11 Overføringer til barnefamilier

Noen prinsipielle betraktninger

Victor D. Norman, Høyskolen i Agder

11.1 Begrunnelser

Det er i prinsippet fire grunner til at vi kunne ønske å overføre midler til familier med barn. Den første er at vi ønsker flere barn, og tror at barnefamilienes økonomi er viktig for barnetallet. Den andre er at vi ønsker at barn skal få det bedre. Den tredje er at vi ønsker en omfordeling av inntekt mellom nålevende generasjoner, fra de som nå er middelaldrende, til de som nå er i barnefamiliefasen. Den siste er at vi ønsker en omfordeling av inntekt mellom livsfaser, for samme generasjon – til den fase da man har hjemmeboende barn.

Det er sammenhenger mellom de tre siste av disse mulige begrunnelsene, i den forstand at det kan være vanskelig å skille mellom det at barne familiene får bedre økonomi og det at barna får det bedre; og i den forstand at overføringer mellom livsfaser i praksis lett blir til overføringer mellom ulike, nålevende generasjoner. Allikevel er det viktig å holde de ulike begrunnelsene klart fra hverandre, fordi de konkrete tiltakene som vil være best egnet, avhenger av hva målet er.

I det følgende vil hver av de fire mulige begrunnelsene bli diskutert nærmere, med sikte på å vurdere relevans og holdbarhet av begrunnelsen, drøfte problemer som knytter seg til dem, og klarlegge hva slags overføringer (eller andre tiltak) som er mest velegnet for å nå målet.

11.1.1 Barnetall og befolkningsstørrelse

Bekymring for befolkningsutviklingen og barnetallet er én mulig grunn til at man kunne gå inn for overføringer til barnefamilier. Man må da forutsette at det er en sammenheng mellom overføringenes størrelse og det antall barn familiene velger å få. Det har av enkelte vært hevdet at en slik sammenheng nærmest forutsetter at folk har kalkulator med seg på soveværelset. Det er ikke sant. Så lenge barnetallet er et resultat av bevisste valg, må vi regne med at det – som alle andre valg – påvirkes av de sosiale, kulturelle og økonomiske rammer som omgir den enkelte. Da er det mulig å påvirke fødselstallene ved å gjøre noe med rammevilkårene, herunder gjennom økonomiske overføringer.

Spørsmålet er altså ikke om overføringer vil være virkningsfulle, men om det er ønskelig å stimulere til økt befolkningsvekst, og i så fall hva slags overføringer som bør brukes.

Globaletisk er et mål om økt fødselstall i Norge tvilsomt. Skal målet forsvares, må det derfor være fordi man (a) velger et snevrere, nasjonalt perspektiv, og (b) utelukker innvandring som alternativ. Selv om mange (herunder forfatteren) vil ha store problemer med begge disse begrensningene, skal vi i det følgende ta dem for gitt.

Utgangspunktet for å vurdere ønskeligheten av tiltak som stimulerer til økt barnetall, må være at flere barn har verdi utover det den enkelte legger vekt på i familieplanlegging. Det bringer en uvilkårlig over i etiske og eksistensielle problemstillinger som ligger langt på siden av hva økonomer eller andre samfunns­vitere kan ha faglig begrunnede meninger om. Hvis man legger til grunn at spørsmålet om å få barn i prinsippet er en personlig sak, kan vi imidlertid si noe mer; siden de etiske og filosofiske spørsmålene i så fall er flyttet fra samfunnsnivå til familienivå. De samfunnsmessige aspektene er da begrenset til konsekvenser som går ut over de personlige vurderingene. På det grunnlaget kan man tenke seg flere holdbare argumenter for økt barnetall.

En gruppe argumenter går på at et samfunn med mange barn er mer spennende enn et samfunn der de fleste er middelaldrende eller eldre. Det kan gjelde på mikronivå – lekende barn gir et trivelig nabolag – eller på makronivå – utfordringene som barn og unge representerer gir en mer fremadskuende samfunnsdebatt enn tilfellet er med utfordringene fra de eldre.

En annen gruppe argumenter er knyttet til finansiering av pensjoner og andre offentlige ytelser: Vi trenger en aldersmessig balansert befolkningsstruktur for til enhver tid å ha nok yrkesaktive til å kunne finansiere overføringene til pensjonistene. I utgangspunktet er ikke dette et vanntett argument, siden det finnes alternative måter å sikre pensjoner på – spesielt har man alltid muligheten til å sikre pensjoner ved sparing. Om pensjoner var en privatsak, måtte den enkelte spare i den yrkesaktive del av livet for å ha noe å leve av som gammel. Det samme kan gjøres i et system der pensjoner er et samfunnsansvar – ved sparing i perioder med mange yrkesaktive, kan man bygge opp en realkapitalbeholdning som bidrar til tilstrekkelig stor verdiskapning i perioder med relativt mange pensjonister. Hvis det politiske system ikke fungerer slik at man faktisk får tilstrekkelig sparing, og man derfor et stykke på vei er avhengig av et pay-as-you-go pensjonssystem, kan allikevel en balansert aldersfordeling være nødvendig for et bærekraftig pensjonssystem i offentlig regi.

En tredje argumentasjon er knyttet til befolkningens størrelse i seg selv (altså uavhengig av aldersfordelingen). Det kan ha en egenverdi å ha en stor befolkning, eller det kan være nødvendig med en befolkning av en viss størrelse for å oppnå andre mål. På lokalt nivå er det en velkjent problemstilling at befolkningen må være av en viss minstestørrelse for å gjøre et lokalsamfunn levedyktig. Det er mulig at noe tilsvarende kan hevdes på nasjonalt nivå, f.eks. at det er nødvendig med en stor befolkning for at man skal få nok levedyktige lokalsamfunn til å kunne realisere et mål om spredt bosetting.

Om man godtar slike argumenter, er det altså i prinsippet grunnlag for støtte til barnefamiliene. Den type støtte man i så fall bør velge, følger direkte av målet: Man bør bruke virkemidler som har maksimal, positiv effekt på barnetallet pr. krone i overføringer. Det innebærer at virkemidler som direkte er knyttet til barn – som barnetrygd, liberale permisjonsordninger ved og etter fødsler, subsidierte barnehageplasser o.l. – er klart bedre enn bo- og etableringsstøtte eller generelle inntektsoverføringer til familier i småbarnfasen.

Konkret hvilke direkte virkemidler som er best, kan man derimot ikke si noe om på rent prinsipielt grunnlag. Det avhenger av den effekt de ulike virkemidlene faktisk har på barnetallet, og det kan bare avgjøres på empirisk grunnlag. Hvis det er slik at antall barn først og fremst avhenger av hva man på kort sikt har råd til, kan barnetrygden være et egnet virkemiddel. Hvis det derimot, som mange hevder, er slik at barnetallet først og fremst avspeiler hvor gammel kvinnen er når hun får sitt første barn, og som sådan avspeiler mer langsiktig livsfase- og karriereplanlegging, er det mulig at permisjons- og barnepassmuligheter har større effekt enn barnetrygd.

11.1.2 Barns oppvekstvilkår

Den andre hovedbegrunnelsen for overføringer til barnefamiliene er at man ønsker at barn skal få det bedre. Bedre er i denne forbindelse et sammensatt begrep. Dels omfatter det rent materielle tilbud – vi ønsker at alle barn skal få et godt kosthold, gode klær, en god og fysisk trygg bolig, et attraktivt nærmiljø, gode barnehage- og skoletilbud, osv. Det omfatter imidlertid også at de skal vokse opp i et hjem og et nærmiljø som gir stabilitet og trygghet, kombinert med utfordringer og utfoldelsesmuligheter. Ikke minst ønsker vi at alle barn skal ha like god tilgang på alle disse godene.

Selv om de fleste uten videre vil være enige i dette hovedmålet, er det viktig å merke seg at det kan komme i konflikt med grunnprinsippet om at barn er et familieanliggende. Vi er villige til å bryte med prinsippet ved å stille minstekrav – barnevern og obligatorisk skolegang er to klare eksempler – men hoved­regelen er allikevel at foreldrene skal bestemme hva slags oppvekstvilkår barna skal få.

Problemstillingen dukker særlig opp i forbindelse med diskusjon av virkemidler: Skal man gi tilbud til barn direkte, eller skal man sette foreldre i stand til å kjøpe slike tilbud, og så overlate til foreldrene selv å avgjøre hva pengene skal brukes til? Er det f.eks. bedre å gi tilbud om billig barnehageplass enn å gi foreldrene økonomiske muligheter til å kjøpe barnehagetilbud om de ønsker det?

Man kan nærme seg dette spørsmålet på to måter. Den ene muligheten er å analysere det med utgangspunkt i en modell av familien der barn og foreldre kanskje har forskjellige interesser, og der det kanskje også er interessemotsetninger mellom foreldre. Riktig virkemiddel vil da være det virkemiddel som gir størst, positiv uttelling i forhold til barnas interesser. Den andre muligheten er å si at det underliggende spørsmål her ikke er av en slik karakter at økonomer eller andre samfunnsvitere har spesielle forutsetninger for å ha meninger om det – i siste instans er det et ideologisk spørsmål; nemlig i hvilken grad barn skal være et familie- eller et samfunnsansvar.

Velger man den første innfallsvinkelen, er det nokså klart hva slags virkemidler som peker seg ut: Siden beslutningsmyndigheten i familiene ikke ligger hos barna, og siden det kan være interessemotsetninger mellom barn og foreldre, vil man oppnå mer ved tiltak som er knyttet direkte til barna enn ved tiltak som gir foreldrene større valgmuligheter. Da vil det altså være bedre å subsidiere barnehagetjenester eller gi momsfritak på barneklær enn å gi kontantstøtte til foreldre.

Velger man den andre innfallsvinkelen, blir virkemiddelvalget et ideologisk valg. De som mener at barn er et familieansvar, og ut fra det mener at samfunnet bare skal gripe inn for å sikre et minstetilbud eller avverge direkte overgrep, vil måtte konkludere med at kontantstøtte til familier er bedre enn subsidier til varer og tjenester for barn. De som mener at samfunnet har et mer direkte ansvar for barns oppvekstvilkår, vil like naturlig måtte konkludere med at virkemidler som direkte er knyttet til varer og tjenester for barn, er å foretrekke.

Uansett både innfallsvinkel og ideologisk utgangspunkt, kan man imidlertid si noe – nemlig at innen den klassen av virkemidler som man kan godta, bør man velge de som er mest generelle. Vil man, på ideologisk grunnlag, overlate alle prioriteringer til familien, er kontantstøtte bedre enn øremerkede tilskudd, som i sin tur er bedre enn konkrete tilbud. Vil man, ut fra ideologiske eller interesseanalytiske vurderinger, begrense seg til virkemidler som direkte er knyttet til tilbud til barna, er det bedre med generelle subsidier til barnehager enn med tilbud om billig plass i en bestemt barnehage; og det er bedre med momsfritak på alle barnevarer (barneklær, leketøy, barnesykler mm.) enn med momsfritak bare på en del slike varer. Grunnen er at man må regne med at foreldrene, selv om de kanskje ikke ville prioritere riktig mellom seg selv og barna, har bedre forutsetninger for å prioritere på barnas vegne enn det utenforstående har.

11.1.3 Omfordeling mellom generasjoner

En tredje grunn til at vi kan ønske å tilgodese barnefamiliene er at vi er misfornøyd med fordelingen av inntekt mellom nålevende generasjoner. Da er det altså ikke bare barna i seg selv vi er opptatt av, men barna og foreldrene.

Det er ikke så mye man kan si på fagøkonomisk grunnlag om ønskeligheten av inntektsomfordeling mellom grupper i samfunnet. Det er et spørsmål om prioritering mellom gruppene, og slike prioriteringer hører hjemme i den politiske sfære. Det man på økonomisk grunnlag kan si noe om, er hvordan den faktiske fordeling er, og hva slags virkemidler man bør bruke hvis man ønsker en omfordeling.

Det ligger utenfor rammen for dette notatet å gå i detalj når det gjelder den faktiske inntektsfordeling mellom de som nå er i barnefamiliefasen og de som idag er eldre. Det er imidlertid naturlig å peke på en del momenter man må ta hensyn til i en sammenligning mellom generasjoner, og i den forbindelse også å rette opp noen vanlige misforståelser.

11.1.4 Omfordeling mellom livsfaser

Det siste hovedargumentet vi skal se på er overføringer til barnefamiliene for å bidra til en bedre fordeling av levestandard mellom livsfaser. Legg merke til at dette er en annen problemstilling enn overføring mellom generasjoner. Det er fullt mulig å utforme overføringsordninger som innebærer at barnefamiliene får økte inntekter idag, og at de samme familiene betaler tilbake senere, slik at overføringene ikke belaster andre generasjoner idag. Den mest direkte måten å gjøre det på er ved å yte lån, men det finnes også andre måter. Aktuelle virkemidler blir diskutert nedenfor. Først må imidlertid den prinsipielle ønskelighet av slike overføringer drøftes.

I utgangspunktet er det naturlig å se på fordeling av inntekt mellom livsfaser som en privatsak. Den enkelte kan, ved å spare, utsette bruken av inntekt, og med det øke fremtidig forbruk på bekostning av forbruk idag. På tilsvarende måte kan den enkelte fremskynde forbruk ved å ta opp lån.

Den eneste grunnen til at det offentlige kan ha en rolle å spille når det gjelder fordeling mellom livsfaser, må være at enkelthusholdningene står overfor begrensninger i låneopptak eller sparing som det offentlige ikke står overfor.

Én åpenbar begrensning som enkeltpersoner og familier står overfor, er at man ikke kan låne ubegrenset i private markeder. Det skyldes bl.a. at man ikke kan pantsette fremtidige arbeidsinntekter (altså sin human capital). Selv om man kan sannsynliggjøre fremtidige inntekter som vil sette en i stand til å betale tilbake, betyr det at private kredittinstitusjoner ikke vil gi de lån man ønsker. Husholdningene står derfor ikke fritt i fordeling av livstidsinntekt mellom forbruk i ulike faser av livet – de fleste blir tvunget til et lavere forbruk tidlig i livet, og et høyere forbruk senere i livet, enn det man egentlig ønsker.

Det offentlige står ikke overfor tilsvarende begrensninger. Slik sett er det et argument for omfordeling av inntekt mellom livsfaser.

Fullt så enkelt er det imidlertid ikke. Det må være en grunn til at den enkelte ikke kan få lån uten sikkerhet, og det kan ha betydning for hva det offentlige kan og bør gjøre. Den grunnen som vanligvis anføres, er at långivere står overfor et informasjonsproblem – alternativt at låntagerne står overfor et troverdighetsproblem. Långivere kan ikke vite med sikkerhet at låntagerne faktisk vil betale lånet tilbake, og låntagerne kan ikke (nettopp fordi de ikke kan stille fremtidige arbeidsinntekter som sikkerhet) på en troverdig måte forplikte seg til tilbakebetaling. Hvis det er et reelt problem for private långivere, vil det være et like reelt problem for staten. Det betyr at den mest direkte formen for statlig engasjement – tilbud om lån til barnefamilier – vil være uaktuell. De erfaringene Lånekassen for utdanning etterhvert har fått med manglende tilbakebetaling av lån kan tjene som illustrasjon på problemstillingen.

Det som ville skje om man prøvde å lage et selvfinansierende statlig system der den enkelte kunne overføre inntekt mellom livsfaser, er at gode betalere ville subsidiere de dårlige. I praksis ville det altså tjene som en særskatt på god betalingsmoral. De færreste ville ønske et slikt system.

Det som derimot er mulig for staten, men ikke for private långivere, er skattlegging av arbeidsinntekter. I praksis betyr det at staten har pant i fremtidige inntekter. Det er imidlertid en sikkerhet som ikke gir grunnlag for individuell differensiering av tilbakebetaling. Da kan vi heller ikke ha individuell differensiering av uttak. De virkemidlene som er aktuelle om staten skal overføre mellom livsfaser, må derfor være tilskudd og skattlegging basert på objektive kriterier – livsfase, familiestørrelse, inntekt eller lignende.

Også slike overføringer vil kunne ha uheldige incitamentseffekter, i den forstand at det kan oppmuntre til skattereduserende tilpasning i de livsfasene da inntekt skal inndras. Et ekstremeksempel vil være at man utvandrer etter barnefamiliefasen. Et mindre ekstremt eksempel er at man, som følge av overførings/skattesystemet, jobber mindre i midlere livsfaser, og dermed i praksis ikke betaler nok skatt til å gjøre opp for seg. Vi kan imidlertid gå ut fra at de uheldige incitamentseffektene er mindre ved et system med generelle overføringer og generelle skatter enn tilfellet er i et kredittsystem eller annet system der overføringer og tilbakebetaling er individualisert.

11.2 Helhetsvurdering av virkemidler

Det er et almengyldig prinsipp for økonomisk politikk at man bør velge virkemidler som mest mulig direkte treffer det problem man ønsker å løse. Hvilke virkemidler som er tjenlige i barnefamiliepolitikken, avhenger i så fall av hvilken vekt man tillegger de forskjellige målene som er diskutert ovenfor. Siden det ikke nødvendigvis er full enighet om målene eller full klarhet om vektleggingen, kan det imidlertid være ønskelig å velge virkemidler som er målrobuste, dvs. som er egnet uansett hvilke av målene man legger størst vekt på. Når det i dette avsnittet blir gitt en vurdering av noen av virkemidlene for overføringer til barnefamiliene, vil det derfor både bli vurdert hvor egnet de er i forhold til hvert enkelt av målene, og hvor godt de fungerer som bredspektrede virkemidler.

11.2.1 Barnetrygd

Barnetrygden tilfredsstiller mange av de kravene man kan stille til et godt virkemiddel. Ved at den direkte er knyttet til antall barn, burde den virke positivt på barnetallet. I og med at den gir barnefamiliene mer romslig økonomi, er det også overveiende sannsynlig at den virker positivt på barns oppvekstvilkår. Ved at det er en kontantytelse som bare er knyttet til det å ha barn, og derfor ikke virker forstyrrende på andre sider ved familienes tilpasning, er den også et tjenlig virkemiddel for å styrke barnefamilienes økonomi. Det gjelder uansett om begrunnelsen er ønske om overføring mellom generasjoner eller mellom livsfaser. Slik sett fremstår barnetrygden som et godt, alment virkemiddel i familiepolitikken.

Det som er svakheten ved barnetrygden er at den kanskje er for generell. Fordi den ikke er knyttet til andre kjennetegn ved mottagerne enn antall barn, blir forbedringen i den enkelte mottagers økonomi liten i forhold til den del av offentlige budsjetter som trygden legger beslag på. Skal barnetrygden monne for mottagerne, blir de samlede utbetalinger svært store. Da kan også de samfunnsøkonomiske kostnadene ved finansiering av barnetrygden bli høye – fordi man da enten må kutte ut andre, høyt prioriterte offentlige oppgaver eller må heve det generelle skattenivå, noe som i sin tur fører til store effektivitetstap i resten av økonomien.

Problemet er at barnetrygden, når man ser nærmere på den, ikke er så målrettet som den umiddelbart kan virke. Sett i forhold til et mål om økt barnetall lider den under den svakhet at barnetallet mer reflekterer hvor mange barn den enkelte familie velger å få enn hvorvidt de velger å få barn i det hele tatt. Sett i forhold til mål om å bedre barnefamilienes økonomi er svakheten at den behandler alle barnefamilier likt, mens målet sannsynligvis først og fremst har å gjøre med økonomien til de inntektsmessig svake barnefamiliene og med økonomien til barnefamiliene i etableringsfasen. I den forbindelse er det også en svakhet at de fleste familier mottar barnetrygd lenge etter at man er ferdig med den livsfasen da økonomien er mest anstrengt.

Det er mulig å gjøre noe med disse svakhetene, ved f.eks. i sterkere grad å differensiere trygden etter antall barn, og i tillegg differensiere etter barnas alder og familienes inntekt. Problemet er at man da lett kommer opp i en målkonflikt. For å oppmuntre til flere barn burde det neppe gis barnetrygd til første barn. Det er imidlertid nettopp når man har sitt første barn at barnefamilienes økonomi er vanskeligst.

En mulig løsning ville være å begrense barnetrygden etter morens alder – f.eks. gi barnetrygd til mødre under 30 år. Det vil både fange opp ønsket om å overføre kjøpekraft til en bestemt livsfase og – i den grad barnetrygd påvirker ønsker om å få barn – oppmuntre til å få barn noe tidligere enn idag.

11.2.2 Bo- og etableringsstøtte

Et av barnefamilienes hovedproblemer er at de sliter med høye etableringskostnader. En nærliggende løsning er derfor å gi støtte til dekning av slike kostnader, gjennom bostøtteordninger, subsidierte boliglån o.l. I praksis har da dette historisk også vært en sentral del av familiepolitikken i Norge.

Sett i forhold til mål om økt barnetall eller bedre oppvekstvilkår for barn, er etableringsstøtte i beste fall et indirekte virkemiddel. Det er slett ikke sikkert at det norske barn først og fremst trenger er bedre boliger, og forbindelsen fra billig bolig til mange barn er ihvertfall ikke direkte. Det som derimot er sannsynlig, er at lavere etableringskostnader gir familiene mer romslig økonomi, og at mer romslig økonomi generelt sett fører til bedre oppvekstvilkår og kanskje gjør at familiene velger å få flere barn. Hvis det er forbindelsen, måtte det imidlertid være enklere å gi familiene direkte pengetilskudd, uavhengig av størrelsen på deres etableringskostnader. Det gjelder selvsagt i like stor grad i forhold til mål om å bedre barnefamilienes økonomi.

Prinsipielt er derfor bo- og etableringsstøtte lite egnede virkemidler i barnefamiliepolitikken. Det er bare hvis det ikke finnes andre, mer direkte måter å hjelpe familiene på, at bo- og etableringsstøtte kan forsvares faglig. Det er vanskelig å se at det ikke skulle være mulig å finne slike mer direkte virkemidler.

11.2.3 Barnehagesubsidier

Barnehagesubsidier og andre øremerkede støtteordninger til pass og stell av barn har den fordel, sammenlignet med generell økonomisk støtte, at de er direkte knyttet til barnas vilkår. I den grad man prioriterer barns oppvekstvilkår høyt, og er i tvil om i hvilken grad generelle tilskudd til familien vil komme barna til gode, er det derfor mye som taler for denne form for øremerking.

Et spesielt positivt trekk ved øremerket støtte til barnehagetilbud el.lign., er at det kompenserer for det som barn idag kanskje lider mest under, nemlig foreldrenes tidsknapphet. Mange mener at institusjonell omsorg ikke er noen fullgod erstatning for naturlig omsorg i hjem og nærmiljø; men de aller fleste godtar at det er bedre enn ingenting.

Spørsmålet om man skal gi denne form for støtte fremfor generell økonomisk støtte til barnefamiliene blir derfor i siste instans et spørsmål dels om relativ prioritering mellom barnas oppvekstvilkår og barnefamilienes økonomi i sin alminnelighet, og dels om i hvilken grad man tror at bedre familieøkonomi vil føre til bedre vilkår for barna. Det er et prioriterings­spørs­mål man ikke kan ta stilling til på faglig grunnlag.

Hvis man kommer til at direkte omsorgsstøtte i en eller annen form er ønskelig, gjenstår imidlertid spørs­målet om hvordan slik støtte bør utformes. De interessante alternativene er barnehagesubsidier etter dagens mønster eller øremerkede kontantoverføringer til brukerne, f.eks. i form av kuponger som kan brukes til betaling for barnehageplass eller andre organiserte småbarntilbud. Fra et fordelingspolitisk synspunkt har kupongsystemet den klare fordel at man kan behandle alle småbarnsfamilier likt, og dermed unngår den klare urettferdighet som ligger i dagens forfordeling av de som er så heldige å få barnehageplass. Fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel har kupongordningen den tilleggsfordel at den legger grunnlaget for et mer variert tilbud av organisert omsorg for barn og økt konkurranse mellom tilbyderne.

11.2.4 Permisjonsordninger

Også småbarnspermisjoner og andre permisjonsordninger for barnefamilier (f.eks. tidskontoordningen) tar sikte på å gjøre noe med tidsknappheten, og er som sådan egnede virkemidler hvis oppvekstvilkårene for barn er det sentrale og man ikke tror at barnas vilkår blir tilgodesett i tilstrekkelig grad ved bare å gjøre noe med familieøkonomien. Permisjonsordningene har samtidig andre positive sider, spesielt fordi de reduserer problemene med å kombinere barn og yrkeskarriere. Som en konsekvens av det har nok permisjonsordninger positiv effekt på barnetallene. Tidskontoordningen skiller seg samtidig fra mange andre overføringsordninger ved at den gir den enkelte familie direkte muligheter for overføring av levestandard mellom livsfaser.

Igjen blir spørsmålet hvilken vekt som tillegges ulike mål og hvilket syn man har på interne familieprioriteringer. De nye momentene som kommer til, er egenverdien for barna av omsorg hjemme, og betydningen av permisjonsordninger for foreldres (og spesielt kvinners) yrkeskarriere. Det første taler klart for å ha omfattende permisjonsrettigheter. Det andre momentet gjør det kanskje ikke i samme grad, siden rett til permisjon lett kan oppfattes som plikt, og med det i noen tilfeller kan komme i konflikt med karriereønsker. Det er en imidlertid en problemstilling som ligger litt på siden av vårt tema.

11.2.5 Kontantstøtte

I diskusjonen om overføringer til barnefamiliene er forslaget om kontantstøtte fremsatt som et alternativ til barnehagesubsidier og permisjonsordninger. I en viss forstand er det riktig. Man kunne imidlertid med like stor rett si at kontantstøtte ville være et alternativ til dagens barnetrygd eller til ulike former for bo- og etableringsstøtte. I forhold til ønsket om å gi barnefamiliene bedre økonomi, fremstår kontantstøtte som et attraktivt alternativ til hele spektret av dagens ordninger, og man kunne godt tenke seg at det ble gjort til hovedvirkemiddel i barnefamiliepolitikken. Samlet man alle de ressurser som idag brukes på barnefamiliene i en kontantstøtteordning, ville det samtidig kunne bli store beløp som ble stilt til rådighet for den enkelte familie.

Det attraktive ved kontantstøtte er at det harmonerer med grunnprinsippet om å overlate prioriteringer til familiene selv. Om man mener at myndighetene ikke aktivt skal oppmuntre alle til å velge en yrkeskarriere, at det ikke er noe naturlig mål at alle barn skal gå i barnehage, og at antall barn bør være en privatsak, er det mye som taler for kontantstøtte. Kontantstøtte har samtidig den klare fordel, sammenlignet med de fleste andre virkemidler, at det er gode differensieringsmuligheter om man ønsker det. Man kan lett differensiere etter inntekt eller foreldres alder, eller etter barnetall og barnas alder om det anses ønskelig. Det er også om nødvendig lett å differensere etter sosiodemografiske kjennetegn.

Det er spesielt to forhold som taler mot kontantstøtte som eneste virkemiddel. Det ene er at argumentasjonen om at myndighetene bør overlate prioriteringer til familiene selv ikke helt holder, gitt at myndighetene gjennom skattesystemet uansett påvirker prioriteringene. Med skatt på arbeidsinntekt oppmuntres familiene til å jobbe mindre og til å passe barna selv istedenfor å kjøpe barnehagetjenester som må betales med arbeidsinntekt. Langt på vei kan barnehagesubsidier og offentlig finansierte permisjonsordninger for småbarnsforeldre betraktes som midler til å nøytralisere denne virkningen av skatt på arbeidsinntekt.

Det andre motargumentet er at målet kanskje ikke er nøytralitet i det hele tatt. Et mål om økt barnetall er eksempel på et mål som ikke tilsier nøytrale virkemidler. Interessekonflikter innen familien er et annet moment som taler mot nøytralitet.

11.3 Anbefalinger

De hovedkonklusjoner man kan trekke ut fra diskusjonen i de foregående avsnitt, er at valg av virkemidler i barnefamiliepolitikken avhenger sterkt av hvilke mål man betoner, og at det neppe er mulig å finne ett virkemiddel som virker godt i forhold til alle målene. Det er derfor rimelig fortsatt å basere støtte til barnefamiliene på et sett av ulike virkemidler som omfatter både kontantoverføringer og øremerkede støtteordninger til barnepass og permisjoner.

Det betyr imidlertid ikke at man uten videre bør videreføre de virkemidlene som er i bruk idag. Tre omlegninger peker seg ut, uavhengig av hvilken vektlegging man har på hovedmålene.

For det første bør kontantoverføringssystemet legges om og forenkles. Istedenfor barnetrygd, forsørgerfradrag og særskilte bo- og etableringsstøtteordninger, bør man få en enhetlig kontantstøtte til barnefamilier, gjerne begrenset etter foreldrenes eller morens alder, og muligens gradert etter antall barn, sosiodemografiske forhold (f.eks. antall voksne i husholdningen) og familiens inntekt. Et slikt kontantstøttesystem vil, innenfor samme økonomiske ramme som dagens kontantoverføringer, kunne gi langt større ytelser til de man ønsker å prioritere, og på den måten gi bedre måloppfyllelse enn idag.

For det andre bør støtteordninger til pass av barn – herunder bl.a. barnehagesubsidier og skattefradrag for utgifter til barnepass – erstattes av et system med kuponger som kan brukes til kjøp av barnehageplass eller andre organiserte tilbud til små barn. Igjen vil det være en forenkling, samtidig som det vil bidra til utvikling av mer differensierte tilbud og til at det i større grad blir konkurranse, og med det lavere priser, i barnehagesektoren.

For det tredje bør man fortsette arbeidet med å gjøre permisjonsordningene for småbarnsforeldre mer fleksible med hensyn til når man kan ta permisjon og hvor stor del av stillingen man vil ha permisjon fra.

Hvor stor del av de samlede overføringer til barnefamiliene som bør gå til kontantstøtte, til øremerkede omsorgstilskudd og til permisjonsordninger, må bli et politisk spørsmål som avhenger av den vekt man tillegger de forskjellige målene og av det syn man har på de interne prioriteringer i familiene. Spørsmålet om de samlede rammer for overføringer til barnefamiliene er selvsagt i enda høyere grad et politisk spørs­mål.