet i et ønske om å endre individuell handling. Også her er det nødvendigvis ikke slik at et slikt syn må ha sine røtter i moraliserende holdninger om hvordan folk bør leve, men at andre institusjonelle forhold kan ha gjort arbeidsinsentivene for sterke i utgangspunktet. Det er klart at kvinners arbeidsinsentiver ikke kan være for sterke og for svake på en gang. I prinsippet burde en empirisk kunne etterprøve hva som faktisk var tilfellet, men måleproblemer åpner veien for personlige meninger. En bør i hvert fall være varsom med å kombinere familiepolitiske tiltak som har til mål å øke kvinners insentiver til å ta yrkesarbeid med tiltak som har til mål å øke familiens omsorgsinnsats i hjemmet. Resultatet kan fort bli at tiltakene slår hverandre ihjel, til milliardkostnader for statskassen.

Det fins imidlertid et tilfelle hvor en arbeidslinje og en omsorgslinje ikke behøver å stå i veien for hverandre. Dette gjelder når omsorgslinjen ikke består i å forsøke å få familien til å øke omsorgsproduksjonen, men hvor en forsøker å tilby et offentlig tjenestetilbud for å kompensere for manglende forsyning fra familiens side. Barnehagepolitikken kan ses i et slikt lys. Barnehagesubsidier kan mislykkes i å øke den totale omsorgsinnsatsen for barn hvis den offentlige omsorgen bare fortrenger privat omsorgsinnsats. Dette kan være tilfellet når barnehagesubsidiene fører til at kvinner går ut i arbeidslivet – men da er jo barnehagepolitikken vellykket fra et arbeidlinjeståsted. Ofte vil imidlertid barnehagesubsidiene faktisk føre til økt total innsats rettet mot barn. Dette vil for eksempel være tilfellet når barnehageplasser fortrenger dagmammatilbud av lavere kvalitet enn barnehagen, samtidig som foreldrebetalingen er på høyde med det familien betalte for dagmammaen i utgangspunktet. Dette betyr at familien ikke blir tilført økte økonomiske ressurser gjennom politikken – subsidiene går med til å gi barn et mer påkostet tilbud.

Av og til høres slagordet om at familiepolitikken bør være slik at foreldrene skal beholde valgfriheten om hvordan de vil innrette seg med hensyn til barnepass. Både når det gjelder arbeidslinjen og omsorgslinjen er poenget nettopp at foreldrene ikke skal ha valgfrihet. Politikkmålet er nettopp å påvirke atferd – valgfrihet vil jo si at atferd ikke blir påvirket. Det kan kanskje ikke gjentas ofte nok at slike ønsker om å påvirke atferd ikke behøver å ha sin rot i moraliserende holdninger, men kan simpelthen skyldes at andre institusjonelle forhold alt i utgangspunktet stiller folk overfor vridde insentiver som ikke gjenspeiler de sanne ressurskostnader ved de ulike valgene som kan tas.

Men når det gjelder den tredje mulige linjen bak en familiepolitikk, fordelingslinjen, så har valgfrihetsargumentet noe for seg. Er hensikten å tilføre ressurser til barnefamilier i etableringsfasen, er det svært vanskelig å se hvorfor overføringen av ressurser skal knyttes til yrkesdeltakelse eller til det at man har vært så heldig å få en subsidiert barnehageplass. Hovedprinsippet for inntektsoverføringer til barnefamilier bør etter dette argumentet være kontantytelser. Etter min mening er det imidlertid bare i begrenset grad riktig å se på barnehagesubsidier som et generelt tilskudd til visse barnefamiliers økonomi. Men når foreldrebetalingen for barnehageplassen går under det familien ellers ville brukt på et privat omsorgstilbud, så medfører barnehageplassen også en generell styrking av disse barnefamilienes økonomi. Situasjonen varierer sterkt fra kommune til kommune, men generelt er det to grupper som faktisk får styrket sin generelle økonomiske situasjon gjennom barnehagesubsidiene: For det første gjelder dette enslige forsørgere med lav inntekt, for det andre gjelder det flerbarnsfamilier som nyter godt av søskenmoderasjon. Ønsker en å styrke familieøkonomien til disse gruppene, ville kontantytelser være det logiske. Denne typen barnehagesubsidier kan bare finne sin begrunnelse i en arbeidslinje: En må mene at det er spesielt viktig å oppmuntre enslige forsørgere og trebarnsmødre til utearbeid. Det bør kanskje understrekes at den presise innretning av foreldrebetalingen for barnehageplass i dag bestemmes av kommunene – og ikke er en del av den statlige barnehagepolitikken.

Barnetrygden er i dag langt det dyreste av de økonomiske tiltakene i familiepolitikken. I tillegg ønsker man fra flere politiske hold å satse sterkere på kontantstøtteordninger til familien. Beløpenes størrelsesorden får en til å stille spørsmål ved hvor treffsikre disse instrumentene er når det gjelder å nå grupper med lite tilgjengelige ressurser. Mange har foreslått å gjøre barnetrygden inntektsavhengig. Det er imidlertid usikkert i hvilken grad små forskjeller i bruttoinntekt sier noe vesentlig om hvilke familer som er eller ikke er i en livsfaseskvis økonomisk sett. I notatet blir det også framholdt en del andre vanskeligheter en vil møte når en eventuelt skal innføre inntektsavhengig barnetrygd. En alternativ avgrensingsstrategi for å holde nede utgiftene til familiepolitiske kontantytelser kunne være bruk av indikatorer for å nå fram til grupper i den verste livsfaseskvisen. En naturlig følge av en slik politikk kunne være å rette kontantytelsene i større grad mot familier med barn under skolealder, på bekostning av familier med større barn.

En nær konkurrent til barnetrygden i familiepolitikken er skattefradraget for faktiske utgifter til barnepass. Det er imidlertid noen viktige forskjeller. For det første gis det, som prosent av de barnepassutgiftene en faktisk har, et langt større fradrag for enbarnsfamilier enn for andre barnefamilier. Dette er det vanskelig å finne noen saklig begrunnelse for. Barnepassfradraget når jo også bare familier hvor det er noen inntekt å trekke fradraget fra – noe som for eksempel rammer studentektepar. Fordelen med barnepassfradraget er at det potensielt kan brukes som et instrument for å nå toinntektsfamilier med barn som ikke har fått plass i barnehage. Inntil målet om full barnehagedekning er nådd er forholdet mellom barnefamilier med barnehageplass og familier som kjøper usubsidiert barnepass et viktig fordelingsmessig spørsmål. Når full barnehagedekning er nådd, er en mulighet å la skattefradraget for barnepassutgifter falle vekk.

I familiepolitisk debatt er det viktig å huske på at en familie kan være så mangt. To søsken bundet sammen av omsorgen for gamle foreldre er også en familie, det samme gjelder en enslig mor som prøver å styre en opposisjonell tenåringsdatter. Begrenser vi oss til familier som består av par med felles barn er det fremdeles langt fra sikkert at familien på en harmonisk måte tar beslutninger til familiens beste. Skilte par med felles barn kan også ses på som en familie, og med dagens skilsmisseprosent må det nødvendigvis også eksistere en god del fremdeles intakte parforhold med dårlig samarbeidsklima. Det kan godt være alvorlige interessekonflikter mellom familiemedlemmene – og økonomisk familiepolitikk kan gripe inn i, ønsket eller uønsket, disse motsetningene. I dette notat har vi i tillegg til en harmonisk familie diskutert en ikke-kooperativ familie, hvor begge partene ønsker å skyve ansvaret for omsorgsarbeidet over på den andre. En følge blir at det blir for lite innsats i omsorgsproduksjon, en annen at det er partneren med komparativt fortrinn i hjemmearbeid som til slutt tar hovedansvar for innsatsen hjemme. Partneren med komparativt fortrinn i hjemmeproduksjon vil oftest være partneren med lavest inntjeningsmuligheter i arbeidsmarkedet, noe som igjen oftest vil være kvinnen. Siden spesialisering i hjemmeproduksjon ikke blir skikkelig kompensert, lider kvinnen fordelingsmessig av dette. Et hovedresultat av drøftingen vår er at en familiepolitisk arbeidslinje, eller en barnehagebasert omsorgslinje som har som bivirkning at kvinner oppmuntres til økt yrkesdeltakelse, vil påvirke fordelingen innad i en ikke-kooperativ familie. Eksempelvis: En måte å styrke den fordelingsmesige situasjonen til skilte kvinner på er på generelt grunnlag å oppmuntre kvinner til å utvikle og beholde et forhold til lønnsarbeidsmarkedet. Kvinner med en fast arbeidsmarkedstilknytning er rett og slett i mindre grad avhengig av forsørgelse fra en forhenværende ektefelle.