2 Simuleringer av skatter og overføringer av særlig betydning for barnefamiliene 1

Thor Olav Thoresen, Statistisk sentralbyrå

2.1 Innledning

I dette vedlegget skal vi belyse hvordan noen skatte- og overføringsordninger som særlig er innrettet mot barnefamiliene, beregnes i mikrosimuleringsmodellen LOTTE (Arneberg et al. 1995), med basis i dagens regelverk (1996). Vi skal fokusere på de mest sentrale ordningene; barnetrygd, forsørgerfradrag, foreldrefradrag, skatteklasse 2, fødselspenger, momskompensasjon og barnehagesubsidier.

Vi skal også vise fordelingseffektene av de enkelte skatte- og overføringsordningene. I vedlegg 1 er det redegjort for den metodiske tilnærmingen som ligger til grunn for dette. Det er viktig å poengtere at de beløpene som oppgis i tabellene ikke er størrelser som tilsvarer de faktiske beløpene som husholdningene mottar. Inntektstallene er bearbeidet til såkalte ekvivalente inntekter med henblikk på sammenliknbarhet i fordelingssammenheng. Dette innebærer blant annet at de er vektet med hensyn til husholdningsstørrelse. Når ikke annet er oppgitt benyttes inntektsbegrepet D1 (se vedlegg 1). Forøvrig viser vi til Thoresen (1993) når det gjelder mer utførlig modelldokumentasjon av simuleringer av barnetrygd, forsørgerfradrag og foreldrefradrag. Arneberg og Thoresen (1994) dokumenterer simuleringer av fødselspenger, mens Thoresen (1994) viser hvordan verdien av et tjenestetilbud kan beregnes.

Som redegjort for i vedlegg 1 hentes dataene i modellen fra Inntekts- og formuesundersøkelsen, som for 1993 2 består av et utvalg på 18 404 personer. Modellen beregner ulike skatter og overføringer med basis i regelverk og kjennetegn ved individene. Vi skal først se hvordan familiestatus bestemmes i LOTTE, siden dette er en av hovedvariablene for hvordan individene beskattes og hvilke overføringer de mottar i LOTTE. Vi har følgende typer familiestatus:

1. = enslig forsørger

2. = en av ektepar med barn

3. = barn

4. = en av ektepar uten barn

5. = andre med barn (samboer med barn)

6. = annet (enslig, samboer uten barn)

Personene i datamaterialet blir gitt disse statustypene på bakgrunn av blant annet husholdningens sammensetning (intervju), familienummer (basert på det sentrale personregister) og personenes sivile status. Enslige forsørgere i modellen har barn boende hos seg og er liknet i skatteklasse 2. Det er ikke direkte opplysninger i datamaterialet som kan identifisere eventuelle samboere (inngår i familiestatus 5), men med utgangspunkt i husholdningenes sammensetning og familienummer defineres samboer med barn som en person som har omsorgen for barn uten å være gift og uten å være liknet i skatteklasse 2. 3

2.2 Barnetrygd

I modellen har en ikke utnyttet direkte opplysninger om utbetalt barnetrygd. Barnetrygden blir derimot beregnet på basis av antall personer i familien i alderen 0 til 16 år. Dersom barnet er 0 år eller 16 år, beregnes det barnetrygd for et halvt år. Barnetrygden blir gitt til enslig forsørger eller moren. Foreldre som er alene om omsorgen for barnet (enker, enkemenn, separerte, skilte og ugifte mødre som ikke lever sammen med barnefaren), mottar stønad for ett barn mer enn det faktiske barnetall (utvidet stønad), siden disse også vil skatte i skatteklasse 2. Tidligere kunne enslige forsørgere med samboer beholde utvidet barnetrygd for særkullsbarn. Etter lovendringen fra 1994 har ikke samboere med felles barn rett til utvidet barnetrygd og samboere med utelukkende særkullsbarn har ikke rett til utvidet barnetrygd når samlivet har vart i minst 12 av de siste 18 måneder. Det er denne siste gruppen som er problematisk for simuleringer i LOTTE. Siden våre siste data er fra 1993, har vi ikke opplysninger om hvem av mødrene som ikke er berettiget til utvidet barnetrygd på grunn av de har et samboerskap som har vart i minst 12 av de siste 18 måneder.

Rikstrygdeverket startet sine registreringer av reelle samboere blant enslige forsørgere i 1994. På bakgrunn av foreløpige tall fra RTV, antar vi at i overkant av 8 000 av mellom 100 000 og 110 000 enslige forsørgere er samboere i ekteskapsliknende forhold, og for denne gruppen vil simuleringen av barnetrygd ikke være korrekt. Beregningene vil imidlertid ikke i vesentlig grad være influert av dette forholdet.

Våre beregninger gir et samlet barnetrygdproveny på omlag 12,4 mrd. kr, som er omlag 3 prosent avvik i forhold til de offisielle tallene (11 959 mill. kr). Dette skyldes hovedsaklig framføringen av dataene fra 1993 til 1996 og er ikke noen indikasjon på systematiske skjevheter i simuleringene.

I tabell 2.1 vises barnetrygdsatsene. Dessuten gis det et spesielt tillegg (småbarnstillegget) for barn 1-3 år på 7 692 kr og et ekstra beløp til stønadsmottakere i Nord-Troms og Finnmark på 3 792 kr.

Vi skal vise hvordan barnetrygden totalt er fordelt blant husholdninger med barn, samt vise fordelingen av småbarnstillegget og søskengraderingskomponenten i barnetrygden. 4

Tabell 2.2 viser hvordan barnetrygden er fordelt blant personer i husholdninger med barn. Dersom vi hadde fokusert på fordelingen av barnetrygd i hele befolkningen ville resultatet ha vært sterkt avhengig av valg av ekvivalensskala (se figur 6.3 i vedlegg 1). Når populasjonen er husholdninger med barn, er resultatene i mindre grad avhengig av ekvivalensskala og vi bruker hovedalternativet D1 med Θ=0,5 og relativ vekt lik 0,75 for barn. Det er også viktig å merke seg at illustrasjonen av skattene og overføringenes fordelingsmessige betydning er foretatt uten å ta hensyn til eventuelle atferdsmessige implikasjoner av overføringene. En ser av tabellen at barnetrygden tilgodeser husholdninger med lave inntekter i sterkest grad. Noe av årsaken til dette er at det er flere barn i husholdninger med lav ekvivalent inntekt enn i husholdninger med høyere ekvivalent inntekt, som vist i siste kolonne i tabell 2.2. 5

I tabell 2.3 vises tilsvarende illustrasjon av fordelingen av småbarnstillegget for personer i husholdninger med barn. De samlede utgiftene til småbarnstillegget er beregnet til i overkant av 980 mill. kr. Tabell 2.3 viser at fordelingsprofilen til småbarntillegget i store trekk likner på fordelingen av total barnetrygd. Det er personer i husholdningene med de laveste inntektene som mottar mest av overføringen.

I tabell 2.4 vises fordelingen av søskengraderingselementet i barnetrygden. Søskengraderingselementet i barnetrygden framkommer gjennom en sammenlikning av dagens regelverk med en ordning der det blir gitt barnetrygd for alle barn med satsen for første barn. Søskengraderingen koster omlag 460 mill. kr. En ser av tabell 2.4 at denne delen av barnetrygden i enda sterkere grad enn både barnetrygden totalt og småbarnstillegget tilgodeser personer i husholdninger med lave inntekter.

Siden det er moren som mottar barnetrygd, er det i hovedsak kvinner som mottar denne overføringen. Dette er vist i tabell 2.5, hvor vi viser hvordan barnetrygden er fordelt blant henholdsvis kvinner og menn. 6 Det er betydelig vilkårlighet når det gjelder størrelsen på inntektene hos henholdsvis kvinner og menn, siden både noen inntekter (som boliginntekter) og fradrag (som rentefradrag) er plassert vilkårlig hos ektefellene. I tabellen er det inkludert alle kvinner og menn over 17 år.

2.3 Forsørgerfradraget

Forsørgerfradraget er et fradrag i skatt og består av to elementer. For hvert barn under 16 år kan en trekke fra 1820 kr. For barn i alderen 16-18 år graderes forsørgerfradraget etter barnas nettoinntekt (alminnelig inntekt). Mindre enn 12 000 kr i nettoinntekt gir fullt fradrag på 2 540 kr, mer enn 19 000 kr i inntekt gir intet fradrag, mens det for mellomliggende inntekter gis et halvt fradrag. Det er egne grenser for barn av enslige forsørgere (henholdsvis 18 000 kr og 28 500 kr). Forsørgerfradraget for de yngste barna beregnes i modellen på basis av antall barn i familien 15 år eller yngre. For barn i alderen 16-18 år beregnes en indikator ut fra barnets inntekt i basisåret. I modellen tas det hensyn til denne indikatoren ved den endelige fastsettelsen av beløpets størrelse. Forsørgerfradraget fordeles til ektefellene etter hva som var den faktiske fordeling oppgitt i selvangivelsene i basisåret.

Det gjelder spesielle regler for enslige forsørgere som ikke har omsorg for barn 15 år eller yngre (ikke mottar barnetrygd), men som har omsorg for barn i alderen 16-18 år. Disse mottar forsørgerfradrag for ett ekstra barn dersom barnets nettoinntekt ikke overstiger 28 500 kr. Dette elementet er inkorperert i modellen.

Forsørgerfradragets totalverdi beregnes til 2 040 mill. kr, som er noen prosent over de offisielle anslagene (1 970 mill. kr). I likhet med simuleringen av barnetrygd skyldes avviket framføringen i modellen. I tabell 3.1 vises den fordelingsmessige betydningen av forsørgerfradraget, og vi ser at forsørgerfradraget fordeler seg på desilene på liknende måte som barnetrygden. Det er personene med de laveste inntektene som mottar mest forsørgerfradrag i absolutte kroner.

Til forskjell fra barnetrygden fordeles forsørgerfradraget mellom ektefellene, noe som avspeiles i tabell 3.2. 7 Gjennomsnittsbeløpet for forsørgerfradraget er noe høyere for kvinner enn for menn som skyldes at det er flere enslige forsørgere blant kvinner.

2.4 Foreldrefradraget

Fradraget gis til ektefeller/samboere hvor begge har arbeidsinntekt og til enslige forsørgere med arbeidsinntekt, men gis også til skattytere der en eller begge er under utdanning, avtjener verneplikt, er ufør eller på annen liknende måte er ute av stand til å ha det daglige pass og stell av barn. Foreldrefradraget trekkes fra inntekten ved beregning av skatt og hentes i modellen fra det faktiske foreldrefradrag slik det er oppgitt på selvangivelsene i grunnlagsåret, enten en har benyttet standardfradragene eller har fått fradrag for faktiske utgifter. For 1996 er satsene 3 900 kr for ett barn og 4 900 kr for to eller flere barn under 12 år. Alternativt kan en kreve fradrag for virkelige utgifter til barnepass, begrenset oppad til 19 300 kr for ett barn og 23 100 kr for to eller flere barn. Grunnlaget for virkelige utgifter til barnepass kan være barnehageutgifter, betaling av dagmamma i registrerte forhold, utgifter til skolefritidsordninger, etc.

Verdien av foreldrefradraget er beregnet ved differansen mellom inntekt etter skatt med og uten regel om foreldrefradrag. 8 Nettoinntekten beskattes med en flat sats på 28 prosent, slik at verdien av foreldrefradraget for de aller fleste husholdningene utgjør 28 prosent av foreldrefradragets absolutte størrelse. Det er fradraget for virkelige utgifter til barnepass som må behandles med varsomhet når modellen benyttes til å simulere effekten av regelendringer. Skattyterne oppgir sine faktiske utgifter til barnepass på selvangivelsene så lenge disse er mellom standardfradraget og maksimalgrensene (19 300 kr for ett barn og 23 100 kr for to barn i 1996). Når utgiftene overstiger maksimalgrensene benyttes maksimalgrensene som fradrag. En husholdning med et foreldrefradrag på 17 900 kr vil vanligvis ha hatt utgifter til pass og stell av barn som er høyere enn dette. Ved en simulering av endringer i foreldrefradraget blir det i modellen lagt til grunn at de med maksimalfradrag for virkelige utgifter til barnepass også opprettholder det maksimale fradrag med de nye grensene. Det betyr at ved store økninger i maksimalgrensene (i størrelsesorden 10 000 kr), vil de nye foreldrefradragene kunne overvurdere faktiske fradrag.

Dersom foreldrefradraget fjernes, vil skatteinntektene øke med omlag 960 mill. kr. Av dette utgjør standardfradraget i foreldrefradraget omlag 260 mill. kr. Tabell 4.1 viser henholdsvis hvordan verdien av foreldrefradraget som helhet og verdien av standardfradraget i foreldrefradraget fordeler seg på inntektene. En ser at det er husholdninger med høye inntekter som særlig har nytte av foreldrefradraget, mens standardfradraget tilgodeser husholdninger med lave inntekter i sterkest grad. Dette kan også illustreres gjennom størrelsen på interaksjonskoeffisienten, se vedlegg 1. Interaksjonskoeffisienten til verdien av foreldrefradraget som helhet er klart positiv (0,205), som indikerer at det er husholdningene med de høyeste inntektene som har størst fordel i absolutte kroner av denne overføringen. Interaksjonskoeffisienten til standardfradraget i foreldrefradraget er imidlertid klart negativ (-0,09), som viser at det er husholdningene med lave inntekter som har størst fordel av denne delen av foreldrefradraget. Fordelingen av foreldrefradraget som helhet henger ventelig sammen med fordelingen av barnehagesubsidiene (se tabell 4.1).

2.5 Skatteklasse 2

Enslige forsørgere og ektefeller med felles likning liknes i skatteklasse 2. Ektefeller liknes felles dersom den ene av ektefellene har ingen eller liten inntekt. Fordelen ved skatteklasse 2 er i hovedsak at klassefradraget er fordoblet fra 23 300 kr til 46 600 kr og at trinnene for toppskatt er satt høyere enn i skatteklasse 1, 267 500 mot 220 500 i første trinn og 278 500 mot 248 500 i andre trinn. Disse elementene er innarbeidet i modellens regelverk.

Vi skal fokusere på tre ulike grupper som har fordel av å skatte i skatteklasse 2, enslige forsørgere, ektepar med barn i alderen 0-17 år og ektepar uten barn i alderen 0-17 år. Tabell 5.1 viser at skatteprovenyet ville øke med omlag 1,4 mrd. kr dersom en fjernet skatteklasse 2. Av de tre gruppene som vi har delt befolkningen inn i, er det ektepar med barn under 18 år som har størst fordel av skatteklasse 2. Når det gjelder enslige forsørgere, er det mange i denne gruppen som er omfattet av skattebegrensningsregelen, noe vi diskuterer nærmere i vedlegg 4.

Vi skal se på fordelingen av fordelen av å skatteklasse 2 og vurdere hvordan dette slår ut for enslige forsørgere og ektepar med barn separat. Tabell 5.2 viser fordelingen av fordelen ved å skatteklasse 2 som helhet.

En ser av tabell 5.2 at det særlig er husholdningene med de laveste inntektene som har fordel av skatteklasse 2, men en ser også at beløpet for desil 10 er relativt høyt sammenliknet med fordelen for husholdninger med midlere inntekter. Det er grunn til å tro at det særlig er ekteparene som fører til det spesielle utslaget i desil 10. Dette er illustrert i tabell 5.3, som viser effekten av skatteklasse 2 for enslige forsørgere og skatteklasse 2 for ektepar med barn separat. Siden flere enslige forsørgere med lave inntekter allerede er beskyttet av skattebegrensningsregelen, er den partielle fordelingseffekten av skatteklasse 2 for denne gruppen ikke så god som skatteklasse 2 for ektepar med barn.

2.6 Fødselspenger

Simulering av fødselspenger i LOTTE skjer via en separat modell for trygdesimulering, se Arneberg og Thoresen (1994). Deretter blir trygdeinntektene beskattet gjennom skattemodulen i LOTTE. Det er laget en forbindelse mellom trygdesimuleringer og skattesimuleringer, slik at en simulering av alternativt regelverk vil slå direkte ut i trygdutbetalingene og i endrede skatteinntekter. Gjennom modellen kan en dermed belyse både effektene på folketrygdens økonomi og effektene på skatteproveny og fordeling av et endret regelverk for fødselspengeordning sammenliknet med dagens regelverk. Det er grunn til å påpeke at simuleringen av fødselspenger i LOTTE er en svært kompleks operasjon og at det derfor er ekstra usikkerhet omkring tallene som presenteres. Det er også viktig å merke seg at simuleringene i LOTTE er utført for et utvalg av den norske befolkning på 18 404 personer. Av disse er det bare noe i overkant av 200 personer som har født barn i det året vi studerer. Det er tatt hensyn til at en del fedre har benyttet permisjonsrettighetene. Den såkalte fedrekvoten ble innført 1.april i 1993, som er det året vi har data for.

For 1996 ytes det fødselspenger til yrkesaktive med full dekning i 42 uker eller 80 prosent dekning i 52 uker. Selvstendig næringsdrivende får fødselspenger med 65 prosent av inntekten. Mødre som ikke har opptjente rettigheter mottar en engangsstønad som i 1996 er på 32 138 kr. Betegnelsen fødselspenger inkluderer både fødselspenger som yrkesaktive og engangsstønaden.

Fødselspengesimuleringene i LOTTE er basert på at datagrunnlaget fra Inntekts- og formuesundersøkelsen er påkoblet opplysninger fra Rikstrygdeverket (RTV). Det er imidlertid flere problemer forbundet med disse dataene. For det første har det ikke vært mulig å utnytte register for utbetalinger av engangsstønad i RTV. I våre simuleringer mottar moren derfor engangsstønad dersom det ikke er registrert noe fødselspengegrunnlag på henne, som betyr at hun ikke er berettiget til fødselspenger som yrkesaktiv, samt at hun er moren til en eller flere 0-åringer i datagrunnlaget. For det andre inngår det ikke opplysninger om fødselspenger for de statsansatte i datamaterialet fra RTV. 9 For at de statsansatte mødrene ikke skal motta engangsstønad, må de sorteres ut av materialet. Dette er ikke uproblematisk. Seleksjonen av de statsansatte foregår ved at det betinges med hensyn på den pensjonsgivende inntekten. Dersom en mor til en null-åring står uten registrerte fødselspenger fra RTV, men har pensjonsgivende inntekt over 1 G i grunnlagsåret, antar vi at hun er statsansatt og i virkeligheten har mottatt fødselspenger som yrkesaktiv i statlig virksomhet. Det blir følgelig ikke simulert fødselspenger for mødre som oppfyller denne betingelsen.

Antall barn som det gis fødselspenger for, summerer seg til omlag 57 000 etter at vi har foretatt denne seleksjonen. Det vil si at vi estimerer antall statsansatte med nyfødte barn til å være mellom 3 000 og 4 000. Det er imidlertid et urovekkende høyt avvik når det gjelder engangsstønader i modellen, siden de oppblåste tallene for antall mottakere av engangsstønad ifølge modellen er i overkant av 14 000, mens Rikstrygdeverket oppgir 16 300 mottakere av engangsstønad. For få engangsstønader i modellen henger blant annet sammen med at det er registrert for få null-åringer i modellens datagrunnlag. Utgiftene til fødsels­penger for 1996 inneholder både de som har født i året og de som har født foregående år og hvor utbetalingene fortsetter inn i 1996. Tabell 6.1 viser hvordan utgiftstallene for fødselspenger i LOTTE overenstemmer med tilsvarende tall fra RTV. En ser at modellsimuleringene særlig undervurderer utgiftene til engangsstønad.

I tabell 6.2 sammenliknes fordelingen av brutto fødselspenger for yrkesaktive, 10 henholdsvis slik de er simulert i LOTTE og beløpene som er mottatt fra Folketrygden, 11 for datagrunnlaget i LOTTE. Populasjonen er husholdninger med yrkesaktive mødre som har født barn i løpet av inntektsåret. Det er inntektsbegrepet D4 som benyttes her. Forskjellen på dette inntektsbegrepet og det vi har benyttet så langt, er at engangsstønaden også er inkludert i inntektene.

Til tross for at de simulerte beløpene i LOTTE og tallene fra RTV viser betydelige avvik for enkelte mødre, er beskrivelsen av fødselspengenes fordelingsvirkninger fra de to kildene relativt lik og interaksjonskoeffisientene er praktisk talt like for de to fordelingene. En ser av tabell 6.2 at brutto (ekvivalente) fødselspenger for yrkesaktive stiger med totalinntekten i husholdningene.

Vi skal se hvordan fødselspengene etter skatt, både fødselspenger som yrkesaktiv og engangsstønaden, er fordelt blant husholdninger med barn og blant husholdninger der det er født et barn i løpet av inntektsåret. Ifølge våre beregninger vil bortimot 1,7 mrd. kr av fødselspengene returneres til det offentlige i form av skatt. Dette betyr at omlag en tredjedel av overføringen går tilbake til det offentlige som skatt. Dette kan synes mye, men har sammenheng med at foreldrene i de aller fleste tilfeller har hatt andre inntekter i inntekts­året, slik at for eksempel klassefradraget allerede er utnyttet.

Tabell 6.3 viser at det er husholdninger med høye inntekter som mottar mest i fødselspenger. Dette henger sammen med at det er husholdninger med to yrkesaktive som mottar de høyeste fødselspengebeløpene. De relativt lave tallene for fødselspenger i tabellen skyldes at det er de færreste husholdningene som har mottatt fødselspenger i inntektsåret blant husholdninger med barn. Tabell 6.4 viser fordelingen av fødselspenger når en begrenser populasjonen til husholdninger der det er født et barn i løpet av inntekts­året. En ser at fødselspengene øker med innteksnivået og at det er de som har de høyeste inntektene (fødsels­penger inkludert) som mottar mest fødselspenger.

2.7 Indirekte beskatning 12

Simuleringsmodellen LOTTE-KONSUM er konstruert for å simulere effekten av endringer i den indirekte bekatningen, som endringer i moms og ulike avgifter. Det er særlig grunn til å tro at momskompensasjonen for melk, ost og kjøtt har betydning for barnefamilienes økonomi. Vi skal i det følgende vise hvordan vi har beregnet verdien av momskompensasjonen for den enkelte husholdning. For å kunne gjøre dette, må en blant annet ha informasjon om hvordan forbruket av melk, ost og kjøtt er fordelt blant husholdningene.

Den formelle merverdiavgiftsatsen på matvarer er 23 prosent. Imidlertid er det lovfestet at det skal gis merverdiavgiftskompensasjon for melk, ost og kjøtt slik at merverdavgiften minus merverdiavgiftskompensasjonen skal tilsvare en avgiftssats på 15 prosent, jfr. Administrasjonsdepartementet (1995). Momskompensasjonssatsen blir således 0,23 – 0,15 = 0,08 prosentpoeng. La p betegne prisen før moms og momskompensasjon og anta full overveltning til konsumentprisene. Ved å fjerne merverdiagiftskompensasjonen får vi da følgende relative økning i prisene:

• 1,23p/1,15p = 1,069565 ≈ 1,07.

Å ta bort momskompensasjonen, medfører med andre ord en prisstigning på 7 prosent, når vi forutsetter full overveltning til konsumentprisene. Utgiftene til merverdiavgiftskompensasjonen for 1996 er av Administrasjonsdepartementet (1995) anslått til 1 117 millioner kroner, hvorav 25 pst. til melk, 18 pst. til ost og 57 pst. til kjøtt. Disse utgiftsandelene samsvarer godt med husholdningenes utgiftsandeler til disse tre varegruppene fra Forbruksundersøkelsen 1992-94, som viser 25 prosent, 15 prosent og 60 prosent (Statistisk sentralbyrå 1996)

Tabell 7.1 gir budsjettandeler, og såkalte Engel­elastisiteter, barneelastisiteter og voksenelastisiteter for utgift til hver av gruppene Melk, Ost og Kjøtt, og for utgiften til gruppen Melk, ost og kjøtt samlet. For å sammenlikne har vi også inkludert resultater for Matvarer totalt og for utvalgte tjenestegrupper som ikke er momsbelagt. Beregningene er utført i tilknytning til en pågående studie av Røed Larsen og Aasness (1996). De tre elastisitetene oppsummerer mye informasjon i datamaterialet om fordelingsvirkninger av moms eller momskompensasjon for de aktuelle varene. Se Aasness (1978) for en drøfting av metoden.

Hvis en ønsker å tilgodese husholdninger med lav total forbruksutgift i motsetning til de med høy total forbruksutgift, gitt husholdningsstørrelse, bør en ha høye avgiftssatser på varer med høy Engelelastisitet, og lave avgiftssatser (eventuelt negative) på varer med lav Engelelastisitetet. Vi ser at melk egner seg best for lave avgiftssatser mens flyreiser egner seg for høye avgiftssatser. Momskompensasjon på ost og kjøtt har en gunstig fordelingseffekt, men gir ikke så god fordelingseffekt pr krone som momskompensasjon for melk.

Hvis en ønsker å tilgodese husholdninger med (mange) barn i motsetning til husholdninger uten barn, gitt total forbruksutgift og antall voksne, bør en ha lave avgiftsatser på varer med høy barneleastisitetet og høye avgiftssatser på varer med lav barneelastisitet. Igjen egner melk seg best for lave avgiftssatser og flyreiser seg best for høye avgiftssatser. Ost og kjøtt har også gunstig fordelingseffekt i denne dimensjonen, men ost egner seg bedre for lavere avgiftssatser enn kjøtt.

Hvis en ønsker å tilgodese husholdninger med mange voksne, gitt total forbruksutgift og antall barn, bør en ha lave avgiftsatser på varer med høy voksen­elastisitetet og høye avgiftssatser på varer med lav voksenelastisitet. Igjen egner melk seg best for lave avgiftssatser og flyreiser seg best for høye avgiftssatser.

For varegruppen Melk, kjøtt og ost samlet blir elastisitetene et veid gjennomsnitt av elastisitetene for de tre varegruppene. Vi ser at elastisitetene for denne gruppen er omtrent som for matvarer totalt. Det betyr at fordelingseffektiviteten av å fjerne momskompensasjon for disse varene svarer omtrent til fordelingseffektiviteten av å øke momssatsen på alle matvarer. Mens momskompensasjon for melk alene gir mer fordelingseffekt pr krone av statens utgifter til ordningen.

Vi har koblet forbruksrelasjonen for samlegruppen Melk, ost og kjøtt til LOTTE og tabell 7.2 viser hvordan fordelen ved momskompensasjon er fordelt blant personer i husholdninger med barn. De partielle effektene, illustrert ved Engel-, barne- og voksenelastisitetene i tabell 7.1, påvirker resultatene i tabell 7.2, hvor det er aggregert over alle husholdninger med barn, med forskjellig inntekt, antall barn og antall voksne. Det er grunn til å påpeke at en slik imputering av subsidiebeløp for husholdningene ikke er uten potensielle feilkilder. I denne sammenheng mener vi allikevel at denne tilnærmingen gir en god pekepinn på hvordan matvaresubsidier er fordelt i befolkningen.

Vi ser at momskompensasjonen stiger litt med ekvivalent inntekt, men at stigningen er meget svak. Som nevnt ovenfor vil momskompensasjon på melk alene ha en bedre fordelingsprofil enn for melk, ost og kjøtt samlet.

2.8 Barnehagesubsidier

Inntekts- og formuesundersøkelsen inneholder ikke opplysninger om hvem som mottar et subsidiert barnehagetilbud. Imidlertid er personene som deltar i Levekårsundersøkelsen 1995 spurt om hvilke typer av barnetilsyn de benytter. Levekårsundersøkelsen 1995 har felles utvalg med Inntekts- og formuesundersøkelsen 1994. Det innebærer at barnehagesubsidienes fordelingsprofil analyseres ved hjelp av opplysninger fra Inntekts- og formuesundersøkelsen 1994 med påkoblede opplysninger om bruken av barnepass fra Levekårsundersøkelsen 1995, til forskjell fra de andre analysene som er foretatt ved hjelp av mikrosimuleringsmodellen LOTTE på et framført materiale for 1996. Levekårsundersøkelsen er basert på intervjuer av personer i omlag 3 700 husholdninger.

Definisjonen av inntekt etter skatt er i hovedsak identisk med definisjonen av inntekt etter skatt i LOTTE. Barnehagesubsidiene er imputert på grunnlag av satser for statlige tilskudd til drift av barnehager, gitt i tabell 8.1. 13 De kommunale subsidiene holdes utenfor i denne sammenheng. Som det framgår av tabellen, er det noe høyere satser for Nord-Troms og Finnmark. Driftstilskuddet er beregnet på grunnlag av barnehagenes åpningstid, dvs. hvor mange timer barna maksimalt kan oppholde seg i barnehagene. I Levekårsundersøkelsen blir en spurt hvor mange timer barna faktisk oppholder seg i ulike former for barnetilsyn. Det betyr at det å tilordne subsidier på grunnlag av opplysningene i Levekårsundersøkelsen vil føre til for lave subsidiebeløp. 14Underutnyttelsen av barnehagetjenesten i form av at barna oppholder seg i barnehagen i færre timer enn den faktiske åpningstid er et lite kartlagt fenomen. Vi baserer oss på opplysninger fra Gulbrandsen og Blix (1993), som viser at særlig barn som oppholder seg i barnehager med lang åpningstid underforbruker tjenesten. Basert på tallmaterialet i Gulbrandsen og Blix beregner vi den ubenyttede tiden i barnehagene til å være 7 timer pr uke i gjennomsnitt for hvert barn. Vi antar imidlertid lengre ubenyttet tid for barn i barnehager med lang åpningstid og kortere for barn i barnehager med kort åpningstid. Provenyanslaget for det statlige driftstilskuddet blir dermed 3 234 mill. kroner, som er noe lavere enn de offisielle tallene på 3 603 mill. kr. Dette avviket kan skyldes at vårt anslag for den ubenyttede tiden er for lavt, men det skyldes også at barnehagedekningen i Levekårsundersøkelsen er betydelig under tilsvarende offisielle tall ved utgangen av 1994. Barnehagedekningen i dataene fra Levekårsundersøkelsen er på noe over 42 prosent, mens en regner med at omlag 49 prosent av barna befant seg i barnehage (Statistisk sentralbyrå 1994). Den lave dekningen i dette materialet skyldes særlig at det er registrert for mange barn i alderen 0-6 år uten barnehageplass i Levekårsundersøkelsen. 15

Thoresen (1994) viser at barnehagesubsidiene i sterk grad tilgodeser husholdninger med høye inntekter, når tall fra 1990 benyttes. I 1990 var barnehagedekningen omlag 35 prosent. I 1994 er dette tallet økt til 49 prosent og spørsmålet er om barnehagesubsidiene fortsatt er skjevfordelte eller om økningen av antall barnehageplasser har ført til en jevnere fordeling av støtten gjennom barnehagene. Før vi introduserer inntektsbegrepet D3 skal vi vise fordelingen av ekvivalent inntekt (D1) for personer i husholdninger med barn i førskolealder, kategorisert etter hvorvidt barna er i barnehage eller ikke. 16 Tabell 8.2 viser ekvivalent inntekt for henholdsvis personer i husholdninger med barn i alderen 0-6 år som benytter barnehagetjenesten og ekvivalent inntekt for personer i husholdninger med barn i alderen 0-6 år som ikke benytter barnehagetjenesten. En ser av tabellen at inntektene er noe høyere for personer i husholdninger som nyttiggjør barnehagetjenesten, men at forskjellen i gjennomsnitt bare er omkring 6 prosent. Dette skyldes dels høy yrkesaktivitet blant mødre som ikke har tilgang til tjenesten, men som må benytte andre former for barnepass. Men det skyldes også at et betydelig antall mødre med barn i barnehager ikke er yrkesaktive. 1718

Tabell 8.3 viser fordelingen av barnehagesubsidiene blant personer i husholdninger med ett eller flere barn i førskolealder. Barnehagesubsidiene er fortsatt svært skjevfordelte i 1994, som de var det i 1990. Dette er en overføringsordning som personene med de høy­este inntektene har størst fordel av. Det er viktig å merke seg at inntektsbegrepet D3 benyttes, som innebærer at barnehagesubsidiene er inkludert i ekvivalent inntekt for de som har barnehageplass.

Siden inntektene til personer i husholdninger uten barnehageplass ikke er så mye lavere enn inntektene til personer i husholdninger med barnehageplass, må barnehagesubsidienes skjeve fordelingsprofil også forklares ved den interne fordelingen av disse subsidiene blant personer som har barn i barnehager. Dette er vist i tabell 8.4. En ser at det er personer med de høyeste inntektene som som har de største verdiene for barnehagesubsidier. I tabellen er det også inkludert gjennomsnittlige tall for antall barn med barnehageplass i de respektive desilene. En ser at de høye subsidieverdiene for de øverste desilene ikke skyldes at det er flere barn med barnehageplass i disse desilene. Mønsteret i tabell 8.4 skyldes nok at subsidiene øker med tidsomfanget på barnehagetilbudet (se tabell 8.1 ovenfor) og at lang åpningstid i barnehagene gir muligheter for fulltidsarbeid og dermed høyere inntekter. 19

Vi skal også vise fordelingen av barnehagesubsidier når populasjonen er husholdninger med barn i alderen 0-18 år. En ser av tabell 8.5 at barnehagesubsidiene også er svært skjevfordelte når populasjonen utvides til personer i husholdninger med barn i alderen 0-17 år.