Innledning

På bakgrunn av et forslag i Stortinget, (Dokument nr. 8:70 (1994-95), om å utvide barnetrygden fra 16 til 18 år, ble Barnefamilieutvalget gitt følgende tilleggs­mandat:

Utvalget bes utrede en ordning med behovsprøvd fullstipendiering for elever under aldersskillet i videregående utdanning.

Nærmere om behovsprøvd fullstipendiering

Uttrykket behovsprøvd fullstipendiering har vært brukt i ulike sammenhenger og ikke alltid med det samme meningsinnhold. Dette er da også trolig årsaken til at det har vært en alminnelig oppslutning om behovet for å drøfte et slikt system i utdanningsstøtten til videregående skole under aldersskillet. Men selve begrepet sier ikke mer enn at det skal etableres et stipendsystem og at dette skal være gjenstand for behovsprøving. Sett i lys av den debatt det har vært rundt støttesystemet under aldersskillet i Lånekassen synes det rimelig å legge følgende presisering til grunn:

• med behovsprøving må forstås at utdanningsstipendet skal være avpasset mot foreldrenes økonomi

• med fullstipendiering må forstås at den ordinære låneordningen skal bortfalle for støttesøkere under aldersskillet.

Ved vurderingen av et system med behovsprøvd fullstipendiering vil det være nødvendig å ta stilling til hvilke konsekvenser et slikt system ville få, og vurdere om det fortsatt er hensiktsmessig å opprettholde en låneordning.

Et rent stipendssystem med behovsprøvd fullstipendiering bygger på de samme elementer som en har i dagens utdanningsstøtte (1995-96):

• grunnbeløp

• botillegg

• tillegg for bøker og materiell.

Alternative beregninger

Alle beregninger er foretatt i Lånekassens budsjettmodell. Det er valgt å illustrere virkningen av et system med behovsprøvd fullstipendiering ved å beregne virkningene ved tre ulike alternativer:

• en full omlegging av dagens støttesystem til et rent stipendsystem med dagens behovsprøvingstabell.

• en omlegging av dagens system med kostnads­nøytralitet

• behovsprøvd fullstipendiering hvor totalrammen er økt med ca 500 mill. kroner.

De to første alternativene representerer ytterpunkter og er tatt med for å illustrere hva en ren omlegging av dagens system fra lån til stipend vil koste (alternativ 1) og hvilke konsekvenser det vil få for tildelingskriteriene (behovsprøvingen mot foreldreøkonomien) dersom man samtidig skal holde seg innen for dagens kostnadsramme (alternativ 2). Det siste alternativet (alternativ 3) forutsetter en viss vekst i omfanget av stipendtildelinger.

Ved omlegging til et rent behovsprøvd stipendsystem vil det rent generelt være hensiktsmessig å se på virkningene på tre områder:

• nedre grense for behovsprøvingstabell

  Nedre grense for behovsprøving angir den grense for foreldreinntekt hvor behovsprøvingen starter. Ved innstramming i behovsprøvingen vil nedre grense bli lavere og flere grupper med lave inntekter vil omfattes av behovsprøvingen. Ved overgang til et rent stipendsystem vil alle som ligger under nedre grense få tildelt hele støttebeløpet som stipend. Denne gruppen vil derfor komme vesentlig bedre ut enn idag

• innenfor behovsprøvingstabellen

  Ved endringer i behovsprøvingen vil virkningen for den enkelte være avhengig av den enkeltes familiesituasjon og økonomi. En tilstramming i behovsprøvingen vil redusere det samlede støttebeløp, men samtidig vil alt bli tildelt som stipend.

• øvre grense for behovsprøvingstabell

  Øvre grense for behovsprøving angir den grense for foreldreinntekt hvor stipendet faller helt bort. Ved en innstramming av behovsprøvingen vil øvre grense bli satt lavere og det vil være nye grupper som ikke lenger er støtteberettiget i Lånekassen.

Felles forutsetninger

Følgende felles forutsetninger er lagt til grunn ved beregningene:

• Maksimal støtte for en ordinær borteboende søker skal være tilnærmet det samme som i dag, dvs. ca kr 5 145 pr måned.

• Dagens utdanningsstipend beregnes utfra en nedre grense (kr 2 120). Støtte under denne grensen blir tildelt som lån. I tillegg finnes det en øvre grense (kr 5 630). Stipendbeløpet blir utregnet til 93 prosent av differansen mellom øvre og nedre grense. Ved overgang til et system med fullstipendiering, vil nedre grense for stipendberegning måtte bortfalle og stipendprosenten vil måtte settes til 100 prosent.

• Alle beregninger legger til grunn gjeldende aldersgrense på 19 år.

• Alle beregningene er gjort i Lånekassens budsjettmodell og tar utgangspunkt i skoleåret 1995-96. Det vil si at vi får et uttrykk for effekter og kostnader dersom endringene var gjennomført dette året.

• Ved beregningene har en lagt til grunn den faktiske inntekt (alminnelig inntekt + 10 prosent av det som overskyter 440 000 i nettoformue) blant forsørgere/foreldre med barn i aldersgruppene 16, 17 og 18 år. 1

Atferdsendringer og inntektsfordeling

Ved overgang til et rent stipendsystem er det grunn til å forvente en betydelig endring i søkeatferden. I dagens støttesystem er det et stort uutnyttet lånepotensiale. I tillegg er det grunn til å anta at det er endel som ikke søker stipend i dag, ganske enkelt fordi de ikke kjenner til muligheten. Når alt blir omgjort til stipend er det grunn til å anta at alle vil søke om dette. Når det gjelder elevtallsutvikling er det i alle beregningene lagt til grunn den elevtallsprognose som Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har fastsatt for skoleåret 1995-96 2 .

Inntektsfordelingen i Lånekassens budsjettmodell baserer seg på erfaringstall fra tidligere behandlingsår. Ved er rent stipendsystem vil en måtte forutsette at alle vil søke. For å kunne ta hensyn til en slik atferds­endring, er det lagt inn inntektsfordelingen for hele befolkningen, fordelt ut fra det inntektsbegrep Lånekassen benytter ved behovsprøving av utdanningsstøtten. Inntektsfordelingen i befolkningen ble hentet fra mikrosimuleringsmodellen LOTTE som Statistisk sentralbyrå benytter. Beregningene forutsetter mao en 100 prosent utnytting av stipendsystemet, basert på inntektsfordelingene i hele befolkningen.

En full omlegging av dagens støttesystem til et rent stipendsystem

Hensikten med dette alternativet er å vise virkningen av en omlegging til et rent stipendsystem hvor intet annet endres. Følgende forutsetninger er lagt til grunn:

• felles forutsetninger, jf angitt ovenfor

• behovsprøvingstabellen holdes uendret

• alle som kan tildeles stipend, vil søke om dette.

Rent skjematisk kan dette alternativet fremstilles på følgende måte:

Virkninger

En omlegging til rent stipendsystem innebærer at alt tildeles som stipend. Dersom behovsprøvingen holdes konstant, vil alle komme bedre ut. Under de forutsetninger som er lagt inn vil en slik omlegging av dagens støttesystem til et rent stipendsystem øke stipendutbetalingen med ca 2,5 mrd. kroner, fra ca 1,1 til 3,6 mrd. kroner. Overgang til et rent stipendsystem vil fjerne rentestønaden i dagens system. Den totale stipendtildeling vil derfor være uttrykk for totalkostnaden. Ordningen med fortsatt lån til skolepenger er her holdt utenfor, da denne er foreslått uendret. Antallet stipendmottakere vil øke fra 62 890 til 143 535. Når antall stipendmottakere øker og gjennomsnittsstipendet øker fra kr 16 565 til kr 25 467, har dette sammenheng med veksten i søkertallet og fjerning av nedre grense for stipendberegning. En slik utvidelse av støtteordningen under aldersskillet ville føre til at denne helt endret karakter, fra en supplerende ordning øremerket for familier med svakere familieøkonomi, til en generell ordning som ville omfatte store deler av ungdom i aldersgruppen 16 til 19 år.

En omlegging av dagens system med kostnadsnøytralitet

Hensikten med dette alternativet er å lage et rent stipendsystem som ikke koster mer enn dagens utdanningsstøtte. Hva må gjøres med behovsprøvingstabellen når alt skal tildeles som stipend og alle vil søke om dette? Følgende forutsetninger er lagt til grunn:

• felles forutsetninger, jf angitt ovenfor

• totalprovenyet skal ligge innenfor dagens ramme på ca 1,1 mrd. kroner

• for å illustrere et rent behovsprøvd stipendsystem er også minstestipendet behovsprøvd mot foreldreøkonomien.

Når minstestipendet er trukket inn i den generelle behovsprøvingen, så skyldes dette ønsket om å illustrere et rent behovsprøvd system. Dersom minstestipendet ikke trekkes inn, vil behovsprøvingen måtte skjerpes ytterligere.

Rent skjematisk kan dette alternativet fremstilles på følgende måte:

Overgang til et rent stipendsystem vil fjerne rentestønaden i dagens system. Den totale stipendtildeling vil derfor være uttrykk for totalkostnaden. Ordningen med fortsatt lån til skolepenger er her holdt utenfor, da denne er forutsatt uendret. Alle som ikke omfattes av behovsprøvingen, vil få økt sitt stipend med kr 21 200. Hvis vi tar utgangspunkt i ca 60 000 stipendmottakere (1994-95) ville dette føre til en ekstra stipendtildeling på ca 1,27 mrd. kroner. Når vi da forutsetter at dette ikke skal koste mer enn i dag, vil det være nødvendig å gjøre noe med dagens behovs­prøvingstabell, som ligger til grunn for tildeling av lån og stipend. Beregningen viser at antallet stipendmottakere blir litt mindre (ca 56 500 mot ca 60 000), mens gjennomsnittstipendet øker fra ca kr 16 500 til ca kr 19 600.

I figur 1 er det rene stipendsystemet (tykk strek) plassert inn i dagens støttemodell 3 .

Den vertikale akse angir støttebeløpet (stipend og lån). Den horisontale akse angir foreldreinntekten. Ved stigende foreldreinntekt, blir stipendet gradvis redusert.

Ny behovsprøving

Den tykkeste streken viser beregningen når minste­stipendet er lagt inn i den generelle behovsprøvingen. Den litt mindre tykke streken viser beregningen når minstestipendet er holdt utenfor behovsprøvingen. Figuren viser:

• dersom minstestipendet trekkes inn i behovsprøvingen vil denne starte ved en foreldreinntekt på kr 90 000 mot i dag kr 144 000

• dersom minstestipendet trekkes inn i behovsprøvingen, vil stipendet for en hjemmeboer falle bort ved en foreldreinntekt på kr 140 000, mot idag kr 180 000 (1 barn)

• dersom minstestipendet holdes utenfor, vil behovs­prøvingen måtte starte allerede ved en foreldreinntekt på kr 0, dvs. at det er ingen som kan tildeles fullt stipend

• dersom minstestipendet holdes utenfor, vil stipendet for en hjemmeboer falle bort ved en foreldreinntekt på kr 85 000 (1 barn).

Det finnes andre måter å etablere et stipendsystem uten at det fører til større kostnader. Dels kan en legge inn mindre trinn mellom intervallene i inntektstabellen for foreldreinntekten, dels kan en øke trekkene i stipendet ved hvert inntektstrinn. I ytterpunktet ville da behovsprøvingen fungere på samme måte som en av- og på-knapp, enten fullt stipend eller helt avslag.

Behovsprøvd fullstipendiering hvor totalrammen er økt med ca 500 mill. kroner

Det vil kunne hevdes at en kostnadsnøytral omlegging vil stramme inn behovsprøvingen så sterkt at familiegrupper med behov for offentlig støtte vil kunne fratas denne muligheten. For å illustrere hvordan et stipendsystem med en viss økning i totalrammen vil kunne virke, er det her vist et alternativ hvor rammen for stipendstøtte er økt med ca 500 mill. kroner. Følgende forutsetninger er lagt til grunn:

• felles forutsetninger, jf angitt ovenfor

• alle som kan tildeles stipend vil søke om dette

• for å illustrere et rent behovsprøvd stipendsystem er også minstestipendet behovsprøvd mot foreldreøkonomien

• totalrammen er økt med ca 500 mill. kroner.

Skjematisk vil et slikt alternativ kunne illustreres som vist nedenfor:

På samme måte som ved de andre alternativene forutsettes det her at det rene stipendsystemet vil utløse en endret søkeatferd. Det forutsettes mao at alle som idag bare ville kunne vært tildelt lån, fordi støtten kommer under nedre grense for stipendberegning, vil søke om støtte når alt blir tildelt som stipend. Selv med en økning av totalrammen på ca 500 mill. kroner, viser beregningene at behovsprøvingen vil måtte strammes inn i forhold til i dag.

I figur 2 er det rene stipendet (tykk strek) plassert inn i dagens støttemodell.

Den vertikale akse angir støttebeløpet (stipend og lån). Den horisontale akse angir foreldreinntekten. Ved stigende foreldreinntekt, blir stipendet gradvis redusert.

Ny behovsprøving

Den tykkeste streken viser beregningen når minste­stipendet er lagt inn i den generelle behovsprøvingen. Den litt mindre tykke streken viser beregningen når minstestipendet er holdt utenfor behovsprøvingen. Figuren viser:

• dersom minstestipendet trekkes inn i behovsprøvingen vil denne starte ved en foreldreinntekt på kr 105 000 mot i dag kr 144 000

• dersom minstestipendet trekkes inn i behovsprøv­ingen, vil stipendet falle bort for en hjemmeboer ved en foreldreinntekt på kr 210 000, mot idag kr 180 000 (1 barn)

• dersom minstestipendet holdes utenfor, vil behovs­prøvingen måtte starte allerede ved en foreldreinntekt på kr 80 000

• dersom minstestipendet holdes utenfor, vil stipendet for en hjemmeboer falle bort ved en foreldreinntekt på kr 185 000 (1 barn).

Selv om totalrammen økes med 500 mill. kroner, vil familiegrupper med lavere og midlere inntekter kommer dårlig ut av støttesystemet. Selv ved det gunstigste alternativet, hvor de midler som idag går til minste­stipendet trekkes inn og blir en del av behovsprøvingen, vil foreldre med inntekter mellom kr 100 000 og kr 200 000 få et mindre disponibelt beløp.

Fast stipendprosent

Nå kan en utvidet stipendiering innen dagens prosentstipendmodell gjøres på ulike måter. En måte kunne være å gå inn i reglene for trekk på grunn av foreldreøkonomien. I dagens system trekkes det først for stipendet og deretter i lånet. En kunne tenke seg et system hvor det ble trukket både i stipend og lån. Man ville da kunne beholde en stipenddel, helt til det totale støttebeløpet falt bort. En slik endring ville føre til at også de med god familieøkonomi ville kunne kunne motta stipend, så lenge de ikke faller helt ut på grunn av behovsprøvingen.

Figur 4 illustrerer en slik utvidelse.

Dersom minstestipendet trekkes inn i behovsprøvingen, vil:

• stipendprosenten kunne settes til 65 prosent av støttebeløpet

• maksimalt stipendbeløp for en hjemmeboer være ca kr 2 110 pr mnd.

• maksimalt stipendbeløp for en borteboer være ca. kr 3 340 pr mnd.

Dersom minstetipendet holdes utenfor behovsprøvingen vil:

• stipendprosenten kunne settes til 30 prosent.

• maksimalt stipendbeløp for en hjemmeboer være ca kr 973 pr mnd.

• maksimalt stipendbeløp for en borteboer være ca kr 1540 pr mnd.

En utvidelse av stipendgrunnlaget etter dette prinsippet vil føre til:

• at alle som kan tildeles støtte også vil kunne tildeles stipend

• at de som idag mottar stipend, vil motta et mindre stipend

• at stipendvolumet, relativt sett, omfordeles til de med bedre familieøkonomier, inntil de faller helt ut av støttesystemet.