Del 3
Virkemidler i offentlig politikk for barnefamilier

6 Virkemidler i familiepolitikken

6.1 Begrunnelser for offentlige overføringer til barnefamilier

Foreldrene har hovedansvaret for å skape materiell trygghet for barna. Offentlige overføringer bidrar til å støtte opp om foreldrenes forsørgeransvar. Etter krigen er det utviklet et bredt spekter av offentlige virkemidler – både kontante overføringer og tjenester – som bistår foreldrene i å skape best mulig gode og trygge oppvekstvilkår for barna.

Til tross for at barn og barnefamilier gjennomgående har det materielt sett bedre enn tidligere generasjoner, er det langt fra problemfritt å vokse opp i dag. Familielivet har blitt mer omskiftelig, nærmiljøet representer ikke alltid et trygt nettverk, og tendenser til voldsbruk, kriminalitet og stoffmisbruk i enkelte ungdomsmiljøer skaper bekymring. For unge mennesker i etableringsfasen stilles det høyere utdanningskrav enn før for å slippe til på arbeidsmarkedet.

Det kreves et bredt spekter av virkemidler for å håndtere ulike samfunnsmessige utfordringer knyttet til barns oppvekstvilkår og barnefamiliers levekår. Dette utvalgets mandat er knyttet til de økonomiske virkemidlene i politikken for barn og barnefamilier, og drøftingen er derfor konsentrert om dette.

Tjenestetilbud og overføringsordninger for barnefamilier er virkemidler 1 som skal bidra til å realisere politiske målsettinger. Barn og familier med barn har særskilte behov som familier uten barn ikke har. Det er bred enighet om at det offentlige skal medvirke til å dekke disse behovene, men det kan være meningsforskjeller når det gjelder omfanget av det offentliges innsats for barnefamilier, og om hvilke virkemidler som er best egnet til å dekke behovene.

I det følgende ser vi nærmere på de begrunnelser som vanligvis anføres for økonomiske overføringer til barn og barnefamilier. For en nærmere drøfting av temaet vises til Norman (1996) og Lommerud (1996), henholdsvis vedlegg 11 og 12 til utvalgets rapport.

6.1.1 Barns oppvekstvilkår

En hovedbegrunnelse for overføringer til barnefamiliene er at man ønsker å sikre barn gode levekår. Barn kommer fra hjem med ulike økonomiske og sosiale forutsetninger. Det er bred politisk enighet om at samfunnsmessige tiltak skal bidra til å jevne ut ulike økonomiske og sosiale utgangspunkt for barn. Voksne kan selv ha forårsaket egne økonomiske eller andre problemer. Barn kan ikke lastes for de økonomiske omstendighetene de vokser opp under. Vi ønsker at alle barn skal sikres et godt kosthold, gode klær, en god og fysisk trygg bolig, et attraktivt nærmiljø, gode barnehage- og skoletilbud, grunnleggende helsetjenester osv. Dessuten ønsker vi at barna skal vokse opp i et hjem og et nærmiljø som gir stabilitet og trygghet, kombinert med utfordringer og utfoldelsesmuligheter. Ikke minst ønsker vi at alle barn skal ha like god tilgang på alle disse godene.

Gode oppvekstvilkår for barn er investering i stabile sosiale og økonomiske relasjoner og i framtidig arbeidskraft. Den oppvoksende slekt skal overta samfunnsansvaret og forsørge dagens yrkesaktive når de blir pensjonister. Et viktig grunnlag for å mestre denne oppgaven legges gjennom gode oppvekstvilkår. Gode oppvekstvilkår er også et viktig grunnlag for å motvirke sosiale problemer og ustabile samfunnsforhold i framtida.

6.1.2 Omfordeling mellom generasjoner

Overføringer til barnefamilier kan betraktes som overføring av inntekt mellom nålevende generasjoner. Det kan altså være et ønske om å endre selve inntektsfordelingen mellom generasjonene. Dette er et spørs­mål som i høy grad er gjenstand for politiske vurderinger. Når man vurderer og sammenlikner inntekter mellom generasjoner, er det imidlertid flere metodiske problemstillinger det er viktig å være oppmerksom på.

Dersom man sammenlikner inntekt på ett tidspunkt, vil man typisk finne at middelaldrende gjennomgående har høyere inntekt enn både de som er yngre og de som er eldre. Dette avspeiler bare naturlige karrierebaner og livsfaser. En må derfor sammenlikne inntekter over hele livsbaner, ikke nivået på et bestemt tidspunkt. I tillegg må en korrigere for den generelle økonomiske veksten som har funnet sted. Inntektene til dagens barnefamilier må sammenliknes med foreldregenerasjonens og besteforeldregenerasjonens inntekter på samme alderstrinn, begge oppjustert med den vekst i samlet realinntekt i samfunnet som har funnet sted i mellomtiden.

Endringer i realrenta over tid har betydning for sammenlikningen av ulike generasjoners økonomi. Hvis det typiske mønsteret er at man er netto låntaker som ung og netto fordringshaver som middelaldrende og eldre, innebærer den realrenteutviklingen vi har hatt de siste tiår at de som idag er middelaldrende både fikk en netto gevinst som følge av lave realrenter da de var unge og en netto gevinst idag ved at realrentene nå er høye. De som idag er unge, har et tilsvarende netto tap som følge av høye realrenter nå, som følge av at de er netto låntakere.

Dagens generasjon av barnefamilier har en høyere yrkesaktivitet enn eldre generasjoner. Dette skyldes særlig kvinnenes inntog på arbeidsmarkedet. Det er rimelig med en viss korreksjon for den inntektsøkningen som følger av økt yrkesaktivitet når vi sammenlikner generasjoner. Imidlertid må en huske på at det kan være verdier knyttet til de aktiviteter som forsakes når man blir yrkesaktiv.

Dagens generasjon av unge får barn seinere enn foregående generasjoner. Siden de er eldre når de stifter familie, vil de vanligvis ha høyere inntekt enn den eldre generasjon hadde da de fikk barn (korrigert for den generelle økonomiske vekst m.v.). Dette er et forhold som det er relevant å korrigere for.

Alt i alt er det mange forhold det er nødvendig å ta hensyn til når man sammenlikner generasjonenes inntekter. Det gjør det vanskelig å skape et fullgodt sammenlikningsgrunnlag. Dessuten kan det være store forskjeller av sosial og kulturell art som skiller generasjonene og som forsterker problemene med å sammenlikne. Det betyr ikke at det er meningsløst å diskutere omfordelinger, men at det faglige grunnlaget for å foreta sammenlikninger er problematisk.

6.1.3 Omfordeling mellom livsfaser

Overføringer til barnefamiliene kan bidra til en bedre fordeling av levestandard mellom livsfaser. For mange faller småbarnsfasen sammen med den perioden de har høye etableringsutgifter, knyttet til bolig- og utdanningslån, samtidig som inntektene fortsatt kan være relativt beskjedne. Muligheten til å ta opp ytterligere lån i denne livsfasen kan være begrenset. I en slik situasjon kan offentlige overføringer ses på som en hjelp til å jevne ut forbruksmulighetene over livsløpet. Overføringene kan betraktes som et lån med framtidig tilbakebetaling over skatteseddelen.

6.1.4 Utjevning mellom kvinner og menn

Kvinner har lavere kontantinntekt enn menn. Forskjellen har jevnet seg ut over tid, i takt med økt kvinnelig yrkesaktivitet. Fortsatt er det imidlertid slik at kvinner har en mer varierende inntekt over livsløpet, særlig på grunn av avbrudd og reduksjon i yrkesaktivitet knyttet til barneomsorgsfasen. Kvinners yrkes­aktivitet og yrkesvalg er antakelig mer rettet inn mot muligheten til å kombinere yrkesaktivitet med barneomsorg. Dette bidrar også til å gi kvinner en lavere inntekt over livsløpet sammenliknet med menn. Menns arbeidsinntekt stiger jevnere, og ender opp på et høyere nivå enn kvinner.

Offentlige overføringer kan betraktes som bidrag til å jevne ut forskjellen i kontantinntekt mellom kvinner og menn. Barnetrygden kan tjene som eksempel – den utbetales som hovedregel til barnets mor. Andre ordninger bidrar til å styrke kvinnens posisjon på arbeidmarkedet, for eksempel barnehager og fødsels­permisjon, slik at de blir i stand til å få en økt kontantinntekt på egen hånd. Disse ordningene begrunnes også med at de skal bidra til å gi foreldre like muligheter til yrkesaktivitet og barneomsorg, og at det for begge foreldre skal være mulig å forene deltakelse i yrkeslivet med den daglige omsorgen for barna.

6.1.5 Barnetall og befolkningsstørrelse

Bekymring for befolkningsutviklingen og barnetallet er også ett mulig utgangspunkt for utformingen av størrelsen på overføringer til barnefamilier. Man må da forutsette at det er en sammenheng mellom overføringenes størrelse og utforming og det antall barn familiene velger å få. Det har ligget utenfor utvalgets mandat å vurdere dette.

På begynnelsen av 1980-tallet ble Befolkningsutvalget (se NOU 1984: 26) nedsatt for å utrede konsekvensene av endringene i befolkningsutviklingen. Bakgrunnen var fallet i fødselstall og fruktbarhet på 1970-tallet. Fra 1983 begynte fødselstallet igjen å stige, og spørsmålet om barnetall og fruktbarhet synes å hatt liten betydning for hvordan barne- og familiepolitiske tiltak har vært begrunnet de siste 10-15 år. Dette har trolig sammenheng med at det i global sammenheng er vanskelig å forsvare et mål om økt fødselstall i Norge. Barnetallet kan imidlertid være en indikasjon på hvordan unge voksne betrakter oppvekstvilkårene for barn – hvor barnevennlig samfunnet er. Barnetallet kan avspeile hvordan samfunnet legger forholdene til rette for å få og oppdra barn, med andre ord hvor attraktivt unge mennesker synes det er å få barn.

Finansiering av pensjoner og andre offentlige ytelser brukes av og til som argument for økt barnetall. Vårt pensjonssystem er basert på at det er den til enhver tid yrkesaktive befolkningen som forsørger pensjonistene. Derfor vil en balansert alderssammensetning være nødvendig for et bærekraftig pensjonssystem i offentlig regi. Den ventede eldrebølgen i neste århundre illustrerer poenget.

6.2 Kontanter eller tjenester? 2

Virkemidlene i politkken for barn og barnefamilier kan deles i to kategorier:

• kontantoverføringer, inkludert særlige skatteordninger for familier

• tjenester

Spørsmålet om offentlige støtteordninger i form av kontanter eller tjenester er et tema med lange tradisjoner i sosialpolitkken. I fattighjelpens tid var det for eksempel spørsmål om hjelpen til de nødstedte skulle gis i form av matlapper, eller om de skulle få penger til fri disposisjon. De moderne velferdsstatene inneholder begge formene i sine støtteordninger. Viktige kontantytelser er for eksempel pensjoner og barnetrygd. På tjenestesiden kan en nevne helsetjenester og undervisning.

Kontantytelsene gis i hovedsak uten noe form for betingelser om hvordan midlene skal brukes. I barnetrygdloven står det at trygden skal brukes til beste for barnet, men i praksis er det ingen kontroll med bruken. Midler til livsopphold, som for eksempel betalt fødselspermisjon og overgangsstønad til enslige forsørgere, er bl.a betinget av at man er hjemme for å ta seg av barnet. Når betingelsene er oppfylt, står midlene som samfunnet stiller til rådighet til fri disposisjon. Samfunnet har påtatt seg å sikre mottakeren midler til livsopphold. Hvordan midlene anvendes avgjøres av mottakeren selv.

Andre kontantytelser kan ha som formål å dekke mer spesifikke behov. Enslige forsørgere kan for eksempel få kontantstønad til barnetilsyn for å bedre muligheten til å bli selvforsørget gjennom eget arbeid. Når en tilsynsordning for barnet er etablert, utbetales stønaden. Det stilles ikke krav til hva slags tilsyn barnet har. Stønad til barnetilsyn er et eksempel på hvordan samfunnet stiller kontanter til rådighet, og hvor mottakeren selv avgjør hvordan behovet for tilsyn best kan dekkes.

Tilhengere av kontante ytelser vil hevde at fritt valg er en verdi i seg selv, og at individet selv står nærmest til å foreta de valg som er til beste for en selv. Videre reises det spørsmål om det offentlige tjenestetilbudet er tilpasset de behov som brukerne har. Dette kan for eksempel skyldes at det offentlige ikke har god nok kjennskap til behovet, eller det er forhold med virksomhetens organisering som gjør det vanskelig å imøtekomme behovene (for eksempel åpningstider i barnehagen). Dessuten vil brukerne ofte ha ulike behov, som innebærer at etterspørselen etter tjenester vil være variert. Da er det ikke sikkert at et standardisert offentlig tjenestetilbud er en god løsning på befolkningens behov. Det kan hevdes at kontante ytelser til brukerne vil gi en bedre dekning av folks behov, fordi midlene kan benyttes til enten å kjøpe tjenestene hos den tilbyder som kan dekke behovet, eller å frambringe tjenestene selv. Eksempel på det siste er at man selv tar seg av barna på dagtid, og det offentlig gir et kontanttilskudd som bidrag til å dekke inntektsbortfallet.

Bakgrunnen for å etablere et tjenestetilbud kan både være motivert fra samfunnets interesser og av hensyn til den enkelte. For grupper som en antar ikke er i stand til å vite sitt eget beste, har man en bedre garanti for at ressursene brukes i tråd med hensikten dersom de gis i form av tjenester. Barner en gruppe som ikke kan forventes selv å vite sitt eget beste i alle sammenhenger, derfor vil noen hevde at samfunnets støtte til barn bør gis i form av tjenester for å sikre at midlene brukes i tråd med formålet. Alternativet er å gi ressursene i form av kontanter til foreldrene, som antas å bruke midlene til beste for barna. Det kan likevel hevdes at en har mindre sikkerhet for at ressursene nyttes i tråd med hensikten, fordi en kan risikere at midlene går inn i familiebudsjettet og nyttes på en måte som ikke nødvendigvis bare eller direkte kommer barna til gode.

Noen tjenester er så viktige for samfunnet og den enkelte at det i liten grad stilles spørsmål om ressursene kunne vært gitt i form av kontantytelser. Skolen skal gi barna nødvendig kunnskaper som setter dem i stand til å ta vare på seg selv i voksen alder, og bidra til å jevne ut forskjeller mellom barn som skyldes ulik bakgrunn og ressurstilgang. Dessuten forventes undervisningen å gi framtidig samfunnsmessig avkastning, ut over avkastning for den enkelte. Disse forholdene anses å være så viktige at det ikke bare er en rett, men også plikt til undervisning. Ressursene går direkte til mottakeren (barna), og kan ikke nyttes til andre formål enn det som er hensikten med bevilgningen. Når alle plikter å ta del i undervisningen, ligger det dessuten betydelige stordriftsfordeler i å organisere virksomheten i et enhetlig tjenestetilbud.

Spørsmålet om kontanter eller tjenester i forbindelse med barnetilsyn i førskolealder er drøftet nærmere i avsnitt 13.3.3.

6.3 Generelle, yrkesbaserte og selektive ordninger

Generelle kontantoverføringer og tjenester tildeles alle familier med barn. De generelle ordningene er kjennetegnet ved at det er få betingelser knyttet til tildelingen av dem, ut over at man faktisk er eller har barn. Eksempler på generelle ordninger er barnetrygd, forsørgerfradrag og grunnskolen.

Yrkesbaserte ordninger er betinget av at en av eller begge foreldrene har inntektsgivende arbeid. Betalt permisjon ved fødsel, sykepenger ved barns eller barnepassers sykdom og foreldrefradrag for tilsynsutgifter er eksempler på ordninger hvor en eller begge foreldre må ha arbeidsinntekt. I kommuner hvor etterspørselen etter barnehager er større enn tilbudet, er det rimelig å anta at toinntektsfamilier har større mulighet til å få barnehageplass enn familier hvor en av foreldrene er hjemmearbeidende.

Selektive ordninger er rettet mot å dekke ekstraordinære behov i familier som er i ulike livssituasjoner. Behovene kan være knyttet til at

• mor eller far er alene om omsorgen for barnet

• barnet lider av sykdom/funksjonshemning

• barnet lider av omsorgssvikt

• samlivsvanskeligheter eller andre kriser i familien

• tap eller reduksjon av inntekten, for eksempel på grunn av studier, arbeidsledighet, sykdom, uførhet m.v.

• høye eller økte utgifter, for eksempel på grunn av barnetilsyn, sykdom, bolig m.v.

Aktuelle problemstillinger i politisk debatt er bl.a:

• Generelle ordninger behandler alle familier likt. Et spørsmål er om slike virkemidler er så brede at de treffer grupper som ikke kan sies å ha behov for de aktuelle ytelsene, gitt begrensede ressurser.

• Målet med selektive ordninger er å treffe grupper med særskilte behov. En problemstilling er om ytelsene er på et nivå som gir en rimelig behovsdekning. En annen problemstilling er om ytelsene treffer de grupper som faktisk har de behov som ordningene er ment å dekke.

• Utbyggingen av de yrkes­baserte ordningene har bl.a sammenheng med økt yrkesaktivitet blant kvinner, og ønsket om å kunne kombinere yrkesaktivitet med barneomsorg. På den ene siden blir det hevdet at det er behov for videre utbygging av denne type ordninger. På den annen side pekes det på at tildelingskriteriene behandler familier ulikt, knyttet til hvilken tilpasning til arbeidslivet som er valgt.

6.4 Offentlige utgifter til kontantoverføringer og tjenester. Skattefordeler

I dette avsnittet redegjøres det kort for de samlede offentlige utgiftene til de mest sentrale ordningene for barn og barnefamilier.

I tillegg til de ordningene som er nevnt i mandatet, er det en rekke overføringer og tjenester som er viktige for barn og barnefamilier. Eksempler på dette er helsetjenester, utdanningstilbudet i grunnskolen og videregående opplæring, ulike ordninger i trygdesystemet, bostøtte, sosialhjelp m.v. Ordninger som er innrettet mot mindre grupper med spesifikke behov, er heller ikke nevnt særskilt i mandatet. Likevel er de viktige for de barna og familiene som berøres av dem.

Framstillingen i dette avsnittet er konsentrert om de brede, generelle ordningene som treffer store grupper av familier med barn, for eksempel barnetrygden, skatteordninger for familier, permisjonsordninger for småbarnsforeldre og generelle omsorgs- og tilsynsordninger for barn.

Tabell 6.4.1 gir et bilde av de samlede offentlige utgiftene til de generelle og rettighetsbaserte ordningene for barn og barnefamilier.

Av de samlede utgiftene på ca. 54 milliarder kroner er om lag 63 prosent knyttet til tjenestetilbudet og 37 prosent til kontantoverføringer av ulike slag.

De ulike kontantoverføringene og tjenestene er bl.a knyttet til barnets alder. Den skjematiske oversikten i tabell 6.4.2 viser hvordan ordningene som ble gjengitt i tabell 6.4.1 er innrettet mot ulike aldersgrupper av barn.

Med bakgrunn i tabell 6.4.2 har vi beregnet fordelingen av offentlige utgifter som knytter seg til de ulike aldersgruppene. Tabell 6.4.3 viser de gjennomsnittlige, offentlige utgiftene pr. barn i de ulike aldersgruppene. Det er ordningene som ble gjengitt i tabell 6.4.1 og tabell 6.4.2 som er medregnet, derfor må det presiseres at dette ikke er et fullstendig bilde av utgifter knyttet til barn og barnefamilier. Utgiftene er splittet på kontantoverføringer og tjenester.

I figur 6.4.1 er fordelingen mellom kontantytelser og tjenester over aldersgruppene vist grafisk.

Vi ser av tabell 6.4.3 og figur 6.4.1 at sammensetningen av overføringer endrer seg etter hvert som barna blir eldre. For de aller yngste barna er kontant­ytelsene dominerende. Dette skyldes betalt permisjon og engangsstønad i første leveår, og småbarnstillegget i barnetrygden til 1- og 2-åringene. Kontant­ytelser ytes gjennom hele oppveksten, og det er barnetrygden som utgjør den grunnleggende støtten. Men etter hvert ytes en betydelig større del gjennom tjenestetilbudet. Til de eldste barna er overføringer gjennom tjenester dominerende; det er knyttet til det offentliges utgifter til videregående skole.

Som nevnt foran er det offentlige utgifter (eller reduserte inntekter) knyttet til andre ordninger for barn og barnefamilier som ikke er inkludert i tabell 6.4.3. For eksempel liknes en del familier med barn i skatteklasse 2. Den samlede fordelen av skatteklasse 2 for barnefamilier er beregnet til 1 060 millioner kroner. Utgifter til barnetilsyn kan i begrenset omfang trekkes fra inntekten gjennom ordningen med foreldrefradrag. Den samlede skattemessige verdien av fradraget er beregnet til 960 millioner kroner.

Andre viktige ordninger knyttet til barn og barnefamilier er for eksempel helsetjenester og medisinsk stønad, samt ordninger i folketrygden knyttet til inntektsbortfall (bl.a enslige forsørgere) og utgifter på grunn av sykdom og funksjonshemning.

I tillegg settes det inn betydelig ressurser på tjenester som er rettet mot særlige behov, for eksempel barnevern.

7 Barnetrygd og familieskattlegging

7.1 Barnetrygd

7.1.1 Gjeldende regler: Alle bosatte i Norge med barn under 16 år får barnetrygd

Barnetrygd er en kontantoverføring som skal bidra til å kompensere merutgifter som skyldes forsørgeransvar for barn. Ordningen er regulert i lov om barnetrygd 24. oktober 1946. Barnetrygdens satser bestemmes av Stortinget.

Vilkårene for å få barnetrygd er forholdvis enkle: Barnet må være under 16 år og bosatt i Norge. Trygden gis uavhengig av mottakerens inntekt, og den er ikke skattepliktig. Barnetrygden utbetales som hovedregel til barnets mor. Det foretas ingen individuell prøving av mottakerens behov. Det gis imidlertid tillegg som er knyttet til objektive kjennetegn hos barnet eller familien: tillegg for barn mellom 1 og 3 år, tillegg til familier bosatt i Nord-Troms og Finnmark, og tillegg til enslige forsørgere 3 . Disse tilleggene må en anta er basert på en vurdering av at familier med disse kjennetegnene har et særskilt behov for høyere barnetrygd enn andre familier. Videre er den generelle satsstrukturen i barnetrygden progressiv, det vil si at det gis stigende barnetrygd for hvert barn til og med det femte (søskengraderingen).

Tabell 7.1.1 viser de ordinære satsene i barnetrygden, det vil si de beløp som alle familier med barn under 16 år får.

Tillegg til de ordinære ytelsene er:

• Enslige forsørgere mottar barnetrygd for ett barn mer enn det faktiske barnetallet

• Tillegg for barn mellom 1 og 3 år: 7 692 kroner pr. barn pr. år.

• Stønadsmottakere bosatt i Finnmark og Nord-Troms får et tillegg på 3 792 kroner pr. barn pr. år.

Barnetrygden utbetales fra måneden etter fødselen til og med den måneden barnet fyller 16 år.

7.1.2 Innføringen av barnetrygd i 1946: Enstemmig vedtatt, men striden forut var hard

Behovet for å lette forsørgerbyrden i barnefamiliene ble erkjent i mange land i mellomkrigstiden, på grunn av stigende leveomkostninger, arbeidsledighet, boligmangel m.m. Noen land innførte familietillegg for lønnsmottakere, mens andre land etablerte ulike former for kontantbidrag for å lette forsørgerbyrden.

I Norge ble det nedsatt en komite for å utrede spørsmålet om barnetrygd (Barnetrygdkomiteen av 1934, innstilling i 1937). Komiteen pekte på det problem at arbeidsmarkedet avlønnet etter posisjon og innsats, uten hensyn til arbeidstakerens behov knyttet til forsørgingsbyrden. Komiteen fant at barnefamilienes inntekter økte svakt med barnetallet til og med andre barn, for deretter å flate ut. Inntekten pr. familiemedlem sank altså med økende barnetall. Familiene tilpasset seg denne situasjonen med å redusere ernæringsstandarden. Dessuten ble de barnerike familiene tvunget til å bli boende i små leiligheter. Komiteen fryktet at disse forholdene ville få samfunnsmessige uheldige konsekvenser i form av reduserte fødselstall. Spørsmålet var om det var mulig å jevne ut misforholdet mellom forsørgerbelastning og familiens inntekt. Komiteens flertall mente at innføring av barnetrygd ville være den beste måten å hjelpe barnefamiliene på. Komiteflertallet mente at trygden burde omfatte alle uten hensyn til inntekt. Forslaget innebar med andre ord omfordeling mellom familier med ulik forsørgingsbyrde, ikke omfordeling mellom fattig og rik.

Barnetrygden ble innført 1. oktober 1946, og den blir karakterisert som vår første universelle trygdeordning. Regjeringens opprinnelige forslag om barnetrygd fra januar 1946 omfattet imidlertid ikke alle grupper. Barnetrygd skulle gis til arbeidstakere med inntekt under 9 000 kroner. Gjennomsnittlig industriarbeiderlønn var ca. 5 800 kroner, slik at store grupper av arbeidstakere ville bli omfattet. Selvstendig næringsdrivende ble imidlertid holdt utenfor, deriblant fiskere og bønder. Begrunnelsen var at ordningen skulle finansieres gjennom en arbeidsgiverpremie, og da de nevnte gruppene ikke hadde noen arbeidsgiver, ble de holdt utenfor barnetrygden. Regjeringen motiverte forslaget med at det ville hjelpe dem som var dårligst stilt og hadde størst behov for kontante midler. I motsetning til forslaget fra Barnetrygdkomiteen, la regjeringen sterkere vekt på omfordeling til familier med lav inntekt, framfor omfordeling mellom familier med og uten forsørgede barn.

Regjeringens forslag vakte reaksjoner i opinionen. Kort tid etter at proposisjonen var lagt fram, satte representanter for Bondepartiet fram et privat lovforslag som innebar at alle familier med inntekt under 6 000 kroner skulle få barnetrygd. Dermed ville familier i selvstendig næringsdrift, hvorav primærnæringene utgjorde en viktig gruppe, bli inkludert i barnetrygden. Det var vanskelig for Arbeiderpartiet å være mot dette forslaget, da partiet hadde mange velgere blant fiskere og småbrukere. I august samme år la departementet fram et nytt forslag om barnetrygd som omfattet alle grupper av familier med barn under 16 år. Det ble ikke gitt noen prinsipiell begrunnelse i proposisjonen for å inkludere også de velstående barnefamiliene. Det avgjørende var snarere at den aktuelle inntektsgrensen ikke ville medføre vesentlig reduserte utgifter. Samtidig ville trygdens administrasjon bli uforholdsmessig komplisert og kostbar ved en behovsprøving av barnetrygden mot familiens økonomi.

Denne gangen ga Stortinget bred tilslutning til hovedprinsippene i regjeringens forslag. I innstillingen fra Stortingets sosialkomite framgikk det helt eksplisitt at barnetrygden skulle bidra til omfordeling mellom familier med og uten barn:

«En barnetrygd utbetalt i kontanter kan ikke i første rekke ta sikte på å utjamne misforholdet mellom inntektene i forskjellige grupper av folket. ......... Barnetrygden kan bare ta sikte på å minske forskjellene mellom forsørgere og ikke-forsørgere» (Innst. O. XII (1946)).

Sosialkomiteen argumenterte også med de positive sosiale konsekvenser for barna av at barnetrygden ble tildelt uten hensyn til mottakerens inntekt. Dermed unngikk en at det ble skapt sosiale skillelinjer mellom barna avhengig av om foreldrene mottok barnetrygd.

På bakgrunn av sosialkomiteens innstilling ble barnetrygden vedtatt uten debatt, preget av fellesprogrammets ånd etter krigen. Etter at saksordføreren hadde lagt fram saken, kom odelstingspresident Smitt Ingebretsen med henstilling om

«.......det ikke ... var den smukkeste og verdigste måte å løse denne sak på om vi nå uten debatt og enstemmig vedtok barnetrygden.» (Stortingsforhandlinger 1946, bind 8 s. 563).

Selv om barnetrygden ble vedtatt enstemmig og uten debatt, peker Aksel Hatland (1992) på at forhistorien viser at det var mer snakk om kompromiss mellom ulike hensyn, snarere enn ekte konsensus.

På visse punkter gikk Stortinget mot forslaget fra regjeringen. Barnetrygden skulle etter forslaget utgjøre 200 kr i året pr. barn fra og med det andre barnet. Av statsfinansielle grunner fant ikke regjeringen å kunne foreslå barnetrygd for første barn. Stortinget vedtok imidlertid at enslige forsørgere skulle få barnetrygd også for første barn. For at utgiftene over statsbudsjettet ikke skulle øke ut over departementets forslag, reduserte Stortinget barnetrygdens størrelse til 180 kroner pr. barn pr. år.

I proposisjonen fra Sosialdepartementet ble det uttalt at størrelsen på barnetrygden selvsagt ikke var nok til å dekke forsørgerutgiftene fullt ut, men det ville være et godt bidrag. Barnetrygdens størrelse har seinere aldri vært i nærheten av å dekke forsørgerutgiftene fullt ut, og det har neppe noen gang vært meningen. Målet om at barnetrygden skulle være et bidrag til forsørgingen ble formulert av Barnetrygdkomiteen, som uttalte at det verken var riktig eller nødvendig at barnetrygden skulle dekke hele den utgiftsøkning som et ekstra barn førte med seg.

Stortinget vedtok at barnetrygden skulle utbetales til moren. Morens arbeid med oppfostring av barna ble brukt som begrunnelse for tildelingen av barnetrygd til henne. Denne begrunnelsen kunne tolkes som en økonomisk godtgjøring for morens arbeid med barneoppfostringen, eller i det minste som en symbolsk anerkjennelse. Mange har lagt vekt på den betydningen det har hatt at barnetrygden utbetales til moren. Så lenge mødrene i hovedsak var hjemmearbeidende, var barnetrygden for mange kvinner den eneste kilden til egne penger.

Barnetrygden ble fra starten finansiert med 7/8 på statens hånd og 1/8 på kommunene. Bakgrunnen for den kommunale medfinansieringen var at barnetrygden ble regnet som skattepliktig inntekt. Kommunene ville dermed få skatteinntekter av barnetrygden, slik at det ble ansett som rimelig at de bidro til finansieringen. Skatteplikten bortfalt imidlertid fra 1957. Det var flere grunner som ble anført for denne endringen. Departementet pekte på det samme forhold som Stortingets sosialkomite hadde understreket i 1946, nemlig at barnetrygden måtte anses som en faktor i utjevningen mellom forsørgere og ikke-forsørgere, og dermed som en påbygning til skattelovens bestemmelser om inntektsfradrag for forsørgerbyrde. Barnetrygden måtte vurderes som et supplement til skattesystemet, snarere enn som en sosialtrygd basert på forsikringstankegang.

Det var også en mer praktisk begrunnelse for avvikling av skatteplikten for barnetrygd. Overgangen til forskuddsskatt (det vil si skatt av årets inntekt) skulle skje fra 1957. Det ble ansett som ønskelig at barnetrygden fortsatt burde utbetales uavkortet. I så fall ville mottakere av barnetrygd få restskatt ved skattelikningen. Etter en totalvurdering ble det avgjort at skattleggingen av barnetrygden burde avvikles.

7.1.3 Utviklingen fram til 1970

7.1.3.1 Strid om høyere barnetrygd til mangebarnsfamiliene ....

Den første økningen av barnetrygden kom i 1951. I den forbindelse tok Kristelig Folkeparti opp spørsmålet om høyere barnetrygdsatser for familier med mange barn. Barnetrygden ble gitt med like beløp for hvert barn etter det første, uansett barnetallet. KrF mente at barnetrygdens satsprofil i for liten grad tok hensyn til kostnadene for de barnerike familiene og for familier med store barn. Partiet foreslo derfor tillegg i barnetrygden fra og med tredje barn, og for barn over 8 år. Arbeiderpartiet var ikke ubetinget enig i at de eldste barna var dyrest. Riktignok var partiet enig i at utgiftene til mat, klær og sko steg med barnas alder. På den annen side viste partiet til kostnader ved de yngste barna, for eksempel hvis foreldrene måtte betale for barnas opphold i daghjem eller park. Det ble også lagt vekt på det arbeid som gikk med til omsorg for små barn. Arbeiderpartiet var enig i at det kunne være mer byrdefullt å forsørge en stor familie, men var ikke enig i at utgiftene steg progressivt med barnetallet. Tvert om mente partiet at utgiftsøkningen var avtakende med stigende barnetall. Partiet la med andre ord vekt på stordriftsfordelene i de barnerike familiene. Alt i alt mente partiet at det var forsvarlig å opprettholde like satser for hvert barn.

Per Arnt Pettersen (1987) peker på de partitaktiske motivene som en mulig forklaring på striden om aldersgradering av barnetrygden og om den progressive satsstrukturen. Arbeiderpartiet hadde et tyngdepunkt av sine velgere blant de urbane få- og småbarnsfamiliene, mens KrFs velgere i større grad var å finne i bygdestrøk hvor barnerike familier var mer vanlig. Partiene ønsket å ivareta interessene til de familietypene som var mest vanlig i de områdene hvor de relativt sett sto sterkest.

Striden om gradering av barnetrygden var en prinsippdebatt som bare Arbeiderpartiet og KrF tok del i. De andre partiene på Stortinget blandet seg ikke inn i debatten. Forslagene fra KrF fikk derfor bare partiets egne stemmer ved denne korsvei.

Mot slutten av 1950-tallet fikk spørsmålet om ­søskengraderingen i barnetrygden ny aktualitet. I 1958 ble det lagt fram en utredning som viste sammenhengen mellom barnetallet og familienes levestandard. Utredningen viste utviklingen i den relative levestandarden for ektepar når barnetallet økte, jfr. følgende tabell:

Tabellen viser at den relative levestandarden sank kraftig når man fikk første, andre og tredje barn. Ved ytterligere barn sank levestandarden fortsatt, men merkbart mindre enn for de første barna. Resultatene var i tråd med Arbeiderpartiets synspunkt under debatten i 1951, at utgiftene pr. barn sank med stigende barnetall. På den annen side ga undersøkelsen også støtte for KrFs hovedpoeng, nemlig at forsørgerbyrden i mangebarnsfamiliene medfører sterk reduksjon i levestandarden. Med fire eller flere barn ble levestandarden om lag halvert sammenliknet med ektefeller uten barn. Arbeiderpartiet og de andre borgerlige partiene ga nå prinsipiell tilslutning til KrFs forslag om gradering av barnetrygden etter barnetallet. I første omgang ble Sosialdepartementet bedt om å ta opp spørsmålet. Forslaget ble ikke gjennomført før ved neste økning av barnetrygden, som skjedde i 1963. Problemet med å opprettholde familiens levestandard når barnetallet steg var erkjent, og nå var det bred enighet i Stortinget om endringen.

Innføring av graderte satser i barnetrygden etter barnetallet var imidlertid ingen kostbar sosialpolitisk reform. På første halvdel av 1960-tallet var det klart at familiemønsteret pekte i retning av færre barn pr. familie. De barnerike familiene ble stadig færre. Merutgiftene for staten som følge av reformen ble derfor ikke store.

7.1.3.2 .... og om barnetrygd til første barn

KrF tok også opp spørsmålet om barnetrygd til første barn ved revisjonen av barnetrygdsatsene i 1951. Partiet mente at en ikke kunne tale om en universell barnetrygd så lenge gifte med ett barn ikke fikk trygd. KrF understreket at det ikke var tale om å redusere støtten til enslige forsørgere, men om å gi gifte mødre de samme rettighetene som ugifte. Arbeiderpartiet gikk mot forslaget fra KrF. Partiet var på prinsipielt grunnlag ikke mot å gjøre barnetrygden fullt ut til en universell ordning, men partiet hadde andre sosialpolitiske prioriteringer. Å innføre barnetrygd for første barn i alle familier ville bli svært kostbart. Partiet poengterte at de enslige forsørgerne var i en vanskelig sosial og økonomisk situasjon, der det var grunn til å ta spesielle hensyn ved tildeling av barnetrygden. Når det gjaldt gifte foreldre, var partiet av den oppfatning at disse neppe var avhengig av barnetrygd for å makte å forsørge ett barn. På samme måte som i spørsmålet om høyere barnetrygd for mangebarnsfamiliene, var det bare KrF som stemte for at alle skulle få barnetrygd for første barn i 1951.

Forslag om barnetrygd til alle for første barn, ble på ny tatt opp på 1960-tallet. Nå var det imidlertid Sosialistisk Folkeparti som tok opp den saken som Kristelig Folkeparti hadde lansert i 1951. Ved revisjonen av barnetrygdsatsene i 1963 begrunnet SF forslaget med at det første barnet er mest utgiftskrevende. Partiet argumenterte med at begge ektefellene vanligvis var i arbeid når de fikk sitt første barn. Men nå måtte den ene av foreldrene være hjemme med barnet. Tapet av én inntekt reduserte levestandarden merkbart. SF argumenterte også med at barnetrygd til første barn ville styrke barnetrygdens universelle preg, og dermed ta bort enhver karakter av understøttelse eller forsorg. Dessuten ville forslaget også komme flerbarnsfamiliene til gode. Ved denne korsvei stemte bare SF for forslaget.

Foran revisjonen av barnetrygdsatsene i 1967 forelå det tre forslag: Fra den borgerlige regjeringen, Arbeiderpartiet og SF. Begge opposisjonspartiene foreslo barnetrygd for første barn, samt styrket flerbarnsprofil. Regjeringens forslag innebar en mer markert styrking av flerbarnsprofilen, men ikke barnetrygd til første barn. Forslagene indikerer at regjeringen prioriterte familiene med flere barn, mens opposisjonene prioriterte de små familiene. Barnetrygd til første barn ble ikke vedtatt ved denne revisjonen; det kom først i 1970.

7.1.3.3 Lettelser i forsørgerbyrden gjennom skattesystemet?

I 1958 var man inne på tanken om å lette forsørgerbyrden i mangebarnsfamiliene gjennom skattesystemet. I statsskatten ble det gitt fradrag etter barnetallet, slik at familier med mange barn kunne slippe å betale statsskatt. Kommuneskatten kunne imidlertid være like belastende for barnefamiliene som for enslige og ektepar uten barn. Kommunene kunne selv innenfor visse grenser bestemme fradragene for barnefamilier i kommuneskatten, gjennom de såkalte reduksjonstabellene. Disse fradragene hadde imidlertid liten betydning, særlig i de fattige kommunene, som i liten grad hadde økonomisk evne til å innvilge høye fradrag for barnefamiliene. Mange av de barnerike familiene bodde nettopp i disse kommunene.

En mulig vei å gå var gjennom en generell bedring av kommuneøkonomien, slik at kommunene kunne se seg i stand til å gi større fradrag til barnefamiliene. Spørsmålet ble aktualisert i forbindelse med at skatteplikten for barnetrygd ble opphevet fra 1957. Kommunene mistet dermed skatteinntekter, samtidig som de fortsatt bidro med 1/8 av finansieringen av barnetrygden. Dette gjorde det ikke lettere for kommunene å gi høyere fradrag til barnefamilier i kommuneskatten. De borgerlige partiene ønsket derfor å fjerne den kommunale medfinansieringen i barnetrygden. På dette tidspunktet fikk de ikke Arbeiderpartiet med på dette forslaget. Partiet henviste til arbeidet med oppfølging av Skatteutjevningskomiteens innstilling, og fant det uriktig å behandle spørsmålet om finansiering av barnetrygden isolert.

I 1963 ble den kommunale medfinansieringen av barnetrygden opphevet, som ledd i visse endringer i skattesystemet. De borgerlige partiene hadde nå fått med seg Arbeiderpartiet på dette forslaget. På grunn av progressiviteten i skattesystemet var imidlertid effekten av økte skattefradrag begrenset for de barnerike familiene med lav inntekt. I de årene som fulgte, ble barnetrygden av den grunn et stadig viktigere virkemiddel for å lette forsørgerbyrden i barnefamiliene. Søskengraderingen i barnetrygden, som ble innført i 1963, må bl.a ses i dette lys. Denne profilen ble forsterket gjennom de økningene i barnetrygden som fant sted gjennom 1960-årene. Den stadig tilbakevendende begrunnelsen ved de fleste oppjusteringer av barnetrygden var økningen i leveomkostninger.

7.1.4 Barnetrygden ble innlemmet i skatteopplegget i 1970, og alle fikk barnetrygd for første barn

Ved skatteomleggingen i 1970 fikk barnetrygden økt betydning som virkemiddel for å ivareta hensynet til forsørging av barn. Tidligere ble forsørging av barn også tatt hensyn til gjennom klassefradrag. Det var langt flere skatteklasser enn nå, og jo flere barn man forsørget, desto høyere skatteklasse og fradrag. Nå skulle graderingen av forsørgerbyrden i forhold til barnetallet ivaretas av barnetrygden. For å kompensere bortfallet av klassefradrag, ble barnetrygden økt kraftig, og det ble innført barnetrygd for første barn. Enslige forsørgere fikk barnetrygd for ett barn mer enn det faktiske barnetallet. Økningen i barnetrygden skulle også kompensere barnefamiliene for innføringen av merverdiavgift samme år.

Det ble også foreslått at barnetrygden skulle gis i form av et direkte fradrag i forskuddsskatt og forskuddstrekk av skatt. Barnetrygden ville da bare bli utbetalt kontant i den utstrekning den oversteg skattetrekket. Flertallet i Stortinget gikk mot dette forslaget, med den begrunnelse at det ikke ville være heldig å gå bort fra en ordning med kontant utbetaling til moren.

Barnetrygden har i hele perioden etter 1970 blitt behandlet som en del av skattesystemet. Det grunnleggende systemet med stigende satser fra barn nr. 1 til nr. 5 (søskengraderingen) har vært opprettholdt hele tiden.

7.1.5 Målretting av barnetrygden til bestemte grupper

7.1.5.1 Prioritering av mangebarnsfamilier eller fåbarnsfamilier?

Flerbarnsprofilen i barnetrygden ble forsterket i perioden fra 1970 til 1976. Bl.a hadde flertallet i Barnefamilieutvalget av 1970 foreslått å øke barnetrygden fra og med 3. barn. Utvalgets begrunnelse var den høye andelen som utgifter til matvarer utgjorde av de totale forbruksutgiftene i familier med mange barn 4 . Fra 1977 til 1980 skjedde økningene i barnetrygden med like kronebeløp for hvert barn. Like kronetillegg innebærer relativt sterkere vekst for familier med få barn.

Når en studerer prioriteringene av ulike familietyper på 1970-tallet, må det nevnes at 1970-tallet best karakteriseres ved fallet i barnetrygdens realverdi (se avsnitt 7.1.6).

I perioden 1981-87 var det skiftende profileringer av satsøkningene. Noen år økte barnetrygden med stigende kronebeløp pr. barn, andre år økte den mest for barn nr 1, atter andre år var det kombinasjoner av disse hensynene en forsøkte å ivareta. Et opplagt, men kanskje ikke så påaktet poeng knyttet til satsstrukturen i barnetrygden, er at også mangebarnsfamiliene nyter godt av særskilt økning av barnetrygden for første barn.

Fra 1988 til 1992 økte barnetrygden med like kronebeløp pr. barn. I 1993 var barnetrygden nominelt uendret fra året før, det samme er tilfellet for gjeldende satser i 1996. I 1994 og 1995 ble det gitt like prosenttillegg på hver av de ordinære satsene.

7.1.5.2 Småbarnstillegg

I 1991 ble det innført et tillegg i barnetrygden for barn under tre år. Det hadde lenge vært oppmerksomhet om den økonomiske situasjonen for småbarnsfamiliene. Særskilt økning i barnetrygden for de yngste barna var drøftet og foreslått ved flere anledninger, både i offentlige utredninger og fra regjeringshold. For eksempel foreslo den borgerlige regjeringen et småbarns­tillegg i statsbudsjettet for 1986, men forslaget ble trukket ved salderingen av budsjettet. Etableringen av småbarnstillegget kan også forstås som et kompromiss etter at regjeringen Syses forslag om kontantstøtte for barn under 3 år ble trukket tilbake da Arbeider­partiet overtok regjeringsmakten høsten 1990. Forslaget om småbarnstillegg kom opp i Stortinget under budsjettbehandlingen samme høst, og det ble vedtatt som del av et større budsjettforlik.

Figur 7.1.1 viser realutviklingen i barnetrygd for en familie med ett barn som mottar småbarnstillegget, sammenliknet med utviklingen for en familie med ett barn som er eldre enn 3 år.

Fra 1994 gis ikke tillegget i barnets første leveår. Begrunnelsen for endringen var at den betalte fødsels­permisjonen ble utvidet til ett år i 1993. De som ikke hadde rett til betalt fødselspermisjon, fikk kompensasjon for at de mistet småbarnstillegget i barnets første leveår gjennom en tilsvarende økning av engangsstønaden ved fødsel.

7.1.5.3 Tillegg i Finnmark og Nord-Troms. Svalbard

I 1989 ble det innført et tillegg i barnetrygden for personer bosatt i Finnmark og kommunene i Nord-Troms. Tillegget var en del av en samlet tiltakspakke for landsdelen. Bakgrunnen var den vanskelige situasjonen man sto overfor på grunn av svikt i fiskeressursene og avsetningsproblemer i fiskerinæringen.

I 1993 ble det innført barnetrygd for norske barn bosatt på Svalbard. Det gis ordinær barnetrygd, eventuelt med småbarnstillegg.

7.1.5.4 Enslige forsørgere må bo alene med barnet for å få utvidet barnetrygd

Enslige forsørgere har rett til barnetrygd for ett barn mer enn de faktisk har. I 1994 ble denne bestemmelsen presisert til å gjelde enslige forsørgere som bor alene med barnet. Tidligere beholdt enslige forsørgere som ble samboende den utvidete barnetrygden for særkullsbarn. Dette gjaldt selv om samboerne hadde felles barn. Etter lovendringen har ikke samboere med felles barn rett til utvidet barnetrygd for eventuelle særkullsbarn. Samboere med utelukkende særkullsbarn har ikke rett til utvidet barnetrygd når samlivet har vart minst 12 av de siste 18 måneder. Regelendringen gjaldt enslige forsørgere som lever i ekteskapsliknende samboerforhold, det vil si at andre former for bofellesskap (kollektiver e.l) ikke medfører bortfall av utvidet barnetrygd.

7.1.6 Utviklingen i stønadssatser 1946-96

I dette avsnittet ser vi på realutviklingen i ordinær stønad i barnetrygden. Stønadssatsene er deflatert med konsumprisindeksen. I vedlegg 16 er de nominelle satsene i de enkelte år gjengitt.

Figur 7.1.2 viser at det var liten endring i realverdien av barnetrygden fram til begynnelsen av 1960-tallet. I 1963 ble gradering av barnetrygden etter barnetall innført, og på figuren ser en tydelig at dette ga umiddelbart utslag.

Skatteomleggingen i 1970 medførte en betydelig økning i barnetrygdens realverdi det året. Den sterke økningen hadde bl.a sammenheng med at det ble innført trygd for første barn. 1970-årene var ellers preget av nedgang i realverdien av trygden. Først i 1979 begynte realverdien å stige igjen, og denne stigningen vedvarte helt til begynnelsen av 1990-tallet. Etter 1992 har de ordinære satsene i noen år blitt justert om lag i takt med prisstigningen, mens de i andre år har blitt videreført nominelt uendret, slik at realverdien da har sunket. Dette må ses i sammenheng med innføring av småbarnstillegget i 1991, jfr. avsnitt 7.1.5.2. På første halvdel av 1990-tallet har småbarnsfamiliene blitt prioritert i barnetrygden. Mens veksten i de ordinære satsene flatet ut, har tillegget til familier med barn under 3 år økt vesentlig, se tabell 7.1.2.

I figur 7.1.3 er utviklingen i ordinær barnetrygd for en tobarnsfamilie sammenliknet med utviklingen i gjennomsnittlig industriarbeiderlønn.

7.1.7 Fordelingsvirkninger av barnetrygd

Barnetrygden representerer en samlet overføring fra husholdninger uten barn til husholdninger med barn på ca. 12 milliarder kroner. Dagens barnetrygd utgjør i gjennomsnitt om lag sju prosent av barnefamilienes kontantinntekt etter skatt pr. forbruksenhet. Uten barnetrygden ville barnefamilienes kontantinntekt etter skatt pr. forbruksenhet ha ligget noe under gjennomsnittet for husholdninger uten barn. Med barnetrygden ligger de noe over gjennomsnittet. I gjennomsnitt er inntektsforskjellen mellom barnefamiliene og andre husholdninger likevel ikke stor, verken med eller uten barnetrygd (se figur 5.8.1, jfr.tabell 7.1.4).

Tabell 7.1.4 viser også at det er barnefamiliene med lavest inntekt som mottar mest barnetrygd. De 10 prosent av barnefamiliene som hadde lavest kontantinntekt etter skatt pr. forbruksenhet (1. desil), mottok i gjennomsnitt nesten dobbelt så mye barnetrygd som de 10 prosent rikeste (10. desil). Det innebærer at barnetrygden har en klart utjevnende effekt på fordelingen av kontantinntekt blant barnefamiliene. Siden barnetrygden er jevnere fordelt blant barnefamiliene enn totalinntekten, vil en prosentvis økning i barnetrygdsatsene bidra til ytterligere inntektsutjevning blant barnefamiliene, mens en tilsvarende reduksjon vil øke ulikheten.

Småbarnstillegget og søskengraderingen i barnetrygden bidrar også til å utjevne inntektsforskjellene blant barnefamiliene. De samlede utgiftene til dagens småbarnstillegg utgjør ca. 1 milliard kroner, mens søskengraderingen koster i underkant av 500 millioner kroner. I gjennomsnitt har småbarnsfamiliene lavere kontantinntekt etter skatt pr. forbruksenhet enn husholdninger med større barn (se avsnitt 5.8.5). Det innebærer at småbarnstillegget bidrar til inntektsutjevning mellom husholdninger med små og store barn. Dersom vi også tar hensyn til at småbarnsfamiliene har noe høyere gjeldsrenter og lavere avkastning av egen bolig enn familier med større barn, blir ulikheten i utgangspunktet enda noe større og den utjevnende virkningen av småbarnstillegget enda større.

Søskengraderingen bidrar til å utjevne inntektene mellom husholdninger med mange barn og husholdninger med færre barn. Målt pr. forbruksenhet har husholdninger med mange barn lavere kontantinntekt etter skatt enn de med få barn (se tabell 5.8.7).

Både småbarnstillegget og søskengraderingen tilgodeser grupper av barnefamilier som har relativt lav kontantinntekt etter skatt pr. forbruksenhet, og bidrar dermed til å redusere den samlede ulikheten i inntektsfordelingen blant barnefamiliene. Det dreier seg imidlertid om relativt små beløp, sammenliknet med de totale utbetalingene til barnetrygd. Den inntektsutjevnende virkningen blir dermed relativt beskjeden (se vedlegg 2 og 4 til innstillingen).

Blant kvinner med mange barn i førskole- eller småskolealderen er andelen yrkesaktive lavere enn blant kvinner med få barn i denne aldersgruppen (se avsnitt 3.2.6). Trolig vil også andelen som arbeider deltid være større blant de med mange barn enn blant de med få barn. Dette kompenserer de med mange barn gjennom ulønnet arbeid i hjemmet. Dersom vi legger til grunn utvidet inntekt i inntektsanalysene, og dermed inkluderer beregnet verdi av ulønnet husholdsarbeid, vil ikke inntektsforskjellen mellom husholdninger med mange barn og husholdninger med få barn være like stor i utgangspunktet. Dermed vil den inntektsutjevnende virkningen av småbarnstillegget bli redusert.

Barnetrygden gis til barnets mor og bidrar dermed også til å utjevne inntektsforskjellen mellom kvinner og menn generelt, og mellom mødre og fedre spesielt.

7.2 Familieskattlegging

7.2.1 Prinsipper for skattlegging av familier

Skattesystemet skal bl.a ivareta hensynet til rettferdig fordeling og effektiv ressursbruk. Disse hensynene kan stå i motstrid til hverandre; dette kommer bl.a til uttrykk i familieskattleggingen.

Et viktig spørsmål i familieskattleggingen er om det er familiens samlede inntekt som skal være utgangspunktet for skattleggingen, eller om det er det enkelte familiemedlems inntekt som skal danne utgangspunktet 5 . De to prinsipelle ytterpunktene i familieskattleggingen er:

• familien skattlegges under ett for familiens samlede inntekt (familiebasert skattlegging)

• hvert familiemedlem skattlegges uavhengig av hverandre (individbasert skattlegging).

I et familiebasert skattesystem er utgangspunktet at ektefellenes samlede inntekter skal bestemme skatten, uavhengig av hvordan inntektsopptjeningen er fordelt mellom ektefellene. Inntektene summeres og deles likt på ektefellene. Skatten beregnes av den delte inntekten, og samlet skatt blir beregnet skatt på hver av ektefellene multiplisert med to.

Skattlegging av familien under ett er en naturlig konsekvens dersom en ser på familien som et økonomisk fellesskap, hvor de økonomiske ressursene er fordelt på en balansert måte mellom familiemedlemmene. Eventuelt kan en ha det syn at dette er et indre anliggende i familien som er det offentlige uvedkommende. Med dette utgangspunktet kan skattereglene utformes slik at det blir en rimelig inntektsfordeling mellom ulike familietyper, hvor det bl.a tas hensyn til familiens samlede skatteevne. Skatteevnen beror på ulike kjennetegn ved familien, for eksempel hvor mange som forsørges på inntekten, og hvor mange inntektstakere det er i familien.

I et individbasert skattesystem behandles individer likt, uavhengig av hva slags sosialt fellesskap de lever i. Skattleggingen av den enkelte påvirkes ikke av hva ektefellen tjener. Tilhengere av et individbasert system vil bl.a legge vekt på at et individbasert system bidrar til at kvinner og menn stilles mest mulig likt i valget mellom yrkesaktivitet og hjemmearbeid. I et familiebasert skattesystem vil den reelle marginalskatten være relativt høy når en hjemmearbeidende ektefelle skaffer seg inntekt av eget arbeid, særlig når denne inntekten er på et forholdsvist lavt nivå. Den relativt høye marginalskatten på inntekt nr 2 kan trolig fungere som en barriere mot yrkesdeltakelse, som i praksis vil ramme kvinner. Dessuten kan det motvirke en god samfunnsmessig utnyttelse av arbeidskraften. Spørsmålet om skatteklasse 2 og virkningen på kvinners arbeidstilbud er diskutert i avsnitt 14.7.3 og vedlegg 4, avsnitt 5.

Gjeldende skattesystem er en avveiing av de ulike prinsippene. For ektefeller som begge har yrkesinntekt, vil det som regel lønne seg å bli lignet hver for seg som enslige for respektive inntekter. Dersom den ene ektefellen har lav eller ingen inntekt, vil det lønne seg for ektefellene å slå sammen inntektene og bli lignet under ett. Familien behandles da som en skattemessig enhet, og vil få en noe lavere samlet skatt enn hvis ektefellene ble lignet hver for seg.

Dersom en sammenlikner to familier med lik samlet inntekt, men med henholdsvis én og to inntektstakere 6 , vil éninntektsfamilien betale høyere skatt enn toinntektsfamilien. Det er ikke uten videre opplagt at toinntektsfamilien dermed er bedre stilt økonomisk. Dette skyldes at tidsressursen er knappere i toinntektsfamilien, slik at denne familien må kjøpe tjenester som éninntektsfamiliene har mulighet til å sørge for selv, for eksempel vedlikeholdsarbeid og barnetilsyn. Verdien av arbeidet som en hjemmearbeidende utfører er dessuten ikke skattbar inntekt. Disse forholdene trekker i retning av at familier med én inntekt er bedre stilt enn familier med to inntekter, gitt at den samlede inntekten er den samme.

Redusert skatteevne knyttet til forsørging av barn ivaretas i hovedsak gjennom barnetrygden og forsørgerfradraget, og er uavhengig av antall inntektstakere.

7.2.2 Skatteklasse 2

7.2.2.1 Virkninger på skatten

Som nevnt i punkt 7.2.1, lønner det seg for ektefellene å bli lignet under ett dersom den ene ektefellen har lav eller ingen inntekt. Ektefellene lignes da i skatteklasse 2, som innebærer en noe lavere samlet skatt enn ved særskilt ligning av hver av ektefellene i skatteklasse 1. Skattefordelen er maksimalt ca. 12 200 kroner for inntekt over 278 500 kroner.

Fordelen av skatteklasse 2 gjelder også for enslige forsørgere. Samboere uten barn eller med felles barn lignes hver for seg i klasse 1.

Fordelen av skatteklasse 2 kommer bl.a av dobbelt klassefradrag i alminnelig inntekt og høyere fribeløp og inntektsgrenser i toppskatten. De aktuelle fradragene og beløpsgrensene for skatteklasse 1 og 2 er gjengitt i vedlegg 16.

Tabell 7.2.1 viser forskjell i skattlegging av henholdsvis enslige, ektepar med én inntekt og ektepar med to inntekter. Tabellen er hentet fra omtalen av skatteopplegget for 1996 i Nasjonalbudsjettet (tabell 5.2), og er tilpasset framstillingen her.

7.2.2.2 Fordelingsvirkninger

Den samlede skattereduksjonen på grunn av skatteklasse 2 utgjør vel 1,4 milliarder kroner. Skatte-fordelen kommer først og fremst barnefamiliene til gode. Ektepar med barn oppnår til sammen en skattelette på ca. 600 millioner kroner, enslige forsørgere på nesten 500 millioner kroner. I tillegg betyr skatteklasse 2 at ektepar uten barn betaler 300 – 400 millioner kroner mindre skatt enn de ville ha gjort om skatteklasse 2 hadde blitt tatt bort.

Blant barnefamiliene er det først og fremst husholdninger med lav kontantinntekt som har fordel av skatteklasse 2. En del av disse vil være enslige forsørgere. Andre vil være par med én inntekt. Men én-inntektsfamiliene med en hjemmeværende person har muligheten for større tilgang på hjemmeproduserte goder, slik at de har en utvidet inntekt som er høyere enn en enslig person med samme kontantinntekt. Legger en utvidet inntekt til grunn, vil fordelen ved skatteklasse 2 ikke bidra like mye til inntektsutjevningen mellom barnefamiliene som hvis en ser på kontantinntekten alene.

Selv om det i hovedsak er husholdninger med lave inntekter som tilgodeses ved fordelen av skatteklasse 2, har husholdninger på de aller høyeste inntektsnivåene en noe større fordel av skatteklasse 2 enn husholdninger på midlere inntektsnivåer. Bidraget til total inntektsulikhet fra denne skjevfordelingen må anses som nokså ubetydelig.

Fordelen av skatteklasse 2 blant husholdninger uten barn er skjevere fordelt enn tilsvarende fordel for husholdninger med barn (se vedlegg 4 til innstillingen). Selv om fordelen av skatteklasse 2 blant husholdninger uten barn i større grad tilgodeser husholdninger på midlere og høyere inntektsnivåer, bidrar skatteklasse 2 likevel til at ulikheten i kontantinntekt blant husholdninger uten barn er mindre enn den ellers ville ha vært. Bidraget til inntektsutjevningen er imidlertid svært beskjedent.

7.2.3 Forsørgerfradraget trekkes fra i skatten

7.2.3.1 Regler og fradragsbeløp

Forsørgerfradraget er et fradrag i skatten. Ordningen ble innført i 1970 under navnet forsørgerstønad. Fradraget ble gitt til dem som forsørget barn over barnetrygdalder. De to første årene var den øvre aldersgrensen for fradraget 25 år. Fra 1972 ble aldersgrensen senket til 20 år, samtidig som det ble innført et grunnstipend for ungdom over 20 år som var i utdanning på heltid. Fra 1977 skiftet ordningen navn til forsørgerfradrag. Da ble også fradraget gitt for barn i barnetrygdalder. Ordningen har i hovedtrekk den samme utformingen i dag som i 1977. Det er foretatt justeringer i aldersgrensene underveis. Fradragene for de enkelte år er gjengitt i vedlegg 16.

For forsørgere med barn under 16 år er forsørgerfradraget 1 820 kroner pr. barn pr. år, uten hensyn til egen eller barnets inntekt. Hvis fradraget er høyere enn skatten, utbetales differansen kontant. I prinsippet er forsørgerfradraget det samme som barnetrygden uten de særlige tilleggene. Den eneste reelle forskjellen er at forsørgerfradraget gis pr. hele kalenderår, uansett når på året barnet er født, mens barnetrygden gis pr. måned. Dessuten deles fradraget mellom foreldrene, mens barnetrygden som hovedregel går til moren. Bakgrunnen for at en ikke valgte å legge fradraget på barnetrygden, som ville hatt samme virkning for mottakeren, var at en ønsket å få redusert skattetrekket og begrense de samlede overføringene over statsbudsjettet.

For forsørgere med barn 16-18 år er fradraget 2 540 kroner pr. barn pr. år. Fradraget reduseres mot barnets egen inntekt. Fradraget reduseres til 1 270 kroner dersom barnet har alminnelig inntekt over 12 000 kroner, og faller bort i sin helhet dersom barnet har alminnelig inntekt over 19 000 kroner. Det er spesielle regler for enslige forsørgere, se avsnitt 11.1.6.

Etter 1986 har fradragene vært nominelt uendret. Reelt sett har fradraget dermed fått mindre betydning. For dem med barn under 16 år har imidlertid realøkningen i barnetrygden mer enn oppveid realnedgangen i forsørgerfradraget. Se figur 7.2.1.

7.2.3.2 Fordelingsvirkninger

Forsørgerfradragets totalverdi er omtrent to milliarder kroner. Fordelingsvirkningene av forsørgerfradraget går i all hovedsak i samme retning som fordelingsvirkningene av barnetrygden. Det er de med de laveste inntektene som mottar mest forsørgerfradrag i absolutte kroner. Men siden beløpene er lavere, er virkningen mindre. Forsørgerfradraget bidrar ikke til en like stor inntektsutjevning mellom barnefamiliene som barnetrygden bidrar til.

Mens barnetrygden gis til mora og dermed utjevner inntektsforskjellen mellom kvinner og menn, er forsørgerfradraget mer likt fordelt mellom foreldrene. Det har ikke den samme omfordelende virkningen i kvinnens favør.

7.2.4 Foreldrefradrag: Inntektsfradrag for utgifter til stell og pass av barn

7.2.4.1 Regler og fradragsbeløp

Ordningen ble innført i 1948 under betegnelsen hustrufradrag. Ordningen har bakgrunn i den obligatoriske fellesligningen av ektefeller som gjaldt før retten til særskilt ligning ble innført. Fra 1981 heter ordningen foreldrefradrag. Fradraget gis til ektefeller og samboere med felles barn, så fremt begge foreldrene har arbeidsinntekt. Det kan også gis dersom en av foreldrene har arbeidsinntekt og den andre er under utdanning eller er ufør. Fradraget gis i inntekten til den av foreldrene som har lavest arbeidsinntekt. Det gis også til enslige forsørgere med arbeidsinntekt. Fradraget er knyttet til utgifter til stell og pass av barn under 12 år. Inntil 1990 kunne fradraget gis for barn under 14 år. Det kan fortsatt gis fradrag for barn eldre enn 12 år, dersom det trenger særskilt omsorg eller pleie. Før 1990 ble det også gitt fradrag for barn 14-20 år med 25 prosent av arbeidsinntekten, maksimalt 600 kroner.

Det gis et standardfradrag uavhengig om foreldrene (eller den enslige forsørgeren) faktisk har hatt utgifter til barnetilsyn. Ordningen bygger på at det normalt påløper merutgifter knyttet til barn som følge av foreldrenes arbeid eller utdanning, og at merutgiftene er større når man har flere barn. Fradraget utgjør en viss andel av arbeidsinntekten, men med øvre beløpsgrenser. Det gis fradrag for dokumenterte utgifter dersom disse er høyere enn standardfradraget. Fradraget for dokumenterte utgifter gis også med en viss andel av arbeidsinntekten, begrenset oppad til maksimumsbeløp. Fradragsbeløpene for 1996 er gjengitt i tabell 7.2.5. For tidligere år vises det til vedlegg 16.

Foreldrefradraget inngår ved beregning av alminnelig inntekt ved skatteligningen. Siden skattesatsen for alminnelig inntekt er flat (28 prosent), vil verdien av foreldrefradraget være 28 prosent av fradraget.

7.2.4.2 Fordelingsvirkninger

Foreldrefradraget er grovt sett fordelt med samme profil som kontantinntekt etter skatt pr. forbruk-senhet. Barnefamilier med høy kontantinntekt har større fordel av fradraget enn barnefamilier med lav kontantinntekt. Dersom foreldrefradraget fjernes, vil skatteinntektene øke med omlag én milliard kroner. Av dette utgjør standardfradraget i foreldrefradraget mellom 200 og 300 millioner kroner.

De to delene av foreldrefradraget virker i hver sin retning. Mens standardfradraget i foreldrefradraget i noen grad bidrar til å utjevne ulikheten i fordelingen av kontantinntekt mellom barnefamiliene, går fradraget for dokumenterte utgifter til de med høyest kontantinntekt. Standardfradraget er lavere enn fradraget for legitimerte utgifter. Den samlede virkningen av foreldrefradraget på barnefamilienes kontantinntekt blir dermed som i tabell 7.2.7 (se også vedlegg 2 til innstillingen, avsnitt 4).

Ektepar der far er yrkesaktiv og mor er hjemme med barna, mottar verken standardfradrag eller fradrag for dokumenterte utgifter. Disse ekteparene har i gjennomsnitt lavere kontantinntekt enn ektepar der både mor og far er yrkesaktive (se avsnitt 5.8.4). Men de har heller ikke det samme behovet for betalt barnepass som to-inntektsfamiliene. Dersom vi tar hensyn til at familier der en av foreldrene er hjemme med barna, sparer utgifter til barnetilsyn og i tillegg kanskje også produserer en del andre varer og tjenester som familier med to yrkesaktive må kjøpe, svekkes foreldrefradragets skjevfordelende virkning på inntektsfordelingen mellom barnefamiliene.

Foreldrefradraget gis til den av ektefellene som har den laveste inntekten. Det vil i de fleste tilfelle si kvinnen. Både foreldrefradragets standardfradrag og fradraget for dokumenterte utgifter bidrar dermed til å utjevne inntektsforskjellen mellom kvinner og menn.

Foreldrefradraget reduserer utgiftene til barnetilsyn for ektepar der begge er yrkesaktive. Dette kan ha bidratt til at kvinner med beskjedne inntektsmuligheter heller har valgt å arbeide enn å ivareta omsorgen for barna selv (se avsnitt 3.4, vedlegg 1, avsnitt 7.2 og vedlegg 12). Skattefordelen av foreldrefradraget er imidlertid relativt liten, og det er usikkert om foreldrefradraget har noen merkbar konsekvens for kvinners yrkesaktivitet.

7.2.5 Skatteregler for dagmammaer og praktikanter

I tillegg til bestemmelsene om foreldrefradrag, jfr. punkt 7.2.4, er det særlige skatteregler for dagmammaer og praktikanter som passer barn under 12 år (eventuelt over 12 år hvis barnet har særlig behov for omsorg og pleie).

Når dagmamma eller praktikant passer barn i barnets hjem, er foreldrene arbeidsgiver. Det er imidlertid fritak for arbeidsgiveravgift i slike tilfeller. Verdien av fri kost og losji skal legges til lønnen etter bestemte satser når skattetrekket beregnes. Dagmammaen/praktikanten vil på sin side få trygderettigheter, for eksempel sykepenger og pensjonspoeng.

Fra 1996 er det iverksatt regler om forenklet arbeidsgiveransvar for private arbeidsoppdrag i hjemmet, for eksempel barnepass, vedlikeholdsarbeid m.v. Hovedinnholdet i disse reglene er fritak for arbeidsgiveravgift når utbetalt godtgjørelse er mindre enn 30 000 kroner pr. år. Når det gjelder betalt barnepass i eget hjem, er foreldrene som nevnt fritatt for å betale arbeidsgiveravgift, og det gjelder uansett størrelsen på godtgjørelsen. Betydningen av de nye reglene i forhold til barnepass er derfor primært knyttet til rent administrative forenklinger i arbeidsgiveransvaret.

Når dagmamma passer barn hjemme hos seg selv, er hun selvstendig næringsdrivende. Det er imidlertid noe mer lempelige regler knyttet til virksomheten enn de reglene som gjelder for andre næringsdrivende. Bl.a betales trygdeavgift med samme sats som lønns­takere (7,8 prosent). Dessuten kan hun få minstefradrag i inntekten på linje med lønnstakere.

Dagmammaen får godtgjørelse for mat og slitasje i hjemmet trukket fra inntekten. Fradraget er 50 prosent av det hun har fått utbetalt i godtgjørelse for barnepasset, begrenset oppad til 550 kroner pr. måned for hvert barn.

7.2.6 Utviklingstrekk i familieskattleggingen

Over tid har skattesystemet beveget seg gradvis mot et mer individorientert system. Dette kan bl.a ses i sammenheng med at stadig flere kvinner har gått ut i arbeidslivet. Inntil midten av 1980-tallet var skattleggingen av inntekten til en hjemmearbeidende ektefelle som gikk ut i arbeidslivet høy, og den steg med utearbeidende ektefelles inntekt. Eksistensen av de relativt gunstige reglene i skatteklasse 2 medførte høye marginale skattesatser når begge ektefellene ønsket å arbeide ute. Det var vanskelig å forsvare at skattlegging av inntekt nr 2 skulle avhenge så sterkt av inntekten til den av ektefellene som allerede var i arbeid. Skattekommisjonen (NOU 1984: 22) og behandlingen av denne (St meld nr 35 for 1986-87 Reformer i personbeskatningen) pekte i retning av et modifisert individsystem, hvor skatteklasse 2 ble beholdt.

Et viktig siktemål med endringene i personbeskatningen i perioden 1986-92 var å bringe faktiske inntekter fram til beskatning i større grad enn tidligere. Motstykket har vært en reduksjon i den formelle progresjonen. Samtidig skjedde det en tilnærming i satsstrukturen mellom klasse 1 og 2. De fordelingsmessige virkninger i dagens skattesystem ivaretas av minstefradraget og toppskatten.

I St meld nr 35 for 1986-87 varslet departementet at det ville gå inn for gradvis avvikling av forsørgerfradraget for barn under 16 år, samtidig som barnetrygden økte tilsvarende. Som vist i vedlegg 16, har fradraget vært uendret siden 1986.

St meld nr 35 varslet også en justering av aldersgrensene for foreldrefradraget. Dette har blitt gjennomført (se avsnitt 7.2.4.1). Foreldrebetalingen i barnehager har etter hvert blitt så høy at mange foreldre har betydelig høyere utgifter til barnetilsyn enn de kan trekke fra i inntekten.

Meldingen varslet også at utbetalt barnetrygd pr. barn skulle gjøres mindre avhengig av antall barn i familien.

7.3 Aktuelle utredninger og forslag til endringer i barnetrygden

Forslag til endringer i barnetrygden og familieskattleggingen har blitt lansert i en rekke offentlige utredninger og av ulike regjeringer siden 1970. Mange av de endringsforslag som har blitt vedtatt er omtalt i de foregående avsnittene. Her nevnes kort behandlingen av enkelte av de problemstillingene som fortsatt synes å være aktuelle.

7.3.1 Høyere aldersgrense i barnetrygden

Spørsmålet har vært drøftet i lang tid. Utvalget som la fram innstilling om barnefamilienes økonomi i 1970 foreslå å heve aldersgrensa til 17 år. Det samme gjorde Familiebeskatningsutvalget i NOU 1976: 12.

I Dokument 8: 70 for 1994-95 foreslo representanter for Kristelig Folkeparti å øke aldersgrensa til 18 år. Stortinget vedtok å oversende saken til Regjeringen til videre utredning. Se omtalen av utvidelsen av utvalgets mandat i avsnitt 13.5.4.

7.3.2 Behovsprøving av barnetrygden

Spørsmålene om inntektsprøving og skattlegging av barnetrygden ble behandlet i NOU 1993: 11 Mindre til overføringer – mer sysselsetting.

I vurderingen av inntektsprøvd barnetrygd ble det bl.a lagt vekt på følgende (side 238-240 i utredningen):

• Inntektsprøving kan gi en god omfordeling av barnetrygden i retning familier med lav inntekt

• Inntektsprøving innebærer høyere marginalskatt i visse inntektsintervaller for familier med barn sammenliknet med familier uten. Det vil kunne være økonomisk rasjonelt for enkelte husholdninger å redusere arbeidstilbudet, og dette kan ha uønskede likestillingspolitiske konsekvenser.

• Inntektsprøving er administrativt vanskelig å håndtere og vil kunne lede til urimelig forskjellsbehandling av barnetrygdmottakere. Dette gjelder særlig hvis en ønsker å prøve barnetrygden mot husholdningens samlede inntekt.

I vurderingen av skattlegging av barnetrygden pekte utvalget på følgende problemstillinger (side 240-242 i utredningen):

• Spørsmålet om hvem av foreldrene som skal få tillagt barnetrygden i inntekten innebærer vanskelige fordelingspolitiske avveiinger

• Det vil bli lavere toppskattegrenser for familier med barn sammenliknet med familier uten. Jo flere barn, desto lavere toppskattegrense. For barnefamiliene innebærer dette i praksis høyere marginalskatt i visse inntektsintervaller sammen­liknet med andre familier, selv om arbeidsinntekten er lik.

• Administrativt merarbeid

Det var ikke flertall i utvalget for å innføre inntekts­prøving eller skattlegging. Flere av utvalgets medlemmer anbefalte imidlertid videre utredning av spørs­målet.

Utvalget drøftet også endringer i søskengraderingen, småbarnstillegget, enslig forsørger-tillegget og tillegget i Finnmark og Nord-Troms. Utfallet av behandlingen av utredningen i regjeringen og Stortinget var at småbarnstillegget falt bort i barnets første leveår for dem som har betalt permisjon.

Spørsmålet om behovsprøving har ellers vært tatt opp i offentlig debatt med jevne mellomrom de senere årene.

Debattanter som er åpne for å prøve barnetrygden mot mottakerenes økonomi, peker bl.a på:

• Det er en lite målrettet bruk av offentlige ressurser å dele ut barnetrygd med like beløp til rike og fattige foreldre. Midlene bør målrettes til personer som virkelig har behov for dem

• Det er viktigere å tilby barnehageplass til alle som ønsker det til en rimelig pris, framfor generelle kontantoverføringer til alle

Tilhengere av gjeldende barnetrygd sier gjerne bl.a:

• Barnetrygd skal bidra til økonomisk utjevning mellom familier henholdsvis med og uten barn. Dersom det er et problem at rike får for mye barnetrygd, bør dette løses gjennom skattleggingen generelt.

• Barnetrygden regnes for å være en del av skattesystemet. Skattlegging vil innebære en skjerpelse som bare rammer barnefamiliene

• Dersom behovsprøving skal monne økonomisk for statskassa, må inntektsgrensene settes så lavt at det vil ramme yrkesaktive med midlere inntekter. Mange barnefamilier sliter økonomisk på grunn av etableringskostnader, og har ikke råd til kutt i barnetrygden.

• Administrering av gjeldende barnetrygd er billig. Inntektsprøving vil bli kostbart å administrere, dessuten er det vanskelig avveiinger knyttet til hvilken inntekt trygden skal prøves mot

• Barnetrygdens universelle karakter sikrer høy oppslutning om den i befolkningen. Dersom den ble behovsprøvet, ville oppslutningen kunne minke.

Ved Stortingets behandling av St meld nr 35 (1994-95) Velferdsmeldingen gikk et flertall mot behovsprøving av barnetrygden.

7.3.3 Forslag til kontantstøtte

I de seinere årene har det blitt tatt opp en rekke forslag til kontantstøtteordninger. Enkelte av disse nevnes kort her. Forslagsstillerne begrunner kontantstøtten med at den vil bidra til å stille foreldrene friere med hensyn til valg av omsorgsform, og innebære likere overføringer til barnefamiliene uavhengig av omsorgsform.

Regjeringen Syses forslag om kontantstøtte i 1990 ble begrunnet med større valgfrihet mellom utearbeid og hjemmearbeid. Ordningen skulle også bidra til utjevning mellom familier henholdsvis med og uten barnehageplass. Kontantstøtten skulle utbetales for barn under 3 år, men ikke i den perioden man hadde lønnet permisjon. Støtten utgjorde 10 000 kroner pr. år, og skulle utbetales til alle som et tillegg til barnetrygden. For at støtten reelt ikke skulle komme familier med barnehageplass til gode, ble det statlige driftstilskuddet for barn under 3 år redusert med 10 000 kroner. Det ble forutsatt at foreldrebetalingen skulle øke tilsvarende. Forslaget ble trukket da Arbeider­partiet overtok regjeringsmakten høsten 1990.

Høyre lanserte forslag til kontantstøtte i sitt stortingsvalgprogram for perioden 1993-97. Støtten skulle utbetales som tillegg til og etter de samme prinsipper som barnetrygden, fra barnet var ett år til skole­start. Kontantstøtten skulle bl.a finansieres av det statlige driftstilskuddet til barnehager og foreldrefradraget.

Kristelig Folkeparti har fremmet en rekke forslag i Stortinget om en kontantstøtte til foreldre med små barn. Målet har vært at støtten på sikt skal utgjøre samme beløp som det statlige driftstilskuddet til heldags barnehageplass, og utbetales til foreldre som ikke benytter heldagsplass i barnehagen for barnet.

8 Permisjonsordninger og arbeidstidsbestemmelser for småbarnsforeldre

8.1 Permisjonsrettigheter ved svangerskap, fødsel og adopsjon

8.1.1 Historisk utvikling i begrunnelser for permisjonsrettigheter: vern av kvinner i arbeidslivet, likestilling mellom kjønnene og omsorg for barn 7

Folketrygdens ytelser ved fødsel gis etter to ulike prinsipper: Yrkesaktive har rett til permisjon med ytelser som står i forhold til egen lønn. Personer som har liten eller ingen inntekt av yrkesaktivitet, får engangsstønad.

Disse prinsippene har lange historiske tradisjoner. Allerede ved innføringen av obligatorisk syketrygd for arbeidere i 1909 var det en bestemmelse om barselpenger i 6 uker etter fødselen. Betalt permisjon ved fødsel var opprinnelig et tiltak som ble begrunnet ut fra vern om kvinner i arbeidslivet. Arbeidervernloven påla kvinnen å avholde seg fra arbeid de første 6 ukene etter fødselen, av hensyn til hennes helse. Det ble derfor ansett som rimelig å erstatte tapt arbeidsfortjeneste under den perioden kvinnen var pålagt å være hjemme.

Ordningen med barselpenger ble stort sett benyttet av ugifte mødre. Etter hvert kom det krav om ytelser ved fødsel som i praksis også ville treffe gifte kvinner. Det ble framhevet at også gifte mødre hadde det vanskelig økonomisk, og det var viktig med en ordning som kunne bidra til å styrke familien. Argumentet om like rettigheter mellom gifte og ugifte mødre var også viktig i debatten. Fra 1915 ble det derfor gitt en engangsstønad ved fødsel på 40 kroner til gifte mødre, under forutsetning av at ektemannen var sykeforsikret. Samtidig ble perioden med barselpenger utvidet med to uker før fødselen.

Seinere endringer i den betalte permisjonen har i stor grad vært influert av de krav som ILO-konvensjoner om vern av kvinner i arbeidslivet har stilt på tilsluttede land. Disse kravene har både gått på retten til permisjon (avledet av forbudet mot arbeid i 6 uker etter fødselen), permisjonens lengde og størrelsen på kompensasjonen for tapt arbeidsinntekt. Fra 1946 ble det gitt barselpenger i 12 uker. I 1956 ble ordningen allmenn for de fleste yrkeskvinner, da syketrygden ble obligatorisk for alle yrkesaktive.

På 1960- og 1970-tallet ble kravet om lengre fødselspermisjon begrunnet i ønsket om økt likestilling mellom kjønnene. I 1970 ble det lagt fram forslag i Stortinget om å forlenge permisjonen til 18 uker. Tilhengere av forslaget pekte bl.a på at yrkesdeltakelsen blant gifte mødre måtte forventes å øke de nærmeste årene, og at det da var viktig at samfunnet gjorde det mulig å kombinere omsorg for barn med yrkesaktivitet. Forslaget ble ikke vedtatt. Flertallet var ikke uenig i at det var behov for en forlengelse av permisjonen, men pekte på at de økonomiske konsekvensene av en forlengelse måtte utredes. I stortingsdebatten ble det også pekt på at en måtte ivareta hensynet til kvinner som ikke var yrkesaktive, som raskt etter fødselen måtte tilbake til husarbeidet. Stortinget vedtok en engangsstønad ved fødsel på 6 prosent av G til kvinner som ikke hadde rett til betalt permisjon, likevel slik at stønaden falt bort dersom hun ble lagt inn på fødehjem for trygdens regning.

Fra 1. juli 1977 ble den betalte permisjonen utvidet til 18 uker, i forbindelse med iverksettingen av arbeidsmiljøloven. Arbeidsmiljøloven etablerte retten til ett års permisjon, hvor bare de første 6 ukene var forbeholdt moren. Resten kunne deles mellom foreldrene. Av den betalte permisjonen kunne 12 uker deles mellom foreldrene. Fars selvstendige rett til 2 ukers ulønnet permisjon ved fødselen kom også med arbeidsmiljøloven.

Samtidig med endringene i permisjonsbestemmelsene, ble det vedtatt å gi engangsstønad med 20 prosent av G til kvinner som ikke hadde rett til betalt permisjon. Forslaget ble tatt opp i Stortinget og fikk etter hvert bred tilslutning. Bakgrunnen for forslaget var et ønske om likestilling mellom kvinner, uavhengig av tilknytning til arbeidslivet. Satsene i de enkelte år er gjengitt i tabell 8.1.2.

I 1978 ble det innført full lønn 8 under sykdom. Siden fødselspengene var en del av sykepengebestemmelsene i folketrygden, ble bestemmelsen om lønnskompensasjon også gjeldende for fødselspermisjon.

Tabell 8.1.1 viser utviklingen i lengden på den betalte permisjonen siden 1977.

I 1991 ble kvinnen pålagt å ta 2 uker av permisjonen før fødselen; fra 1993 må hun ta 3 uker før. Fedrekvoten på 4 uker kom i 1993 (se avsnitt 8.1.3.3).

Utformingen av permisjonsordningen fra 1993 søker å ivareta ulike hensyn:

• Hensynet til barnet. Ordningen gir mulighet for at en av foreldrene kan være hjemme hos barnet i første leveår.

• Hensynet til mor og barns helse. Innenfor rammen av 42 (52) ukers permisjon, må kvinnen ta 3 uker før fødselen og 6 uker etter. Denne delen av permisjonen er begrunnet i helsemessige forhold for mor og barn, og vern av kvinnen mot arbeidslivets belastninger i tiden rundt fødselen.

• Likestilling mellom kjønnene. Det er to likestillingsmessige aspekter knyttet til dagens permisjonsordning. Ordningen sikrer at kvinnelige arbeidstakere ikke må si fra seg jobben fordi de får barn. Videre bidrar ordningen til at foreldrene har et mer likedelt omsorgsansvar, ved at mesteparten av permisjonen kan deles mellom foreldrene, og at faren er pålagt å ta minst 4 ukers permisjon.

I 1994 ble tidskontoordningen innført (se avsnitt 8.1.5). Formålet med ordningen er å gi foreldrene mer fleksibilitet i tilpasningen mellom yrkesaktivitet og omsorgsarbeid. Foreldrene må ikke lenger være hjemme på heltid i et helt år, men kan kombinere deltidsarbeid og permisjon over en noe lengre periode.

Tabell 8.1.2 viser utviklingen i størrelsen på engangsstønaden.

Den sterke økningen i engangsstønaden i den siste tiårsperioden må ses i lys av økningen i den betalte permisjonen. Det er rimelig å anta at stortingsflertallet har ønsket å motvirke ulikheter i ytelsene ved fødsel som er knyttet til foreldrenes yrkesaktivitet.

8.1.2 Rett til permisjon gir ikke alltid rett til økonomiske ytelser

De viktigste bestemmelsene om permisjon og stønad fra folketrygden ved svangerskap, fødsel og adopsjon er gitt i

• Lov om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. 4. februar 1977 nr 4 (arbeidsmiljøloven)

• Lov om folketrygd 17. juni 1966 nr 12 (folketrygdloven).

Arbeidsmiljøloven gir arbeidstakere rett til permisjon (fri fra arbeid) ved svangerskap, fødsel og adopsjon. Folketrygden gir rett til stønad under permisjonen, i form av en løpende ytelse som vanligvis svarer til ordinær lønn 9 . I dagligtale kalles dette gjerne lønnet permisjon eller lignende uttrykk. For store grupper av arbeidstakere utbetales stønaden i permisjonstiden som ordinær lønn fra arbeidsgiver. Trygdeetaten refunderer arbeidsgivers utlegg etter bestemte regler.

Retten til permisjon gir ikke uten videre rett til stønad under permisjonen. Det kreves forutgående yrkesaktivitet av et visst omfang, både når det gjelder varighet og inntektsnivå. Arbeidsmiljøloven har dessuten visse permisjonsbestemmelser som ikke gir rett til stønad fra folketrygden, eventuelt gir folketrygden stønad bare en del av permisjonstiden.

I avsnitt 8.1.3 gjengis de viktigste bestemmelsene om stønad fra folketrygden under permisjon, og om ytelser til personer som ikke fyller vilkårene om lønnet permisjon. I avsnitt 8.1.4 gjengis bestemmelsene i arbeidsmiljøloven om permisjon uten lønn som kommer i tillegg til den perioden folketrygden gir stønad.

8.1.3 Folketrygdloven bestemmer hvem som har rett til stønad under permisjonen, hvor lenge det gis stønad og hvor stor stønad som gis

Folketrygdens ytelser til yrkesaktive ved fødsel og adopsjon er fødselspenger og adopsjonspenger. I mange tilfeller utbetaler arbeidsgiver lønn på vanlig måte til arbeidstakere som har permisjon, og får deretter refusjon fra trygden. I den videre omtalen her benyttes betegnelsen fødselspenger (eventuelt adopsjonspenger), uansett om det er trygden eller arbeidsgiver som står for utbetaling til den som har permisjon.

Fødselspenger og adopsjonspenger erstatter ordinær inntekt under fødsels- og adopsjonspermisjon. Ytelsene er skattepliktige og pensjonsgivende. I hovedsak er bestemmelsene like for fødselspenger og adopsjonspenger. Særlige bestemmelser om adopsjonspenger er gjengitt i avsnitt 8.1.3.5.

8.1.3.1 Fødselspenger til yrkesaktive – vilkår

Loven har ulike bestemmelser om mødres og fedres rett til fødselspenger. For at moren skal ha rett til fødselspenger, må bl.a følgende vilkår være oppfylt:

• Hun må ta omsorgen for barnet og ikke være i arbeid.

• Hun må ha vært yrkesaktiv med pensjonsgivende inntekt i minst 6 av de siste 10 månedene før fødselen. Dersom hun har mottatt sykepenger, dagpenger under arbeidsledighet eller fødsels- eller adopsjonspenger i den aktuelle perioden, regnes dette likt som å være yrkesaktiv.

Faren kan ta deler av den lønnede permisjonen. Vilkårene for at han skal få fødselspenger under permisjonen, er de samme som gjelder for moren. Han har imidlertid ingen selvstendig rett til fødselspenger. Hans rett til fødselspenger er avledet av morens rett. Dette innebærer at han ikke har rett til fødselspenger dersom moren ikke har rett til fødselspenger, selv om han selv er yrkesaktiv. Dette betyr at ingen av foreldrene får fødselspenger hvis mor ikke er yrkesaktiv. Et offentlig utvalg har lagt fram forslag til endringer i fedres permisjonsrettigheter, se omtale i avsnitt 8.1.3.4.

8.1.3.2 Fødselspenger beregnes på grunnlag av inntekten til den som har permisjon

Fødselspenger til arbeidstakere tilsvarer vanligvis ordinær lønn. Selvstendig næringsdrivende får fødselspenger med 65 prosent av inntekten. Selvstendige kan tegne frivillig tilleggstrygd som gir rett til fødselspenger med 100 prosent av inntekten. Tilleggstrygd må tegnes innen 10 måneder før fødselen.

Fødselspenger beregnes på grunnlag av inntekten til den av foreldrene som har permisjon. Grunnlaget er egen inntekt. Men fødselspengene til faren avkortes dersom moren arbeider deltid. I slike tilfeller fastsettes farens fødselspenger i forhold til hennes stillingsdel. Hvis moren for eksempel arbeider 75 prosent stilling, får faren fødselspenger med 75 prosent av egen inntekt. Se omtale av forslag til endringer i avsnitt 8.1.3.4.

Folketrygden erstatter ikke tap av inntekt over 6 ganger folketrygdens grunnbeløp under permisjon, det vil si 235 380 kroner pr. år. Ved beregning av fødselspenger fastsettes inntektsgrunnlaget til dette beløpet for personer som har høyere inntekt. Deretter reduseres beløpet for selvstendige (til 65 prosent) og for fedre dersom moren arbeider deltid.

I en del virksomheter er det avtalefestet full lønn under fødselspermisjon, uten hensyn til begrensningen på 6 G. Se avsnitt 8.5.

8.1.3.3 Betalt permisjon i 42 eller 52 uker

Den betalte permisjonen er den perioden det utbetales fødselspenger. Som nevnt i avsnitt 8.1.3.2 tilsvarer fødselspengene vanligvis ordinær inntekt for arbeidstakeres vedkommende (begrenset til 6 G); for selvstendig næringsdrivende 65 prosent av inntekten. Med dette kompensasjonsnivået er den betalte permisjonen 42 uker.

Den betalte permisjonen kan forlenges til 52 uker med redusert nivå på fødselspengene. For arbeidstakere utbetales fødselspengene med 80 prosent av inntekten. For selvstendig næringsdrivende vil fødselspengene bli utbetalt med 80 prosent av det beløpet som utgjør 65 prosent av inntekten.

Uavhengig av om foreldrene har valgt 42 eller 52 ukers betalt permisjon, gjelder følgende bestemmelser om anvendelsen av permisjonstiden:

• 3 uker av permisjonen må tas før fødselen. Disse ukene kan ikke overføres til etter fødselen, for eksempel ved for tidlig fødsel. Moren kan velge å begynne permisjonen 12 uker før fødselen, men det forkorter permisjonen etter fødselen tilsvarende.

• De 6 første ukene etter fødselen må tas av moren. Både denne bestemmelsen og bestemmelsen om 3 ukers permisjon før fødselen er av helsemessige hensyn for mor og barn.

• Dersom faren oppfyller vilkårene for å få fødselspenger, se avsnitt 8.1.3.1, er 4 uker av permisjonstiden forbeholdt ham ( fedrekvoten). Fedrekvoten faller bort i den utstrekning faren ikke benytter den. Dersom faren ikke oppfyller vilkårene, for eksempel fordi han ikke er yrkesaktiv, har moren rett til hele den betalte permisjonen på 42 (52) uker. Enslige forsørgere vil også ha rett til 42 (52) ukers betalt permisjon.

Fedrekvoten er en minimumsrett som ikke er til hinder for at faren kan ta en større del av den betalte permisjonen. Loven legger små begrensninger på hvordan foreldrene fordeler gjenstående permisjon etter at moren har vært hjemme de første 6 ukene etter fødselen. De kan imidlertid som hovedregel ikke ha betalt permisjon samtidig, det vil si at moren må gjenoppta arbeidet (eventuelt påbegynne utdanning) når faren skal ta betalt permisjon. Når faren benytter fedrekvoten, kan de imidlertid ha betalt permisjon samtidig.

Ved flerbarnsfødsler forlenges den betalte permisjonen med 5 uker for hvert barn ut over det første (7 uker dersom alternativet med 80 prosent kompensasjon er valgt). De 5 (alternativt 7) ekstraukene kan tas samtidig av foreldrene.

Det utbetales feriepenger med 10,2 prosent av utbetalte fødselspenger for de første 12 ukene av permisjonen (de første 15 ukene dersom alternativet med 80 prosent kompensasjon er valgt).

Etter bestemmelser i lov og forskrift må en kvinne i risikofylt arbeidsmiljø slutte dersom hun er gravid, dersom hun ikke kan omplasseres til annet passende arbeid. I slike tilfeller har hun rett til betalt permisjon fra det tidspunkt hun slutter i arbeidet, uten at den betalte permisjonen etter fødselen reduseres.

Ved dødfødsel eller abort etter 6. måned har kvinnen rett til fødselspenger i 6 uker. Dersom barnet dør under den betalte permisjonen, ytes det fortsatt fødselspenger i inntil 6 uker av den gjenværende permisjonstiden.

8.1.3.4 Bedre permisjonsrettigheter for fedre – forslag i NOU 1995: 27 Pappa kom hjem

I NOU 1995: 27 Pappa kom hjem er det foreslått å gi yrkesaktive fedre selvstendig rett til fødselspenger i visse tilfeller. Utvalgets prinsipielle utgangspunkt er at forslaget skal bidra til en mer likedelt barneomsorg mellom kvinner og menn. Utvalget foreslår derfor at det ikke lenger skal være en betingelse for fødselspenger til faren at moren har opptjent rett til fødselspenger gjennom forutgående yrkesaktivitet. Farens rett bør imidlertid knyttes til at det faktisk er et omsorgsbehov, det vil si at han ikke får fødselspenger hvis moren likevel er hjemme med barnet. Utvalget foreslår derfor at fedre skal ha rett til fødselspenger basert på egen yrkesaktivitet dersom moren går ut i arbeid etter fødselen. Utvalget er imidlertid delt i synet på om faren skal ha selvstendig rett til fødselspenger når moren går ut i utdanning etter fødselen. Bakgrunnen for dissensen er bl.a ulike syn på nødvendigheten av og muligheten til kontroll; dersom moren er student er det vanskelig å kontrollere om faren reelt sett er alene hjemme med barnet.

Som omtalt i avsnitt 8.1.3.2, avkortes fødselspenger til faren dersom moren arbeider deltid. Hvis moren for eksempel arbeider 75 prosent stilling, får faren fødselspenger med 75 prosent av egen inntekt. Utvalget har foreslått at fødselspenger til faren ikke skal avkortes dersom moren har arbeidet minst 75 prosent stilling.

8.1.3.5 Adopsjonspenger gis etter de samme prinsippene som fødselspenger

De viktigste forskjellene i stønad fra folketrygden ved adopsjon sammenliknet med stønad ved fødsel er:

• Vilkåret for adopsjonspenger er at begge foreldrene har vært yrkesaktive i minst 6 av de siste 10 månedene før adopsjonen, og med inntekt på minst 50 prosent av grunnbeløpet.

• Den betalte permisjonen er 39 uker med 100 prosent av inntekten (begrenset til 6 G), alternativt 49 uker med 80 prosent av inntekten.

• Det gis adopsjonspenger ved adopsjon av barn under 15 år, men ikke ved adopsjon av ektefellens barn.

Det er om lag 650 adopsjoner pr. år som gir rett til adopsjonspenger.

8.1.3.6 Engangsstønad: Garantibeløp til hjemmearbeidende, studenter og til yrkesaktive med lav inntekt

Fødselspenger og adopsjonspenger (se avsnittene 8.1.3.1 til 8.1.3.5) er stønader fra folketrygden til yrkesaktive. Dersom vilkårene for disse ytelsene ikke er oppfylt, utbetales det en engangstønad på 32 138 kroner. Engangsstønaden utbetales i tilfeller hvor moren er hjemmearbeidende, under utdanning, eller når forutgående yrkesaktivitet ikke er tilstrekkelig til å oppfylle vilkårene. Dessuten fungerer engangsstønaden som en minstegaranti for yrkesaktive med lavere inntekt enn engangsstønaden. Stønaden utbetales pr. barn ved flerbarnsfødsler. Stønaden er skattefri.

Det var om lag 16 500 kvinner som mottok engangsstønad i 1995. Av alle kvinner som får barn har andelen som mottar engangsstønad vært fallende over tid. I 1988 var andelen 33 prosent, i 1995 hadde den sunket til 28 prosent. Dessuten må en ta i betraktning at engangsstønaden har økt betydelig i den samme perioden (se tabell 8.1.2). Uten økningen i stønaden ville andelen med engangsstønad vært lavere, fordi stønaden fungerer som et garantert minstebeløp for alle som får barn.

8.1.4 Ulønnede permisjonsrettigheter i arbeidsmiljøloven

I den perioden moren eller faren mottar fødselspenger eller adopsjonspenger, har man rett til permisjon etter arbeidsmiljøloven. I tillegg er det følgende ulønnede permisjonsrettigheter ved fødsel og i de første leveårene:

• Faren har en selvstendig rett til 2 ukers permisjon i tilknytning til fødselen ( pappapermisjon). Hensikten er at faren skal kunne gi moren hjelp og støtte, og at han skal få anledning til å ta seg av barnet. I noen virksomheter er det avtalefestet lønn under pappapermisjon.

• Hver av foreldrene har rett til ytterligere ett års permisjon. Denne retten kan ikke overføres til den andre av foreldrene. Denne permisjonen må tas i sammenheng med permisjonen i det første leveåret. I praksis har altså foreldrene sammen rett til 3 års permisjon ved fødsel, hvorav de to siste årene ulønnet, men den enkelte forelder har ikke rett til mer enn to års permisjon. Dersom foreldrene får nytt barn under permisjonen, begynner ny permisjon å løpe. Restpermisjonen knyttet til det første barnet faller da bort.

Når det gjelder anvendelse av permisjonsbestemmelsene for enslige forsørgere, kan pappapermisjonen utøves av en annen enn barnets far, for eksempel slektning eller annen nærstående person. Ut over det første året med betalt permisjon, har enslige forsørgere rett til ytterligere 2 års permisjon, det vil si like lenge som ektepar/samboende foreldre rett til sammen.

Ved adopsjon gjelder i hovedsak de sammen bestemmelsene som ved fødsel. Samlet permisjon ved adopsjon kan vare i inntil 3 år, men ikke lenger enn 2 år på den enkelte av foreldrene.

8.1.5 Tidskonto: Permisjonen kombineres med arbeid

Tidskonto-ordningen er et alternativ til sammenhengende heltidspermisjon i inntil ett år for arbeidstakere som gjerne vil vende tilbake til arbeidet tidligere. Ordningen gjør det mulig å komme tilbake til arbeidet før heltidspermisjonen er brukt opp, uten at den betalte permisjonen samlet sett blir redusert. Tidskonto betyr at en del av permisjonen tas ut i form av deltidspermisjon i kombinasjon med redusert arbeidstid. På den måten strekkes permisjonen ut i tid og gir mulighet til kortere arbeidstid i en periode uten inntektstap. Ordningen innebærer ikke merutgifter for folketrygden, bare en annen periodisering av utbetalingen til mottakeren.

Deler av den betalte permisjonen må tas ut på heltid. Det antall uker av permisjonen som gjenstår, settes inn på tidskontoen. Det er mange mulige kombinasjoner av heltidspermisjon og tidskonto. Lang heltidspermisjon medfører et lite antall uker som kan avsettes på tidskonto, og motsatt vil kort heltidspermisjon gi mange uker på tidskontoen. Inntil 29 uker av den samlede permisjonen kan settes på tidskonto (39 uker dersom 80 prosent lønnskompensasjon er valgt).

Etter at heltidspermisjon er avviklet og tidskontoperioden skal påbegynnes, kan det velges mellom følgende kombinasjoner av stillingsdeler og delvis permisjon:

Tidskontoen er bygd opp slik at høy stillingsdel korresponderer med lav permisjonsdel og omvendt. Dersom høy stillingsdel er valgt, kan tidskontoperioden strekkes ut over en forholdsvis lang periode, likevel ikke lenger enn 2 år. Lav stillingsdel medfører at tidskontoperioden blir kortere. Perioden må vare minst 12 uker.

Arbeidstakerne har ikke ubetinget rett til å benytte ordningen; den må avtales i hvert enkelt tilfelle med arbeidsgiver. Det må avtales hvor lenge tidskontoperioden skal vare, hvilken stillingsdel arbeidstakeren skal ha i perioden, og på hvilken måte arbeidstidsreduksjonen skal tas ut: I form av redusert daglig arbeidstid, færre arbeidsdager pr. uke, eller andre ordninger med redusert arbeidstid. Arbeidstakerens ønsker skal oppfylles dersom de ikke medfører vesentlige ulemper for virksomheten. Ved uenighet om avtale kan saken bringes inn for en særskilt ankenemnd.

Lovhjemmel for tidskonto-ordningen er arbeidsmiljøloven og folketrygdloven. Ordningen ble etablert 1. juli 1994. Ved utgangen av 1. halvår 1995 var det inngått ca. 1 800 avtaler om tidskonto.

8.2 Inntektsgrunnlaget til personer med betalt permisjon i 1995

Som det framgår av avsnitt 8.1.3.2, beregnes fødselspenger til yrkesaktive på bakgrunn av inntekten. Tabell 8.2.1 viser antall på kvinner som avsluttet betalt permisjon i 1995, fordelt etter inntektsgrunnlag.

Ved fastsetting av inntektsgrunnlaget er ikke inntekt over 6 G medregnet. Dette skyldes at folketrygden ikke dekker inntektsbortfall over dette nivået. Dette innebærer at det gjennomsnittlige inntektsgrunnlaget i tabellen er lavere enn hva kvinnene faktisk tjente i 1995. 8 prosent av kvinnene hadde et inntektsgrunnlag som var større enn 6 G.

I tabell 8.2.2 vises tallet på menn som tok betalt permisjon i 1995, fordelt etter inntektsgrunnlag.

Som i tabell 8.2.1 er ikke inntekt over 6 G medregnet ved fastsetting av inntektsgrunnlaget. Det gjennomsnittlige inntektsgrunnlaget i tabellen er altså lavere enn hva mennene faktisk tjente i 1995. Det er grunn til å tro at dette avviket er større for menn enn for kvinner, fordi en høyere andel av mennene (33 prosent) hadde inntekt over 6 G.

Forskjellen i inntektsgrunnlag mellom kvinner og menn er ikke overraskende. Den må dels ses i sammenheng med forskjellen i lønnsnivå isolert sett mellom kvinner og menn, men den er også et utslag av at kvinner arbeider mer deltid.

I 1995 var det ca. 24 800 fedre som tok permisjon og som fikk utbetalt fødselspenger fra trygden. Flertallet av dem som tar permisjon, tar fedrekvoten på 20 dager (4 uker). Det går tydelig fram av tabell 8.2.3 at det er stor forskjell i varigheten av fedrenes permisjon.

8.3 Fordelingsvirkninger av fødselspenger

Kvinner som har hatt en viss yrkesaktivitet forut for fødselen, har rett til fødselspenger. Jo høyere yrkesinntekt kvinnen hadde før fødselen, jo større beløp mottar hun i fødselspenger. Omtrent en tredel av kvinnene som får barn, mottar ikke fødselspenger. De får i stedet engangsstønad ved fødsel. Denne stønaden gis med samme beløp til alle stønadsmottakerne. Årlig utbetales vel 5 milliarder kroner i fødselspenger og rundt 500 millioner kroner i engangsstønad ved fødsel.

De husholdningene som mottar engangsstønad, har i gjennomsnitt lavere husholdningsinntekt pr. forbruksenhet enn de husholdningene som mottar fødselspenger. Tre av fire husholdninger som mottok engangsstønad ved fødsel i 1994, hadde en inntekt etter skatt pr. forbruksenhet (OECD-skalaen) under 90 000 kroner, 15 prosent av fødselspengemottakerne tilhørte husholdninger med så lav inntekt. Halvparten av fødselspengemottakerne bodde i husholdninger med en inntekt etter skatt pr. forbruksenhet over 120 000 kroner, mens bare 9 prosent av engangsstønadmottakerne var i denne situasjonen. 27 prosent av engangsstønadmottakerne mottok sosialhjelp, 4 prosent av fødsels-pengemottakerne (se avsnitt 5.8.8).

Fødselspengeordningen bidrar til å utjevne inntektsforskjellene mellom kvinner og menn. Den bidrar også til å knytte kvinner som føder barn til arbeidsmarkedet gjennom småbarnsperioden (se avsnitt 3.4.5).

Engangsstønadmottakerne skiller seg fra fødselspengemottakerne ved at de har flere barn og bor i større husholdninger. Videre er det en høyere andel enslige forsørgere, trygdemottakere, innvandrere og studenter blant dem, og færre av dem har høyere utdanning. Det er trolig en relativt høy andel hjemmeværende og studenter blant kvinnene som mottar engangsstønad. Engangsstønaden alene bidrar til å utjevne inntektene mellom barnefamiliene. Fødselspengene virker motsatt. Det er husholdningene med høyest kontantinntekt etter skatt pr. forbruksenhet som også mottar mest fødselspenger (se vedlegg 2, avsnitt 6). Både de kvinnene som mottar fødselspenger og de som mottar engangsstønad, er gjerne hjemme i barnets første leveår. Dermed vil heller ikke den beregnede verdien av det ulønnede arbeidet i hjemmet bidra til å jevne ut inntektsforskjellen mellom husholdninger som mottar engangsstønad og husholdninger som mottar fødselspenger.

8.4 Andre bestemmelser om fri og kortere arbeidstid på grunn av barneomsorg

Arbeidsmiljøloven har flere bestemmelser som tar sikte på å gjøre det lettere for foreldre med yngre barn å kombinere yrkesaktivitet med barneomsorg. Det dreier seg om både ulønnede og lønnede ordninger, det vil si hvor folketrygden dekker utgiftene.

8.4.1 Redusert arbeidstid

Arbeidstakere som av helsemessige, sosiale eller andre vektige velferdsgrunner har behov for redusert arbeidstid, har rett til dette dersom arbeidstidsreduksjonen kan gjennomføres uten særlige ulemper for virksomheten. Ordningen tar bl.a sikte på småbarnsforeldre med behov for mer tid til barneomsorg. Arbeidstakeren har ikke krav på lønnskompensasjon for redusert arbeidstid.

Redusert arbeidstid er basert på avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstaker i hvert enkelte tilfelle. Dersom arbeidsgiveren avslår søknad om redusert arbeidstid, kan arbeidstakeren bringe saken inn for Arbeidstilsynet til avgjørelse.

Arbeidstidsreduksjonen kan tas ut på ulike vis, for eksempel:

• redusert daglig arbeidstid

• fri en eller flere dager pr. uke

• arbeid annen hver uke

• arbeidsfrie perioder.

Sistnevnte alternativ kan være hensiktsmessig i forbindelse med barnas skoleferier. Hvordan arbeidstidsreduksjonen tas ut, avtales i det enkelte tilfelle.

Det kan søkes om redusert arbeidstid for inntil 2 år av gangen. Arbeidstakeren har plikt til å underrette arbeidsgiveren dersom forholdet som ligger til grunn for arbeidstidsreduksjonen faller bort. Når den avtalte perioden med redusert arbeidstid er omme, har arbeidstakeren rett til å få tilbake sin tidligere arbeidstid.

8.4.2 Fri ved barns og barnepassers sykdom

Arbeidstakere med barn under 12 år har rett til fri fra arbeidet når barnet er sykt. Det samme gjelder hvis den som til daglig passer barnet er syk, for eksempel hjemmearbeidende ektefelle eller dagmamma.

Retten til fri fra arbeid ved barns og barnepassers sykdom er begrenset til 10 dager (2 uker) pr. kalenderår for hver arbeidstaker. Dette innebærer at ektepar/samboende foreldre til sammen har rett til inntil 4 ukers fravær, dersom begge er arbeidstakere. Den enkeltes rett til fri kan ikke overføres til den andre av foreldrene. Dersom arbeidstakeren har mer enn to barn under 12 år, har vedkommende rett til fri i inntil 15 dager pr. kalenderår. Enslige forsørgere har rett til inntil det dobbelte antall dager som gifte og samboende arbeidstakere har.

Arbeidstakeres fravær ved barns eller barnepassers sykdom gir rett til sykepenger fra folketrygden. Som hovedregel gis sykepenger fra første sykedag med full lønn, begrenset oppad til inntekt lik 6 G (235 380 kroner). Mange arbeidstakere har avtalefestet full lønn under sykdom. Selvstendig næringsdrivende får sykepenger med 65 prosent av inntektsgrunnlaget, men ikke for de første 14 sykedagene. Det er imidlertid anledning til å tegne en forsikring som gir rett til sykepenger fra første sykedag, eventuelt også med full lønn fra første eller femtende sykedag.

For alvorlig syke, kronisk syke og funksjonshemmede barn er det utvidete sykepengerettigheter for foreldrene (se avsnitt 11.3 om funksjonshemmede barn).

8.4.3 Amming

Kvinner som ammer, har rett til ammepause i minst en halv time 2 ganger daglig. Eventuelt kan arbeidstiden reduseres med inntil én time pr. dag. Rettigheten er ulønnet. Det finnes avtaler som gir bedre rettigheter, se avsnitt 8.5.1.

8.5 Avtalefestede ordninger gir bedre rettigheter enn folketrygden

De rettighetene som arbeidsmiljøloven og folketrygdloven gir i tilknytning til svangerskap, fødsel, adopsjon og omsorg i barnets første leveår, angir minimumsnivå som den enkelte har krav på. Gjennom tariffavtaler har imidlertid mange arbeidstakere krav på bedre rettigheter enn det lovverket gir. Disse rettighetene er særlig knyttet til lønnskompensasjon under permisjonen.

I avsnittene og nedenfor er det gjengitt eksempler på avtalefestede bestemmelser som gir arbeidstakerne bedre rettigheter enn det som er fastsatt i lov.

8.5.1 Statsansattes rettigheter

• Statsansatte har full lønnskompensasjon under fødselspermisjon, det vil si at staten dekker lønn som overstiger 6 G.

• Etter arbeidsmiljøloven har faren selvstendig rett til 2 ukers permisjon i tilknytning til fødselen ( pappapermisjon). Bestemmelsen gir ikke rett til lønn i disse 2 ukene. I staten er det avtalefestet full lønn under denne permisjonen.

• Staten har noe mer lempelige betingelser enn loven når faren ønsker å ta deler av den lønnede permisjonen. Det stilles bl.a ikke like strenge krav til morens forutgående yrkesaktivitet for at han skal ta permisjon. Dessuten er det mulig for andre omsorgspersoner enn faren å overta permisjonen (etter folketrygdloven er det bare den biologiske faren som kan overta fødselspermisjonen).

• Statsansatte med hel arbeidsdag har rett til ammepause med full lønn inntil to timer pr. dag. Ansatte som arbeider mellom 2/3 og hel arbeidsdag har rett til én times ammepause pr. dag med full lønn.

• Statsansatte opptjener feriepenger for hele den perioden de har betalt permisjon. I folketrygden opptjenes feriepenger bare for de første 12 ukene med betalt permisjon (eventuelt for de første 15 ukene dersom permisjon med 80 prosent lønn er valgt).

• Statsansatte har avtalefestet full lønn under sykdom. Avtalen innebærer også full lønn under fravær på grunn av barns eller barnepassers sykdom, se avsnitt 8.4.2. Folketrygden dekker bare sykepenger inntil 6 G.

8.5.2 Andre avtaler om full lønn under fødselpermisjon

I kommunesektoren gis det full lønn under fødselspermisjon. Videre har faren rett til to ukers pappapermisjon med full lønn i tilknytning til fødselen.

Også utenfor offentlig sektor finnes det avtaler om full lønn under fødselspermisjon, for eksempel:

• Tariffavtale for Forsikringsfunksjonærenes Lands-forbund

• Overenskomsten for ansatte i forretnings- og sparebanker.

Fedreutvalget ( NOU 1995: 27) foretok en rundspørring blant de NHO-tilsluttede landsforeningene om avtalefestede permisjonsrettigheter ved fødsel. Slike rettigheter er i liten grad regulert ved sentrale tariffavtaler, men det finnes en del avtaler på bedriftsnivå om full lønn under permisjon. Slike avtaler synes å være mer vanlig i store bedrifter enn i små.

9 Barnetilsyn i førskolealder og småskolealder 10

9.1 Om tilbud og etterspørsel etter barnetilsyn

Den nære familien har vært og er fortsatt svært viktig for barns oppvekst og velferd. Det er foreldrene som i de fleste tilfelle har hovedansvaret for barnas forsørgelse og omsorg. På 1950- og 1960-tallet hadde gjerne far hovedansvaret for forsørgelsen og var heltids yrkesaktiv, mens mor hadde hovedansvaret for omsorgen, i hvert fall mens barna var små. Det offentlige bidro først og fremst til barnas oppvekst og utvikling gjennom skolen og til forsørgelsen gjennom kontante pengeoverføringer som for eksempel barnetrygden.

Ekspansjonen i offentlig sektor på 1970-tallet bidro til at tradisjonelt ubetalt kvinnearbeid ble gjort om til lønnsarbeid. I den ekspanderende omsorgssektoren ble det skapt mange nye arbeidsplasser, og etterspørselen etter kvinnelig arbeidskraft økte. Den økte yrkesaktiviteten blant kvinner skapte et behov for barnetilsynsordninger utenfor hjemmet. Fedrene forsatte som heltids yrkesaktive, og selv om de etter hvert bidro noe mer enn tidligere til barnepass og husarbeid, var dette på ingen måte nok til å erstatte mødrenes reduserte tid til barnepass. Etter hvert ble det bygd ut offentlige eller offentlig finansierte barnetilsynsordninger, først og fremst barnehager. Dette har, sammen med bedre permisjonsordninger for småbarnsforeldre (jfr. kapittel 8), gjort det lettere for småbarnsmødre å kombinere yrkesaktivitet med omsorg for egne barn.

Ikke alle barn under skolealder får plass i barnehage. De fleste steder er tilbudet mindre enn etterspørselen. Mange barnefamilier må derfor ty til slektninger eller dagmamma for at begge foreldrene skal kunne arbeide utenfor hjemmet. Det er heller ikke alle som ønsker plass i barnehage. De vil heller ha tilsynet med og omsorgen for barna selv, eller de får ikke arbeid og må derfor ta hånd om barna selv.

Det offentlige påvirker våre muligheter til å få arbeid og våre materielle levekår (utbygging av offentlige arbeidsplasser, arbeidsmarkedspolitikken, den generelle økonomiske politikken, skattepolitikken, ulike overføringsordninger m.v.). For småbarnsforeldrene påvirker utbyggingen av offentlig subsidierte barnehager deres muligheter til å ta betalt arbeid og fordelingen av materielle levekår mellom ulike grupper foreldre, alt etter hvilke muligheter barnas foreldre ellers har for å få betalt arbeid og i hvilken grad de ønsker slikt arbeid.

I dette kapittelet skal vi se nærmere på hvordan det private og offentlige tilsynet med førskolebarn og småskolebarn har utviklet seg, hvordan tilbudet varierer med hvor man bor, og på hvem som benytter seg av de ulike formene for barnetilsyn. Videre skal vil se på hvordan barnehagene finansieres, vi skal se på variasjoner i foreldrebetalingen, og på fordelingsvirkninger av barnehagesubsidier. Vi skal også se på hvilke holdninger folk flest og småbarnsforeldre spesielt har til barnetilsyn, og hva slags type tilsyn de ønsker for barna sine.

9.2 Barnehager og tilbud til 6-åringer i skolen

9.2.1 Barnehagens ideologiske grunnlag er både omsorg og pedagogikk

Barnehagens opprinnelse i Norge kan spores tilbake til 1837, da det første barneasyl ble etablert i Trondheim. Asylets forbilde var de engelske barneasylene som ble opprettet først på 1800-tallet. Disse ble grunnlagt for å avhjelpe den sosiale nød og fattigdom som industriarbeiderfamiliene levde under. Begge foreldrene og eldre søsken kunne ha svært lange arbeidsdager i fabrikkene. De yngste barna var derfor mye overlatt til seg selv. Barneasylenes formål var derfor å gi disse barna omsorg, oppdragelse og undervisning.

1830- og -40-årene var økonomiske nedgangstider i Norge. Offentlig forsorg var lite utbygd. Etablering av barneasylene skjedde hovedsakelig i de største byene, i regi av frivillige, veldedige organisasjoner, drevet av embetsstanden og borgerskapet.

Asylene var heldagsinstitusjoner, og barna kunne begynne når de var to år. Formål med og innholdet i asylenes virksomhet var tilsyn, omsorg og oppdragelse. Det var både et pedagogisk og sosialt aspekt ved virksomheten. Disse elementene ble sett i sammenheng, og dannet et helhetlig grunnlag for virksomheten.

Den helhetlige barnehagetradisjonen går som en linje gjennom historien, fram til dagens barnehagelov. Vektleggingen av de ulike delene tilsyn, omsorg og oppdragelse har imidlertid variert. Slutten av 1800-tallet var preget av forfall i de pedagogiske og sosiale idéene i asylvirksomheten. Institusjonene ble derfor sterkere preget av det rene barnetilsyn, med få ambisjoner utover dette. I 1920- og 30-årene utviklet det seg et klart skille mellom barnehager og daghjem: Barnehagene var stort sett privatdrevne korttidstilbud, med vekt på et pedagogisk innhold, og med utdannet personale. Uten offentlig støttte ble dette primært et tilbud til barn fra trygge økonomiske kår. Daghjemmene var åpne 8-9 timer pr. dag, mottok kommunal støtte, men stilte små krav til de ansattes utdanning. Dette var tilbudet til familiene hvor begge foreldrene av økonomisk nødvendighet var i arbeid.

Etter 1945 vedvarte todelingen mellom korttidsbarnehagene og de mer sosialt baserte daghjemmene. Korttidsbarnehagene var oftest private eller drevet av frivillige organisasjoner (f.eks Husmødrenes barnehager). Etter hvert tok daghjemmene opp i seg den pedagogiske tradisjonen i større grad. Bl.a ble det stilt krav til pedagogisk utdanning også for arbeid i daghjemmene. Etter hvert ble de to tradisjonene føyd tettere sammen. Med barnehageloven av 1975 ble fellesbetegnelsen barnehage etablert for institusjoner hvor en utdannet førskolelærer er ansvarlig for virksomheten.

Offentlig debatt om barnehager har historisk stort sett kretset rundt virksomhetens innhold: Skulle det være et pedagogisk eller sosialt tilbud? Den historiske utviklingen fram til barnehageloven viser at det ikke er noe enten/eller, men et både/og. Loven er en erkjennelse av at omsorg for barna og pedagogisk innhold vanskelig kan skilles ad i barnehagen.

9.2.2 Barnehageloven gir regler om innholdet i barnehagens virksomhet, men gir ingen rett til barnehageplass

Barnehager er et frivillig, pedagogisk tilbud til barn i førskolealder. Virksomheten ble tidligere regulert av lov om barnevern av 1957. Første egne lov (lov om barnehager m.v. 6. juni 1975 nr 30) kom i 1975. Loven ble revidert i 1995 (lov om barnehager 5. mai 1995 nr 19) I formålsparagrafen (lovens § 1) heter det bl.a at Barnehagen skal gi barn under opplæringspliktig alder gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem.. Videre skal barnehagen etter § 1 hjelpe til med å gi barna en oppdragelse i samsvar med kristne grunnverdier. Private barnehager kan bestemme at den kristne formåls­paragrafen ikke skal gjelde.

Gjennom barnehagen skal barna lære seg å samhandle og kommunisere med andre. Barnehagen skal gi barna muligheter for å tilegne seg kunnskaper, ferdigheter og holdninger som gjør dem i stand til å mestre sin tilværelse og fylle de roller som forventes av dem fra samfunnets side. Innholdet i det pedagogiske tilbudet er nedfelt i Rammeplan for barnehagen som trådte i kraft 1.1.1996. Rammeplanen bygger på den innstillingen som Barnehageutvalget la fram i 1992 (NOU 1992:17) og på Stortingets behandling av den nye barnehageloven (Ot. prp. nr. 68 for 1993-94).

Det pedagogiske tilbudet i barnehagene foregår både i spesielt tilrettelagte situasjoner og gjennom de daglige gjøremålene. Læringen skjer hele tiden; når barna spiser, når de er på badet, når de kler på seg i garderoben, når konflikter skal løses osv. Det er altså ikke slik at en del av tiden benyttes til ulike pedagogiske opplegg, mens resten av tiden er rent tilsyn.

Kommunene har etter loven ansvar for utbygging og drift av barnehager (§ 7). Det er ingen utbyggings plikt for kommunene. Loven gir heller ingen rett til barnehageplass. Funksjonshemmede har imidlertid lovfestet prioritet ved opptak. Bortsett fra kommunens utbyggingsansvar etter § 7, har loven ingen bestemmelser om hvem som kan etablere og drive barnehager. I praksis er det et betydelig innslag av private barnehager (jfr. avsnitt 9.2.6).

Kommunen er godkjenningsmyndighet for barnehager. Det er barnehagens lokaler og uteområde som godkjennes. Kommunen er også tilsynsmyndighet for alle barnehager i kommunen. Det innebærer at kommunen skal gi veiledning til barnehager, og pålegge retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold i barnehagen.

9.2.3 Økt antall barnehageplasser og økt barnehagedekning

I løpet av ti-året fra 1980 til 1990 ble det 60 000 flere barnehageplasser. I de neste fire årene økte antallet med ytterligere 40 000, til vel 180 000 i 1994. Samtidig har andelen heltidsplasser økt. I 1980 hadde flertallet av barnehagebarna deltidsplasser (det vil si opp til 30 timer pr. uke), i 1994 hadde de fleste barna mulighet til å være i barnehagen mer enn 40 timer pr. uke (se figur 9.2.3). 21 prosent av alle barn under skolepliktig alder hadde plass i barnehage i 1980. Ti år senere var denne andelen eller dekningsgraden økt til 36 prosent og i 1994 til 43 prosent. Det har vært en markert økning av antallet barnehageplasser de siste 4-5 årene, mens økningen i barnehage- dekningen har vært noe lavere. Fra 1990 til 1994 økte antall barnehageplasser med 31 prosent, mens dekningsgraden økte med 21 prosent. Når økningen i dekningsgrad har vært såpass lav i forhold til antallet nye plasser, skyldes dette de økende fødselstallene på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet.

I figur 9.2.1 er dekningsgraden av barnehageplasser beregnet på den tradisjonelle måten, det vil si andelen barn i alderen 0-6 år som har plass i barnehage på heltid eller deltid. I de siste årene er det etablert nye ordninger for barn og barnefamilier som innebærer at denne beregningsmåten gir et skjevt bilde av den faktiske dekningsgraden. I 1989 var den betalte fødselspermisjonen 30 uker med 80 prosent lønn. Fra 1993 ble permisjonstida utvidet til ett år. Denne utvidelsen har bidratt til å redusere behovet for barnehageplasser for barn under ett år.

På 1970- og 80-tallet ble det gjennomført forsøk med et førskoletilbud til 6-åringer i en rekke kommuner, og fra 1991 kan alle kommuner gi 6-åringene et frivillig pedagogisk tilbud i skolen, jfr. avsnitt 9.2.2. Etter hvert har dette tilbudet blitt et alternativ til barnehageplass for stadig flere 6-åringer. I 1991 hadde ca. 4 500 6-åringer et tilbud i skolen. Tre år senere, i 1994, hadde ca. 22 600 6-åringer et slikt tilbud (Barnehagestatistikk 1994, Statistisk sentralbyrå).

De nyopprettede tilbudene til 6-åringer i skolen drives under barnehageloven, og det gis statlig driftstilskudd på linje med tilskuddet til de ordinære barnehagene. 6-åringsplassene i skolen bør derfor regnes som en del av det totale barnehagetilbudet. 39 prosent av alle 6-åringene hadde et slikt tilbud i 1994. Til sammen gir barnehageplassene og skoletilbudene til 6-åringene en dekning på 49 prosent av alle barn under skolepliktig alder. Hvis vi i tillegg antar at foreldre i fødselspermisjon ikke har behov for barnehageplass, kan dekningsgraden sies å være enda noe høyere (56 prosent).

9.2.4 Ni av ti 6-åringer har plass i barnehage eller skole

Det er fortsatt stor forskjell på dekningsgraden for barn i ulike aldersgrupper. Bare to av ti ett-åringer (21,5 prosent) hadde barnehageplass i 1994, sammenliknet med fem av ti 6-åringer (51 prosent). I tillegg hadde fire av ti 6-åringer (39 prosent) et tilbud i skolen. Alt i alt hadde altså ni av ti 6-åringer plass i barnehage eller tilbud i skolen (se figur 9.2.2).

9.2.5 Størst økning i antall heldagsplasser

I løpet av siste halvdel av 1980-tallet skjedde i all hovedsak økningen i antallet ordinære barnehageplasser i form av heldagsplasser (31 timer eller mer pr. uke). Mens 46 prosent av plassene i 1985 var heldagsplasser, var denne andelen økt til 62 prosent i 1991. På 1990-tallet har ikke veksten i samme grad vært dominert av heldagsplasser. I 1994 var andelen heldagsplasser 65 prosent. Andelen med lang oppholds­tid (41 timer eller mer pr. uke) økte enda mer; fra 27 til 59 prosent i perioden 1985-1994. I tre av fem tilfelle var dermed åpningstiden så lang at barnehagen dekket det tilsynsbehovet en normalarbeidsdag skaper.

Figur 9.2.2 viser at det ikke er de eldste barnehagebarna som oppholder seg lengst tid i barnehagen. Tvert i mot var andelen med heldagsplass (31 timer eller mer) i 1994 høyere blant ett- og toåringene (rundt 80 prosent av de som gikk i barnehage) enn blant seks-åringene. Bare hver annen seks-åring (51 prosent av de som gikk i barnehage eller skole) hadde heldagsplass. Siden det er langt flere 6-åringer enn ett- og to-åringer som har barnehage- eller skoleplass, var det likevel flere seks-åringer enn ett- og toåringer blant de som hadde heldagsplass.

Barnehage for ett- og to-åringer er nok først og fremst et tilbud når begge foreldrene arbeider heltid, og naturlig nok etterspør heltidsopphold for barnet. For de største barna er det en høyere andel med kort oppholdstid. Det er grunn til å tro at mange foreldre ønsker et pedagogisk tilbud til 6-åringene, uavhengig av egen yrkesaktivitet, iallfall i noen timer pr. dag. Figur 9.2.2 viser at 90 prosent av 6-åringene har et barnehagetilbud eller tilbud i skolen. Yrkesfrekvensen blant småbarnsforeldre er ikke så høy at den høye dekningsprosenten for 6-åringer kan være begrunnet i tilsynsbehov alene.

Figur 9.2.3 og figur 9.2.2 viser fordelingen av barn på ulike avtalte oppholdstider. Den faktiske oppholds­tiden kan avvike fra den avtalte. Avtalt oppholdstid sier når barna kan være til stede i barnehagen, og eventuelt ligge til grunn for fastsetting av foreldrebetalingen. I praksis er det mange som ikke benytter avtalt oppholdstid fullt ut, sikkert med store variasjoner familier i mellom. Dette kan skyldes at kommunenes tilbud er lite fleksibelt, slik at foreldrene ikke kan få det antall timer som passer dem selv best. Men det kan også skyldes at foreldrene selv ønsker seg den fleksibiliteten det gir å kunne hente barnet senere en gang i blant, selv om man vanligvis henter kl. 15.30. Vissheten om at det er mulig å bringe litt tidligere og hente litt senere er i seg selv noe som reduserer opplevelsen av tidspress i dagliglivet.

9.2.6 Sterk økning i antall private barnehager, særlig familiebarnehager

Barnehagene kan være eid og drevet av private eller av kommunen. Både private og kommunale barnehager får statlige tilskudd til driften og eventuelt lån til investeringer. Kommunen skal godkjenne og føre tilsyn med private barnehager. Nesten halvparten av de private barnehagene får øknomisk støtte fra kommunen. 85 prosent av alle de 400 nye barnehagene som kom til i 1994, var private. I 1990 var vel halvparten (55 prosent) av veksten private barnehager. Etter å ha vært synkende på hele 1980-tallet, har således andelen private barnehager økt kraftig de siste årene. Private barnehager utgjorde 50 prosent av de 6 000 barnehagene som var i drift i 1994, sammenliknet med 39 prosent i 1988. Siden de offentlige barnehagene er større enn de private, er andelen barn som går i private barnehager noe lavere; ca. 41 prosent i 1994. Også denne andelen er økende (Barnehagestatistikk 1994, Statistisk sentralbyrå).

De mange nye private barnehagene blir ikke i samme grad som tidligere drevet av frivillige organisasjoner, foreninger eller menigheter, men eies av enkeltpersoner, andelslag, stiftelser eller aksjeselskaper med barnehagedrift som hovedformål. I mange tilfelle er det barnas foreldre som med støtte fra det offentlige har gått sammen om å etablere og drive barnehagen (Kristiansen 1993). De senere årene har også private forretningsdrivende i større grad enn tidligere bidratt til veksten i de private barnehagene, både som utbyggere av blant annet foreldreeide barnehager og gjennom barnehagedrift (Aftenposten 12.2.1996).

De senere års sterke økning i antall private barnehager, har først og fremst kommet i form av familiebarnehager (jfr. avsnitt 9.2.2). Driften skjer i private hjem. Antallet hjem med denne formen for barnehagevirksomhet ble fordoblet fra 1991 til 1994; fra vel 1 200 til vel 2 500. Antall barn i familiebarnehager økte fra 4 600 til 11 600 i samme periode. I 1994 gikk vel 6 prosent av barnehagebarna i familiebarnehage.

De fleste barna i familiebarnehagene har lang oppholdstid. Om lag 75 prosent av barna har en oppholdstid på 31 timer eller mer pr. uke. Om lag 60 prosent av barna er under 3 år.

Både kommunene og private kan drive familiebarnehager. Det er først og fremst antallet privat drevne familiebarnehager som har økt. I 1991 var én av tre familiebarnehager drevet i privat regi, i 1994 to av tre (Barnehagestatistikk 1994, Statistisk sentralbyrå).

9.2.7 Mindre regionale forskjeller i barnehagedekning

Det er fortsatt store regionale variasjoner i barnehagedekningen, men forskjellene er i ferd med å utjevnes. I 1985 var barnehagedekningen høyest i Oslo. Da hadde nesten halvparten (49 prosent) av alle Oslo-barn under sju år plass i barnehage. De andre fylkene hadde en dekningsgrad på rundt 30 prosent eller lavere 11 . I dag er Oslo forbigått av Sogn og Fjordane, som i 1994 var oppe i en dekningsgrad på 54 prosent, 58 prosent hvis vi også tar med tilbudet til seks-åringer i skolen. Ved siden av Oslo hadde også Hedmark og Oppland en dekningsgrad på i overkant av 50 prosent. Tar vi også hensyn til seks-åringtilbudet i skolen, kom Oslo i 1994 på fjerdeplass etter Sogn og Fjordane, Hedmark og Finnmark. Lavest dekningsgrad hadde Vest-Agder, med 36 prosent, eller 42 prosent når tilbudet til seks-åringene i skolen teller med (se figur 9.2.4).

Sogn og Fjordane er det fylket som har økt dekningsgraden mest. Mens den på landsbasis økte med 14 eller 18 prosentpoeng i perioden 1985-1994 (alt etter om vi tar med tilbudet til seks-åringene i skolen), var økningen i Sogn og Fjordane 26 (eller 31) prosentpoeng. Andre fylker med stor økning var Finnmark, Nord-Trøndelag og Nordland. I Oslo – derimot – har dekningsgraden vært tilnærmet konstant i perioden, rundt 50 prosent. Bare dersom vi inkluderer tilbudet til seks-åringene i skolen, har det vært en økning i barnehagedekningen i Oslo fra midten av 1980-tallet til midten av 1990-tallet. Også Akershus har hatt en relativt svak vekst hvis vi ser bort fra tilbudet til seks-åringene i skolen.

Barnehagedekningen – slik den defineres her – er avhengig av to forhold: antallet barnehageplasser (og tilbud til seks-åringer i skolen) og antallet barn under sju år. Fødsels- boomen på slutten av 1980-tallet (se avsnitt 2.1) fikk først og fremst konsekvenser for barnetallet i de store byene og i sentrale strøk. Mens antallet barnehageplasser i Oslo økte med 25 prosent fra 1985 til 1991, steg samtidig de årlige fødselstallene med 30 prosent. Til tross for den sterke veksten i antall barnehageplasser, økte ikke dekningsgraden.

I Sogn og Fjordane – derimot – økte antallet plasser med 80 prosent fra 1985 til 1991, samtidig som økningen i fødselstallene bare var 11 prosent. Liknende gunstig utvikling fant sted i fylker som Finnmark, Nordland og Møre og Romsdal. Her ble det bygget relativt mange barnehageplasser, samtidig som fødselstallene økte lite (Kristiansen 1993).

Denne utviklingen fortsatte på 1990-tallet. Fra 1991 til 1994 økte antallet barn under skolepliktig alder med seks prosent i landsmålestokk. I Oslo var økningen på 12 prosent. I den samme perioden fikk Oslo over 3 500 flere barnehageplasser og nesten 2 000 flere plasser til 6-åringer i skolen, alt i alt en økning på nesten 80 prosent. I Sogn og Fjordane økte antall barnehageplasser og antall tilbud til 6-åringer i skolen fra ca. 5 000 til vel 6 000, eller med 25 prosent. Samtidig ble det bare vel 400 eller fire prosent flere barn under skolepliktig alder (Barnehagestatistikk 1994, Statistisk sentralbyrå).

Når det gjelder heldagsplasser (31 timer eller mer pr. uke), er det fortsatt store forskjeller mellom fylkene. Oslo hadde i 1994 heldagsplasser (inklusive tilbudet til 6-åringer i skolen) til halvparten av alle barn under sju år, mens Oppland hadde den laveste dekningsgraden med 17 prosent (Barnehagestatistikk 1994, Statistisk sentralbyrå).

9.2.8 Barnehagedekningen har økt mest i små kommuner

På kommunenivå er forskjellene i dekningsgrad langt større enn mellom fylkene. Mens én kommune hadde barnehageplasser eller tilbud i skolen til 91 prosent av alle barn under skolepliktig alder i 1994, hadde to andre kommuner en dekningsgrad på bare 26 prosent. I en kommune i Finnmark hadde 66 prosent av barna heldagsplasser, mens en kommune i Vest-Agder ikke hadde heldagsplasser i det hele tatt (Barnehagestatistikk 1994, Statistisk sentralbyrå).

Barnehager var lenge et typisk urbant fenomen. Men i løpet av de siste årene har barnehagedekningen blitt bedre i de små kommunene enn i de noe større (se figur 9.2.5). På samme måte som for fylkene skyldes dette delvis utviklingen i fødselstallene de siste årene. Men fortsatt er en stor andel av plassene i de små kommunene deltidsplasser.

Men selv om vi tar hensyn til dette og regner om deltidsplasser til heltidsplasser og beregner dekningsgraden som andel beregnede heltidsplasser pr. barn 1-6 år, er det fortsatt i de minste kommunene at barnehagedekningen er størst. I tabell 9.2.1 er alle barn under sju år delt i fire like store grupper etter folketallet i kommunen de bor i. Vi ser at en firedel av barna bor i kommuner med mindre enn 7 715 innbyggere, én firedel bor i kommuner med innbyggertall fra 7 715 til 17 599, én firedel fra 17 599 til 46 449 og én firedel i kommuner med flere enn 46 449 innbyggere. 12 I de minste kommunene var barnehagedekningen, målt slik vi har beskrevet ovenfor, 40 prosent, i de største var den 37 prosent. Lavest var den likevel for den firedelen av barna som bodde i kommuner med innbyggertall fra 7 715 til 17 599; 33 prosent.

Når dekningsgraden var høyest i de minste kommunene, skyldes det først og fremst at det var bedre dekning av kommunale barnehageplasser i de minste enn i de største kommunene. Beregnet dekningsgrad av kommunale barnehageplasser var 27 prosent i de minste kommunene og 16 prosent i de største. Dekningen av private barnehageplasser var derimot noe bedre i de største kommunene (17 prosent) enn i de minste (14 prosent). Dersom vi i tillegg hadde inkludert tilbudet til seks-åringer i skolen i beregningen av dekningsgraden, slik det er vanlig å gjøre i barnehagestatistikken, ville ikke det ha påvirket mønsteret i tabell 9.2.1 i nevneverdig grad. 36 prosent av seks-åringene i de minste kommunene hadde et tilbud i skolen i 1994, 38 prosent i de største kommunene (se vedlegg 14, tabell 13).

9.2.9 Bedre barnehagedekning i rike enn i fattige kommuner?

Selv om staten yter bidrag både til etablering og drift av barnehager, og foreldrene i de fleste tilfelle betaler noe for barnehageplassen, vil de fleste kommuner i tillegg måtte subsidiere barnehagedriften med egne midler. Dette gjelder først og fremst de kommunale barnehagene, men også mange private barnehager (se avsnitt 9.3.1). Man kunne tenke seg at dette ville føre til høyere barnehagedekning i rike enn i fattige kommuner. Hvis vi med en rik kommune mener en kommune som bruker mye penger på lovbestemte og selvpålagte oppgaver sett i forhold til folketallet, er det grunn til å tro at dette er tilfelle. I tabell 9.2.2 er alle barn 1-6 år gruppert etter hvor store utgifter pr. innbygger kommunen de bor i, har. Kommuner med lavt utgiftsnivå betraktes som fattige, mens kommuner med høyt utgiftsnivå betraktes som rike. Beregnet barnehagedekning for de 25 prosent av førskolebarna som bodde i kommuner med lavest utgiftsnivå, var i 1994 32 prosent. For de 25 prosent som bodde i kommuner med høyest utgiftsnivå, var beregnet dekningsgrad 43 prosent. Og det var først og fremst variasjonen i dekningsgraden for kommunale barnehageplasser som var årsaken til dette. Dekningsgraden for private barnehager varierer svært lite med kommunens utgiftsnivå.

Foreldrebetalingen varierer en god del fra kommune til kommune (se avsnitt 9.3.4). Er det slik at kommuner med høy barnehagedekning i høyere grad enn kommuner med lav barnehagedekning finansierer driften av barnehagene ved høy foreldrebetaling? Er prisen foreldrene må betale for å ha lett tilgang til barnehageplass at prisen på barnehageplass er høy? Dersom vi utelukkende ser på kommunale barnehager, ser det ikke ut til å være slik.

I tabell 9.2.3 er alle barn 1-6 år gruppert etter beregnet foreldrebetaling pr. heldagsplass i kommunale barnehager. Foreldrebetalingen er beregnet ved at man har trukket det statlige driftstilskuddet fra de samlede inntektene ved driften av barnehagene. Det innebærer at eventuelle inntekter ved utleie av barnehagelokalene blir betraktet som foreldrebetaling i dette regnestykket. Deretter divideres den samlede foreldrebetalingen med antall beregnede heltidsplasser. Når en beregner foreldrebetaling pr. heldagsplass på denne måten, vil eventuelle friplasser trekke gjennomsnittet ned. Kommuner med høye satser for foreldrebetaling og mange friplasser trenger dermed ikke ha høyere beregnet foreldrebetaling enn kommuner med lavere satser og få eller ingen friplasser.

I de kommunene der foreldrebetalingen i de kommunale barnehagene var lavest i 1994 (under 15 704 kroner pr. år), var beregnet dekningsgrad for kommunale barnehageplasser høyest (27 prosent), og i kommunene med høyest foreldrebetaling (over 22 864 kroner) var dekningsgraden lavest (16 prosent). I kommunene med høyest beregnet foreldrebetaling var andelen barn i private barnehager noe høyere (21 prosent) enn i kommunene med lavest foreldrebetaling (16 prosent). Siden foreldrebetalingen i private barnehager i gjennomsnitt er høyere enn foreldrebetalingen i kommunale barnehager (se avsnitt 9.3.4), bidrar dette til at forskjellene i foreldrebetaling kommunene i mellom er større når vi ser på private og kommunale barnehager under ett, enn når vi ser på kommunale barnehager alene. Men samtidig bidrar det til at sammenhengen mellom lav foreldrebetaling og høy barnehagedekning blir mindre klar. Det som likevel er klart, er at det ikke er noen tendens til at kommuner med høy barnehagedekning i større grad enn kommuner med lav barnehagedekning finansierer barnehagedriften ved høy foreldrebetaling.

9.2.10 Dekningsgraden for 6-åringstilbudet i skolen

Vi har tidligere sett at barnehagene har utviklet seg fra å være et typisk byfenomen til dagens situasjon der barnehagedekningen er størst i de minste kommunene. Tilbudet til seks-åringer i skolen er imidlertid ikke best utbygd i de minste kommunene. Det kommunale skoletilbudet til seks-åringene var i 1994 omtrent like utbredt i de små som i de større kommunene. Blant 6-åringer i kommuner med folketall under 7 513 innbyggere, hadde 36 prosent tilbud i skolen. I kommuner med mer enn 44 396 innbyggere, hadde 38 prosent et slikt tilbud (se vedlegg 14 til innstillingen). Når vi i tillegg tar hensyn til at kommunene også er ulike på andre områder, og sammenlikner kommuner med samme ressurser og behov, viser det seg at det er de største kommunene som oftest har etablert et tilbud i skolen for 6-åringene (se vedlegg 14 til innstillingen).

9.2.11 Mot full barnehagedekning?

Regjeringens mål er at alle familier som ønsker det skal få et barnehagetilbud i løpet av 1990-årene (Stortingsmelding nr. 4 for 1992-93). Målet er altså ikke 100 prosent barnehagedekning, i den forstand at det skal være like mange barnehageplasser som det er barn i de aktuelle alderskullene. Men hvor høy må dekningsgraden være for at alle som ønsker plass i barnehage for sine barn, skal få det? Kommunenes sentralforbund gjennomførte høsten 1991 en undersøkelse som anslo at ca. 42 000 barn stod på venteliste i kommunale barnehager. I tillegg kommer de som ventet på plass i private barnehager (Kristiansen 1993). Fire-fem år senere anslo Barne- og familiedepartementet at det mangler et sted mellom 27 000 og 37 000 plasser for at målsettingen skal være nådd. Anslaget tar utgangspunkt i at det frigjøres plasser i barnehagene når det blir skoleplikt for seks-åringene og at det er ønsker om barnehageplass for 70 prosent av barna i alderen 3-5 år, 65 prosent av de som er 1-2 år og to prosent av de som er under ett år (Arbeiderbladet, mandag 19. februar 1996).

I en spørreundersøkelse fra 1992 (Gulbrandsen 1993) gav foreldrene til 58 prosent av barna under skolepliktig alder uttrykk for at de hadde eller ønsket plass i barnehage eller tilbud i skolen for sine barn. Det ble ikke presisert om tilbudet gjaldt heltids- eller deltidsplass. Så langt i intervjuet ble det heller ikke nevnt noe om prisen. Men etterspørselen, enten vi måler den ved å telle antall barn som venter på plass eller spør foreldrene om de ønsker plass for sine barn, avhenger også av den prisen de må betale. I den samme undersøkelsen ble de som verken hadde eller som i første omgang heller ikke sa at de ønsket plass, spurt om de ville akseptere en korttidsplass til redusert pris, deretter om de ville akseptere en gratis korttidsplass, hvis de fikk tilbud om det. Ytterligere 16 prosent av barna under skolepliktig alder hadde foreldre som ville ta i mot et slikt tilbud. 13

Vi har sett at tilbudet av barnehageplasser er lavest i de yngste aldersgruppene (se figur 9.2.2), men det er også etterspørselen. Figur 9.2.6 viser hvordan svarene på spørsmålene i undersøkelsen som er referert ovenfor (Gulbrandsen 1993), varierte med barnas alder. Selv om etterspørselen, målt på denne måten, var minst for de yngste barna, tyder figur 9.2.2 og figur 9.2.6 på at det udekkede behovet var størst for barn under tre år. Ellers ser det også ut til at resultatene i figur 9.2.6 stemmer rimelig bra med Barne- og familiedepartementets anslag over etterspørselen etter barnehageplasser for ulike aldersgrupper av barn (se over). Etterspørselen avhenger av prisen. Jo lavere prisen settes, jo flere ønsker plass for sine barn. Det kan se ut til at det er en del foreldre som ikke vil ta i mot gratis barnehageplass. Tallene er imidlertid vanskelig å tolke. En del av de som ikke ønsker gratis deltidsplass (se note 4), kan jo tenkes å ville akseptere gratis heldagsplass.

9.3 Finansiering av barnehager

Innholdet i barnehagetilbudet, jfr. avsnitt 9.2.2, reguleres av barnehageloven. Finansiering av investeringer og drift er ikke regulert i loven. I punkt 9.3.1 redegjøres det for prinsippet om tredeling av finansieringen mellom staten, kommunene og foreldrene. Statens og kommunenes økonomiske bidrag reguleres i de årlige budsjetter, mens det er barnehageeieren som fastsetter foreldrenes egenbetaling.

9.3.1 Finansieringen deles mellom staten, kommunene og foreldrene

Prinsippene for finansieringen av driften av barnehager ble nedfelt i St meld nr 8 for 1987-88 Barnehager mot år 2000. Det ble lagt opp til en videreføring av tredelingen av utgiftene mellom staten, kommunene og foreldrene. Målet var at statens dekning av utgiftene skulle øke til 40 prosent, mens de resterende 60 prosent skulle deles likt mellom kommunene og foreldrene.

I årene etter at meldingen ble lagt fram, har eierstrukturen i barnehagemarkedet forandret seg vesentlig. Etableringen av nye barnehager har i stor grad skjedd i privat regi, jfr. avsnitt 9.2.6. Nå er om lag halvparten av alle barnehager private. Denne utviklingen har påvirket finansieringen i barnehagesektoren. I tabell 9.3.1 vises kostnadsfordelingen mellom staten, kommunene og foreldrene for henholdsvis kommunale og private barnehager i 1994.

Disse gjennomsnittene skjuler store forskjeller mellom kommuner, mellom barnehager og mellom foreldre. Dette skyldes flere forhold. Staten yter drifts­tilskudd med satser som varierer med barnets alder og oppholdstid. Dekningen av utgiftene er høyere for plasser til barn over 3 år sammenliknet med plasser til barn under 3 år. Kommunene er ikke utbyggingspliktige, og framveksten av et stort privat barnehagemarked må ses i lys av at kommunene ikke har kunnet dekke etterspørselen etter barnehageplasser. Mange kommuner reduserer antakelig sin andel av finansieringen i takt med etablering av private barnehager, selv om kommunene i noen grad gir økonomisk støtte til private barnehager. Foreldrebetalingen fastsettes lokalt av barnehageeieren. Foreldrenes andel av finansieringen vil i praksis øke i den grad kommunen overlater utbygging og drift til private, gitt uendret statlig bidrag. Se avsnitt 9.3.4 for en nærmere omtale av foreldrebetalingen.

9.3.2 Statlige tilskudd og lån til investeringer

I utgangspunktet er det opp til barnehageeierne (kommunen eller private) å reise nødvendige midler til investeringer i nye barnehager, enten i form av egenkapital eller ved låneopptak. I 1991 ble det opprettet et statlig stimuleringstilskudd til etablering av nye barnehageplasser. Tilskuddets størrelse har variert; i 1995 var høyeste tilskuddssats 7 500 kroner. Tilskuddet har trolig bidratt til den høye utbyggingstakten i barnehagesektoren de siste årene. Tilskuddsordningen fases nå ut, og ressursene kanaliseres til investeringer i skolen i forbindelse med obligatorisk skole­start for seks-åringer i 1997.

Husbankens låneordning for barnehager har som formål å medvirke til å dekke behovet for gode barnehager. Både kommunale og private barnehager kan få lån. Ved beregning av lån vurderes både kostnader og arealbruk. Lånegrunnlaget som fastsettes for det enkelte prosjekt er basert på en nøktern standard. Det kan gis lån med inntil 85 prosent av lånegrunnlaget.

9.3.3 Statlig driftstilskudd

Alle godkjente barnehager (inkludert tilbud til seks-åringer i skolelokaler) har rett til statlig driftstilskudd. Driftstilskuddet gis som et øremerket tilskudd til både offentlige og private barnehager, inkludert familiebarnehager.

Tilskuddet gis pr. plass i barnehagen. Tilskuddet varier med barnas alder og oppholdstid.

I Finnmark er enkelte av satsene noe høyere.

Fylkesmannen beregner og utbetaler statstilskudd til hver kommune i 10 terminer pr. år. Kommunene fordeler midlene til alle barnehager i kommunen, også de ikke-kommunale.

Det gis også særlige tilskudd for at det skal kunne gis tilbud til funksjonshemmede barn og barn fra språklige og kulturelle minoriteter. Til studentbarnehager gis det tilskudd for at foreldrebetalingen skal kunne holdes på et rimelig nivå (se omtale i kapittel 11).

9.3.4 En undersøkelse av foreldrebetalingen i barnehager

Det finnes praktisk talt ikke sentrale bestemmelser om foreldrebetalingen. Etter barnehageloven skal barnehagen ha vedtekter bl.a om hvem som fastsetter foreldrebetalingen. Det er imidlertid ikke regler om størrelsen på foreldrebetalingen; denne fastsettes av barnehageeieren, det vil si kommunen eller andre eiere.

Det er betydelige variasjoner i foreldrebetalingen mellom kommunene, noe som rimeligvis henger sammen med den frihet barnehageeierne har til å fastsette betalingen. Dessuten vil eierformen ha betydning: de private barnehagene må gjennomgående greie seg med mindre eller uten økonomisk støtte fra kommunen. Dersom det private innslaget i barnehagetilbudet i kommunen er stort, er det rimelig å tro at nivået på foreldrebetalingen ligger høyere enn i kommuner med et større innslag av offentlige barnehager.

Det er liten systematisk kunnskap om ulike foreldrebetalingsordninger. Dette henger naturlig nok sammen med at betalingen fastsettes lokalt, og at det ikke er krav om innrapportering av foreldrebetaling til sentrale myndigheter.

De siste årene har Statistisk sentralbyrå gjennomført en foreldrebetalingsundersøkelse to ganger pr. år på oppdrag fra Barne- og familiedepartementet. Undersøkelsen omfatter et utvalg av kommuner og private barnehager uten kommunalt tilskudd. Også familiebarnehager er med i utvalget. Undersøkelsen omfatter bare betalingen for heldagsplass i barnehagen. Tallene som gjengis her, er fra undersøkelsen som ble foretatt i første halvår 1996.

9.3.4.1 Kommunale barnehager og private barnehager med kommunalt tilskudd

Utvalget omfatter 109 kommuner. Alle fylker er representert; i tillegg til Oslo er hvert av de øvrige fylkene representert med 6 kommuner. Det er tilstrebet et representativt utvalg av kommuner etter næringsstruktur.

Kommunene opererer gjerne med ett av to betalingssystemer: Om lag halvparten av kommunene i utvalget har inntektsuavhengig betalingssystem, det vil si at husholdningene i prinsippet betaler like mye uansett hvor stor eller liten inntekt de har. Den andre halvparten har inntektsgradert betalingssystem. De fleste kommunene tilbyr ulike former for friplasser eller rabattordninger. Noen av kommunene tilbyr friplasser gjennom sitt ordinære betalingssystem, men de fleste tilbyr friplass etter særskilt behandling. De siste tilfellene fanges ikke opp av Foreldrebetalingsundersøkelsen. Gjennomsnittlig foreldrebetaling vil for disses vedkommende derfor ligge en del under de ordinære betalingssatsene. Dette må det tas hensyn til når en sammenlikner betalingssatsene mellom ulike kommuner. De fleste kommunene gir dessuten søskenmoderasjon, noen mer enn andre.

I undersøkelsen er kommunene spurt om foreldrebetaling pr. måned for tre nivåer av brutto husholdningsinntekt pr. år: 100 000 kroner, 250 000 kroner og 375 000 kroner.

Tabell 9.3.3 viser foreldrebetaling pr. måned for heldagsplass for ulike inntektsnivåer. Gjennomsnittlig foreldrebetaling er målt på landsbasis, mens høy­este og laveste foreldrebetaling er gjennomsnitt for kommunene i et fylke.

På laveste inntektsnivå er det betydelig spredning i foreldrebetalingen. Dette henger sammen med type foreldrebetalingsordning som er valgt. Litt over halvparten av kommunene i utvalget har flate betalingssatser, det vil si at foreldrebetalingen er uavhengig av familieinntekten. Dette gjelder for eksempel Hedmark og trøndelagsfylkene, hvor alle utvalgskommuner bortsett fra én har flate betalingssatser. Oslo og de utvalgte kommunene i Akershus og Rogaland har nesten alle inntektsavhengig foreldrebetaling. Dette gir gjennomgående lav betaling for den laveste inntektsgruppa, mens for den høyeste inntektsgruppa er foreldrebetalingen i disse fylkene blant de høyere på landsbasis.

Det er mindre vanlig å differensiere satsene etter barnas alder. 14 kommuner i utvalget har høyere satser for barn under 3 år, mens 50 kommuner differensierer etter foreldrenes inntekt. Differensiering etter alder kan begrunnes med at det er høyere kostnader forbundet med de yngste barna i barnehagen, fordi de krever høyere bemanning. Det later imidlertid til at kommunene i større grad tar hensyn til foreldrenes betalingsevne enn kostnadene knyttet til det enkelte barn. I dette lys kan høyere foreldrebetaling for barn under 3 år ses i sammenheng med tillegget i barnetrygden for barn mellom 1 og 3 år.

9.3.4.2 Private barnehager uten kommunalt tilskudd

Utvalget på ca. 50 private barnehager er trukket ut fra noen av de største byene og omkringliggende kommuner.

Vanligvis kreves det en fast pris pr. plass i disse barnehagene, det vil si at det ikke tas hensyn til foreldrenes inntekt. Det gis imidlertid noe søskenrabatt, som grovt sett varierer fra ca. 10 prosent til ca. 30 prosent for barn nr to.

9.4 Fordelingsvirkninger av barnehagesubsidier

De som driver barnehager, mottar driftsstøtte fra staten. Mange barnehager mottar også driftsstøtte fra kommunen. Dette gjelder først og fremst de kommunale barnehagene, men også en del private barnehager mottar kommunal støtte (se avsnitt 9.3). Både den statlige og den kommunale driftsstøtten skal i prinsippet komme foreldrene til gode ved at foreldrebetalingen dermed kan settes lavere enn den ville ha vært om de måtte betale fullpris. Siden det er fri prisfastsettelse og ulik praksis når det gjelder foreldrebetaling, er det vanskelig å si i hvilken grad barnehagesubsidiene fullt ut når fram til foreldrene og barna. Det foregår i mange tilfelle også en kryss-subsidiering internt i barnehagene. Dermed blir det vanskelig å finne ut hvilke barn som nyter godt av subsidiene.

I avsnitt 5.8.7, jfr. vedlegg 2, avsnitt 8 er det likevel gjort et forsøk på å beregne verdien av de barnehagesubsidiene som de ulike husholdningene med barn i barnehage mottar, og undersøke hvordan disse barnehagesubsidiene påvirker inntektsfordelingen mellom barnefamiliene. Det har ikke vært mulig å få en god nok oversikt over de kommunale subsidiene. Man har derfor begrenset seg til å se på fordelingsvirkningene av den statlige driftsstøtten.

Småbarnsfamilier med barn i barnehage har i gjennomsnitt noe høyere kontantinntekt enn de som ikke har barn i barnehage. Denne forskjellen øker noe hvis vi legger verdien av barnehagesubsidiene til kontantinntekten (se tabell 5.8.8). Tar vi hensyn til at familier der en av foreldrene er hjemme med barna sparer utgifter til barnetilsyn og i tillegg kanskje også produserer en del andre varer og tjenester som familier med to yrkesaktive må kjøpe, vil forskjellen i økonomiske ressurser eller materielle levekår neppe være særlig stor mellom småbarnsfamilier med og småbarnsfamilier uten barnehageplass.

Barnehagesubsidiene bidrar til å redusere foreldrebetalingen i barnehagene. Kvinners arbeidstilbud, og spesielt arbeidstilbudet til kvinner med lav inntekt, påvirkes av prisen på barnetilsyn. Når prisene øker, reduseres arbeidstilbudet og dermed yrkesdeltakelsen. Når de reduseres, øker yrkesaktiviteten (se avsnitt 3.4 og vedlegg 12). Ved at prisene holdes nede gjennom det statlige driftstilskuddet, påvirker subsidiene omfanget av kvinnenes yrkesaktivitet og dermed bidrar dette, isolert sett, til å utjevne ulikheten i kontantinntekt barnefamiliene i mellom. I den grad det eksisterer konkurransedyktige alternative barnetilsynstilbud, svekkes denne virkningen.

Etter hvert som barnehagedekningen blir bedre, vil barnehagenes eventuelle ulikhetsskapende effekt på fordelingen av økonomiske ressurser barnefamiliene i mellom bli stadig mindre. Fordelingsvirkninger av barnehagesubsidier er nærmere drøftet i avsnitt 5.8.7, vedlegg 2, avsnitt 8 og vedlegg 4, avsnitt 8.

9.5 Uformelle tilsynsordninger er mindre vanlige enn barnehager

Vi har i dag en situasjon hvor omtrent tre av fire småbarnsmødre er yrkesaktive (se tabell 3.4.2) og bare vel halvparten av barna under skolepliktig alder har plass i barnehage eller har et tilbud i skolen (se avsnitt 9.2.3). Mange småbarnsforeldre har derfor valgt eller funnet andre løsninger på sitt behov for barnetilsyn. Ulike former for uformelle private ordninger er for disse alternativet eller supplementet til det organiserte barnetilsynet. Levekårsundersøkelsene viser at mens det på begynnelsen av 1980-tallet var langt flere husholdninger som hadde uformelle private tilsynsordninger (hovedsakelig dagmamma eller slektninger) enn barnehageplass, er det nå et flertall med barnehageplass. Andelen som benytter slektninger og nære kjente synes å ha vært nokså stabil gjennom 1980-årene og første halvdel av 1990-årene (10-15 prosent), mens andelen med dagmamma/praktikant var økende fram til 1987 og har siden sunket til 1980-nivået (12 prosent i 1995) (se figur 9.5.1).

I alt hadde 60 prosent av alle småbarnsfamilier en eller annen form for barnetilsyn utenfor familien (barnehageplass, dagmamma, slektning e.l.) for ett eller flere barn i 1995. Knapt 10 prosent av småbarnsfamiliene benyttet seg av mer enn en type tilsyn (Leve­kårsundersøkelsen 1995, Statistisk sentralbyrå). Disse tallene må imidlertid betraktes som minimumsanslag siden de ikke inkluderer barnepark, fritidshjem eller tilbud i skolen. I en undersøkelse fra 1992 fant Blix og Gulbrandsen (1993) at 5 prosent av barna under skolepliktig alder hadde plass i barnepark og 4 prosent (28 prosent av 6-åringene) hadde tilbud i skolen.

De yngste barna blir i all hovedsak passet av foreldrene. 90 prosent av null-åringene og halvparten av ett-åringene ble i 1992 passet av foreldre, mot bare 20-25 prosent av fire-, fem- og seks-åringene. Tilsyn fra annen familie enn foreldrene var vanligst blant to-åringene (10 prosent). Dagmamma/praktikant var mest vanlig blant ett-åringene. 27 prosent av barna i denne aldersgruppen ble passet av dagmamma eller praktikant (se tabell 9.5.1).

9.6 Hvem bruker ulike typer barnetilsyn?

9.6.1 Varierer innslaget av uformelt privat barnetilsyn etter barnehagedekningen i kommunene?

I figur 9.6.1 er husholdningene med barn 0-6 år sortert etter hva slags barnehagedekning det er i kommunen der de bor. Andelen som har barn i barnehage, varierer fra halvparten i kommuner med høy dekningsgrad (minst 60 prosent), til én av tre i kommuner med lav dekningsgrad (under 40 prosent). Andelen som benytter dagmamma, hushjelp, praktikant e.l. er omtrent den samme (11-12 prosent) i kommuner med høy og i kommuner med lav barnehagedekning. Imidlertid er andelen småbarnsfamilier som regelmessig benytter slektninger eller nære kjente til barnetilsyn, faktisk noe høyere i kommuner med høy enn i kommuner med lav barnehagedekning, henholdsvis 18 og 14 prosent.

Målt som prosent av alle husholdninger som mottar barnetilsynstjenester fra andre, så er innslaget av private uformelle barnetilsynsordninger likevel lavest i kommuner med lav barnehagedekning (Levekårsundersøkelsen 1995).

9.6.2 Barnehager: først og fremst for foreldre med høy utdanning og god lønn?

Figur 9.6.2 viser hvilke typer barnetilsyn foreldre i ulike sosioøkonomiske grupper benytter seg av. 14 Funksjonærer har oftere barnehageplass enn arbeidere. Høyere og midlere funksjonærer hadde i følge Levekårsundersøkelsen 1995 nesten dobbelt så ofte barnehageplass som ufaglærte arbeidere, henholdsvis 55-57 prosent og 35 prosent.

Den sosiale skjeve fordelingen av barnehageplasser viser seg også når man ser barnetilsyn i forhold til utdanning. Mødre med høy utdanning har oftere barn i barnehage enn mødre med lav utdanning (Blix og Gulbrandsen 1993; Kristiansen 1993; Thoresen 1994). Det er spesielt i familier hvor mor har lav utdanning at barna passes av en av foreldrene, mens dagmamma eller praktikant ser ut til å være omtrent like mye utbredt blant de med høyt og blant de med lavere utdanningsnivå. I følge Blix og Gulbrandsen (1993) ble om lag halvparten (49 prosent) av barna til mødre med lav utdanning passet av foreldrene, 28 prosent av de som hadde mødre med høyt utdanningsnivå.

Det kan være flere grunner til at barnehagene benyttes av foreldre som er høyt utdannet og/eller er høyere funksjonærer i større grad enn av de som har utdanning på lavere nvå og/eller er arbeidere. For det første er kvinner med høy utdanning oftere yrkesaktive enn kvinner med lav utdanning. Dermed vil småbarnsmødre med høy utdanning trolig ha større behov for og i større grad etterspørre barnehageplass enn småbarns­mødre med lav utdanning. Det kan også være at mødre uten utdanning har bedre tilgang til uformelle private tilsynsordninger enn mødre med utdanning. De har kanskje selv mødre som har vært og fortsatt er hjemmeværende og som kan passe barnebarn når foreldrene er på arbeid. For de som selv må ta initiativet til å starte og drive barnehage for å sikre sine barn barnehageplass, vil det nok også være nyttig med den kunnskap og kompetanse en høy utdanning eller erfaring med planlegging og administrasjon fra yrkes- eller organisasjonsliv, gir.

9.6.3 Mødre med lang arbeidstid har oftest barn i barnehage

I følge Levekårsundersøkelsen 1995 hadde 30 prosent av småbarnsfamiliene med en yrkespassiv mor barn i barnehage. I småbarnsfamilier der mor arbeidet kort deltid, hadde 40 prosent barnehageplass til ett eller flere barn og der mor arbeidet lang deltid eller heltid hadde over 50 prosent barn i barnehage.

I alle grupper var andelen som benyttet uformelle private barnetilsynsordninger langt lavere enn andelen som benyttet seg av barnehagetilbudet. Høyest andel som hadde slektninger (21 prosent) eller dagmamma (20 prosent) til regelmessig barnepass, var det i de tilfellene mor arbeidet lang deltid.

Det samme mønsteret finner vi om vi i stedet for mors arbeidstid ser på husholdningens samlede ukentlige arbeidstid. Blant par med små barn og samlet ukentlig arbeidstid på 50 timer eller mindre, hadde knapt 30 prosent barn i barnehage. Blant par som hadde mer enn 75 timer samlet ukentlig arbeidstid, hadde 54 prosent barnehageplass.

9.6.4 Yrkesaktive enslige forsørgere avhengig av privat uformelt barnetilsyn

Blant enslige forsørgere var andelen med barnehageplass høy både blant yrkesaktive (71 prosent) og blant ikke yrkesaktive (61 prosent). Det var imidlertid en god del flere blant yrkesaktive enn blant ikke yrkesaktive som benyttet seg av slektninger og nære kjente til regelmessig barnepass, henholdsvis 39 og 19 prosent (se figur 9.6.5).

Når andelen med barnehageplass er høyere blant enslige forsørgere enn blant par med små barn, kan dette ha sammenheng med at særlig de kommunale barnehagene vektlegger sosiale kriterier ved inntak av barn i barnehagene.

Andre grupper som gis prioritet ved inntak i barnehagene er funksjonshemmede barn, som etter barnehageloven skal gis prioritet, barn fra språklige og kulturelle minoriteter og nylig ankomne flyktningebarn. For alle disse gruppene gis det særskilte tilskudd fra statens side (se kapittel 11). I 1994 hadde nesten 9 000 barn med særlige behov barnehageplass. Denne gruppen omfatter i all hovedsak barn med ulike typer funksjonshemminger. I tillegg kom vel 8 000 fremmedspråklige barn. Til sammen utgjorde de to gruppene åtte prosent av alle barn i barnehage eller i 6-åringtilbud i skolen (Barnehagestatistikk 1994, Statistisk sentralbyrå).

9.7 Holdninger til barnetilsyn

9.7.1 Økt oppslutning om barnehagene

I løpet av de 15-20 siste årene har antallet barnehageplasser og barnehagedekningen økt sterkt (se avsnitt 9.2.3 og figur 9.2.1). I den første delen av denne perioden økte også oppslutningen om barnehagene, særlig oppslutningen om heldagsbarnehagen. 21 prosent av småbarnsforeldrene gav i 1979 uttrykk for at barn burde tilbringe en vesentlig del av dagen i barnehage. 10 år senere var denne andelen økt til 38 prosent. Samtidig sank andelen som mente at barnehagen bare skal være et ekstratilbud til barna fra 66 til 54 prosent og andelen som mente at barn ikke bør gå i barnehage fra 12 til 6 prosent (se tabell 9.7.1).

Fra 1989 til 1996 ser det ikke ut til at det har vært vesentlige endringer i holdningene til barnehager. Tallene tyder på at norske småbarnsforeldre nesten unisont slutter opp om barnehager i en eller annen form. Det uenigheten står om, er hvor lenge barn skal være i barnehagen, og der har ikke de nye generasjoner av småbarnsforeldre endret oppfatning sammenliknet med de som var i tilsvarende situasjon sist på 1980-tallet (se vedlegg 13 til innstillingen).

9.7.2 Mange småbarnsforeldre synes barn under tre år bør ha kort oppholdstid i barnehagen

Tabell 9.7.2 viser resultatene fra en intervjuundersøkelse som ble gjennomført i 1992 (Blix og Gulbrandsen 1993). Foreldre til førskolebarn ble spurt om det maksimale antall timer de syntes barn i ulike aldersgrupper kunne være i barnehagen hver dag.

25 prosent mente at barn under tre år ikke burde gå i barnehage, 9 prosent mente at heller ikke de i alderen 3-6 år burde gå i barnehage. 36 prosent mente at fire timer burde være maksimal oppholdstid for de under tre år. Like mange mente at barn i denne aldersgruppen kunne være fire timer eller mer i barnehage pr. dag. Et flertall (70 prosent) av småbarnsforeldrene mente at førskolebarn som var tre år eller eldre kunne være mer enn fire timer om dagen i barnehage.

Den samme undersøkelsen tyder på at det først og fremst er de med høy utdanning som mener at barna bør være i barnehagen en vesentlig del av dagen. 46 prosent av småbarnsforeldrene med høy utdanning gav i 1992 uttrykk for et slikt syn, mens 29 prosent av de med lav utdanning var av samme mening. I begge grupper mente omtrent halvparten at barnehagen burde være et korttidstilbud eller et ekstratilbud. Andelen som mente at barna ikke burde gå i barnehage var høyest blant de med lav utdanning, 15 mot 2 prosent blant de med høy utdanning (se tabell 9.7.3).

Undersøkelsen til Blix og Gulbrandsen (1993) tyder også på at det ikke er vesentlige forskjeller mellom småbarnsmødres og småbarnsfedres holdninger til barnehageopphold så lenge man ser alle utdanningsnivåer under ett. I januar 1992 mente for eksempel 49 prosent av småbarnsfedrene og 45 prosent av småbarnsmødrene at barna burde tilbringe en vesentlig del av dagen i barnehagen. Småbarnsfedrene gav i noe høyere grad enn småbarnsmødrene uttrykk for at barna ideelt sett burde passes av foreldrene, men forskjellen var ikke stor.

72 prosent av småbarnsmødrene med høy utdanning mente at barnehage ideelt sett var den beste barnetilsynsordningen for barn i alderen 3-6 år. Bare 33 prosent av småbarnsmødrene med lav utdanning gav uttrykk for et slikt syn. Blant småbarnsfedrene var det ingen tilsvarende forskjell i holdningen til barnehage mellom de med lav og de med høy utdanning. I begge grupper var det 49 prosent som mente at barnehage ideelt sett var den beste barnetilsynsordningen for barn over 3 år (se figur 9.7.1).

9.8 Skolefritidsordninger – tilsynsordninger for de yngste skolebarna

9.8.1 Tilsynsordninger for småskolebarn har røtter tilbake til 1800-tallet ...

Skolefritidsordningene tilhører den samme historiske tradisjonen som barnehager, og har de samme røttene tilbake til 1800-tallets barneasyl, se avsnitt 9.2.1.

Lov om barnevern av 1953 inneholdt bl.a bestemmelser om fritidshjem for barn mellom 7 og 12 år. Fram til slutten av 1970-tallet var det bare Oslo og enkelte andre store kommuner som hadde etablert fritidshjem. På dette tidspunktet var behovet for tilsynsordninger for småskolebarna kjent. En undersøkelse gjennomført av Statistisk sentralbyrå i 1982 viste at 50 000 barn hadde behov for daglig tilsyn ut over ordinær skoletid. En offentlig utredning om forsøk med fritidshjem foreslo at den vanlige utbyggingsformen burde være å legge fritidshjem i tilknytning til skolene (NOU 1979: 20). I en mer omfattende utredning (NOU 1984: 20 Framtidig organisering av fritidshjem) ble det foreslått et bredere spekter av tiltak tilpasset ulike lokale forhold.

Det eksisterte en statlig tilskuddsordning for utbygging av fritidshjem, men utbyggingen gikk likevel tregt, bl.a på grunn av bestemte krav til areal og bemanning. I en del kommuner ble det etablert enklere tilsynsordninger for småskolebarn uten statstilskudd. I 1990 var det 12 000 barn i ulike former for fritidshjem.

I 1991 ble dagjeldende forskrifter om fritidshjem opphevet. Betegnelsen skolefritidsordninger ble tatt i bruk som en felles betegnelse på tilsynsordninger for småskolebarn. På budsjettet samme år vedtok Stortinget en øremerket tilskuddsordning for å skape fortgang i utbyggingen av skolefritidsordninger.

9.8.2 ... men utbyggingen har først skutt fart de siste årene

Fra 1991 har tallet på barn i skolefritidsordninger økt kraftig, jfr. tabell 9.8.1.

I 1995 var det skolefritidsordning i 85 prosent av kommunene. 31 prosent av barna i 1.-3. klasse gikk i skolefritidsordning.

Vi har ikke statistikk som viser dekningsgraden for skolefritidsordningene i den enkelte kommune, men vi har opplysninger om hvor mye penger de enkelte kommuner bruker på dette tilbudet. Og mønsteret er klart: Det er de største kommunene som bruker mest penger pr. elev til dette formålet. Om lag en firedel av alle elever i første til tredje skoleklasse bodde i 1994 i kommuner med mindre enn 7 202 innbyggere. I gjennomsnitt ble det brukt 2 000 kroner pr. elev til skolefritidsordninger i disse kommunene. Firedelen av elevene som bodde i de største kommunene, det vil si kommuner med mer enn 44 396 innbyggere, brukte 5 500 kroner pr. elev (se figur 9.8.1).

Dette mønsteret består selv om vi tar hensyn til at kommunene kan ha ulike ressurser og ulike behov for slike tilsynsordninger (se vedlegg 14 til innstillingen).

I de kommunene hvor det er etablert førskoletilbud for 6-åringer som ledd i forberedelsene til obligatorisk skolestart for seks-åringer i 1997, inngår som oftest en skolefritidsordning i tilbudet. I 1994 var det 23 000 seks-åringer som hadde et pedagogisk tilbud i skolelokaler, av disse hadde nær halvparten (11 000) en skolefritidsordning i tillegg. (Seks-åringer i skolefritidsordninger er ikke medregnet i tabell 9.8.1).

9.8.3 Skolefritidsordningenes formål og innhold

Skolene gir ikke bare et pedagogisk tilbud til barna, men er også en form for organisert barnetilsyn. Når barna er på skolen, trenger ikke foreldrene å ha tilsyn med dem selv eller benytte seg av andre former for barnetilsyn.

Men de yngste skolebarna har en skoledag som er vesentlig kortere enn åpningstiden i de fleste barnehagene. Yrkesaktive foreldre har dermed behov for tilsynsordninger etter at skoledagen er slutt. Formålet med skolefritidsordningene er derfor å gi barna et trygt og godt sted å være mens foreldrene er på arbeid. Skolefritidsordningen er et frivillig tilbud.

Innhold og virksomhet i skolefritidsordningene er i mye mindre grad enn barnehagene gjenstand for statlig regulering. Kommunene har det praktiske ansvaret for å legge forholdene til rette for utbygging og drift av skolefritidsordninger. Dette innebærer imidlertid ingen utbyggingsplikt, og foreldrene har heller ingen rett til plass for barna i skolefritidsordningen.

Statlige myndigheter gir veiledning og informasjon til kommunene om utforming av skolefritidsordninger. I veiledningen legges det vekt på at skolefritidsordningene bør ta utgangspunkt i småskolebarns særegne behov. Omsorg, lek, kulturaktiviteter og sosial læring bør danne kjernen i skolefritidstilbudet. Videre blir det framhevet at ordningene må fungere i samspill med lokalsamfunnet. Skolefritidsordningene bør bidra til større helhet og sammenheng i barnas hverdagsliv gjennom et nært samarbeid mellom skole, hjem og kultur- og fritidstiltak i lokalmiljøet. Dette samspillet er viktig for at omsorgs- og fritidstilbud for småskolebarn ikke utvikles som isolerte og ensidige tiltak, men integreres i lokalsamfunnets aktiviteter. Det pekes på det positive i at det etableres samarbeid mellom skolefritidsordninger på den ene siden, og andre kommunale tiltak og frivillige organisasjoner på den andre siden. Det kan for eksempel være kommunale musikkskoler, bibliotek, idrettslag, musikk- og sangforeninger etc.

I den statlige veiledningen legges det også vekt på at skolefritidsordninger må tilrettelegges slik at funksjonshemmede barn får gode utviklingsbetingelser i tilbudet.

Den daglige virksomheten i skolefritidsordningene er vanligvis organisert rundt felles samvær og aktiviteter. Gjøremålene er i første rekke lek ute og inne, lesing, spill og andre aktiviteter. Barna deltar også i det daglige arbeidet med innkjøp, tillaging og servering av mat, og med å rydde og holde orden. Barna kan også gjøre lekser.

9.8.4 Organisering og finansiering av skolefritidsordninger

Det gis statstilskudd til drift av skolefritidsordninger for barn i 1.-3. klasse. Derfor er tilbudet om skolefritidsordning som regel knyttet til denne aldersgruppen. Mange steder har imidlertid skolefritidsordningen åpne leke- og aktivitetstilbud for alle barn som er interessert i det, også eldre barn. Dessuten går mange seks-åringer i skolefritidsordning der hvor det er etablert frivillig skoletilbud for seks-åringer.

De fleste skolefritidsordninger benytter skolelokalene, men noen er lagt til andre egnede lokaler, for eksempel idrettsanlegg, kulturhus, menighetshus o.l. Mange skolefritidsordninger sliter imidlertid med ufunksjonelle lokaler, liten plass og manglende utstyr.

Åpningstidene i skolefritidsordningene varierer. Vel halvparten av skolefritidsordningene har tilbud 11 måneder i året. Der hvor åpningstiden følger elevenes skoleår, kan det være vanskelig for foreldrene å skaffe tilsyn i ferietiden, særlig i sommerferien.

Barnas oppholdstid i skolefritidsordningen kan variere. 70 prosent av barna har avtalt oppholdstid på mer enn 15 timer pr. uke, mens 30 prosent har avtalt oppholdstid på mellom 8 og 14 timer pr. uke. Den faktiske oppholdstiden kan imidlertid være mindre.

På samme måte som for barnehager, er finansieringen av skolefritidsordningene tredelt mellom stat, kommune og foreldre. Fordelingen varierer mye mellom kommunene. I skoleåret 1993-94 dekket staten i gjennomsnitt ca. 30 prosent av driftsutgiftene, kommunene 20 prosent og foreldrene 50 prosent. Om lag 90 prosent av driftsutgiftene er lønn til ansatte.

Formålet med statstilskuddet er å bidra til utbygging og drift av skolefritidstilbud for 1.-3. klasse, og for funksjonshemmede barn mellom 7 og 12 år. Etablering av et heldagstilbud er også en viktig forutsetning når obligatorisk skolestart for seks-åringer kommer i gang i 1997.

Statstilskuddet varierer med oppholdstid pr. uke.

De fleste skolefritidsordninger er kommunale, men det er også enkelte private tilbud. Disse får statstilskudd på linje med de kommunale tilbudene, og ofte også kommunal støtte.

Vilkåret for statstilskudd er at kommunen har godkjent skolefritidsordningen, enten den er kommunal eller privat. Godkjenningen er særlig knyttet til at lokalene fyller kravene i arbeidsmiljøloven, kommunehelseloven og plan- og bygningsloven (brannforskriftene).

15 prosent av det samlede tilskuddet som utbetales til den enkelte kommune er beregnet for barn som trenger særskilt hjelp etter sakkyndig vurdering.

9.8.5 Foreldrebetaling

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har i rundskriv uttalt at foreldrebetalingen i skolefritidsordningene ikke må være så høy at det blir umulig for dem som har behov for det, å få plass i skolefritidsordningen. Det er kommunene (eierne) som fastsetter betalingen.

Foreldrebetalingene varierer mellom kommuner og innad i den enkelte kommune. Variasjonen skyldes bl.a forskjeller i oppholdstid, organisering og den kommunale andelen av driftsutgiftene.

I budsjettproposisjonen til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet for 1995 er det redegjort nærmere for variasjoner i foreldrebetalingen i skoleåret 1993-94. Betalingen avhenger i stor grad av oppholdstiden. For kort oppholdstid (8-14 timer pr. uke) lå hovedtyngden av foreldrebetaling mellom 300 og 600 kroner i måneden. For lang oppholdstid (15 timer eller mer pr. uke) var foreldrebetaling mellom 600 og 1 000 kroner i måneden mest vanlig. I budsjettproposisjonen for 1996 framgår det at gjennomsnittlig foreldrebetaling i 1994 var henholdsvis 464 kroner pr. måned for kort oppholdstid og 768 kroner pr. måned for lang oppholdstid.

10 Utdanningsfinansiering i videregående skole

10.1 Kort historikk

10.1.1 Utviklingslinjer

Utviklingen i utdanningsfinansieringen kan sees som et speilbilde av de utfordringer som utdanningssamfunnet har vært stilt overfor i ti-årene etter siste verdenskrig. Utviklingen skjer i faser hvor hver fase stiller ulike krav og krever ulike svar. Et sammenhengende og gjennomgående trekk i etterkrigstiden har likevel vært alminneliggjøringen av utdanning, fram mot den nesten eksplosive vekst vi har erfart i de siste årene. Utviklingen av støtteordningene i Lånekassen er således ikke en lineær bevegelse fra et punkt til et annet. I ettertid er det likevel mulig å peke på visse gjennomgående utviklingstrekk. De mest sentrale utviklingstrekk ved støttesystemet i Lånekassen har vært:

10.2 Dagens utdanningsstøtte under aldersskillet

10.2.1 Målsettingene

Utdanningsfinansieringens målsettinger er formulert i utdanningsstøttelovens § 1. Støtteordningenes formål er å:

• bidra til å fjerne ulikhet og fremme likestilling slik at utdanning kan skje uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn, økonomisk eller sosial situasjon,

• bidra til at utdanning skjer under tilfredsstillende arbeidsforhold, slik at studiearbeidet kan bli effektivt,

• bidra til å sikre samfunnet tilgang på utdannet arbeidskraft.

Videregående opplæring er i prinsippet gratis i Norge. Gjennom de offentlige budsjetter finansieres etablering og administrasjon av skoletilbudet i landet. Noe annerledes stiller det seg for utgifter til livsopphold, boutgifter og bøker/materiell. Disse kostnadsområdene har, så langt, primært vært et privat ansvar. Den offentlige støtte gjennom Lånekassen har i hovedsak vært et supplement til den private finansiering og målrettet mot elever med svak foreldreøkonomi.

Det har også vært en målsetting at den støtte som ble tildelt elever i videregående opplæring, i hovedsak skulle bestå av stipend. Ved flere anledninger er det pekt på det uheldige i at umyndige personer har måttet ta opp lån, men så langt har kostnadene ved en ren omlegging til fullstipendiering under aldersskillet gjort at dette ikke tidligere er foreslått av de politiske myndigheter. Erfaringene viser imidlertid at lånetildelingen ikke utgjør mer enn ca. 10 prosent av støttetildelingen og at det eksisterer et stort uutnyttet lånepotensiale.

Utdanningsfinansieringen gjennomgikk en betydelig endring i 1985-86 da et system med enkelte stipendformer ble erstattet av den såkalte prosentstipendmodellen. Utdanningsfinansieringsutvalget hadde foreslått at all stipendtildeling under aldersskillet skulle behovsprøves mot foreldreøkonomien. Under behandlingen av forslaget i Stortinget ble det vedtatt at elever som måtte bo borte under skolegangen skulle få kompensert denne kostnaden i form av et stipend (s.k. minstestipend) og uten behovsprøving mot foreldreøkonomien. Slik ønsket flertallet en videreføring av den gamle ordning med borteboerstipend uavhengig av foreldreøkonomien. Regelverket rundt tildeling av botillegg, gir stipendtildelingen en klar distriktspolitisk profil.

10.2.2 Aldersskillet

10.2.3 Utregning av støttebeløpet under aldersskillet

Utregning av støttebeløpet under og over aldersskillet er i prinsippet likt og gjøres på følgende måte:

• først legges sammen de beløp (grunnelementer) som kan gi grunnlag for støtte

• deretter trekkes fra for de forhold som gir grunnlag for trekk, det vil si foreldreøkonomi, egen økonomi.

• av det støttebeløpet en da kommer fram til, blir stipendet utregnet i samsvar med reglene for prosentstipendet, resten blir tildelt som lån

• i tillegg finnes det et behovsprøvd lån til dekning av skolepenger/bøker og materiell, samt reisestipend, som kan tildeles uavhengig av foreldreøkonomien.

10.2.3.1 Fradrag i støtten/behovsprøvingen

Utdanningstøtten under aldersskillet er behovsprøvd mot egen og foreldrenes økonomi. Når det gjelder søkerens egen økonomi er støtten behovsprøvd mot:

• egen arbeidsinntekt, trekk = 60 prosent over 3060 kroner pr. måned (1995-96)

• evt. arbeidsfri inntekt, trekk = 60 prosent av bruttobeløpet

  • rente, aksjeutbytte

  • stipend og lån fra arbeidsgiver osv.

• formue, fribeløp 148 000 kroner (1995-96).

Støttebeløpet blir redusert ved behovsprøving etter den samlede inntekt og formue til foreldre/steforeldre. Når fradraget skal utregnes benytter Lånekassen alminnelig inntekt og nettoformue fra 2 år tilbake. For skoleåret 1995-96 blir skatteligningen for 1993 lagt til grunn. Inntekten blir satt lik alminnelig inntekt ved skatteligningen for 1993. Av foreldrenes formue over 440 000 kroner, blir det regnet 10 prosent som tillegg til inntekten. Behovsprøvingen mot foreldrenes økonomi tar hensyn til om foreldrene forsørger flere barn og om disse er under utdanning. Behovsprøvingen (1995-96) starter allerede ved en foreldreinntekt på 144 000 kroner og fradraget i støtten fra Lånekassen øker i samsvar med tabell 10.2.1.

10.2.3.2 Utregning av stipendet

Støttebeløpet blir differansen mellom summen av kostnadskomponentene og fradrag etter tabell 10.2.1. Av dette beløpet utgjør det behovsprøvde stipendet:

• 93 prosent av differansen mellom 2 120 kroner (nedre grense) og 5630 kroner (øvre grense), maks. 3 264 kroner pr. måned (1995-96).

• For de som kan tildeles botillegg, skal stipendet likevel utgjøre minimum 2 920 kroner pr. måned, uavhengig av foreldreøkonomien.

Differansen mellom støttebeløpet og stipendet blir tildelt som lån.

10.2.3.3 Figurillustrasjon

Figur 10.2.1 illustrerer dagens støttesystem for ordinære hjemmeboere og borteboere under aldersskillet 18 . Den vertikale akse angir støttebeløpet (stipend og lån). Den horisontale akse angir foreldreinntekten. Når foreldreinntekten blir 144 000 kroner blir støttebeløpet gradvis redusert, først stipendet, deretter lånet. Minstestipendet blir tildelt uavhengig av foreldreinntekten og er tegnet inn nederst på figuren.

10.2.3.4 Eksempler på individnivå

10.2.4 Andre regler

Eksemplene ovenfor gjelder hovedtrekkene i ordningen. I tillegg til disse finnes det regler som bl.a. omfatter:

• ulike familieforhold, steforeldre, skilsmisse, adopsjon etc

• unntak dersom den økonomiske situasjon til foreldrene har endret seg

• ulike sosiale grunner til å se bort fra familieinntekten

• særskilt stipend (tiltaksstipend) for borteboende elever i Nord-Troms og Finnmark

• gifte/skilte søkere får behandlet søknaden uavhengig av foreldreøkonomien

• 18-åringer i høyere utdanning får behandlet sine søknader uavhengig av foreldreøkonomien.

10.2.5 Utbetaling av stipend og lån

Utbetalingen av utdanningsstøtten foretas hver måned. Den første utbetalingen i semesteret sendes gjennom skolen, de påfølgende overføres til oppgitt kontonummer. I forbindelse med den første forsendelsen til skolen blir det samtidig sendt en melding til foreldrehjemmet. De foresatte har videre samtykket på søknadsblanketten i at eleven (under 18 år) søker om støtte fra Lånekassen.

10.3 Omfanget av støtteordningen

Tabell 10.3.1 viser omfanget av støtteordningen i hovedtall for skoleåret 1994-95.

I 1994-95 ble det totalt innvilget 1 141 mill. kroner i utdanningsstøtte til søkere under aldersskillet. Av disse er 987,6 mill. kroner stipend fordelt på 60 872 mottakere og 153,4 mill kroner lån fordelt på 9 959 låntakere. Av den totale stipendtildeling på 987,6 mill. kroner er 551,5 mill. kroner det såkalte minstestipend for borteboere som tildeles uavhengig av foreldreøkonomien. I alt var det 19 149 personer som mottok minstestipendet.

10.3.1 Forholdet mellom støtte til offentlige og private læresteder

Ca. 12 prosent av all støtte fra Lånekassen i 1994-95 ble tildelt elever og studenter ved private skoler 19 . Sammenlignet med støtten som ble tildelt til all utdanning i Norge, fikk elevene og studentene ved de private skolene lavere stipend og høyere lån. I 1994-95 fikk 10 850 elever og 12 505 studenter støtte fra Lånekassen med ialt 1 141 mill. kroner. Gjennomsnittlig stipend ved private skoler var for elever 14 470 kroner og for studenter 12 799 kroner. Gjenomsnittlig lån for elever var 41 339 kroner og for studenter 49 402 kroner. Gjennomsnittslånet er høyere enn for elever i offentlig skole fordi det ble tildelt tilleggslån til dekning av skolepenger ved de private skolene.

10.4 Oversiktsfordelinger av stipend under aldersskillet.

Utfra målsettingene i utdanningsstøtteloven skal utdanningsstøtten utjevne muligheten for å ta utdanning uavhengig av geografi, alder, kjønn, økonomi, eller sosiale forhold. Tabellene 10.4.1 til 10.4.5 viser hvordan dagens stipendsystem fordeler stipendet ut fra endel sentrale forhold.

10.4.1 Alder

Tabell 10.4.1 viser at det er omtrent like mange 16-, 17- og 18-åringer som mottar stipend. 18-åringene blir tildelt noe mer støtte enn de andre aldersgruppene i gjennomsnitt og totalt. Dette har sammenheng med at denne aldersgruppen i større grad er bosatt utenfor foreldrehjemmet.

10.4.2 Kjønn

Tabell 10.4.2 viser at tilnærmet det samme antall kvinner og menn mottar utdanningsstipend. Kvinner mottar litt mer stipend i gjennomsnitt og totalt. Dette har trolig sammenheng med at de i større grad bor borte fra foreldrehjemmet.

10.4.3 Foreldreinntekter

Tabell 10.4.3 viser at utdanningsstipend i hovedsak går til familier med lavere familieinntekter. Over 50 prosent av tildelingene skjer til familier med foreldreinntekter under 150 000 kroner. Den største gruppen befinner seg mellom 100 000 – 150 000 kroner.

Samtidig ser vi at gjennomsnittsstipendet er langt høyere i de høyere inntektsgrupper. Gjennomsnittsstipendet gjør et hopp fra ca. 12 000 til ca. 25 000 kroner på inntekter fra 200 000 – 250 000 kroner. Årsaken til dette er at det såkalte minstestipend for borteboende elever under alderskillet og reisestipendet tildeles uavhengig av foreldreøkonomien.

10.4.4 Fylkesfordeling

Tabell 10.4.4 viser fylkesfordelingen av stipend under aldersskillet, antallet som mottar stipend, gjennomsnittet og totalt. Gjennomsnittsfordelingen av stipendet viser en klar distriktspolitisk profil. De fire fylkene som i gjennomsnitt mottar mest stipend er:

I den andre enden av skalaen befinner Oslo seg. Gjennomsnittet for de som mottar stipend fra Statens Lånekasse for utdanning i Oslo er 12 007 kroner. Hovedårsaken til distriktsprofilen ligger i reglene for tildeling av botillegg under alderskillet. I tillegg kommer det forhold av elever som kan tildeles botillegg også er sikret et minstestipend til dekning av boutgifter uavhengig av foreldreinntekten. Fordelingen av minstestipendet er vist i tabell 10.4.5.

For skoleåret 1994-95 var det i alt 19 149 elever som mottok et beløp tilsvarende minstestipendet og med et totalbeløp på 551 491 200 kroner. Beregninger viser at ca. 365 mill. kroner ville ha vært tildelt som stipend selv om minstestipendet» hadde vært trukket inn i den generelle behovsprøvingen mot foreldreøkonomien.

10.5 Tilbakebetaling av lån

Etter at utdanningen er avsluttet skal utdanningslånet tilbakebetales til Lånekassen etter annuitetsprinsippet. Tabell 10.5.1 viser antall tilbakebetalere fordelt etter type utdanning ved utgangen av 1994.

Ca. 37 prosent eller 156 923 tilbakebetalere hadde kun videregående skole, fordelt på hhv. 27 292 med allmennfaglig linje og 129 631 med yrkesfaglig linje. Låntakere med kun videregående skole hadde lavere gjennomsnittslån enn de med høyere utdanning. Gjennomsnittslånet for de med høyere utdanning var 110 234 kroner, mens gjennomsnittslånet for de med videregående skole var 49 088 kroner. Samlet representerte de med lån fra videregående skole ca. 20 prosent av total utestående gjeld pr. 31.12.94.

Det er vesentlige forskjeller mellom låntakere med høyere utdanning og låntakere med kun videregående skole når det gjelder betalingsregularitet. Ca. 66 prosent av tilbakebetalerne med kun videregående skole er regulære tilbakebetalere 20 , mens 87 prosent av de med høyere utdanning er regulære tilbakebetalere. Av de med lån fra videregående skole er irregulariteten vesentlig høyere blant de med lån fra yrkesfaglig linje i forhold til de med lån fra allmennfaglig linje.

11 Offentlige støtteordninger for familier med særskilte behov

I dette kapittelet omtales tjenestetilbud og støtteordninger for enslige forsørgere, foreldre under utdanning, familier med funksjonshemmede barn og familier med innvandrerbakgrunn. Beskrivelse av levekår, inntektsforhold m.v. er gitt i avsnitt 5.9 og 5.10.

11.1 Enslige forsørgere

11.1.1 Innledning

I dette avsnittet omtales de særlige trygde- og skattereglene som gjelder for enslige forsørgere. Hovedvekten i framstillingen er lagt på trygdeordninger som utelukkende er opprettet for å dekke enslige forsørgeres behov for midler til livsopphold og til dekning av bestemte utgifter. Andre støtteordninger har også bestemmelser for enslige forsørgere. For eksempel gjelder det barnetrygd, skatteregler, sykepenger ved barns og barnepassers sykdom og støtteordninger i Statens lånekasse for utdanning. Noen av disse ordningene er også beskrevet her.

Kommunene kan ha særlige ordninger for enslige forsørgere, for eksempel rabattordninger på betaling i barnehage. Slike ordninger bestemmes av den enkelte kommune, og vil derfor variere betydelig i omfang og innhold. De vil ikke bli omtalt nærmere her.

I avsnitt 11.1.2 beskrives den historiske utviklingen av en nasjonal trygdeordning for enker og enslige forsørgere.

I avsnitt 11.1.3 til 11.1.6 gjengis hovedtrekkene i gjeldende trygde- og skatteregler for enslige forsørgere. Begrepet enslig forsørger er ikke definert på samme måte i ulike trygde- og skatteordninger. Man kan være definert som enslig forsørger i én ordning, men ikke i en annen. Det er likevel visse felles kjennetegn som definerer enslige forsørgere og som avgjør om de kommer inn under de støtteordningene som er nevnt i dette kapittelet. Retten til enslig forsørger-ytelser er betinget av at man må

• være ugift (aldri før gift), skilt, separert eller enke/enkemann

• bo sammen med minst ett eget barn

• ikke bo sammen med den andre av barnets foreldre.

Betydningen av andre forhold for retten til enslig forsørger-ytelser varierer mellom ordningene. For eksempel varierer grensen for yngste barns alder mellom 10 og 18 år i de ulike ordningene. I avsnitt 11.1.8 vil vi se nærmere på to forhold som har varierende betydning for retten til enslig forsørger-ytelser:

• Samboerskap uten at det er felles barn

• Om barnet bor fast med en av foreldrene etter samlivsbrudd ( aleneomsorg), eller om det skiftvis bor om lag like lenge hos hver ( delt omsorg).

I avsnitt 11.1.9 refereres hovedpunktene i drøftingen av offentlige støtteordninger til enslige forsørgere i Velferdsmeldingen (St meld nr 35 for 1994-95).

11.1.2 Fra enke- og morstrygd til velferdsmelding: lønnsarbeider- eller morsperspektiv? 21

I 1964 vedtok Stortinget lov om enke- og morstrygd. En statlig trygdeordning som i prinsippet er felles for både enker og enslige mødre, var den gang og er fortsatt uvanlig i europeisk sammenheng. Enkene var en gruppe som lenge hadde blitt ansett som verdige trygdemottakere, både i Norge og andre land. I andre land er det fortsatt vanlig at enslige mødre henvises til ordninger utenfor trygdesystemet, for eksempel skjønnsmessig utmålt sosialhjelp og andre mer behovsprøvde ordninger.

Forklaringen på vår modell med en felles trygdeordning for alle grupper av enslige forsørgere, er bl.a søkt i framveksten av kommunale trygder for enslige forsørgere. Lenge før den nasjonale lovgivningen ble etablert på dette området, fantes det kommunale mors- og enketrygder. Om lag 170 kommuner hadde ulike trygdeordninger for enker og enslige mødre på begynnelsen av 1960-tallet. Alt i 1919 innførte Oslo kommune morstrygd som favnet både enker og enslige mødre. Forarbeidene til ordningen slo fast at det var behovet til den enkelte som måtte være retningsgivende for hvem som skulle få trygd, ikke årsaken til at behovet hadde oppstått. Hovedprinsippene i Oslo-trygden fikk gjennomslag i den nasjonale lovgivningen som kom i 1964.

Målgruppen for loven var enker og ugifte mødre med mindreårige barn. I 1967 ble også enkemenn omfattet av loven, samtidig som lovbestemmelsene ble innlemmet i folketrygdloven. Skilte og separerte forsørgere var ikke omfattet av loven fra starten. Denne gruppen ble ved en midlertidig særlov omfattet av bestemmelsene fra 1972. I 1981 ble den midlertidige loven innlemmet i folketrygdloven. Fra samme tid fikk enslige fedre rett til stønad på linje med enslige mødre.

Utformingen av enke- og morstrygden av 1964 var knyttet til pensjonsbehovet. Tildeling av pensjon skulle vurderes i lys av muligheten den enkelte hadde til å forsørge seg selv ved eget arbeid. Den opprinnelige formen for enkepensjonering var en ubetinget rett til pensjon når ektemannen døde. Nå ble det lagt vekt på de mulighetene kvinnene etter hvert hadde fått til å delta i arbeidslivet, og dermed bli selvforsørget. Målet var nå at mottakeren skulle kunne bli selvforsørget ved eget arbeid. Behovet for og størrelsen på pensjonen skulle derfor vurderes mot muligheten til å bli selvforsørget gjennom eget arbeid. Videre ble det lagt vekt på at den enkelte måtte stimuleres aktivt til å komme ut i arbeid. Dette var i tråd med den attføringsideologien som preget mye av trygde- og sosiallovgivningen på begynnelsen av 1960-tallet. Det ble lagt vekt på at trygden skulle være en hjelp til selvhjelp, og at den primært skulle være av midlertidig art. Stønad på varig basis skulle bare komme inn dersom det ikke førte fram å hjelpe den enkelte til å bli selvforsørget. Bare i visse tilfeller ble trygden betraktet som en varig kilde til livsopphold, for eksempel gjaldt dette eldre enker som hadde vært hjemmearbeidende hele sitt voksne liv, og som derfor ikke kunne forventes å komme ut i arbeid.

I tråd med dette ble det etablert to prinsipielt ulike former for stønad:

• Stønad til livsopphold

• Stønad som skulle anspore til selvforsørging ved å dekke utgifter til utdanning og barnetilsyn

Pensjon ble gitt til enker når ytelsen skulle være en varig kilde til livsopphold. Overgangsstønad ble gitt til enker og enslige forsørgere i et begrenset tidsrom, fordi vedkommende på grunn av omsorg for barn eller i en omstillingsperiode ikke var i stand til å forsørge seg selv. Siden behovetfor midler til livsopphold var utgangspunktet for utformingen av enke- og morstrygden, var det en naturlig konsekvens at enkepensjon og overgangsstønad ble redusert dersom mottakeren skaffet seg arbeidsinntekt. Derimot ble stønad til utdanning og barnetilsyn gitt uten noen form for økonomisk behovsprøving. Prinsippene om inntektsprøvde ytelser til livsopphold og dekning av utgifter uavhengig av mottakerens økonomi er der fortsatt i dagens lovgivning.

I loven ble det ikke sagt noe om barnets alder eller hvor lenge en kunne motta overgangsstønad. Rikstrygdeverket formulerte retningslinjer som ga lovens bestemmelser et operasjonelt innhold. Det het at overgangsstønad kunne gis for et tidsrom på inntil et halvt år, med forlengelse til ett år i visse tilfelle. Videre kunne overgangsstønad gis til barnet var 10 år, eller lenger hvis barnet var sykt (øvre aldersgrense hvis barnet er sykt er nå presisert til 18 år). Overgangsstønadens varighet var altså relativt kort. Tildelingen av stønad skulle være basert på vurdering av behovet i hvert enkelt tilfelle, knyttet til om vedkommende var i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid. Retningslinjene åpnet med andre ord ikke for at den enslige forsørgeren selv kunne velge mellom arbeid og trygd.

Over tid har bestemmelsene om overgangsstønad fått et annet innhold. Gjennom retningslinjer fra Rikstrygdeverket, forslag fra ulike utvalg og praksis i trygdeetaten, har kravet til at den enslige forsørgeren skulle ta arbeid blitt redusert. I NOU 1975: 18 ble det foreslått at enslige forsørgere med barn under 3 år skulle ha ubetinget rett til å være hjemme for å ta seg av barnet. Ved inngan-gen til 1980-tallet syntes det å være etablert praksis at det ikke skulle stilles krav om selvforsørging før det året yngste barn ble 10 år (nærmere bestemt når barnet gikk ut av 3. klasse). I rundskriv fra Rikstrygdeverket framgikk det at det er den enslige forsørgeren selv som avgjør om omsorgen for barnet gjør det nødvendig å avstå fra arbeid, så lenge barnet ikke har fullført tredje skoleår.

Intensjonen bak enke- og morstrygden var at ordningen skulle bidra til selvforsørging. Trygden skulle gi inntektssikring i en overgangsfase, og stimulans til yrkesaktivitet. Den primære kilden til forsørging var eget arbeid, den sekundære kilden trygd. Ytelsene skulle være av midlertidig karakter, knyttet til at den enslige forsørgeren hadde omsorgen for barn eller var i en omstillingsperiode før det var mulig å komme ut i arbeid. Gjennom praksis har imidlertid trygden fått en mer varig karakter, som sikrer en minsteinntekt for enslige forsørgere så lenge barnet er under 10 år. Det er den enslige forsørgeren selv som bestemmer om hun skal gå ut i arbeid eller være hjemme. Terum (1993) sier at stønadsordningene for enslige forsørgere inneholder en tvetydighet mellom et lønnsarbeiderperspektiv og et morsperspektiv. Fra en intensjon om selvforsørging gjennom eget arbeid, har praksis gått i retning av en ubetinget rett for enslige forsørgere til å være hjemme for å ta seg av barna. Forslagene som regjeringen har lagt fram i St meld nr 35 (1994-95) Velferdsmeldingen bærer bud om en sterkere vektlegging av lønnstakerperspektivet. Se omtalen av disse forslagene i avsnitt 11.1.9.

Da loven om enke- og morstrygd ble etablert, var hovedmønsteret at foreldrene enten var gift og bodde sammen, eller så var de ikke gift og levde atskilt. Som regel var det mor som levde alene med barnet. Sivil status var et formelt kriterium som på en presis måte avgrenset målgruppa for ordningen: personer som bodde alene med egne barn.

I kapittel 2 viste vi de omfattende endringene i familiemønsteret som har funnet sted etter at loven ble vedtatt. Støtteordningene for enslige forsørgere har i liten grad endret innhold i takt med endringene i familiemønsteret. Framveksten av samboerforhold har ført til at enslig forsørger-ytelser kan gis til personer som lever sammen uten å være gift, så lenge de ikke har felles barn. Loven er ikke til hinder for at begge samboerne kan motta enslig forsørger-ytelser for respektive særkullsbarn.

Det kan synes urimelig at samboere med særkullsbarn får enslig forsørger-ytelser, både sett i forhold til dem som faktisk bor alene med barn og til gifte foreldre. På den annen side har ikke samboere forsørgerplikt for hverandre eller hverandres barn. Samboere med særkullsbarn kan få enslig forsørger-ytelser fra folketrygden og rett til skatteklasse 2, mens utvidet barnetrygd til enslige forsørgere stoppes når samlivet har vart minst 12 av de siste 18 måneder. Spørsmålet om enslig forsørger-ytelser til samboere er tatt opp i Velferdsmeldingen, se avsnitt 11.1.9.

11.1.3 Stønad fra folketrygden til livsopphold og dekning av utgifter

Ytelser fra folketrygden til enslige forsørgere kan gis i form av stønad til livsopphold og stønad til dekning av bestemte utgifter. Overgangsstønad er ytelsen til livsopphold. Til dekning av bestemte utgifter gis det stønad til barnetilsyn og utdanningsstønad. Disse ytelsene skal bidra til å gjøre det lettere for den enslige forsørgeren å komme ut i arbeid. Det er også en særskilt nedkomststønad for enslige forsørgere.

Når vi her bruker betegnelsen enslig forsørger, menes det ugift, skilt eller separert forsørger. Vilkår for ytelser er ellers at forsørgeren ikke må leve sammen med den andre av barnets foreldre, og at yngste barn ikke er ferdig med tredje skoleår. I de fleste tilfeller innebærer det at stønaden opphører det året barnet blir 10 år. I enkelte situasjoner, for eksempel hvis barnet har et særlig tilsynsbehov, kan stønad gis inntil barnet blir 18 år.

Etterlatte ektefeller (enker og enkemenn) kan også være enslige forsørgere, med rett til ytelser som i hovedtrekk har samme utforming som ytelsene til ugifte, skilte og separerte forsørgere. Ytelser til etterlatte omtales i avsnitt 11.1.3.5.

11.1.3.1 Overgangsstønad

Overgangsstønaden (inkludert særtillegg) er 63 376 kroner pr. år, som tilsvarer minstepensjon for enslige. Stønaden reguleres i takt med minstepensjonen. Stønaden reduseres dersom mottakeren forventes å få en årlig arbeidsinntekt som er høyere enn – G (19 615 kroner pr. år). Når arbeidsinntekten er høyere enn fribeløpet, reduseres overgangsstønaden med 40 prosent av arbeidsinntekt som overstiger fribeløpet. Med arbeidsinntekt på 178 055 kroner faller overgangsstønaden helt bort.

Overgangsstønaden prøves også mot underholdsbidrag til den enslige forsørgeren selv eller som mottas for barna. I praksis utbetales overgangsstønaden uavkortet. Dersom underholdsbidraget er høyere enn bidragsforskuddet, som utgjør 1 010 kroner pr. barn pr. måned, krever folketrygden refusjon med 70 prosent av det som overstiger bidragsforskuddet. Bidragsforskuddet er en ordning som garanterer et minstebidrag for barn under 18 år som ikke bor sammen med begge foreldrene. Se avsnitt 11.1.5.

11.1.3.2 Stønad til barnetilsyn

Stønaden gis til enslige forsørgere som er i arbeid eller under utdanning. Stønaden gis uavhengig av mottakerens inntekt. Satsene bestemmes av Stortinget ved behandlingen av statsbudsjettet.

Standard stønadssats er 8 208 kroner pr. år for første barn og 3 276 kroner for hvert av de øvrige barna. Det må dokumenteres at en tilsynsordning er etablert, men det kreves ikke dokumentasjon av tilsynsutgifter.

Forhøyet stønad kan gis når forsørgeren har barn under 18 måneder, dersom barnet er sykt eller har andre særlige problemer, eller hvis det er flere barn og minst ett er under skolealder. Videre kan det gis forhøyet stønad når forsørgeren er i klart yrkesrettet utdanning, eller hvis forsørgeren har langvarig eller uregelmessig fravær fra hjemmet på grunn av arbeid eller utdanning. Det kan også gis forhøyet stønad dersom barnetilsynsutgiftene utgjør en stor økonomisk belastning. Forhøyet stønad kan maksimalt utgjøre 4 ganger standardsatsen, det vil si 32 832 kroner pr. år. Forhøyet stønad forutsetter at tilsynsutgiftene dokumenteres.

11.1.3.3 Utdanningsstønad

Stønaden skal dekke nødvendige utgifter i forbindelse med utdanning og gis til enslige forsørgere som trenger utdanning for å bli selvforsørget. Utdanningsstønad gis i sin helhet som tilskudd, og er uavhengig av inntekten. Eventuell støtte fra Statens lånekasse for utdanning avkortes imidlertid mot utdanningsstønaden og eventuell arbeidsinntekt.

Stønaden kan gis til inntil tre års yrkesutdanning, inkludert høyskole- og universitetsutdanning. For dem som trenger det, kan det som grunnlag for yrkesutdanning også gis stønad til 3-årig videregående skole.

11.1.3.4 Nedkomststønad

Enslige forsørgere får en særskilt nedkomststønad på 11 377 kroner ved fødsel. Stønaden kommer i tillegg til folketrygdens generelle ytelser ved fødsel, det vil si enten fødselspenger til yrkesaktive eller engangsstønad (se kapittel 8). Satsen bestemmes av Stortinget ved behandlingen av statsbudsjettet.

11.1.3.5 Stønad til etterlatte ektefeller og barn

Det er en rekke fellestrekk i stønadene til etterlatte ektefeller og stønadene til ugifte, skilte og separerte forsørgere. Dette har historiske årsaker, knyttet til etablering av den felles enke- og morstrygden i 1964 (se avsnitt 11.1.2). Stønadene til etterlatte har imidlertid en annen og videre målgruppe. De fleste er eldre kvinner som har passert barneomsorgsfasen, eventuelt har de ikke hatt barn. Barneomsorg er ingen forutsetning for stønad til etterlatte, noe det alltid er for stønad til ugifte, skilte og separerte.

Etterlatte arver avdøde ektefelles tilleggspensjonsrettigheter. Tilleggspensjonen utbetales med 55 prosent av den tilleggspensjonen som avdøde mottok eller ville ha mottatt. Hvis avdøde har opptjent liten eller ingen tilleggspensjon, utbetales minstepensjon (63 376 kroner). Pensjonen avkortes mot eventuell arbeidsinntekt.

Etterlatte kan få stønad til barnetilsyn og nedkomststønad (for barn med avdød ektefelle). Eventuell utdanningsstønad er ikke betinget av at den etterlatte har barn.

Etterlatte barn under 18 år får barnepensjon med 0,4 G pr. år (15 692 kroner) dersom en av foreldrene er død. For eventuelle søsken er pensjonen 0,25 G (9 808 kroner) pr. barn.

Dersom begge foreldrene er døde, får det første barnet etterlattepensjonen til den av foreldrene som i tilfelle ville fått høyest slik pensjon. Barn nr. 2 får 0,4 G og hvert av de øvrige 0,25 G. Barn under utdanning får barnepensjon til de er 20 år hvis begge foreldre er døde.

Dersom det er to eller flere barn, summeres pensjonene og deles likt på barna.

11.1.4 Barnetrygd

Enslige forsørgere (inkludert enker/enkemenn) har rett til barnetrygd for ett barn mer enn det antall barn under 16 år som vedkommende har (utvidet barnetrygd). Det betyr at en enslig forsørger med ett barn får samme barnetrygd som ektepar/samboere med to barn; enslig forsørger med to barn får samme barnetrygd som ektepar/samboere med tre barn osv. Tillegget som den enslige forsørgeren får vil da variere mellom 11 088 kroner for ett barn og 13 596 kroner for fire og flere barn. Se ellers den generelle omtalen av barnetrygden i kapittel 7.

Vilkårene for enslig forsørger-ytelser i henholdsvis barnetrygdloven og folketrygdloven (se avsnitt 11.1.3) er sammenfallende på noen punkter, men ikke alle. Det er ulik aldersgrense for barnet. Videre er det grunn til å nevne at samboere med utelukkende særkullsbarn mister retten til ekstra barnetrygd som enslig(e) forsørger(e) dersom de har bodd sammen minst 12 av de siste 18 måneder. Enslig forsørger-ytelser etter folketrygdloven faller ikke bort i slike tilfeller.

11.1.5 Underholdsbidrag og bidragsforskudd

Etter barneloven har enslige forsørgere krav på underholdsbidrag for barn fra den andre av foreldrene. Man har krav på barnebidrag så lenge forsørgerplikten varer, det vil si til barnet fyller 18 år. Bidraget fastsettes som hovedregel til en viss prosent av den bidragspliktiges bruttoinntekt. Satsene er 11 prosent for ett barn, 18 prosent for to barn, 24 prosent for tre barn og 28 prosent for fire barn.

Barnebidrag er en privatrettslig og privatøkonomisk ordning mellom foreldrene. Grunnen til at ordningen omtales her, er at den må ses i nær sammenheng med ordningen med bidragsforskudd fra det offentlige. Gjennom bidragsforskuddet garanterer det offentlige et minste underholdsbidrag til alle barn under 18 år som bor sammen med den ene av foreldrene, for eksempel hvis den bidragspliktige ikke har økonomisk evne eller nekter å betale bidrag. Det utbetales også hvis det ikke finnes noen bidragspliktig, for eksempel dersom barnets far ikke er kjent. Bidragsforskuddet er 1 010 kroner pr. barn i måneden (12 120 kroner pr. år). Forskuddet indeksreguleres med konsumprisindeksen 1. juni hvert år.

Bidragsforskuddet administreres av trygdeetaten. Utgangspunktet for ordningen er at muligheten til bidrag fra den andre forelderen er utnyttet. Folketrygden har refusjonskrav i underholdsbidraget for samme beløp som er utbetalt i forskudd. Dersom folketrygden har forskuttert bidrag, betyr det at trygden har retten til seinere innbetalinger av bidrag fra den bidragspliktige. I den grad underholdsbidrag overhode ikke blir betalt, fungerer bidragsforskuddet som en garantert minsteytelse til mottakeren.

Folketrygden tar også refusjon i bidrag til dekning av utbetalt overgangsstønad, se avsnitt 11.1.3.1.

11.1.6 Skatteregler for enslige forsørgere

Følgende skatteregler gjelder spesielt for enslige forsørgere:

• Enslige forsørgere med barn under 18 år lignes i skatteklasse 2. Dersom barnet veksler på å bo hos mor og far, vil den av foreldrene som barnet bor mest hos bli lignet i klasse 2. Dersom barnet bor om lag like lenge hos hver av foreldrene, kan de lignes i klasse 2 annethvert år. Dersom den enslige forsørgeren er samboer uten felles barn, lignes vedkommende i klasse 2.

• Eget minstefradrag i underholdsbidrag/bidragsforskudd som er mottatt for hvert enkelt barn. Fradraget er 20 prosent av bidraget, men minst 3 600 kroner.

• Enslige forsørgere betaler ikke skatt dersom nettoinntekten (det vil si bruttoinntekt fratrukket minstefradrag, gjeldsrenter o.l.) er lavere enn 64 700 kroner. Dersom nettoinntekten er høyere, skal utlignet skatt ikke overstige 55 prosent av den overskytende inntekten. I praksis betyr dette at enslige forsørgere uten annen inntekt enn overgangsstønad ikke betaler skatt.

• Enslige forsørgere har rett til forsørgerfradrag i skatten med 2 540 kroner pr. barn mellom 16 og 18 år. Fradraget halveres eller faller helt bort dersom barnet har egen, alminnelig inntekt over 18 000 eller 28 500 kroner. Videre gis det ett ekstra forsørgerfradrag på 2 540 kroner forutsatt at den enslige forsørgeren ikke også har barn under 16 år. Ordningen gir en viss kompensasjon når yngste barn fyller 16 år og barnetrygden på 21 660 kroner faller bort. Det gis bare ett ekstrafradrag, uansett hvor mange barn forsørgeren har mellom 16 og 18 år. Ekstrafradraget skal ikke reduseres mot barns egen inntekt.

11.1.7 Ytelser til enslige forsørgere – minstenivå

Gjeldende trygde- og skatteregler sikrer enslig forsørger med ett barn under 10 år følgende garanterte minsteinntekt (netto) pr. år:

Dersom barnet er mellom 1 og 3 år, kommer småbarnstillegg i barnetrygden på 7 692 kroner i tillegg.

Eksempelet gjelder typisk for hjemmearbeidende enslige forsørgere. Overgangsstønaden reduseres hvis den enslige forsørgeren har arbeidsinntekt over 1/2 G (19 615 kroner) pr. år.

11.1.8 Samboere med særkullsbarn. Delt omsorg for barn

I beskrivelsen av stønadsreglene for enslige forsørgere ( avsnitt 11.1.3 til 11.1.6), var utgangspunktet de formelle kriteriene for å bli regnet som enslig forsørger. Sivil status er ett viktig kriterium; man må være ugift, skilt, separert, enke eller enkemann for å kunne bli definert som enslig forsørger. Gifte kan ikke i noe fall få enslig forsørger-ytelser, selv om det ikke er felles barn i ekteskapet. Derimot kan samboere uten felles barn i noen av ordningene være berettiget til enslig forsørger-ytelser for særkullsbarn. De aktuelle ordningene åpner også for at samboerne hver for seg kan regnes som enslig forsørger med rett til stønad for egne barn.

Tradisjonelt har barnet bodd fast hos mor, mens far har hatt vanlig samvær 22 med barnet. I slike tilfeller regnes mor som enslig forsørger med rett til stønad. Etter hvert har det antakelig blitt noe mer vanlig at foreldrene deler omsorgen for barn etter samlivsbrudd, det vil si at barnet skiftvis bor om lag like lenge hos hver av foreldrene. Skal da den ene, begge eller ingen av foreldrene regnes som enslig forsørger? De ulike støtteordningene behandler dette spørsmålet ulikt.

I tabell 11.1.1 er betydningen av disse forholdene i de ulike ordningene sammenstilt.

Disse problemstillingene er tatt opp i Velferdsmeldingen, se omtale i avsnitt 11.1.9.

11.1.9 Aktuelle politiske problemstillinger vedrørende enslige forsørgere – St meld nr 35 (1994-95) Velferdsmeldingen

Som vist i avsnitt 11.1.2, var intensjonene med enke- og morstrygden av 1964 knyttet til et bilde av enslige forsørgere som potensielt yrkesaktive. Gjennom praktisering av stønadsbestemmelsene fikk hensynet til barneomsorgen stadig større vekt. I de seinere årene har fokus på ny blitt rettet mot enslige forsørgeres mulighet til selvforsørging.

Et sentralt budskap i Velferdsmeldingen er at forholdene må legges til rette for at flest mulig kan bli selvforsørget gjennom eget arbeid. Dette gjelder også grupper som tradisjonelt har hatt lav yrkesdeltakelse og liten forankring til arbeidslivet. Arbeid framheves som det viktigste virkemiddelet for bedre levekår for vanskeligstilte grupper. Regjeringen foreslår derfor tiltak for å øke yrkesdeltakelsen og bedre utdanningsnivået i disse gruppene.

Enslige forsørgere er en sammensatt gruppe. De fleste er i arbeid eller under utdanning; av dem som mottar stønad fra folketrygden er 65 prosent det. Selv om mange er aktive med hensyn til yrkesdeltakelse og utdanning, er regjeringen bekymret for dem som over lang tid mottar overgangsstønad uten å forberede seg på yrkesdeltakelse når barnets alder ikke lenger er noen hindring for det. Langvarige stønadsperioder kan føre til en svekket posisjon på arbeidsmarkedet, med varig yrkespassivitet som resultat.

Det pekes på at de siste årenes utbygging av fødselspermisjonen, barnehager og skolefritidsordninger har bidratt til å gjøre det lettere for småbarnsforeldre å gå ut i eller beholde arbeid. Dette gjelder også enslige forsørgere. I takt med utbyggingen av disse tiltakene, er ikke omsorgen for barna i samme grad som før en hindring for yrkesdeltakelse. Det foreslås derfor at det skal stilles større krav til at enslige forsørgere skal være selvforsørget når forholdene ligger til rette for det. Samtidig er det indikasjoner på at stønaden ikke er tilstrekkelig for visse grupper av enslige forsørgere til å gi dem en rimelig levestandard. Det foreslås derfor forbedringer i stønadsnivået. Det stilles imidlertid krav til aktivitet (utdanning, arbeidssøking) under stønadsperioden, og det foreslås begrensninger i den tid som den enslige forsørgeren kan motta stønad. Sammenfattet innebærer forslagene et høyere nivå på noen ytelser, samtidig som varigheten av stønadene begrenses.

Forslagene i meldingen er bl.a:

• Heving av overgangsstønaden til 70 000 kroner.

• Ekstra småbarnstillegg i barnetrygden. Det kan være vanskelig å komme ut i arbeid når barna er små, fordi tilbudet av tilfredsstillende tilsynsordninger er lite for de yngste barna. For dem med full overgangsstønad (det vil si som enten er hjemme eller under utdanning) foreslås ett ekstra småbarnstillegg.

• Overgangsstønad gis bare inntil barnet begynner på skolen. Nå faller stønaden seinest bort ved utgangen av tredje skoleår, unntaksvis når barnet fyller 18 år ved spesielle omsorgsbehov. Hvis man blir enslig forsørger etter at det yngste barnet har begynt på skolen, skal det kunne gis overgangsstønad i en omstillingsperiode på inntil ett år, men ikke etter at barnet har fylt 10 år.

• Overgangsstønaden kan gis i inntil 3 år, eventuelt inntil 5 år under nødvendig utdanning. Nå er det bare barnets alder som begrenser varigheten av stønadsperioden.

• Etter at barnet har fylt tre år, stilles det krav om at den enslige forsørgeren må være reell arbeidssøker, og ta i mot tilbud om arbeid dersom det lar seg gjøre å kombinere med barneomsorg.

• Stønad til barnetilsyn heves, men det stilles krav til dokumentasjon av utgifter. Stønaden kan dekke inntil 70 prosent av dokumenterte barnetilsynsutgifter, innenfor visse maksimalbeløp. Videre skal stønaden prøves mot mottakerens arbeidsinntekt. Ved inntekt mellom 6 og 8 G (ca 235 000 kroner til 313 000 kroner) halveres stønaden, for høyere inntekt bortfaller stønaden helt. Stønaden bør som nå gis inntil barnet slutter i tredje klasse.

• Utdanningsstønaden økes med et basistilskudd på 1 000 kroner pr. semester, uavhengig av dokumenterte utgifter.

• Nedkomststønaden for enslige forsørgere bortfaller. Forslaget begrunnes med de seinere årenes sterke økning i den generelle støtten som gis ved fødsel (fødselspenger og engangsstønad)

Andre aktuelle spørsmål som meldingen tar opp:

11.2 Foreldre under utdanning

Statens lånekasse for utdanning har ulike generelle støtteordninger for studenter, og enkelte spesielle ordninger som skal dekke bestemte formål. Bestemmelsene for undervisningsåret 1996-97 om beregning av støttebeløp for studenter med barn er gjengitt i avsnitt 11.2.1. I avsnitt 11.2.2 omtales fødselsstipendet til studenter.

I avsnitt 11.2.3 omtales tilskuddsordningen for studentbarnehager. I avsnitt 11.2.4 er det gitt en kort omtale av bestemmelser om rentefritak og lettelser i tilbakebetaling for 1996.

11.2.1 Beregning av samlet støttebeløp over aldersskillet 23

Grunnbeløp, botillegg, forsørgertillegg og fradrag for inntekt/formue inngår ved fastsetting av det samlede støttebeløpet. Av det samlede støttebeløpet utgjør utdanningsstipend en andel som beregnes etter nærmere angitte regler. Resten av det samlede støttebeløpet gis som lån. Lånet er rentefritt i studietiden.

Ved beregning av samlet støttebeløp tas det utgangspunkt i et grunnbeløp 24 på 3 720 kroner pr. måned. Studenter som ikke bor sammen med foreldrene, får et botillegg på 1 940 kroner pr. måned. Botillegget gis også til studenter med barn og/eller som er gift, selv om de bor med foreldrene.

Ut over grunnbeløpet og botillegget, er det særlig forsørgertillegg som er relevant for studenter med barn ved beregning av det samlede støttebeløpet. I 1990 ble tallet på studentbarn anslått til 16 000.

Ektefeller 25 som begge studerer kan hver få forsørgertillegg på inntil 1 110 kroner pr. måned for hvert av de to første barna, og inntil 715 kroner pr. måned for hvert påfølgende barn. Det er ingen prøving mot ektefellens inntekt når begge er under utdanning. Samme beløp pr. barn gjelder for enslige forsørgere.

Dersom én av foreldrene studerer, kan det gis forsørgertillegg på inntil 2 225 kroner pr. måned for ektefelle og ett barn, opptil 1 110 kroner pr. måned for barn nr. 2 og 715 kroner pr. måned for hvert påfølgende barn. Forsørgertillegget prøves mot ektefellens inntekt; det reduseres med 60 prosent av den delen av ektefellens bruttoinntekt som overstiger 11 120 kroner pr. måned.

Det samlede støttebeløpet reduseres mot egen arbeidsinntekt. Av bruttoinntekt som overstiger 3 150 kroner pr. måned, går 60 prosent til fradrag i støttebeløpet. Videre prøves støttebeløpet mot enkelte arbeidsfrie inntekter, for eksempel renteinntekter, underholdsbidrag og trygdeytelser til studenten selv eller til barn under 16 år. Av slik inntekt går 60 prosent av bruttobeløpet til fradrag. Eksempelvis regnes overgangsstønad og utdanningsstønad til enslige forsørgere som inntekt som skal prøves mot støttebeløpet, mens barnetrygden ikke inngår i inntektsprøvingen.

Formue kan også medføre fradrag i støttebeløpet. For enslige er fribeløpet om lag 151 000 kroner, for ektepar 290 000 kroner.

11.2.2 Fødselsstipend

Kvinner som får barn når de er under utdanning, kan få fødselsstipend. Regelverket rundt fødselsstipendet er bygget opp analogt med regelverket for fødselspenger. Vilkåret for fødselsstipend er at kvinnen har vært minst 6 måneder under utdanning før fødselen. Det kan tildeles stipend i de tre første ukene før fødselen og i de 39 første ukene etter fødselen. Det maksimale støttebeløpet som moren til barnet har krav på gis som stipend. Hvis begge foreldrene er under utdanning, kan faren få deler av stipendet dersom han tar omsorgen for barnet. Også faren må oppfylle vilkåret om 6 måneders utdanning før fødselen for at han skal kunne få stipendet. Ved adopsjon av barn under 15 år gis stipendet i 39 uker. Det er ingen forutsetning om forsinkelse eller avbrudd i utdanningen for å bli tildelt stipendet. At stipendet også kan tildeles i sammenheng med visse permisjonsforhold i utdanningen, styrker karakteren av dette som en trygdeytelse på linje med fødselspenger.

I 1994-95 var det ca. 2 800 studenter som mottok fødselstipend med et gjennomsnitt på ca. kroner 32 800. Ved flerbarnsfødsel forlenges stipendperioden med 2 uker for hvert barn som fødes ut over det første.

Det vises ellers til omtalen i avsnitt 8.1.3.4 av forslag fra Fedreutvalget ( NOU 1995: 27 Pappa kom hjem). Utvalget drøftet bl.a spørsmålet om fedres rett til fødselspenger fra folketrygden når moren går ut i utdanning etter fødselen.

11.2.3 Barnehager

Staten yter et særskilt tilskudd til studentbarnehager som kommer i tillegg til det ordinære tilskuddet til alle barnehager (se avsnitt 9.3.3). Hensikten er at det skal kunne tilbys rimelige barnehageplasser til studenter. I 1995 var tilskuddet 17 000 kroner for barn over 3 år og 36 400 kroner for barn under 3 år. 23 av 25 studentsamskipnader har etablert studentbarnehagetilbud. Det er om lag 2 150 plasser i studentbarnehager med særskilt tilskudd.

I St meld nr 14 for 1993-94 ble det referert til gjennomsnittlig foreldrebetaling i studentbarnehagene på om lag 1 700 kroner pr. måned. Det ble vist til at foreldrebetalingen i kommunale barnehager varierer en god del, bl.a etter foreldrenes inntekt, men generelt antok man at foreldrebetalingen i studentbarnehager er noe lavere enn i kommunale barnehager. Imidlertid har studenter gjennomgående lav inntekt, slik at de også kan få lav foreldrebetaling ved opptak i en kommunal barnehage, dersom kommunen har inntektsavhengig foreldrebetaling.

11.2.4 Rentefritak og lettelser i tilbakebetaling av lån i Lånekassen (1995)

Etter at utdanningen er avsluttet, betales lånet tilbake med en rente på 6,5 prosent når det har vært rentebærende i mindre enn sju år. For eldre lån er renta 7,5 prosent. Disse satsene gjelder pr. 1.1.1996.

Det kan gis rentefritak og betalingsutsettelse av sosiale og økonomiske årsaker. Rentefritak kan gis i inntil ett år ved svangerskap, fødsel og adopsjon av barn under 10 år. Betingelsen er at brutto månedsinntekt er 9 700 kroner eller mindre. Inntektsgrensen øker med 970 kroner for hvert barn under 16 år som låntakeren forsørger. Fritaket gis til den av foreldrene som er hjemme for å ta omsorgen for barnet. I perioder hvor foreldrene deler omsorgen for barnet, kan rentefritaket deles.

Det kan også gis rentefritak til låntakere som utfører omsorgsarbeid av minst 3 måneders varighet, for eksempel omsorgen for barn under 10 år. Betingelsen er at brutto månedsinntekt er 9 700 kroner eller mindre på vedkommendes hånd, dessuten kan ikke summen av denne inntekten og inntekten til eventuell ektefelle overstige 19 400 kroner pr. måned. Inntektsgrensen øker med 1 940 kroner for hvert barn under 16 år som låntakeren forsørger.

Betalingsutsettelse kan gis når en låntaker forsørger ektefelle uten inntekt og barn under 10 år. Forutsetningen er at låntakerens bruttoinntekt ikke overstiger 12 600 kroner pr. måned, tillagt 970 kroner pr. barn. Enslige forsørgere med barn under 10 år kan får betalingsutsettelse dersom inntekten ikke overstiger nevnte grenser.

11.3 Tjenester og ytelser til funksjonshemmede

Når et barn er funksjonshemmet, har kommunen/fylkeskommunen forpliktelser til å gi tilbud om barnehage og utdanning som er tilpasset barnet, og til å gi nødvendig helse- og sosialtilbud. Videre vil foreldrene kunne ha rett til ulike ytelser fra folketrygden. Det kan være ytelser som dekker inntektstap når foreldrene må være borte fra arbeid for å være sammen med barnet, eller ytelser som dekker bestemte utgifter knyttet til sykdom eller funksjonshemning.

11.3.1 Barnehager

Etter barnehageloven skal barn med funksjonshemning ha prioritet ved opptak i barnehage dersom barnet kan ha nytte av å være i barnehage. I tillegg til det ordinære, statlige driftstilskuddet til barnehager (se avsnitt 9.3.3), gis det 10 prosent påslag som er øremerket tiltak for funksjonshemmede barn i barnehagen. Beløpet beregnes og utbetales kommunevis på basis av det samlede antall barnehageplasser i kommunen, inkludert ikke-kommunale plasser. Midlene kan bl.a benyttes til å styrke bemanningen i barnehagen, redusere barnegruppenes størrelse eller til innkjøp av særskilt materiell. Videre kan midlene nyttes til tegnspråkopplæring for personalet i barnehager med døve eller sterkt hørselshemmede barn.

Kommunen fordeler midlene til de barnehagene som har et tilbud til funksjonshemmede barn, også de ikke-kommunale. Det er kommunens ansvar å sørge for at fortrinnsretten til barnehageplass for funksjonshemmede barn blir etterfulgt i barnehagene.

11.3.2 Utdanning

Kommunen har ansvar for å påse at alle barn får undervisning som er passende for dem. Dette innebærer bl.a at funksjonshemmede barn har rett til opplæring i samsvar med evner og forutsetninger.

I grunnskolen kan funksjonshemmede elever følge ordinær undervisning der det er mulig, og ha spesialundervisning i enkelte fag eller timer når det er nødvendig. For at funksjonshemmede elever skal kunne følge ordinær undervisning, kan det stilles tekniske hjelpemidler til rådighet slik at de kan nyttiggjøre seg undervisningen. Alternativt kan det være en ekstra lærer i timen som bistår funksjonshemmede.

Når et barn er på sykehus eller i annen helseinstitusjon, har det rett til et undervisningstilbud på linje med andre barn.

Innenfor videregående opplæring har funksjonshemmede rett til et tilpasset opplæringstilbud. Hva slags opplæring som kan gis, må det tas stilling til ut fra en samlet vurdering av elevens behov og hva fylkeskommmunen faktisk kan tilby av tilpasset opplæring. Elevens ønsker skal legges til grunn så langt det er mulig innenfor det tilbud fylkeskommunen kan gi.

Videregående opplæring til funksjonshemmede kan gis på ordinære videregående skoler, men det kan også gis ved sosialmedisinsk institusjon, som kombinasjon av undervisning og arbeid, eller ved en statlig videregående skole for spesialundervisning.

11.3.3 Helse- og sosialtjenester m.v. for funksjonshemmede barn

Det generelle helse-, omsorgs- og sosialtjenestetilbudet har et særlig ansvar for å ivareta funksjonshemmedes interesser. Eksempelvis har helsestasjonene et spesielt ansvar for barn med funksjonshemninger, ved rettleding av foreldre og henvisning til spesialister og institusjoner. I det følgende gis det en kort omtale av spesifikke tjenestetilbud til funksjonshemmede barn.

11.3.4 Erstatning av tapt inntekt

11.3.4.1 Sykepenger

Sykepengeordningen i folketrygden gir ytelser til foreldre som må være borte fra arbeidet på grunn av barns eller barnepassers sykdom. Se nærmere omtale av sykepengeordningen og de alminnelige reglene for fravær under barns og barnepassers sykdom i avsnitt 8.4.2.

Det er utvidete sykepengerettigheter for foreldrene til alvorlig syke, kronisk syke og funksjonshemmmede barn. Arbeidstakere med barn under 16 år som er kronisk syk eller funksjonshemmet, har rett til sykepenger i inntil 20 dager pr. kalenderår ved barns eller barnepassers sykdom. Enslige forsørgere har rett til inntil det dobbelte antall dager.

Yrkesaktive som har barn under 16 år med livstruende eller svært alvorlig sykdom eller skade, har rett til sykepenger dersom vedkommende av hensyn til barnet må oppholde seg ved helseinstitusjon mens barnet er innlagt. Det samme gjelder ved pleie av barnet i hjemmet under kritiske perioder av sykdommen. Dersom barnet er psykisk utviklingshemmet, gjelder ikke aldersgrensen på 16 år i disse tilfellene.

Yrkesaktive med funksjonshemmede eller langvarig syke barn har rett til sykepenger dersom vedkommende må delta i kurs eller annen opplæring for å kunne ta seg av og behandle barnet.

Når barnet har livstruende eller svært alvorlig sykdom, eller foreldrene til funksjonshemmet eller langvarig sykt barn deltar i kurs/opplæring, kan det ytes sykepenger i inntil tre år. Det første året ytes det sykepenger med full lønn, i år 2 og 3 med 65 prosent lønn.

11.3.4.2 Pensjonsrettigheter

I pensjonssystemet er det rettigheter til uføre med forsørgeransvar for barn, og til ungdom (over 16 år) som selv er uføre.

En uførepensjonist vil, i tillegg til egen pensjon, kunne ha rett til barnetillegg for barn under 18 år. Barnet regnes ikke som forsørget dersom det har egen inntekt (inkludert kapitalinntekt) som er høyere enn grunnbeløpet i folketrygden (39 230 kroner pr. år). Barnetillegget utgjør inntil 25 prosent av grunnbeløpet for hvert forsørget barn, det vil si 9 808 kroner pr. år. Inntektsprøving av barnetillegget ble innført i 1991. Tillegget prøves mot foreldrenes samlede inntekt (pensjonsinntekt og arbeidsinntekt) hvis de bor sammen. Dersom pensjonisten forsørger ett barn, er fribeløpet ca. 126 700 kroner. Ved høyere inntekt reduseres barnetillegget med 50 prosent av den delen av inntekten som overstiger fribeløpet. Tillegget faller helt bort ved inntekt på ca. 146 300 kroner.

Antall uførepensjonister med barnetillegg var ca. 16 000 ved utgangen av 1994. Dette utgjør 7 prosent av uførepensjonistene. Antallet var nesten dobbelt så høyt (30 000) i 1990, før inntektsprøvingen ble innført.

Når barnet blir 16 år, vil det selv kunne ha rett til uførepensjon eller rehabiliteringspenger (tidligere attføringspenger). Uførepensjon svarer til minstepensjon 26 (63 376 kroner pr. år), og rehabiliteringspenger er det samme som grunnbeløpet (39 230 kroner pr. år). Rehabiliteringspenger kan ytes under medisinsk behandling som tar sikte på å bedre arbeidsevnen. Antall uførepensjonister og antall mottakere av rehabiliteringspenger blant 16- og 17-åringer er i Velferdsmeldingen anslått til henholdsvis 230 og mellom 15 og 30.

11.3.5 Dekning av utgifter ved sykdom og funksjonshemning

Grunnstønad og hjelpestønad er folketrygdens ytelser til personer som har ekstrautgifter på grunn av sykdom eller som følge av behov for særskilt hjelp, tilsyn og pleie i hjemmet. Sykdommen eller hjelpebehovet må ha en varighet på minst 2-3 år for at stønad skal kunne gis. Ordningene har særlig betydning når det ikke er andre offentlige tiltak (for eksempel kommunale helse- og sosialtjenester) som kan dekke behovene.

Grunnstønad og hjelpestønad fastsettes av Stortinget i forbindelse med behandlingen av de årlige statsbudsjettene.

11.3.5.1 Grunnstønad

Grunnstønad skal dekke visse varige og nødvendige sykdomsutgifter som ikke dekkes av det offentlige på annen måte. Utgifter som kan dekkes av grunnstønaden er for eksempel:

• utgifter til drift av tekniske hjelpemidler

• transportutgifter

• hold av førerhund

• spesielle utgifter til telefon, mobiltelefon og teksttelefon

• utgifter til proteser, støttebandasjer m.v.

• dyrere kosthold på grunn av diett

• slitasje på klær og sengetøy

Det er om lag 140 000 mottakere av grunnstønad, hvorav 15 000 er barn under 15 år. Mange barn mottar grunnstønad på grunn av astma og allergisykdommer. Gruppen barn er sterkt økende.

Det er fem satser for grunnstønad (årsbeløp 1996):

• 5 640 kroner

• 8 604 kroner

• 11 292 kroner

• 15 036 kroner

• 18 768 kroner

Retten til grunnstønad er betinget av at sykdomsutgiftene utgjør minst 2/3 av laveste sats. For å få høyere sats, må utgifter tilsvarende satsen dokumenteres. De to høyeste satsene gis i tilfeller der det både er utgifter til transport og til andre utgifter vedrørende sykdom.

11.3.5.2 Hjelpestønad

Hjelpestønad ytes til personer som på grunn av varig sykdom eller skade må ha særskilt tilsyn, pleie eller hjelp i huset. Det er et vilkår for å få hjelpestønad at vedkommende må ha lønnet hjelp i huset eller omfattende hjelp fra familiemedlemmer.

Det er om lag 90 000 mottakere av hjelpestønad, hvorav 15 000 er barn under 15 år.

Det er en grunnsats på 9 384 kroner pr. år (1996). For barn under 18 år som trenger særskilt tilsyn eller pleie, kan det ytes hjelpestønad etter forhøyede satser dersom dette øker mulighetene for at barnet kan bli boende hjemme. Stønaden kan forhøyes i samsvar med pleiebehovet til 2, 4 eller 5,6 ganger grunnsatsen (det vil si årlige beløp på 18 768, 37 548 eller 52 560 kroner).

I Velferdsmeldingen uttales det at satsene for hjelpestønad til tilsyn og pleie anses å være for lave i forhold til den betydelige private omsorg som gis av mange familiemedlemmer. Det antydes økninger i satsene, finansiert ved avvikling av særfradraget for sykdomsutgifter, se avsnitt 11.3.5.1 om grunnstønad.

11.4 Familier med innvandrerbakgrunn

11.4.1 Integreringstilskudd til kommunene

I 1991 ble det etablert et rammefinansieringssystem for kommunenes arbeid med bosetting og integrering av flyktninger. Kommunene mottar et 5-årig rammetilskudd som skal dekke utgifter til integreringstiltak, sosialhjelpsutgifter og barnevernsutgifter på gjennomsnittsnivå. Tilskuddet er ikke øremerket, men det forutsettes at kommunene gjennomfører et planmessig og aktivt bosettingsarbeid som bidrar til at flyktningene raskest mulig finner seg til rette og blir i stand til å forsørge seg selv.

Tilskuddet er 65 000 kroner pr. person i bosettingsåret og det påfølgende året, og 50 000 kroner hvert av de tre neste årene. Det gis ekstratilskudd for eldre og funksjonshemmede.

11.4.2 Barnehager

Det kan gis statlig tilskudd til tospråklig assistanse i barnehagene. Intensjonen er å gi barn fra språklige og kulturelle minoriteter et godt barnehagetilbud, hvor de deltar på linje med andre barn i aktivitetene i barnegruppen. Tilskuddet er 15 000 eller 20 000 kroner pr. år pr. barn som får tospråklig assistanse, avhengig av antall timer som tilbudet gis.

Det kan videre gis tilskudd til barnehager for nyankomne flyktningebarn for en periode på inntil 8 måneder. Tilskuddet gis for et 15 timers tilbud pr. uke, og skal dekke utgifter innenfor visse rammer til bl.a lønn, sosiale utgifter, leker/forbruksmateriell og andre driftsutgifter. Tilbudet kan enten gis i særskilt flyktningebarnehage eller som et integrert tilbud med norske barn.

11.4.3 Tilskudd til undervisning

11.4.4 Trygderettigheter

Beregning av trygdeytelser beror vanligvis på hvor lenge en person har vært bosatt i Norge. Som bosatt regnes den som oppholder seg i Norge, når oppholdet er ment å vare eller har vart i minst 12 måneder. Det er en forutsetning at oppholdet er lovlig.

Pensjonsytelser fra folketrygden avkortes forholdsmessig dersom man har vært bosatt her mindre enn 40 år. Personer som har flyktningstatus er unntatt fra denne regelen. Flyktninger har rett til fulle pensjonsytelser fra det tidspunktet de er bosatt i Norge. I praksis innebærer det at de er garantert minstepensjon fra det tidspunktet de blir pensjonister. Eventuell tilleggspensjon må tjenes opp på vanlig måte.