Del 4
Utvalgets vurderinger og tilrådinger

12 Gjennomgående hensyn i utvalgets forslag til utformingen av barne- og familiepolitiske tiltak

12.1 Innledning – barnas interesser i sentrum

Ansvaret for barneomsorgen er et felles anliggende for foreldrene. Det er foreldrene som sammen har hovedansvaret for å gi barna en trygg og stimulerende oppvekst. Familiens sentrale plass i omsorg og oppdragelse av barn har en solid forankring i vår kultur. Det offentlige bidrar til å støtte opp om foreldrenes ansvar for barneomsorgen gjennom kontante overføringer og tjenestetilbud. Utvalgets mandat er bl.a å undersøke hvordan disse overføringene og tjenestene virker for familier med barn, og å vurdere om eventuelle endringer kan bidra til å jevne ut forskjeller mellom barnefamiliene og mellom familier med og uten barn.

Utvalgets medlemmer legger ulik vekt på hvilke fordelingsdimensjoner som anses som viktige, for eksempel forholdet mellom familier med henholdsvis en og to inntekter, mellom kvinner og menn, mellom enslige forsørgere og foreldre som lever sammen, mellom foreldre med og uten barnehageplass osv. Hele utvalget er imidlertid enig om at hensynet til stabile og trygge oppvekstvilkår for barna er sentralt i utformingen av samfunnets overføringer til barn og barnefamilier.

Ut fra mandatet har ikke utvalget sett det som sin oppgave å drøfte verdigrunnlaget i familiepolitikken. Utvalget gir heller ingen felles anbefalinger om hvordan foreldrene bør innrette seg i skjæringsfeltet mellom barneomsorg og yrkesaktivitet. Samtidig er det viktig å understreke at økonomiske rammebetingelser virker inn på hvordan familiene innretter seg. Utvalget er enig om at den offentlige støtten skal bidra til å sette barnas interesser i sentrum, og at mødre og fedre skal stilles likt i valget mellom yrkesaktivitet og barneomsorg. Det er imidlertid ulike syn på valg av virkemidler for å realisere målsettingene.

12.2 Barnefamilienes situasjon og betydningen av virkemidlene i familiepolitikken – en kort oppsummering

I del II ble utviklingen i samfunnsmessige forhold drøftet i forhold til barnefamilienes situasjon. I del III ble virkemidlene i offentlig politikk for barnefamilier beskrevet, og betydningen av dem for barnefamiliene vurdert. I en kort oppsummering vil vi framheve enkelte forhold som særlig betydningsfulle for utformingen av barne- og familiepolitiske tiltak.

12.2.1 Familiemønster i endring

Kjernefamilien (mor, far og barn) står fortsatt sterkt i Norge til tross for store endringer i familie- og husholdningsmønsteret. Om lag hver annen person, voksen som barn, lever på et gitt tidspunkt i en kjernefamilie. Antall barn som bor sammen med begge foreldrene (enten ektepar eller samboere), er 6-7 ganger så stort som antall barn med en enslig mor eller far.

For mange barn har likevel familiesituasjonen blitt mer variert og omskiftelig. Ekteskapet er ikke lenger enerådende som samlivsform. Ugift samliv har gradvis blitt mer vanlig, også etter at man har fått barn. Det har blitt flere skilsmisser og flere enslige forsørgere. Skifte av familierelasjoner, for eksempel etter en skilsmisse og nye pardannelser fra foreldrenes side, med nye søsken (halvsøsken og stesøsken), flyttinger og nye bo- og samværsforhold, bidrar til at omskifteligheten i en del barns familiesituasjon har blitt større enn tidligere, og at hverdagen har endret karakter for mange barn. Endringene innebærer også at foreldreskapet ivaretas på flere måter enn før; enten i fellesskap av foreldrene, eller adskilt dersom foreldrene ikke bor sammen, eventuelt av den ene forelderen alene.

Økningen i skilsmisser og de nye samlivsformene har fått som konsekvens at de juridiske båndene mellom husholdningsmedlemmene ikke er like sterke som tidligere. Ektefeller har gjensidig forsørgingsplikt, og begge har plikt til å forsørge felles barn. Samboere har ikke gjensidig forsørgingsplikt, bare plikt til å forsørge felles barn. En person har ikke plikt til å forsørge ektefellens eller samboerens særkullsbarn. I mange tilfelle vil stefaren eller stemora likevel bidra både til barnets forsørgelse og omsorg. I de fleste tilfelle har særkullsbarn også en biologisk far (eller mor) utenfor husholdningen med bidragsplikt og samværsrett. I en del tilfelle har de biologiske foreldrene delt foreldreansvar.

Fruktbarheten har gått ned, og dermed har også barnetallet i den enkelte familie blitt lavere. Om lag 90 prosent av kvinnene får barn. Hver kvinne får imidlertid færre barn enn tidligere, og de får dem seinere i livet enn hva deres eldre medsøstre gjorde. Perioden med små barn er kortere enn før.

I gjennomsnitt er familiene mindre i dag enn de var tidligere, ikke bare fordi det er blitt færre barn pr. familie, men også fordi det er blitt flere som bor alene. Dette trenger ikke å bety at det er blitt mer vanlig å leve som enslig gjennom hele voksenlivet. For de fleste er alenetilværelsen en midlertidig situasjon, før eller etter at de har dannet husholdning og bodd sammen med ektefelle/samboer og barn. Det er likevel mange kvinner som går gjennom en fase som enslig forsørger en eller annen gang i løpet av livet. For de fleste er perioden kort.

12.2.2 Utdanning, yrkesaktivitet og omsorgsansvar

Kvinners yrkesaktivitet har økt. Andelen yrkesaktive blant gifte/samboende kvinner med barn under 16 år økte fra 62 prosent i 1980 til 78 prosent i 1994. Tallene omfatter både heltids- og deltidsarbeidende. For kvinner med barn under 2 år økte andelen fra 47 til 71 prosent. Andelen småbarnsmødre som arbeider heltid, øker. Denne økningen har i liten grad påvirket småbarnsfedrenes yrkesdeltakelse og arbeidstid. Småbarnsfedrene har ofte lange arbeidsdager. De bruker i gjennomsnitt noe mer tid på omsorg for barna enn før, men på langt nær så mye som mødrene, som også har økt tidsbruken på barneomsorg.

Økt yrkesaktivitet blant kvinner må bl.a ses i sammenheng med den alminnelige økningen i utdanningsnivået og utjevningen mellom kvinner og menn i utdanningssystemet. Etter krigen har skoleplikten blitt økt fra 7 til 9 år, og fra 1997 forlenges den til 10 år. Dessuten har ungdom fra 1994 fått rett til 3-årig videregående utdanning. Flere ungdommer tar lengre utdanning enn før, og kommer dermed seinere ut i yrkeslivet.

I 1994 var kvinneandelen 47 prosent i videregående utdanning og 55 prosent i høyere utdanning. Utviklingen i kvinners tilbøyelighet til å ta utdanning peker i retning av at en vesentlig del av kvinnene forbereder seg på framtidig yrkesaktivitet. Samtidig er det lite som tyder på at de av den grunn vil avstå fra å stifte familie og få barn, selv om det skjer på et seinere tidspunkt i kvinnens liv.

Økt sysselsetting blant kvinner med barn må også ses i sammenheng med at antall fødte barn pr. kvinne er redusert. Samtidig har framveksten av en offentlig omsorgssektor bidratt til at flere kvinner har kunnet få arbeid.

Det er vanskelig å si hvor mye de offentlige overføringsordningene rettet mot barnefamilier har betydd for økningen i kvinners yrkesaktivitet. Men særlig utbyggingen av offentlig subsidierte barnetilsynsordninger og bedrede permisjonsordninger i forbindelse med fødsel og barns sykdom har etter alt å dømme bidratt. Endringer i de kontante overføringsordningene rettet mot barnefamiliene har hver for seg vanligvis vært så små at de neppe har hatt stor innvirkning på kvinners yrkesaktivitet. Men utformingen av overføringsordningene og den samlede virkning av ordningene har trolig vært av betydning.

Kvinners yrkesaktivitet er mer påvirket av endringer i inntekt og skatt enn menns yrkesaktivitet. Spesielt kvinner i lavinntektsfamilier vil være tilbøyelig til å øke yrkesaktiviteten når disponibel inntekt økes på grunn av økt lønn, redusert skatt eller reduserte barnehagepriser.

Den økte yrkesaktiviteten blant kvinner med barn har ført til at mannen har fått et noe større ansvar i hjemmet, men fortsatt er det kvinnene som i de fleste tilfelle har hovedansvaret for hjem og barn. Fordelingen av oppgavene i hjemmet mellom foreldrene vil i større eller mindre grad være resultatet av forhandlinger mellom ektefellene eller samboerne. Den enes beslutninger om yrkesaktivitet og arbeidstid får konsekvenser for hvordan den andre parten fordeler sin tid mellom inntektsgivende arbeid og ubetalt husholdsarbeid. Offentlige tiltak og rammebetingelser som påvirker den enes arbeid og inntekt, får dermed også betydning for den andres.

12.2.3 Barnefamilienes økonomiske situasjon

12.2.4 Fordelingsvirkninger av ulike overføringer

De viktigste overføringene til barnefamilier omfatter barnetrygd, forsørgerfradrag, foreldrefradrag, fordelen av skattlegging i klasse 2 for barnefamilier, fødselspenger, kompensasjon for moms på de matvarer som veier tungt i barnefamiliers budsjett og barnehagesubsidier.

Blant barnefamiliene har barnetrygden en klart utjevnende effekt på fordelingen av kontantinnteten. Spesielt småbarnstillegget og søskengraderingen i barnetrygden tilgodeser lavinntektshusholdningene blant barnefamiliene. Forsørgerfradraget virker i samme retning som barnetrygden, men har ikke like stor virkning, da beløpene er lavere.

Foreldrefradraget som helhet tilgodeser foreldre med høy kontantinntekt, mens standardfradraget i foreldrefradraget virker utjevnende. Også skatteklasse 2 har en gunstig fordelingsprofil for barnefamilier, så lenge en begrenser seg til å se på kontantinntekten. Men dersom man også tar hensyn til verdien av det ubetalte arbeidet i hjemmet, blir den utjevnende effekten både av standardfradraget og av skatteklasse 2 mindre. Tar vi hensyn til verdien av det ubetalte arbeidet i hjemmet, vil dessuten skjevfordelingen av foreldrefradraget for legitimerte utgifter bli mindre markert.

Ordningen med fødselspenger til yrkesaktive innebærer at gjennomsnittlig utbetaling øker med kontantinntekten til husholdningen. Engangsstønaden ved fødsel bidrar, isolert sett, til utjevning, siden de kvinnene som mottar engangsstønad har lavere husholdningsinntekt enn de som mottar fødselspenger som yrkesaktive.

Ordningen med kompensasjon for moms på matvarer bidrar til utjevning barnefamiliene i mellom. Særlig gjelder dette momskompensasjonen på melk. Alt i alt er har likevel ordningen med kompensasjon for moms på matvarer liten utjevnende effekt.

Småbarnsfamilier med barn i barnehage har i gjennomsnitt noe høyere kontantinntekt enn de som ikke har barn i barnehage. Denne forskjellen øker noe hvis vi legger verdien av barnehagesubsidiene til kontantinntekten. Tar vi hensyn til det ubetalte arbeidet i hjemmet, det vil si at familier der en av foreldrene er hjemme med barna, sparer utgifter til barnetilsyn og i tillegg kanskje også produserer en del andre varer og tjenester som familier med to yrkesaktive må kjøpe, vil forskjellen i økonomiske ressurser eller materielle levekår neppe være særlig stor mellom småbarnsfamilier med og småbarnsfamilier uten barnehageplass.

Barnehagesubsidiene bidrar til å redusere foreldrebetalingen i barnehagene. Beregninger tyder på at kvinners arbeidstilbud, og spesielt arbeidstilbudet til kvinner med lav inntekt, påvirkes av prisen på barnetilsyn. Når prisene øker, kan en del mødre velge å være hjemme med barna framfor å ta lønnet arbeid. Når prisene reduseres, kan en del mødre tilskyndes til å ta lønnet arbeid framfor å være hjemme med barna. Ved at prisene holdes nede gjennom det statlige driftstilskuddet, kan subsidiene påvirke omfanget av kvinnenes yrkesaktivitet. Virkningen av marginale prisendringer er trolig beskjeden, og i den grad det eksisterer konkurransedyktige alternative barnetilsynstilbud, svekkes den ytterligere.

Overføringene til barnefamiliene påvirker også i noen grad inntektsfordelingen mellom foreldrene. Barnetrygden gis til mora og utjevner dermed inntektsforskjellen mellom kvinner og menn. Forsørgerfradraget er derimot mer likt fordelt mellom foreldrene. Det har ikke den samme omfordelende virkningen i kvinnens favør. Foreldrefradraget gis til den av ektefellene som har den laveste inntekten. Det vil i de fleste tilfelle si kvinnen. Både foreldrefradragets standardfradrag og fradraget for legitimerte utgifter bidrar dermed til å utjevne inntektsforskjellen mellom kvinner og menn.

Fødselspengeordningen bidrar både direkte og indirekte til å utjevne inntektsforskjellene mellom foreldrene; direkte gjennom pengeoverføringen fra folketrygden, indirekte ved at kvinnen får en formell tilknytning til yrkeslivet selv når hun er hjemme med barnet. Dette antas å øke sannsynligheten for at hun skal vende tilbake til en fulltids stilling etter fødselen. Skatteklasse 2 virker i motsatt retning. Den øker mannens kontantinntekt etter skatt og kan til en viss grad begrense kvinners yrkesdeltakelse ved at familiens marginalskatt øker når en tidligere hjemmeværende blir yrkesaktiv.

Om lag en av tre fødende kvinner mottar ikke fødselspenger, men engangsstønad ved fødsel. Mange av kvinnene som mottar engangsstønad, er innvandrerkvinner, enslige forsørgere, og/eller studenter. De har klart lavere husholdningsinntekt enn de som mottar fødselspenger.

Det er ikke utført beregninger som viser virkning på inntektsulikhet ved overføringer fra husholdninger i den mer velstående livsfase til barnefamilier. Utvalget har derfor ikke hatt grunnlag for å sammenlikne effektiviteten av slike endringer sammenliknet med de omfordelinger utvalget foreslår. Det er likevel klart at de fleste av de overføringene som er omtalt foran, bidrar til å omfordele fra husholdninger uten barn til husholdninger med barn. Dette gjelder først og fremst barnetrygden, men også forsørgerfradraget, foreldrefradraget og fødselspengene. Subsidieringen av barnehagene representerer også en betydelig overføring til barnefamiliene, mens kompensasjonen for moms på matvarer betyr lite i denne sammenhengen.

12.2.5 Kontantytelser og tjenestetilbud

Settet av virkemidler i familiepolitikken er en blanding av kontantoverføringer og tjenester, som i varierende grad er generelle eller målrettet mot bestemte behov. Overføringssystemet er sammensatt av mange ordninger, og de samlede virkningene kan være vanskelig å gjennomskue.

Barnetrygden har vært betraktet som det tradisjonelle – og i lang tid relativt enerådende – virkemiddel i familiepolitikken. I takt med endringer i familiemønster og kvinners yrkesaktivitet har andre virkemidler kommet til og vokst i betydning. Det har vært en sterkt vekst i tjenestetilbudet, særlig barnehager, skolefritidsordninger og utbygging av videregående opplæring.

Barnehager var opprinnelig et byfenomen som etter hvert har blitt et landsdekkende tilbud, om enn fortsatt med variasjoner i dekningsgraden. Det er lange historiske tradisjoner for barnehagene som et sosialt og pedagogisk tilbud for barn under skolepliktig alder. Økningen i tilbudet kan også knyttes til økt kvinnelig yrkesaktivitet, men det er viktig å være oppmerksom på utbyggingen av barnehager først skjøt fart etter at kvinnene for alvor hadde gått ut i yrkeslivet.

Også de kontante overføringen har økt, dels ved økninger i barnetrygden og dels ved forlengelse av den betalte permisjonen og engangsstønaden ved fødsel.

Sammensetningen av overføringer endrer seg over barnas livsløp. Kontantytelser ytes gjennom hele oppveksten, gjennom barnetrygden og forsørgerfradraget. For de aller yngste barna er kontantytelsene dominerende, da betalt permisjon, engangsstønad og småbarnstillegget til 1- og 2-åringene kommer tillegg til den ordinære barnetrygden og forsørgerfradraget. Men etter hvert som barna blir eldre, ytes en større del gjennom tjenestetilbudet. Disse ytelsene vokser jevnt gjennom oppveksten. Til de eldste barna er overføringer gjennom tjenester dominerende; det er knyttet til det offentliges utgifter til videregående skole (se figur 6.4.1 i kapittel 6).

12.3 Noen betraktninger om økonomiske rammer for offentlige tiltak for barnefamilier

12.3.1 Om investeringer i barns oppvekstvilkår

I St meld nr 35 (1994-95) Velferdsmeldingen er det økonomiske grunnlaget for vår sosiale velferd drøftet. Et hovedbudskap i meldingen er at en i årene framover bør sette av midler til petroleumsfondet, bl.a for å kunne møte de økende utbetalinger fra folketrygden i neste århundre. Prognoser i meldingen viser at utgifter til pensjoner vil stige jevnt utover i neste århundre, mens statens petroleumsinntekter vil avta fra omkring århundreskiftet. Det er ikke bare et høyere antall eldre som skaper merutgiftene. Framtidige pensjonister vil få høyere pensjon fra folketrygden enn tidligere generasjoner av pensjonister. Dessuten vil helse- og omsorgstiltak for en høyere andel eldre i befolkningen bidra til høyere utgifter. Hensynet til framtidige generasjoner anføres som begrunnelse for at petroleumsformuen brukes til å bygge opp fond og ikke forbrukes nå. Dermed vil belastningen med den økende forsørgingsbyrden bli noe lettere enn den ellers ville blitt uten fond. Det framheves også at det er viktig med fondsoppbygging for å stå bedre rustet til å møte eventuelle tilbakeslag i økonomien. Selv om det ikke blir sagt eksplisitt, er det rimelig å tolke meldingen dithen at det er lite rom for reformer i velferdspolitikken finansiert gjennom økte budsjettrammer.

På kort og mellomlang sikt må hovedpoenget med fondsoppbyggingen være hensynet til en forsvarlig makroøkonomisk stabiliseringspolitikk. En særnorsk etterspørselsøkning knyttet til løpende bruk av dagens store inntekter ville skape betydelige pressproblemer i økonomien og gi økt sårbarhet overfor et eventuelt oljeprisfall.

Utvalget vil peke på at bruk av fondet til å møte økende utbetalinger fra folketrygden om 15-20 år bare i begrenset grad vil kunne bidra til å mestre eldrebølgen. En særnorsk bruk av oljepenger i en situasjon der økonomien preges av en reduksjon av andelen i yrkes­aktiv alder, vil gi opphav til de samme press- og strukturproblemer som økt bruk av oljepenger i dag, og vil etterlate en ensidig tjenesteorientert økonomi til kommende generasjoner. Av vesentlig større betydning for evnen til å håndtere eldrebølgen og andre utfordringer er derfor det grunnlaget som nå bygges i form av en barneorientert samfunnsstruktur og en godt utdannet, oppvoksende slekt som forener arbeidsorientering med omsorgsansvar. Det er i dette lys en bør drøfte overføringene til barnefamiliene og oppvekstvilkårene for barn og ungdom. Utvalget vil peke på at våre forpliktelser overfor framtidige generasjoner av yrkesaktive ikke bare kan knyttes til å lette byrden av pensjonsutbetalinger. Tvert om er det slik at det er viktig og nødvendig å investere i gode oppvekstvilkår og grunnleggende velferdsordninger for våre barn, bl.a utdanningstilbud og helsetjenester, slik at de settes i stand til å forvalte ansvaret for samfunnsutviklingen videre.

12.3.2 Omfordeling mellom barnefamilier og mellom familier med og uten barn

I utvalgets mandat er det sagt at forslagene skal utredes innenfor eksisterende budsjettrammer. I lys av det som er sagt ovenfor er det derfor behov for å problematisere mandatets formuleringer på dette punktet.

Dersom en med eksisterende budsjettrammer forstår de offentlige midlene som i dag brukes til overføringer og tjenester til barnefamiliene, så må nye familiepolitiske tiltak eller forbedringer for bestemte grupper av barnefamilier finansieres ved reduksjoner i andre ordninger for barnefamiliene. Med dette som utgangspunkt, kan analyser av fordelingsvirkninger av tiltak for barnefamiliene danne grunnlag for en vurdering av om de offentlige ressursene utnyttes på en fornuftig måte.

Utvalget er ikke bare pålagt å vurdere forslag som kan bidra til å jevne ut forskjeller mellom ulike barnefamilier; det skal også vurdere forslag som kan bidra til å jevne ut forskjeller mellom familier med og uten barn. Dersom en mener at barnefamiliene generelt har behov for bedre velferdsordninger, samtidig som andre grupper synes å ha gode materielle levekår, vil det ikke være mulig å jevne ut forskjellene mellom disse gruppene uten å øke de økonomiske rammene for tiltak for barnefamiliene. Utvalget har ut fra mandatet i hovedsak vurdert skatte- og overføringsordninger som berører barnefamiliene. Utvalget har imidlertid i begrenset grad også drøftet enkelte innstramminger i ordninger som både treffer familier med og uten barn, for å kunne finansiere ordninger som utelukkende kommer barnefamilier til gode.

Utvalgets forslag til tiltak for barn og barnefamilier er ledsaget av inndekkingsalternativer som utvalget finner realistiske. Utvalget har imidlertid lagt stor vekt på selve utformingen og innretningen av overføringene; nivået på de samlede overføringene bør kunne økes eller reduseres uten at selve systemet endres. Det er et mål at overføringssystemet er utformet slik at det er robust i forhold til endrede politiske prioriteringer av nivået på overføringene.

12.3.3 Automatisk utgiftsvekst på grunn av demografi og økt yrkesaktivitet

Eksisterende budsjettrammer er ikke tilstrekkelig for å opprettholde nivået på overføringene til barnefamiliene. I likhet med de framtidige pensjonsutgiftene, er det underliggende forhold som vil bidra til at utgiftene til barne- og familiepolitiske tiltak automatisk vil øke, gitt uendrede stønadssatser og regler. De samlede utgiftene til barnetrygd bestemmes i hovedak av barnetallet. I de nærmeste årene vil antall barn under 16 år øke, fordi årskullene som er født i perioden 1980-85 er mindre enn de kullene som er født de siste årene. Som følge av antatt økning i yrkesaktiviteten blant kvinner de kommende år, vil utgifter til fødselspermisjon øke, gitt at fødselstallet opprettholdes. Økt kvinnelig yrkesaktivitet vil trolig medføre økt etterspørsel etter barnehageplass. Det er et uttrykt mål for regjeringen at alle familier som ønsker det, skal få et barnehagetilbud i løpet av 1990-årene. Med dagens overføringssystem vil det kreve betydelige utgiftsøkninger på offentlige budsjetter.

Dersom man strengt skulle holde seg til gjeldende budsjettrammer, ville følgen være nedskjæringer i velferdsordningene for barnefamilier, på grunn av det økte barnetallet og økt yrkesaktivitet blant kvinner. Utvalget mener at de samlede overføringene til barnefamilier løpende må tilpasses demografiske variasjoner og endringer i kvinners yrkesaktivitet. Når det gjelder barnehager, legger utvalget til grunn at regjeringens mål for barnehageutbyggingen er realisert om få år. De samlede utgiftene som følger av dette, er startpunktet for utvalgets budsjettramme.

12.3.4 Overføringer betraktet som lån

Overføringer til barnefamilier finansieres bl.a. ved generelle skatteinntekter. Det betyr at enslige, familier uten barn og familier som tidligere har forsørget barn til enhver tid subsidierer barn og dem som på et gitt tidspunkt forsørger barn. Innenfor livsløpet er det imidlertid en begrenset fase man forsørger barn. Overføringer til barnefamilier kan derfor betraktes som omfordeling over livsløpet. Sett i lys av at ca. 90 prosent av kvinnene får barn, er dette en relevant betraktning 12 . Overføringene kan betraktes som et lån i en fase av livet hvor inntektene er små og utgiftene store, med tilbakebetaling i en seinere livsfase da inntekten normalt har blitt høyere og de store etableringsutgiftene er tilbakelagt. Spørsmålet er hvordan hver generasjon velger å fordele forbruksmulighetene over livsløpet. Dersom en mener at det er behov for å øke overføringene i den fasen man forsørger barn, kan dette dekkes ved økt låneopptak i denne fasen av livet. Til gjengjeld må en da ta belastningen med et høyere skattenivå seinere i livet, for å betjene lånet.

12.4 Forenkling og synbarhet i overføringssystemet

Utvalget har merket seg at den samlede offentlige ressursbruken på barnefamilier, gjennom kontante overføringer, subsidierte tjenester og skattefradrag, utgjør et komplekst system som det ikke er enkelt å overskue virkningene av, verken for den enkelte mottaker eller for politiske beslutningstakere. Utvalget har derfor i sine forslag søkt å oppnå forenklinger og synbarhet i overføringssystemet. Forenklinger vil kunne bidra til at overføringssystemet blir mer forståelig for brukerne. Av hensyn til rettssikkerheten og demokratiske verdier er det viktig at den enkelte kan forstå hvilke rettigheter og plikter som er knyttet til de enkelte ordningene. Forenklinger i overføringssystemet vil kunne gjøre det lettere å gjennomskue de samlede virkningene av det. Forenklinger vil også kunne motvirke at samme behov dekkes av flere ordninger ( dobbeltdekking), og dermed bidra til en mer samordnet ressursbruk.

12.4.1 Forsørgerfradrag og barnetrygd

Innenfor skattesystemet er det flere ordninger som bør vurderes med henblikk på å skape et enklere og mer oversiktelig system. Forsørgerfradraget og barnetrygden dekker i hovedsak samme formål, da begge ytelsene gis til forsørgere med barn under 16 år uavhengig av økonomi. Det er imidlertid forskjell i utbetalingen. Forsørgerfradraget gis i form av et skattefradrag, det vil si at skattetrekket er noe lavere pr. måned. Dersom foreldrene lignes hver for seg, deles fradraget likt mellom foreldrene. Dersom bare én av foreldrene har inntekt, tilfaller fradraget denne. Fradraget utbetales kontant ved ligningsoppgjøret i den utstrekning det overstiger utlignet skatt. Barnetrygden utbetales kontant pr. måned, og som hovedregel til moren.

Barnetrygden tilfaller i all hovedsak kvinner. Kun et fåtall menn er enslige forsørgere og dermed barnetrygdmottakere. I gjennomsnitt over hele befolkningen mottar kvinner omlag 6 800 kroner og menn omlag 200 kroner i barnetrygd. Forsørgerfradraget er omtrent likt fordelt mellom kvinner og menn.

Fra et forenklingssynspunkt kan mye tale for at ordningene slås sammen til én felles ordning. Spørs­målet er om en da skulle utforme ordningen som et skattefradrag eller som en kontantutbetaling.

Utvalget har drøftet spørsmålet om valg av ordning med særlig vekt på følgende hensyn:

• muligheten for forenkling

• hvem av foreldrene som skal få fradraget/utbetalingen

Dersom man innførte en fradragsordning, ville en kunne oppnå en reduksjon i bruttotransaksjoner mellom offentlige kasser og privatpersoner. Det er administrative kostnader forbundet med å kreve inn skatter, for deretter å returnere deler av innkrevd skatt i form av barnetrygd. Den enkelte skattyter vil beholde mer av egen lønn, og det kan ligge en viktig effekt i å føle mindre avhengighet av offentlige overføringer når en større del av lønnen beholdes.

Ikke alle mottakere av barnetrygd har skattbar inntekt. Selv om hovedregelen ble et fradrag i skatten, vil det alltid være tilfeller med kontant utbetaling hver måned. Dersom hovedregelen fortsatt skal være at midlene skal gå til moren, vil tallet på kontante utbetalinger bli høyere enn hvis fradraget kan gis i mannens inntekt.

Utbetaling av barnetrygden til moren kan være viktig for å sikre henne en kontantinntekt, særlig hvis hun ikke har egen arbeidsinntekt. Det har også blitt argumentert for at utbetaling til mødrene er en bedre garanti for at pengene faktisk kommer barna til gode. På denne måten blir barnetrygden en inntektssikkerhet for mor og barn. Dersom ordningen omgjøres til skattefradrag, må kvinnen ha egen lønnsinntekt for at midlene skal gå til henne, hvis det ikke etableres et todelt system med både fradrag og kontant utbetaling. Månedlig utbetaling av barnetrygd oppfattes av noen som en synliggjøring av samfunnets kompensasjon for merutgiftene til dem som har forsørgeransvaret for den oppvoksende slekt. Ved et skattefradradrag kan dette aspektet bli mindre synlig.

Barnetrygden er ansett for å være en relativt enkel administrativ ordning. Når det oppstår endringer i utbetalingen knyttet til barnetallet, barnets alder, til retten til utvidet barnetrygd og andre forhold, håndteres disse endringene i dag relativt raskt og effektivt av trygdeetaten, uten særlige restanser. Det er spørs­mål om endringene vil kunne håndteres like raskt innenfor en fradragsordning, slik at det ikke oppstår store restanser eller tilgodehavender. Det er også spørs­mål om en todelt løsning (både fradrag og kontantutbetaling) vil innebære administrativt merarbeid og være vanskeligere å forstå for brukerne.

Utvalget ser ingen grunn til å opprettholde forsørgerfradraget og barnetrygden som atskilte ordninger. De behovene som er bakgrunnen for at ordningene ble etablert, må kunne dekkes gjennom én felles ordning.

Forsørgerfradraget gis også til familier med barn i alderen 16-18 år. Én felles ordning med dagens aldersgrense for barnetrygd (16 år) må derfor ses i sammenheng med endringer i barnetrygd og utdanningsstøtte for 16-18-åringene.

12.4.2 Foreldrefradraget

Foreldrefradraget er et inntektsfradrag for utgifter til stell og pass av barn. Standardfradrag gis uten noen form for dokumentasjon av virkelige utgifter, og er på maksimalt 3 900 kroner for ett barn og 4 900 kroner for to eller flere barn. For dokumenterte tilsynsutgifter gis det fradrag på maksimalt 19 300 kroner for ett barn og 23 100 kroner for to eller flere barn. Vanligvis må begge foreldrene ha arbeidsinntekt for at det skal gis fradrag, men det kan gjøres unntak hvis den ene ektefellen er forhindret fra å ta seg av barnet, for eksempel på grunn av utdanning, uførhet og sykdom (se omtalen av gjeldende regler i avsnitt 7.2.4).

Etter hvert som barnehagedekningen har økt, er det grunn til å tro at flere foreldre har kunnet dokumentere utgiftene til barnetilsyn. Tidligere var omfanget av privat dagmamma til barnetilsyn høyere (se avsnitt 9.5). Dersom dagmammavirksomheten ikke er registrert hos skattemyndighetene, er foreldrene avskåret fra å få fradrag for tilsynsutgifter ut over standardfradraget, selv om utgiftene kan være like høye som for barn i barnehage. Skattereglene for privat barnetilsyn er nå utformet med sikte på å gjøre det enklere å få arbeidsforhold for dagmammaer og praktikanter registrert hos skattemyndighetene (se avsnitt 7.2.5.).

På denne bakgrunn er det grunn til å tro at betydningen av standardfradraget har blitt mindre de senere årene, og at denne utviklingen vil fortsette i takt med høyere barnehagedekning. Forholdene vil ligge bedre til rette for at foreldre som faktisk har tilsynsutgifter, vil få fradrag for disse.

Regelverket innebærer at standardfradraget kan gis til en toinntektsfamilie uten tilsynsutgifter, for eksempel hvis slektninger passer barnet gratis. Ektepar/samboere med én arbeidsinntekt har ikke krav på fradrag selv om de har betalt tilsyn. Umiddelbart kan det synes vanskelig å begrunne at regelverket behandler familiene ulikt på dette punktet.

Standardfradraget har en relativt beskjeden betydning; den skattemessige verdien er 1 092 kroner pr. år for ett barn og 1 372 kroner for to eller flere barn. Det ville bidra til en forenkling og klargjøring av overføringssystemet dersom fradraget ble avviklet.

I avsnitt 13.3.5 har utvalget drøftet et gratis pedagogisk tilbud i inntil 20 timer for barn i alderen 3-5 år. Dersom et slikt tilbud ble realisert, er det mindre grunn til å opprettholde standardfradraget for denne aldersgruppa.

Et gratis korttidstilbud vil dessuten innebære at foreldrebetalingen totalt sett kan bli redusert. Dersom barnehageplass inngår som et ledd i et allment pedagogisk tilbud for denne aldersgruppa, kan en heller ikke uten videre betrakte foreldrebetalingen som utgift til inntekts ervervelse. På denne bakgrunn kan en også vurdere å avvikle foreldrefradraget for dokumenterte utgifter.

12.4.3 Studenter

Overføringer til studenter som får barn gis både fra folketrygden og Statens lånekasse for utdanning. Trygdeytelser utbetales uavkortet. Samordningen av ytelsene skjer i hovedsak fra Lånekassens side. 3 Studenter har rett til engangsstønad fra folketrygden ved fødsel. Ordningen med fødselsstipend fra Lånekassen i 42 uker (ca 10 måneder) er begrunnet med at studenter vanligvis ikke har rett til betalt permisjon, selv om de er i en situasjon som på flere måter kan sammenliknes med situasjonen for yrkesaktive. Regelverket for fødselsstipendet er analogt med regelverket for fødselspenger i folketrygdloven og dette gjør det rimelig å vurdere fødselsstipendet på samme måte som en trygdeytelse.

I dagens ordning er det ingen samordning av fødselsstipendet og engangsstønaden, selv etter at engangsstønaden nå har økt til 32 138 kroner. Det ser her ut til at studenter nyter godt av to ordninger med ulikt siktemål; for det første et fødselsstipend som er analogt med ordningen med fødselspenger for de yrkesaktive, for det andre en engangsstønad som er beregnet for de som ikke er yrkesaktive. Utvalget er av den oppfatning at det er behov for en bedre samordning av stønadsformene for studenter som får barn, se avsnitt 13.2.

12.4.4 Enslige forsørgere

Ytelser til enslige forsørgere utgjør et svært komplekst overføringssystem. Innenfor den knappe tid som har stått til rådighet, har ikke utvalget prioritert å utrede de særskilte ytelsene til enslige forsørgere. Dessuten er ordninger for enslige forsørgere behandlet i Velferdsmeldingen som nylig ble debattert av Stortinget. Utvalget har begrenset seg til å utrede konsekvensene av generelle forslag som også vil få betydning for enslige forsørgere, og i den sammenheng vurdert om utvalgets forslag bør få konsekvenser for gjeldende ordninger for enslige forsørgere.

Utvalget vil likevel påpeke at enslige forsørgere og barna deres er en utsatt gruppe. I forhold til familier der det er to som har den daglige omsorgen for barna, er enslige forsørgere både i økonomisk klemme og i en tidsklemme. Det er viktig å lage ordninger slik at også enslige forsørgere kan ha tid til barna sine ved siden av å sikre familiens økonomi.

12.5 Differensiert familiemønster stiller nye krav til utforming av virkemidlene

12.6 Like muligheter for yrkesaktivitet og barneomsorg for begge foreldre

Foreldrenes forsørging av barna skjer dels gjennom pengeforsørging, dels gjennom omsorgsforsørging. Det synes å være relativt bred tilslutning til at delingen av forsørgingsoppgavene mellom foreldrene ikke skal være basert på kjønn. Det enkelte par må selv finne ut av hvordan de skal innrette seg med fordeling av de ulike forsørgingsoppgavene. I det praktiske liv vet vi at det er forskjell i vektlegging av yrkesaktivitet og barneomsorg mellom kvinner og menn, selv om forskjellen er mindre enn før.

Bør offentlig støtte til barnefamiliene påvirke fordelingen av forsørgingsoppgaver mellom foreldrene? Det er delte meninger om dette i utvalget.

Ett syn er at det offentlige må respektere at hvert par foretar de valg som de selv mener er til beste for barna. Oppgavefordelingen er foreldrenes egen sak, og de offentlige overføringer bør i minst mulig grad påvirke foreldrenes tilpasning. Etter dette synet vil like kontantoverføringer til barnefamiliene være den form for overføringer som i minst grad påvirker foreldrenes fordeling av yrkesaktivitet og omsorgsarbeid seg i mellom.

Et annet syn er at kvinner og menn er stilt overfor ulike rammebetingelser som legger føringer på oppgavefordelingen. Da kvinner vanligvis tjener mindre enn menn, vil det være en spore til at mannen prioriterer yrkesaktivitet og kvinnen omsorgsarbeid. Denne tilpasningen er vanlig; selv om en høy andel av småbarnsmødre er yrkesaktive, så er en høyere andel av småbarnsfedrene det, og de har lengre arbeidstid enn mødrene. Etter dette synet må de offentlige overføringene innrettes på en slik måte at de gir mor og far et mer likestilt utgangspunkt ved beslutninger om arbeidsdelingen, og dermed bidra til å gi mødrene bedre anledning til å delta i yrkeslivet. Tilgjengelige barnehager til en rimelig pris er ett virkemiddel for å oppnå dette. Et annet virkemiddel er bedre permisjonsordninger for menn ved fødsel og i barnets første leveår, eventuelt at noe av permisjonen er forbeholdt faren.

13 Utvalgets drøfting av virkemidlene i barne- og familiepolitikken

13.1 Barnetrygden

13.1.1 Prinsipielle betraktninger

I offentlig debatt om utformingen av barnetrygden er det særlige fire spørsmål som diskuteres:

• innebærer tildelingsreglene i barnetrygden at offentlige ressurser brukes på familier uten særlig behov for støtte?

• bør barnetrygden differensieres på grunnlag av familiens økonomiske stilling, slik at trygden omfordeles fra familier med store til familier med små økonomiske ressurser?

• bør fordelingen av offentlige overføringer mellom kontantytelser og tjenester endres?

• bør utbetalingen av barnetrygden forlenges til 18 år ?

Utvalget legger til grunn at hensikten med barnetrygden er økonomisk utjevning mellom personer henholdsvis med og uten forsørgede barn. Bakgrunnen er at den som forsørger barn har utgifter som andre ikke har. Barnetrygden kan da betraktes som en overføring fra personer som for øyeblikket ikke har forsørgeransvar for barn, til personer som har det. Alternativt kan en betrakte barnetrygden som overføring av inntekt fra en seinere livsfase til en tidligere. En person med forsørgeransvar for barn vil pr. definisjon være dårligere stilt økonomisk enten en sammenlikner med en barnløs person med samme inntekt i dag, eller med en framtidig situasjon med samme inntekt, men uten forsørgeransvar for barn.

Siden barnetrygden som hovedregel utbetales til barnets mor, kan trygden også betraktes som en styrking av kvinners økonomiske stilling.

Allerede da barnetrygden ble innført i 1946 ble det uttrykt at ordningen skulle bidra til utjevning mellom forsørgere og ikke-forsørgere (se avsnitt 7.1.2). Dette prinsippet ble forsterket ved skatteomleggingen i 1970. Omleggingen innebar at barnetrygden ble sterkere integrert i skattesystemet. Inntil 1970 ble utjevning av forsørgerbyrden for barn ivaretatt både av klassefradrag i inntekten og barnetrygden. Progresjonen i skattesystemet innebar at verdien av fradraget var høyere desto høyere inntekten var. Da klassefradrag for forsørgede barn ble erstattet av en høyere barnetrygd, betydde ikke lenger inntektens størrelse noe for utjevningen mellom personer med og uten barn. Samtidig ble barnetrygdens universelle karakter forsterket ved at alle fikk barnetrygd for første barn. Dette bidro til å rendyrke barnetrygden som utjevningsmekanisme mellom forsørgere og ikke-forsørgere.

Et bærende prinsipp i skattesystemet er betaling av skatt etter evne. Partielt betraktet er det lett å se at forsørgeransvar for barn uansett innebærer høyere utgifter enn en situasjon uten forsørgeransvar. Det er rimelig å behandle to personer med identisk økonomi på ulik måte, dersom de har ulikt antall barn å forsørge, uansett inntektens eller formuens størrelse.

Det finnes åpenbart mottakere av barnetrygd som ikke er økonomisk avhengig av å få trygden. Utvalget fastholder likevel barnetrygden som det virkemiddelet i skattesystemet som skal korrigere for ulik forsørgerbyrde, uavhengig av mottakerens økonomiske stilling for øvrig. Både fattige og velstående personer får merutgifter når de får barn, og barnetrygden kompenserer barna likt. En må skille differensiert skattlegging på grunnlag av ulik forsørgerbyrde fra spørsmålet om den generelle inntektsfordelingen i samfunnet. Hvis det er ønskelig med en jevnere inntektsfordeling, bør dette løses gjennom en skjerping av den generelle skattleggingen, ikke ved å inntektsgradere barnetrygden.

Ulike målsettinger i politikken løses av ulike virkemidler. For at et virkemiddel skal fungere etter hensikten, er det en fordel at det ikke skal bidra til å nå flere målsettinger. Det ideelle er at hvert mål søkes oppnådd ved hjelp av ett virkemiddel. Dersom flere mål søkes nådd av ett virkemiddel, oppstår det fort problemer i utformingen og dimensjoneringen av virkemiddelet for å greie å nå alle målene samtidig. Noen av de problemene som oppstår dersom barnetrygden skal oppfylle flere målsettinger, er beskrevet i avsnitt 13.1.2.

I årenes løp har det blitt flere tillegg til den ordinære barnetrygden. Enslige forsørgere har alltid fått barnetrygd for ett barn mer enn ektepar/samboere. Seinere har søskengraderingen, tillegget i Finnmark og Nord-Troms og småbarnstillegget kommet til. Tilleggene er opprettet for å avhjelpe særlige behov hos grupper av barnefamilier. Med disse tilleggene legges det inn nye mål for barnetrygden. Dersom utgangspunktet for barnetrygden er å jevne ut kostnadene som knytter seg til barnet, er det grunn til å stille spørsmål ved disse tilleggene.

Tillegget i Finnmark og Nord-Troms må betraktes som en del av en samlet virkemiddelbruk i denne regionen. Utvalget er kjent med at regjeringen evaluerer virkemiddelbruken i dette området. Et mindretall i utvalget vil avvente konklusjonene fra denne evalueringen før det tas stilling til spørsmålet om ekstra barnetrygd til familier bosatt i dette området.

Søskengraderingen kan ikke begrunnes med at hvert barn er dyrere enn det foregående i mangebarnsfamilier. Snarere er det grunn til å tro at det er stordriftsfordeler. Begrunnelsen for denne ordningen er at familier med mange barn er en gruppe med lav inntekt. Søskengraderingen har derfor vært betraktet som et virkemiddel for inntektsutjevning.

Problemene til enslige forsørgere er ikke først og fremst knyttet til at barna er dyrere enn andre barn, men at det bare er én person som har den daglige omsorgen for barnet. Det kan argumenteres for at enslige forsørgere har spesielle utgifter knyttet til at de er alene om barnetilsynet og at husholdningen kan ha visse småskalaulemper. Tildelingsreglene for ekstra barnetrygd til enslige forsørgere bygger nettopp på at de reelt sett skal være aleneboende. Utvalget foreslår derfor ikke noen endringer på dette punktet, og viser for øvrig til Stortingets behandling av Velferdsmeldingen.

Gradering av barnetrygd etter barnets alder kan begrunnes ut fra en antakelse om at kostnadene varierer med alderen. Det er særlig blitt framhevet at førskolebarn er kostbare på grunn av barnetilsynsutgifter, og at de eldste tenåringene er kostbare bl.a på grunn av utgifter til videregående opplæring (se drøftingen i avsnitt 5.4.5).

Samfunnets kompensasjon til foreldre med forsørgeransvar kan betraktes todelt: Barnetrygden gis med likt beløp til alle, som (delvis) kompensasjon for merutgiftene ved å ha barn. Dernest trenger foreldrene tid for å ta omsorg for barnet. Barnets behov for foreldrenes tid varierer imidlertid med barnets alder; det er rimeligvis stort ved fødselen og faller gradvis med alderen. Samfunnets bidrag til å gi foreldrene tid varierer da også både i innretning og omfang med barnets alder. I barnets første leveår gis én av foreldrene fri på heltid for å ta omsorgen for barnet. Fra 7-årsalderen overtar samfunnet en betydelig del av omsorgen for barn gjennom obligatorisk skolegang. Selv om skolen er begrunnet med hensynet til barnet selv og i framtidig samfunnsmessig avkastning, oppnår en også at foreldrenes tid frigjøres.

Perioden fra barnet er ett til det er 6 år er en overgangsfase; fra foreldrenes heltidsomsorg i første leveår, til skolen og skolefritidsordningen overtar en vesentlig del av tilsynet på dagtid. Betalt tilsyn i denne fasen er kostbart for foreldrene, bortfall av en halv eller hel inntekt like så.

Utvalget vil peke på at samfunnets kompensasjon for foreldrenes heltidsomsorg i første leveår gjennom fødselspenger og engangsstønad har økt sterkt i de seinere år.

Småbarnstillegget for 1- og 2-åringer betraktes vanligvis som kompensasjon for høye kostnader knyttet til denne aldersgruppa. Det kan argumenteres for at tillegget også kan ses på som kompensasjon for den tid foreldrene tar omsorgen for barna. I dette perspektivet kan småbarnstillegget omdefineres: Fra å kompensere antatt høye utgifter for denne aldersgruppen, til å være et lite bidrag til å frigjøre foreldrenes tid.

Regjeringens mål om full barnehagedekning vil innebære større overføringer til foreldre med barn i alderen 1-2 år. Utvalget er enig om at det er behov for å tilføre ytterligere ressurser til denne aldersgruppa. Det er imidlertid delte oppfatninger i utvalget om ressurser til å frigjøre foreldrenes tid skal gis i form av subsidiering av barnehager eller kontante overføringer til foreldrene (se avsnittene 13.3 og 14.3).

Når det gjelder de eldste barna, er det mye som kan tale for å utvide barnetrygden til 18 år. Foreldrene har formelt forsørgeransvaret til barnet blir 18. Den faktiske forsørgingen varer lenger enn da barnetrygden ble innført, på grunn av lengre skolegang. Innføringen av Reform 94 forsterker denne tendensen. Det er ikke mange 16-åringer som er selvforsørget.

Også sett i lys av prinsippet om utjevning mellom forsørgere og ikke-forsørgere er utvidelse til 18 år en naturlig konsekvens. Utvidelse av barnetrygden med to årskull koster imidlertid om lag 1 330 millioner kroner. Innenfor de økonomiske rammer som utvalget legger til grunn for sine forslag, kan det være vanskelig å anvise full dekning for dette beløpet. Alternativt kan en tenke seg en utvidelse helt eller delvis finansiert ved at satsene for de yngre barna reduseres.

Utvalgets prinsipielle syn kan oppsummeres som følger:

Det bør fortsatt være en lik, universell barnetrygd som jevner ut den økonomiske situasjonen mellom personer med og uten forsørgeransvar for barn, uten hensyn til mottakerens økonomiske stilling. Dette er imidlertid ikke til hinder for at barnetrygden graderes etter barnets alder.

13.1.2 Skattlegging og inntektsprøving

Selv om utvalget prinsipielt slutter opp en universell barnetrygd (se avsnitt 13.1.1), er det likevel behov for å se nærmere på følgene av en eventuell skattlegging eller inntektsprøving av barnetrygden, av hensyn til den omfattende debatt som er ført om temaet i lang tid.

I motsetning til någjeldende utforming av barnetrygden, vil skattlegging og inntektsprøving av barnetrygd innebære at mottakerens økonomiske situasjon blir ett av tildelingskriteriene. Dersom barnetrygden skattlegges, innebærer det at den legges til inntekten og skattlegges etter de beløpsgrenser og skattesatser som gjelder i det ordinære skattesystemet. Dersom barnetrygden inntektsprøves, betyr det at man i prinsippet utformer en særskilt skattlegging av denne inntektsarten, uavhengig av beløpsgrenser og skattesatser i det ordinære skattesystemet. Det kan konstrueres systemer som gir andre proveny- og fordelingsvirkninger enn hva tilfellet er om barnetrygden legges inn i det ordinære skattesystemet, alt etter hva en søker å oppnå.

I offentlig debatt brukes ofte betegnelsen behovs­prøving av barnetrygd. Det er mest nærliggende å forstå behovsprøving av barnetrygd som en inntekts­prøving, det vil si at barnetrygden tildeles på bakgrunn av generelle inntektskriterier. Dette innebærer at trygden avkortes med en bestemt sats i gitte inntektsintervaller. Bl.a av administrative grunner anses det som uaktuelt å vurdere et system med individuell, skjønnsmessig behovsprøving av barnetrygd (på samme måte som for eksempel økonomisk sosialhjelp). Hvis barnetrygden tildeles på bakgrunn av generelle inntektskriterier, innføres det i praksis en egen progressiv skattlegging av barnetrygden, på siden av det ordinære skattesystemet.

13.2 Fødselspenger – felles prinsipp for tildeling av ytelser i barnets første leveår

Gjeldende regler for folketrygdens ytelser ved fødsel (fødselspenger og engangsstønad) er beskrevet i kapittel 8. Tildelingen av ytelser skjer etter et todelt system:

• Arbeidstakere får som hovedregel dekket 80 prosent av inntektsbortfallet i inntil ett år (fødselspenger til yrkesaktive)

• Kvinner med liten eller ingen yrkesinntekt får en garantert minsteytelse (engangsstønad) på 32 138 kroner.

Folketrygden dekker inntektsbortfall opp til 6 G, det vil si 235 380 kroner pr. år. Med 80 prosent kompensasjon innebærer det at trygden dekker brutto inntil ca. 188 000 kroner. Ytelsen er skattepliktig, slik at noe av beløpet tilbakeføres til statskassa. Likevel er det betydelig forskjell mellom maksimums- og minimumsytelser ved fødsel. Forskjellen beror på om kvinnen har vært yrkesaktiv og inntektens størrelse.

Hovedvilkåret for å få ytelser som yrkesaktiv er at kvinnen har vært i inntektsgivende arbeid minst 6 av de siste 10 månedene før fødselen. Reglene for beregning av ytelser gjør at det er svært lønnsomt å ha inntekt i denne perioden. For kvinner som ikke er i arbeid, vil det lønne seg å skaffe inntektsgivende arbeid i svangerskapet.

Kvinner som har vært yrkesaktive i en tidligere fase, får ikke uttelling for dette ved lengre avbrekk fra yrkeslivet. Et vanlig livsmønster for unge kvinner kan være noen års yrkesaktivitet før første barn kommer. Deretter tar hun betalt permisjon i ett år. Dersom hun så forlenger permisjonen uten lønn i ytterligere ett år, vil hun ikke ha rett til betalt permisjon når barn nr. 2 kommer. Dersom kvinnen ønsker betalt permisjon etter fødsel nr. 2, må hun tilbake i yrkesaktivitet i minst 6 måneder før fødselen.

I et samfunn hvor de fleste kvinner blir yrkesaktive, kan det synes noe tilfeldig hva salgs ytelser samfunnet gir ved fødsel: De som får barn tidlig, vil som oftest få engangsstønad. De som venter med å barn, vil i større grad få betalt permisjon.

Forskjellen i ytelser kan medvirke til utsetting av fødsler. Når flere kvinner tar lang utdanning, kan kravet om yrkesaktivitet i minst 6 måneder medvirke til at flere kvinner venter med å få barn.

Kravet om 6 måneders yrkesaktivitet før fødselen kan ses som en del av et forsikringsprinsipp i trygdesystemet: Innbetaling av premie gir rett til ytelser ved mulige framtidige hendinger. De tradisjonelt viktigste hendingene som trygdesystemet forsikrer borgerne mot, er slike som sykdom, uførhet, alderdom, arbeidsledighet og tap av forsørger. I denne sammenheng synes ikke forsikringstankegangen anvendt på det å få barn å være naturlig; det er jo en hending som vanligvis anses som samfunnsmessig ønskelig. Bakgrunnen for at betalt permisjon ved fødsel er knyttet til trygdesystemet, er historisk knyttet til vern av kvinner i arbeidslivet. Når samfunnet av hensyn til kvinnens helse påla henne å være borte fra arbeid i 6 uker etter fødselen, ville det være urimelig å ikke kompensere for bortfall av inntekt i denne perioden.

Etter at den betalte permisjonen har blitt utvidet til ett år, synes det vanskeligere å begrunne dekning av tapt arbeidsfortjeneste i et forsikringsprinsipp. Ett syn kan være at ytelsene ved fødsel fra samfunnets side mer er å betrakte som kompensasjon for omsorgsarbeidet, og da er det vanskelig å begrunne den store forskjellen i ytelser.

På den annen side må en se på den praktiske og likestillingspolitiske betydningen betalt permisjon har i mange småbarnsfamilier. For kvinner har permisjonsretten tradisjonelt vært viktig for å opprettholde tilknytningen til arbeidslivet. Betalt permisjon er også viktig av hensyn til barnet; nå kan en av foreldrene være hjemme med barnet i inntil ett år med 80 prosent lønn. Permisjon med lønn er antakelig nødvendig for å få faren til å ta deler av permisjonen. Når det fortsatt er slik at mannen vanligvis tjener mer enn kvinnen, er det lite realistisk å tro at han vil ta deler av permisjonen hvis ytelsen er flat på et relativt lavt nivå.

Utvalget har vurdert muligheten for en tilnærming mellom de to prinsippene for ytelser. Dette kan skje ved å øke minstenivået vesentlig. Det økte minstenivået for fødselspenger vil erstatte opptjente rettigheter i yrkeslivet opp til dette nivået. Over dette nivået opprettholdes prinsippet om inntektsavhengige ytelser. Det etableres felles regler med hensyn til utbetaling, skatteplikt og plikt til å være hjemme med barnet i den perioden hvor ytelsen utbetales. I prinsippet kan også ytelsen gjøres pensjonsgivende; dette er i praksis etablert gjennom pensjonsrettighetene for ulønnet omsorgsarbeid som ble iverksatt i 1992.

For kvinner med liten eller ingen inntekt vil det under denne ordningen være av vesentlig betydning om de lignes i skatteklasse 1 eller 2. En kvinne som lignes i klasse 2 sammen med ektefelle som har inntekt, vil kunne oppleve at en stor del av fødselspengene går bort i skatt. I kapittel 14 har utvalget drøftet konsekvensene av å avvikle skatteklasse 2.

Utvalgets flertall har samlet seg om følgende prinsippskisse for fødselspenger i barnets første leveår:

• Fødselspenger utbetales med 80 prosent av inntekten opp til 6 G i ett år (eventuelt 42 uker med 100 prosent av inntekten). Forutgående yrkesaktivitet i minst 6 av de siste 10 månedene før fødselen er en betingelse for inntektsavhengige fødselspenger (samme prinsipper som nå)

• Fødselspengenes minstenivå settes lik minstepensjon for enslig – nå 63 376 kroner. Nivået reguleres i takt med minstepensjonen. Alle som får barn har minst krav på denne ytelsen (brutto)

• Fødselspenger er skattepliktig og pensjonsgivende inntekt

• Fødselspenger utbetales i terminer (ordningen med engangsstønad avvikles)

• Det settes som vilkår at én av foreldrene må være hjemme med barnet så lenge fødselspenger utbetales. Dette vilkåret gjelder nå bare dem som har lønnet permisjon.

Dagens engangsstønad tilfaller i hovedsak kvinner med liten, egen inntekt som lever i familier med relativt svak økonomi. Enslige forsørgere og innvandrerkvinner er eksempler på grupper med lave gjennomsnittsinntekter som vil nyte godt av et høyere minstenivå på fødselspengene.

Også studenter har en stønad som det er rimelig å sidestille med opptjente fødselspenger i yrkeslivet, se avsnitt 11.2.2 og 12.4.3. Fødselsstipendet er i gjennomsnitt ca. 32 800 kroner (1994-95), i tillegg kommer engangsstønaden på 32 138 kr. Dersom disse ordningene erstattes med en felles fødselspengeordning, vil studenter som får barn komme noe dårligere ut i gjennomsnitt. På den annen side vil en felles fødselspengeordning gi studentene rettigheter på linje med yrkesaktive som de i dag ikke har. Virkningen for den enkelte vil videre variere med hvor stort fødselsstipend de ellers hadde fått. Studenter med lavt fødselsstipend ville komme bedre ut, mens de som har et høyt fødselsstipend ville komme dårligere ut. Høyt fødselsstipend er imidlertid ikke ensbetydende med høyt forsørgelsesbehov. Også skolepenger og andre utgifter som normalt blir tildelt som lån, blir omgjort til stipend i tilknytning til fødselen.

Det vises til avsnitt 11.2.2 med typeeksempler for utbetaling av utdanningsstøtte og trygdeytelser ved fødsel. Eksemplene viser at stønadsbeløp som utbetales i første leveår kan være på et betydelig nivå. Utvalgets flertall stiller spørsmålstegn ved om det er rimelig med såvidt høye utbetalinger, som vanligvis vil ligge betydelig over nivået i perioden før og perioden etter barnets første leveår.

Utvalgets flertall er av den oppfatning at det er behov for en bedre samordning mellom trygdeytelser og utdanningsstøtte når det gjelder studenter som får barn. Dersom det innføres en felles fødselspengeordning for alle som får barn, bør ordningen med fødselsstipend fra Lånekassen bortfalle.

I NOU 1995: 27 Pappa kom hjem er det foreslått å gi yrkesaktive fedre selvstendig rett til fødselspenger i visse tilfelle, slik at han kan få mulighet til permisjon for å ta omsorgen for barnet i løpet av første leveår (se omtale av forslaget i avsnitt 8.1.3.4). Etter gjeldende regler er det en forutsetning for at en yrkesaktiv far kan få fødselspenger i barnets første leveår, at moren har opptjent permisjonsrettigheter. Utvalget foreslår at det ikke lenger skal være en betingelse for fødselspenger til faren at moren har opptjent rett til fødselspenger gjennom forutgående yrkesaktivitet. Farens rett bør imidlertid knyttes til at det faktisk er et omsorgsbehov, det vil si at moren ikke er hjemme med barnet.

Hele utvalget mener at det bør etableres selvstendig rett til fødselspenger for fedre. Utvalget mener at en ikke bør opprettholde barrieren mellom kjønnene med hensyn til hvem som kan ta ut permisjonen. Tvert i mot mener utvalget det er viktig av likestillingshensyn at farens muligheter til permisjon forbedres.

Videre mener et flertall i utvalget at den retten som fedre har til 14 dagers permisjon ved fødsel bør gjøres lønnet for alle. Dette vil bidra til å stimulere fedrene til å delta mer i omsorgen i barnets første leveår.

13.3 Barnetilsyn 1-5 år

I dette avsnittet drøfter utvalget barnetilsyn i førskolealder. Siden skolestart for 6-åringer trer i kraft høsten 1997, omfatter drøftingen barn i alderen 1-5 år.

13.3.1 Valgfrihet

Gjennom en stor del av barnas oppvekst legger samfunnets støtteordninger klare føringer på hvordan omsorg og oppdragelse av barn utøves. I det første leveåret gis en av foreldrene anledning til å være hjemme for å ta omsorgen for barnet på heltid. I skolealderen tar samfunnet en vesentlig del av ansvaret for barnets utvikling gjennom et obligatorisk utdanningstilbud. Felles for disse fasene i barnets liv er at foreldrenes valgfrihet med hensyn til omsorgsformen direkte begrenses av samfunnets støtteordninger. Betalt permisjon i barnets første leveår er betinget av at en av foreldrene er hjemme med barnet. Når barna når skolealder, inntrer plikt til undervisning og det er liten diskusjon om barna faktisk skal begynne på skolen.

I førskolealder (1-5 år) åpner samfunnets bidrag til barneomsorgen for ulike tilpasninger. Eksistensen av barnehager åpner for at begge foreldrene kan være yrkesaktive, samtidig som barna er sikret tilsyn og et pedagogisk tilbud. Men det er ikke barnehageplass til alle som ønsker det, og prisen kan være en barriere for noen mot å motta tilbudet. Det kan også være andre praktiske problemer forbundet med å motta barnehageplass, for eksempel av organisatorisk art. Muligheten for begge foreldre til å velge yrkesaktivitet kan derfor være begrenset, selv om mange i praksis finner barnetilsynsordninger utenfor det offentlige tilbudet.

Mange foreldre vil kunne ønske at én skal ha mulighet til å være hjemme med barnet fram til skolestart, enten på hel- eller deltid. Dette innebærer imidlertid at familien må forsake inntil én inntekt i denne fasen. For denne familien kan dermed økonomien begrense muligheten til selv å ta omsorgen for barnet.

Et gjennomgående problem for mange foreldre med små barn er mangel på tid. Barn i denne alderen krever nesten kontinuerlig tilsyn, selv om behovet avtar med alderen. I denne situasjonen vil valgfrihet for noen bety at samfunnet legger forholdene til rette for at begge foreldre kan være yrkesaktive, gjennom at barna er sikret et trygt tilsyn. For andre vil valgfrihet bety at samfunnet legger til rette for at én av foreldrene kan velge å redusere yrkesaktiviteten for selv å ta omsorgen for barnet, gjennom direkte å styrke familiens økonomi ved et kontanttilskudd. Noen vil argumentere for at valgfriheten vil øke ved overgang fra tjenestebasert til kontantbasert offentlig støtte, fordi kontante overføringer kan sette foreldrene bedre i stand til å velge mellom ulike tilbud av omsorgstjenester. Dette vil kunne øke mangfoldet og fleksibiliteten i tilbudet av barnetilsynstjenester.

Det kan altså være ulike betydninger av valgfrihetsbegrepet. Noen legger vekt på muligheten for yrkesaktivitet, andre på muligheten til å ta omsorgen for barnet selv, eller selv å velge andre omsorgsløsninger i eller utenfor hjemmet. Det kan også være interessemotsetninger mellom foreldrene om hvilket valg den enkelte ønsker å ta, siden det gjerne vil ha konsekvenser for valget til den andre av foreldrene. Se også diskusjonen i avsnitt 12.6 om like muligheter for yrkesaktivitet og barneomsorg for begge foreldrene.

Det er også viktig å huske at barnet selv ikke har valgfrihet; det er undergitt foreldrenes valg. Dette valget respekteres av samfunnet, med mindre foreldrene helt forsømmer omsorgen for barnet.

Utvalgets medlemmer legger vekt på ulike sider av valgfrihetsbegrepet, og på hvilke konsekvenser det bør ha for utformingen av virkemidlene.

13.3.2 Begrunnelser for barnehager

Behovet for barnehager kan begrunnes på ulike måter, og det kan legges ulik vekt på de forskjellige argumentene. Hensynet til barnas beste og likestilling mellom kvinner og menn er de vanligste argumentene for barnehager.

Argumentet om barns beste fokuserer på barnehageoppholdets betydning for barnets utvikling og på nødvendigheten av tilfredsstillende omsorg mens foreldrene er på jobb. Dagens mødre ønsker å kombinere familieliv og yrkesdeltakelse. Et mangelfullt barnehagetilbud kan føre til at mange barn har et uregelmessig eller skiftende tilsyn når foreldrene er på arbeid. I familier der begge foreldre har inntektsgivende arbeid, skaper barnehageopphold av nødvendig lengde et romslig tidsskjema, som gir mødre og fedre muligheten til å avtale ordninger som holder over tid. For ungene gir det sosial deltakelse med andre barn, i en sammenheng som er tilrettelagt med tanke på ungenes omsorg og utvikling.

Også i familier der foreldrenes inntektsgivende arbeid er av et slikt omfang at det ikke er strengt tatt nødvendig med tilsyn utenfor familien, vil ungene kunne ha glede av den utvidelsen i erfaringer som et opphold i barnehagen kan gi, i forhold til det som familielivet står for. Barnehagen inngår i begge tilfeller som ledd i en omsorgskjede, der foreldrene har det overordnete ansvaret.

Både norske og svenske undersøkelser tyder på at barnehager er utviklingsstimulerende. En kan tenke seg at det skyldes at de krav som barnehagen stiller, samsvarer godt med de krav som stilles seinere. Opphold i barnehagen kan virke kompenserende for dem som stiller med et svakere utgangspunkt, og dermed bidra til å skape bedre forutsetninger før skolestart.

Det er imidlertid delte meninger i utvalget om hvilket utbytte de yngste barna har av barnehageopphold, og om hvor lang oppholdstid som er det beste. Enkelte av utvalgets medlemmer vil peke på at særlig de yngste barna kan ha vel så godt utbytte av å være hjemme med en av foreldrene, eller andre individuelt tilpassede omsorgsløsninger, og at det ikke er opplagt at lang oppholdstid i barnehagen er til beste for barna.

Det er bred enighet om at barn med innvandrerbakgrunn, funksjonshemmede barn og barn under tiltak fra barnevernet har nytte av tilbudet i en barnehage. I barnehagen møter de et miljø som er tilrettelagt for barn, og blir fulgt opp av kvalifisert personell – og ikke minst er det viktig for å inngå i en sammenheng med andre barn som fungerer helt vanlig. Men for at barnehagen skal fungere positivt for disse gruppene, bør barnehagen være et sted for alle, ikke bare for de spesielle. Det er derfor viktig for disse barna med spesielle behov at barnehagetilbudet er godt utbygget.

Argumentet om likestilling mellom kvinner og menn fokuserer på den betydning et trygt barnetilsyn har for kvinners yrkesdeltakelse. Lik mulighet for kvinner og menn til yrkesdeltakelse framheves ofte som en viktig forutsetning for å oppnå likestilling mellom kjønnene. For småbarnsmødre er det slik at arbeidstilbudet er basert på at det finnes et tilgjengelig barnetilsyn. Tendensen synes å være at foreldrene foretrekker barnehage framfor dagmamma, i den grad de kan velge (se avsnitt 9.5). Det er rimelig å tro at foreldrene forventer at barnehagen er et bedre tilbud for ungene, og samtidig mer forutsigbart og med bedre muligheter for innsyn og kontroll.

Dessuten er prisen på barnetilsynet i forhold til inntektsmuligheten av vesentlig betydning. Mangel på barnetilsyn utenom familien synes ikke å være en barriere mot fedres yrkesdeltakelse; i den grad disse forholdene er barrierer mot yrkesaktivitet er det grunn til å tro at det gjelder for kvinner. Derfor kan et kvalitetsmessig godt barnetilsyn til en rimelig pris redusere barrieren mot yrkedeltakelse som en del kvinner står overfor.

13.3.3 Finansiering av barnetilsyn – subsidierte tjenester eller kontante overføringer?

I dag er de samlede offentlige ressursene i barneomsorgen for 1-5-åringer nokså jevnt fordelt mellom kontantoverføringer (barnetrygd) og subsidiering av barnehager. Selv om det er bred tilslutning i utvalget til at barnehagene kan ha en positiv betydning for barn, er det foreldrene selv som må vurdere om barna skal være i barnehage eller hjemme med en av foreldrene, eller en kombinasjon av korttidstilbud i barnehagen og hjemmebasert omsorg. Et alternativ til subsidiering av barnehagene kan da være å stille et økt kontanttilskudd direkte til foreldrenes rådighet, med eller uten ulike betingelser (se boks 13.2). Utformingen av regelverket for kontanttilskuddet vil selvsagt påvirke de valg foreldrene faktisk foretar.

I Langtidsprogrammet for 1994-97 prioriterer regjeringen utbygging av et bedre tjenestetilbud for barnefamiliene framfor økning i barnetrygden. Regjeringens mål er at alle familier som ønsker det, skal få et barnehagetilbud i løpet av 1990-årene. Det har vært flertall i Stortinget for å stille midler til rådighet for å realisere utbyggingsmålene i de enkelte budsjettår.

I Stortinget er det framsatt en rekke forslag om å gi foreldrene kontante overføringer, enten som supplement eller til erstatning for det øremerkede statstilskuddet til barnehager. Noen av forslagene innebærer innlemming av både barnehagetilskuddet og midlene til fødselspenger/engangsstønad i barnetrygden. Forslagene begrunnes i et ønske om å stille foreldrene friere i valg av omsorgsform for barna, og en jevnere fordeling av offentlige overføringer til barnefamilier.

I utvalget er det delte oppfatninger om statens medvirkning til finansiering av barnehagene. I det følgende redegjøres det for de vanligste argumentene for henholdsvis statlig subsidiering av barnehagenes drift, og for kontante ytelser direkte til foreldrene.

13.3.4 Barnehagetilbud og kontantstøtte for barn i alderen 1-2 år – enkelte økonomiske konsekvenser av ulike valg

Dagens utgifter til statens driftstilskudd til barnehageplasser for 1-2-åringer er beregnet til ca. 1 200 millioner kroner. Når målet om full barnehagedekning er realisert, vil ventelig om lag to tredeler av 1- og 2-åringene være i barnehage (se boks 12.1 i avsnitt 12.3 for en nærmere drøfting av hva som menes med full barnehagedekning). Merutgiftene på statens hånd ved full barnehagedekning (ca 1 200 millioner kroner for barn under 3 år) inkluderes i den budsjettramme som utvalget legger til grunn for sine forslag. De samlede statlige utgifter blir da 2 400 millioner kroner for denne aldersgruppa.

I dette avsnittet drøftes konsekvensene av å tilføre ytterligere ressurser til denne aldersgruppa, enten i form av økt subsidiering slik at foreldrebetalingen i barnehagene kan reduseres, eller i form av ubundet kontanttilskudd direkte til foreldrene. I de følgende beregningene tas det utgangspunkt i at det tilføres 800 millioner kroner til denne aldersgruppa, slik at budsjettrammen blir 3 200 millioner kroner.

800 millioner kroner kan brukes til ytterligere subsidiering av barnehageplasser. I så fall vil foreldrebetalingen kunne reduseres med 800 kroner fra dagens nivå på 2 500 kroner pr. måned, til 1 700 kroner pr. måned. Dette er basert på at om lag to tredeler av 1- og 2-åringene vil være i barnehage.

Dersom de samlede statlige midlene (3 200 millioner kroner) omgjøres til et ubundet kontanttilskudd til alle foreldre, vil tilskuddet bli 26 700 kroner pr. barn pr. år (2 200 kroner pr. måned). Tilskuddet vil sikre de foreldrene som av ulike grunner ikke vil benytte barnehageplass et kontanttilskudd som de nå ikke får. Dette alternativet innebærer at statstilskuddet avvikles. I så fall vil foreldrebetalingen for heldagsplass øke med 2 700 kroner pr. måned, til om lag 5 200 kroner pr. måned eller om lag 60 000 kroner pr. år.

Noen medlemmer av utvalget mener at en slik beregning av foreldrebetalingen blir for statisk. Undersøkelser har vist at det eksisterer et betydelig underforbruk i forhold til avtalt og betalt tid. En direkte kontantstøtte vil kunne gi foreldre som ønsker barnehage, økt innflytelse og fleksibilitet i forhold til barnehageeieren, og selvsagt også økonomisk mulighet til å velge andre omsorgsløsninger i eller utenfor hjemmet.

Statstilskuddet til barnehageplasser for barn under 3 år er omlag 30 000 kroner i gjennomsnitt. Dersom dette beløpet ble gitt som et ubundet kontanttilskudd pr. barn (2 500 kroner pr. måned), ville de samlede utgiftene bli ca. 3 600 millioner kroner.

13.3.5 Gratis pedagogisk tilbud i barnehagen til alle barn i alderen 3-5 år?

Overføringer til foreldre med barn 3-5 år er skjevfordelt, fordi en betydelig del av ressursene er knyttet til de om lag 2/3 av barna som har nytte av et subsidiert barnehagetilbud. Utvalget har derfor vurdert et forslag om å gi alle barn i alderen 3-5 år muligheten til et gratis pedagogisk korttidstilbud. Dette vil være et vesentlig bidrag til det overordnede hensynet utvalget har lagt til grunn for utformingen av virkemidlene i barne- og familiepolitikken: De må sikre gode oppvekstvilkår for alle barn. Mer konkret vil et slikt tiltak styrke og jevne ut barnas forutsetninger før skolestart, og samtidig gi en bedre fordelingsvirkning av offentlige overføringer.

Utvalget er dessuten enig om barnehagens overveiende positive betydning for barn, men det er delte oppfatninger om hvilke aldersgrupper som har best utbytte av barnehageopphold, og om oppholdstidens lengde (se avsnitt 13.3.2).

To viktige barrierer mot bruk av barnehager avskaffes dersom en innfører dette tilbudet: Mangel på barnehageplasser og høy foreldrebetaling. Dessuten gir tilbudet en bedre fordelingseffekt, både mellom barna selv og mellom familier.

Etablering av et gratistilbud til alle 3-5-åringer vil stille nye krav til organiseringen av barnehagevirksomheten. For at alle barna faktisk skal få et tilbud, må den samlede barnehagevirksomheten samordnes på en annen måte enn i dag. Det vil fortsatt være behov for den private delen av barnehagemarkedet, men det må trolig inngås avtaler mellom kommunene og de private barnehagene om at virksomheten skal bidra til at alle barn får et tilbud.

En annen problemstilling ligger i selve organiseringen av barnehagetilbudet. Utvalget er kjent med at Barne- og familiedepartementet har satt i gang et utviklingsprogram for barnehagesektoren. Et av målene for programmet er å skape en brukertilpasset barnehage. Det er viktig at ikke barn stenges ute fra barnehagen på grunn av forhold ved virksomhetens organisering, for eksempel åpningstiden. Brukertilpasning vil være av særlig betydning hvis et gratis pedagogisk tilbud for 3-5 åringer realiseres, slik at ingen blir utelukket fra å motta et slikt tilbud på grunn av manglende fleksibilitet i organiseringen. Samtidig er det viktig at hensynet til det faglige tilbudet i barnehagene ivaretas.

Dersom et 20 timers gratistilbud innføres, må det være rom for ulike måter å benytte tilbudet. For noen kan det passe å være i barnehage 4 timer pr. dag, for andre kanskje 8 timer annenhver dag. Hovedsaken er at ikke stivhet i virksomhetens organisering skaper barrierer mot å kunne ta i mot tilbudet.

Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å utrede et gratis pedagogisk tilbud for 3-5-åringer i detalj. Et av spørsmålene som må avklares i en videre utredning av forslaget, er hvordan interessene til barn som av ulike grunner vanskelig kan nyttiggjøre seg dette tilbudet skal ivaretas. Det kan for eksempel gjelde barn som bor svært langt unna barnehage. Et annet spørsmål er hvordan behovet for førskolelærere kan dekkes; det er allerede nå for få førskolelærere. Et tredje spørsmål er investeringskostnader. Disse er årlig av et lite omfang; 97-98 prosent av de samlede kostnadene pr. år går til drift. Dessuten vil det bli frigjort barnehageplasser når 6-åringene går over i skolen fra 1997.

Driftskostnadene ved å gi et 20 timers tilbud pr. uke som alle 3-5-åringer benytter, er anslått til 4 280 millioner kroner. De samlede utgiftene som staten og kommunene nå har på barnehagetilbud inntil 20 timer for denne aldersgruppa, er anslått til om lag 1 800 millioner kroner. Nettobehovet vil derfor ligge på rundt 2 500 millioner kroner.

13.3.6 Tilsyn med barn i alderen 3-5 år ut over et gratistilbud i barnehagen – enkelte økonomiske konsekvenser av ulike valg

Dersom et gratis tilbud på 20 timer innføres, vil den samlede foreldrebetalingen reduseres vesentlig fra dagens gjennomsnittsnivå på ca 2 500 kroner. Et beregnet gjennomsnitt på full pris for heldagsopphold kan være om lag 1 600 kroner pr. måned, uten subsidiering av tiden ut over gratistilbudet.

Den nåværende statlige subsidieringen av oppholdstid ut over 20 timer for 3-5-åringer kan beregningsmessig anslås til ca. 900 millioner kroner. Dersom denne subsidieringen ble videreført i samme omfang som nå, vil foreldrebetalingen kunne bli ca. 1 000 kroner pr. måned. Det er ikke medregnet eventuell kommunal støtte.

Disse beregningene må betraktes som illustrasjoner på hva foreldrebetalingen vil kunne bli. Et usikkerhetsmoment ligger i at foreldrebetalingen i de fleste kommuner ikke varierer med barnets alder, selv om plassene for de yngste barn kan være dobbelt så dyre som for de eldste 4 . Dette innebærer at foreldrene med de eldste barna subsidierer foreldrene med de yngste barna. Beregningene over tar utgangspunkt i de isolerte kostnadene for barn i alderen 3-5 år, og tar ikke hensyn til den subsidieringen av yngre barn som skjer i dag. Beregningene skjuler dermed det forhold at foreldrebetalingen vil kunne øke for barn under 3 år, hvis denne subsidieringen opphører.

Økningen i foreldrebetalingen for de yngste kan motvirkes ved at kommunene omprioriterer sine ressurser i barnehagesektoren. Beregningene av foreldrebetaling for oppholdstid ut over gratistilbudet for 3-5-åringene tar ikke hensyn til den kommunale subsidieringen som faktisk finner sted. Dersom kommunene konsentrerer sin støtte til de yngste barna, kan økningen i foreldrebetalingen for disse barna motvirkes.

En mulig kombinert løsning er å fordele 900 millioner kroner henholdsvis på statstilskudd til barnehager og betinget kontanttilskudd til foreldre som ikke benytter seg av barnehageplass. Foreldre som av ulike grunner ikke vil benytte seg av barnehageplass, vil få et kontanttilskudd på 5 000 kroner pr. år (400 kroner pr. måned) som de nå ikke får. Denne gruppa vil trolig utgjøre om lag 30 prosent av foreldrene når full barnehagedekning er realisert. Dersom foreldrene i denne situasjonen vurderte å ta i mot heldags barnehageplass, ville de stå overfor en betaling på ca. 1 200 kroner pr. måned. I tillegg ville de ikke lenger få kontanttilskuddet (ca 400 kroner pr. måned).

13.4 Skolefritidsordninger for 6-9-åringer

I kapittel 9 er skolefritidsordningene beskrevet. Utvalget anser at tilbudet er av stor betydning for at foreldrene skal gis like muligheter til å kombinere yrkesaktivitet med omsorgsansvar. Tilbudet er også viktig for enslige forsørgeres inntektsmuligheter.

Utvalget har merket seg at 85 prosent av kommunene har tilbud om skolefritidsordning, men at det bare er 31 prosent av barna i 1.-3. klasse som faktisk går i skolefritidsordning (1995). Utvalget mener at tilbudet bør utbygges videre, slik at de som ønsker et slikt tilbud kan få det.

13.5 Støtte for ungdom 16-19 år

13.5.1 Utfordringen

Et gjennomgående trekk i dette århundret har vært alminneliggjøringen av utdanning. Utdanning har utviklet seg fra å være et eksklusivt privilegium for de få, over en rettighet for de mange, til en selvfølge og nødvendighet for alle. Det er flere grunner til at det er fornuftig at det offentlige legger muligheter til rette for at landets ungdom kan skaffe seg en utdanning. For den enkelte vil utdanningen være en mulighet til å realisere sitt talent for kunnskapstilegnelse og anvendelse, for samfunnet er det nødvendig å skape kompetent arbeidskraft for å møte de felles utfordringer utviklingen stiller. I et samfunnsøkonomisk perspektiv vil dette være et samspill mellom privat og offentlig innsats, hvor både den enkelte og samfunnet har forventninger til en framtidig avkastning.

Endret skole- og utdanningsatferd stiller nye krav til foreldrene og samfunnet. Senere inngang i arbeidslivet og lengre skolegang har medført større kostnader for foreldrene, til selve utdanningen, til transport og til ungdommens fritidssysler. Samtidig viser flere undersøkelser 5 tendenser til marginalisering av ungdommen, de har større problemer med innpass i arbeidslivet og sakker akterut i inntektsutviklingen i forhold til sine eldre aldersgrupper. Innenfor dagens støtteordning har Lånekassen erfaring for at de grupper som bare har mottatt lån til videregående opplæring er overrepresentert i inkassomassen, særlig ungdom fra de sentrale strøk av landet.

Finansiering av utgifter til livsopphold og læremidler i videregående opplæring har primært vært et privat ansvar. Den offentlige støtte gjennom trygdesystemet (utdanningsstønad) og Statens Lånekasse for utdanning (lån og stipend) har vært øremerket for særskilte grupper og for familier med relativt svak familieøkonomi. Det offentlige ansvar har således i prinsippet begrenset seg til å være et supplement til den private finansiering av utgifter til livsopphold, i tillegg til å dekke så godt som alle kostnader ved selve utdanningstilbudet.

Veksten i antallet ungdommer som gjennomfører videregående opplæring har tvunget fram større oppmerksomhet omkring spørsmålet om finansiering av utdanningen for ungdom mellom 16 og 19 år. Innføringen av Reform- 94, hvor alle 16- til 19-åringer har fått rett til videregående opplæring, har økt det samfunnsmessige ansvar for utdanningen til landets ungdom. Etablering av formelle rettigheter retter naturlig oppmerksomheten mot den økonomiske oppfølgingen.

Gjennom barnetrygden har samfunnet kompensert for deler av de kostnader som følger av å ha barn. Dette ansvaret har begrenset seg til aldersgruppen 0-16 år. Senere start på yrkesaktivitet og den sterke vekst i tallet på dem som gjennomfører videregående opplæring har rettet søkelyset mot kostnadene for foreldre med barn i aldersgruppen 16 til 18 år.

I den offentlige debatt er det reist spørsmål om barnetrygden bør utvides til 18 år. Gjennom utdanningsfinansieringen er det allerede etablert et støttesystem for denne aldersgruppen. Utfordringen består i å ta stilling til form og innretting på den offentlige pengestøtte, som samtidig er tilpasset veksten i videregående opplæring og en rimelig ansvarsdeling mellom foreldrene og samfunnet. I den aktuelle sammenheng kan dette konkretiseres i følgende problemstillinger:

• bør den offentlige pengestøtte til denne aldersgruppen være generell eller målrettet?

• bør barnetrygden utvides fra 16 til 18 år?

• hvilke endringer bør gjøres i stipendsystemet og bør eventuelt låneordningen opprettholdes?

Svarene på disse spørsmålene bør inngå som en del av den helhetsvurdering som utvalget legger til grunn for samfunnets samlede overføringer og tjenestetilbud til barnefamiliene.

13.5.2 Et eller flere støttesystemer for denne aldersgruppen

13.5.3 En vurdering av hovedtrekk i dagens lån/stipendmodell

Tabell 13.5.1 viser hovedtallene for gjeldende lån/stipendmodell under aldersskillet, skoleåret 1994-95.

I 1994-95 ble det totalt innvilget 1 141 mill. kroner i utdanningsstøtte til søkere under aldersskillet. Av disse er 987,6 mill. kroner stipend fordelt på 60 872 mottakere og 153,4 mill kroner lån fordelt på 9 959 låntakere. Totalsubsidiet i dagens støtteordning kan anslås til i underkant av 1,1 mrd. kroner.

13.5.4 Et rent stipendsystem under aldersskillet

På bakgrunn av et forslag i Stortinget, Dokument nr. 8:70 (1994-95) om å utvide barnetrygden fra 16 til 18 år, ble Barnefamilieutvalget gitt følgende tilleggsmandat:

Utvalget bes utrede en ordning med behovsprøvd fullstipendiering for elever under aldersskillet i videregående utdanning.

13.5.5 Hvilke konklusjoner kan vi trekke av alternativene med fullstipendiering?

Ut fra de forutsetninger som er valgt, viser beregningene i de to alternativene i avsnitt 13.5.4 at behovsprøvd fullstipendiering ikke er mulig uten at stipendsystemet tilføres omfattende ressurser eller at behovsprøvingen tilstrammes vesentlig. Alternativet med en ren teknisk omlegging innebærer en økning i ressurstilgangen på ca. 2,5 mrd. kroner. Alternativet med kostnadsnøytralitet innebærer at behovsprøvingen blir uforholdsmessig stram og at den i beste fall starter allerede ved en familieinntekt på 90 000 kroner. Selv om systemet tilføres nye ressurser på ca. 500 mill. kroner, så viser beregninger 16 at grupper med midlere og svakere familieøkonomi vil komme uheldig ut i forhold til idag, både med hensyn til totalt disponibelt beløp og stipend­andel.

Hvis en fullstipendiering enten blir for dyr eller fjerner støttemuligheter på en uheldig måte for familier som idag befinner seg innenfor støttesystemet, så må en søke etter muligheter for forbedringer på andre måter. Det er muligheter for utvidet stipendiering innenfor dagens støttesystem 17 , enten dette gjøres ved å endre stipendprosenten, redusere nedre grense for stipendberegning eller ved å fastsette stipendet som en fast prosent av støttebeløpet.

14 Ny giv i familiepolitikken: En barneorientert sammensetning av kontantoverføringer og tjenester

14.1 Innledning

For å møte framtidige samfunnsmessige utfordringer vil utvalget understreke betydningen av å investere i en barneorientert samfunnsstruktur og en godt utdannet, oppvoksende slekt som forener arbeidsorientering med omsorgsansvar. Utvalget har merket seg at forslagene etter mandatet skal utredes innenfor eksisterende budsjettrammer. Utvalget har funnet grunn til å diskutere denne forutsetningen nærmere, se avsnitt 12.3.

I kapittel 12 har utvalget drøftet noen gjennomgående hensyn ved utforming av barne- og familiepolitiske tiltak. Stikkordsmessig kan disse oppsummeres som følger:

• hensynet til barn må tillegges avgjørende vekt

• tiltak for barnefamilier bør utformes slik at de gir begge foreldre like muligheter til å delta i yrkeslivet og i omsorgen for barna

• forenkling og synbarhet i overføringssystemet

• like familietyper bør behandles likt ved tildeling av ytelser, uavhengig av sivilstand

Utvalget har lagt vekt på at utformingen av forslagene kan fungere mest mulig uavhengig av nivået på ytelsene innenfor de hovedprinsipper som er trukket opp. Enkelte av forslagene er å betrakte som prinsippskisser som krever videre utredning før forslagene kan settes iverk. Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å gå detaljert til verks med hensyn til utformingen av alle ordningene.

Offentlige overføringer til barnefamilier gis i form av både kontante overføringer og subsidierte tjenester. Barnetrygden har tradisjonelt vært den grunnleggende kontantoverføringen som tildeles gjennom meste­parten av barnets oppvekst for å bidra til økonomisk utjevning mellom personer med og uten forsørgeransvar for barn. Etter hvert har barnetrygden blitt supplert med nye virkemidler i barne- og familiepolitikken. Både kontante overføringer og tjenestetilbudet har økt i omfang. For de aller yngste barna ytes det kontantoverføringer (betalt permisjon og engangsstønad) for at foreldrene skal kunne være hjemme for å ta seg av barna. For barn i førskolealderen er det en gradvis overgang fra foreldrenes omsorg på heltid, til at barnet oppholder seg en del av dagen i barnehage. Samtidig avtrappes de kontante overføringene, ved at småbarnstillegget i barnetrygden faller bort når barnet blir 3 år, og andelen barn i barnehage øker for hvert alderstrinn. 90 prosent av 6-åringene har nå et pedagogisk tilbud i barnehage eller skolens regi.

Fra 7-årsalderen (fra 1997: 6 år) til 16 år dominerer gratis skoletilbud i samfunnets overføringer. Obligatorisk og gratis skole er begrunnet både av hensyn til barna selv og en framtidig samfunnsmessig avkastning, men det har også betydning for foreldrene ved at deres tid frigjøres fra omsorgsforpliktelser på dagtid. Tilsynsdelen for de yngste skolebarna er utviklet de siste årene gjennom utbygging av skolefritidsordninger.

Ungdom i alderen 16-19 år har rett til et gratis, videregående utdanningstilbud. For denne aldersgruppen er tjenestetilbudet helt dominerende, i det barnetrygden har falt bort. Det gis imidlertid et noe høy­ere forsørgerfradrag, samt en behovsprøvd dekning av utgifter knyttet til bl.a skolemateriell, flytting fra foreldrehjemmet m.v.

Utvalget vil understreke at hovedprinsippet i overføringssystemet, bestående av kontante overføringer som gradvis avtar med barnets alder, og subsidierte/gratis tjenester som gradvis øker med barnets alder, bør videreføres. Utvalget ser imidlertid at det er behov for viktige endringer. Bakgrunnen for endringsforslagene ligger i utvalgets vurderinger i kapittel 12 og 13.

I det følgende er utvalgets anbefalinger oppsummert. Et enstemmig utvalg eller et flertall i utvalget gir følgende anbefalinger:

• Barnetrygden videreføres etter de samme hovedprinsipper som nå. Utvalget avviser enstemmig både skattlegging og inntektsprøving av barnetrygden.

• Et flertall i utvalget mener at barnetrygden bør videreutvikles mot et mer aldersgradert system, noe som innebærer høyere barnetrygd for 1-2-åringer, noe reduserte satser for 10-15-åringer og at øvre aldersgrense i barnetrygden heves til 18 år.

• Et bredt flertall i utvalget foreslår at fødselspenger i barnets første leveår bør bli en felles ordning for både yrkesaktive og personer uten inntekt. Inntektsgraderte fødselspenger opp til 6 G beholdes. Minstenivået økes betydelig, fra dagens engangsstønad (vel 32 000 kroner) til eksempelvis minstepensjonsnivå (vel 63 000 kroner). Ordningen gjøres enhetlig med hensyn til utbetaling i 42 uker med 100 prosent av inntektsgrunnlaget, alternativt 52 uker med 80 prosent av inntektsgrunnlaget. Ordningen gjøres skattepliktig og pensjonsgivende for alle, og den som mottar fødselspenger har plikt til å være hjemme med barnet. Flertallet foreslår at fedre får selvstendig rett til fødselspenger i den nye fødselspengeordningen.

• Et flertall i utvalget foreslår at den retten som fedre har til 14 dagers permisjon ved fødsel bør gjøres lønnet for alle. Dette vil bidra til å stimulere fedrene til å delta mer i omsorgen i barnets første leveår.

• Barnetilsyn for 1-5-åringer bør tilføres betydelige ressurser, ut over det som ligger inne gjennom regjeringens mål om full barnehagedekning. Det er delte meninger i utvalget om midlene skal anvendes i form av subsidier til barnehager for å redusere foreldrebetalingen, eller i form av kontanttilskudd direkte til foreldrene. Det er imidlertid bred enighet i utvalget om den positive verdien av barnehager. Når det gjelder 3-5-åringene, fore­slår et bredt flertall i utvalget gratis pedagogisk tilbud på inntil 20 timer pr. uke. Et flertall går også inn for utvidet subsidiering av barnehagetilbudet for 1-2-åringer og fortsatt subsidiering av barnehagetilbudet ut over 20 timer for 3-5-åringer.

• Skolefritidsordninger for 6-9-åringer bør etter utvalgets syn utbygges videre, slik at de som ønsker et slikt tilbud, kan få det.

• Støtten til 16-19-åringer er vurdert i forhold til målsettingene i familie- og utdanningspolitikken. I denne sammenheng har utvalget også drøftet utvidelse av barnetrygden til 18 år. Et flertall foreslår å forlenge barnetrygden til 18 år, finansiert ved reduserte satser fra 10 år, og en behovsprøvd stipendordning for 18-åringer. Hele utvalget fore­slår gratis skolebøker og en forenklet og målrettet stipendordning for borteboende elever i videregående skole.

På følgende viktige punkter har mindretall i utvalget avvikende syn:

• Utvalgets medlemmer Andenæs og Valla kan ikke tilrå en felles fødselspengeordning. Disse medlemmene holder fast på dagens system med fødselspenger og engangsstønad til dekning av ekstrautgifter i forbindelse med fødsel. Fordi nye foreslåtte tiltak i hovedsak finansieres ved omfordeling mellom barnefamilier, vil disse medlemmene prioritere å bruke penger på fellesskapsløsninger, det vil si barnehager, og tiltak som stimulerer fedre til å delta mer i omsorgen.

• Utvalgets medlemmer Bernander, Konstali og Lyngner vil likestille alle barn på de enkelte årstrinn i aldersgruppen 1-5 år.

  • Disse medlemmene går inn for en generell kontantytelse for alle barn i aldersgruppen 1-2 år, tilsvarende dagens statlige driftstilskudd til barnehager.

  • Medlemmene Bernander og Konstali støtter flertallets forslag om et gratis pedagogisk tilbud på inntil 20 timer pr. uke for barn i aldersgruppen 3-5 år.

  • Utvalgets medlem Lyngner kan ikke tilrå et gratis pedagogisk tilbud i barnehage for 3-5-åringer. Dette medlemmet går inn for at midlene brukes til et kontant tilskudd som er betinget av at foreldrene ikke har barnehageplass og til å redusere foreldrebetalingen i barnehagen.

• Utvalgets medlemmer Bernander, Hillestad, Gangsø og Sandvik går mot å forlenge barnetrygden til 18 år.

  • Medlemmene Bernander og Hillestad kan ikke tilrå en omfordeling av barnetrygden fra andre aldersgrupper til foreldre med barn i alderen 16-18 år.

  • Medlemmene Gangsø og Sandvik tilrår i stedet en styrking av utdanningsstipendieringen gjennom Lånekassen.

I avsnittene 14.2 – 14.4 er tilrådingene begrunnet nærmere.

I tråd med mandatet har utvalget vurdert hel eller delvis avvikling av ulike ordninger for å dekke inn merutgiftene som følger av utvalgets forslag. De ordningene som utvalget har drøftet, er vurdert som mindre viktige enn de tiltakene som utvalget fremmer. Følgende ordninger er vurdert:

• Forsørgerfradraget

• Foreldrefradraget

• Fødselsstipend til studenter (i tilknytning til etablering av en felles fødselspengeordning)

• Skatteklasse 2

• Søskengraderingen i barnetrygden

• Tillegget i barnetrygden i Finnmark og Nord-Troms.

I avsnitt 14.7 er spørsmålet om avvikling av disse ordningene drøftet nærmere. Utvalget konstaterer at det angis dekning for alle de ulike forslag som såvel flertall som mindretall i utvalget fremmer. Utvalget vil understreke at det er de foreslåtte systemreformer som er avgjørende. Innenfor det mandat utvalget ble gitt skulle forslag fremmes med en provenynøytral ramme. Drøftingen av de antydede inndekningsforslag viser at det er fullt mulig.

På denne bakgrunn finner utvalget det lite hensiktsmessig å anvise en prioritering mellom de fore­slåtte inndekningsforslag, utover å konstatere at det klart er anvist ulike dekningsmuligheter.

Noen av utvalgets forslag kan gjennomføres uten omfattende planleggingstiltak, mens andre trenger en lengre planleggings- og iverksettingsfase. I den sammenheng kan en også tenke seg at inndekkingen fases gradvis inn.

I det følgende legger utvalget fram forslag til endringer knyttet til ulike aldersgrupper av barn og ungdom. I tabell 14.5.1 er de offentlige utgifter knyttet til de ulike tiltakene summert opp.

14.2 Overføringer i barnets første leveår

14.2.1 Fødselspenger

I avsnitt 13.2 er det redegjort for prinsippene i en felles fødselspengeordning for alle. Dagens fødselspengeordning gir om lag 70 prosent av kvinnene rett til permisjon med 80 prosent lønn i barnets første leveår, mens de øvrige 30 prosent får engangsstønad. I et samfunn hvor en betydelig del av kvinnene før eller seinere blir yrkesaktive, kan det stilles spørsmål ved om det er rimelig at størrelsen på ytelsene ved fødsel i så stor grad skal avhenge av en relativt kortvarig tilknytning til arbeidslivet. Utvalget finner det likevel ikke aktuelt å avvikle dagens system med inntektsavhengige ytelser opp til 6 G. Utvalgets flertall foreslår forbedringer i stønadsnivået for dem som ikke har rett til betalt permisjon, eller som har et relativt beskjedent inntektsgrunnlag. Dette vil øke inntekten til kvinner med relativt svak økonomi, bl.a grupper av enslige forsørgere, av studenter og av innvandrerkvinner. Det er særlig disse gruppene som er mottakere av dagens engangsstønad, og som vil nyte godt av et høyere minstenivå på fødselspengene.

Utvalgets flertall, medlemmene Longva, Bernander, Bojer, Gangsø, Hallén, Hillestad, Konstali, Lyngner og Sandvik, foreslår en felles fødselspengeordning i barnets første leveår etter følgende opplegg:

• Fødselspenger utbetales med 80 prosent av inntekten opp til 6 G i ett år, eventuelt 100 prosent av inntekten i 42 uker. Forutgående yrkesaktivitet i minst 6 av de siste 10 månedene før fødselen er en betingelse for inntektsavhengige fødselspenger

• Fødselspengenes minstenivå settes lik minstepensjon for enslig – nå 63 376 kroner. Nivået reguleres i takt med minstepensjonen. Alle som får barn har minst krav på denne ytelsen (brutto)

• Fødselspenger er skattepliktig og pensjonsgivende inntekt

• Fødselspenger utbetales i terminer. Ordningen med engangsstønad avvikles

• Det settes som vilkår at én av foreldrene må være hjemme med barnet så lenge fødselspenger utbetales.

Det har en god fordelingsprofil å heve minstebeløpet i fødselspengeordningen og gjøre den skattepliktig. Samtidig vil endringen etter flertallets oppfatning trolig ha liten langsiktig virkning på kvinners yrkesaktivitet.

Utvalgets flertall viser til avsnitt 14.7 om alternativer for inndekning av merutgiftene ved utvalgets forslag. Avvikling av skatteklasse 2 er aktuelt for å dekke merutgiftene ved utvalgets forslag. Dette må bl.a ses i lys av forslaget om en felles fødselspengeordning. Selv om fordelen ved skatteklasse 2 har en gunstig fordelingsprofil for barnefamilier, er størrelsen på denne fordelen av liten betydning sammenlignet med for eksempel barnetrygden. Dersom skatteklasse 2 opprettholdes, vil en vesentlig del av fødsels­pengene kunne gå bort i skatt for ektepar hvor kvinnen ikke har egen inntekt. Dersom skatteklasse 2 avvikles, vil kvinnen skatte av fødselspengene på linje med andre lønnsmottakere i skatteklasse 1, og dermed få utbetalt et høyere nettobeløp på egen hånd. Dette illustrerer et generelt poeng, nemlig at avvikling av skatteklasse 2 vil innebære en omfordeling fra menn til kvinner.

Enslige forsørgere vil komme noe bedre ut med den foreslåtte ordningen. I dag er enslige forsørgere sikret bl.a overgangsstønad (63 376 kroner) og engangsstønad (32 138 kroner) i barnets første leveår, tilsammen ca. 95 000 kroner. Etter gjeldende regler blir overgangsstønad avkortet mot utbetalte fødsels­penger. Med utvalgets forslag vil utbetalt overgangsstønad bli ca. 46 000 kroner og fødselspenger ca. 57 000 kroner etter skatt, tilsammen 103 000 kroner.

Studenter vil i gjennomsnitt komme noe dårligere ut det året de får barn. På den annen side vil en felles fødselspengeordning gi studentene rettigheter på linje med yrkesaktive som de i dag ikke har. Virkningen vil ellers variere med størrelsen på fødselsstipendet. De som har et lavt fødselsstipend vil komme bedre ut, mens de som har et høyt fødselsstipend vil komme dårligere ut. Høyt fødselsstipend er imidlertid ikke ensbetydende med høyt forsørgelsesbehov, og det er behov for en bedre samordning mellom trygdeytelser og utdanningsstøtte (se avsnitt 13.2). På samme måte som for fødselspenger for de yrkesaktive, bør etableringen av en felles fødselspengeordning føre til at denne erstatter ordningen med fødselsstipend gjennom Lånekassen.

Tidskonto-ordningen kan i prinsippet opprettholdes uendret i tilknytning til den skisserte omleggingen.

Utgiftene til dagens fødselspengeordning, engangsstønaden og fødselsstipendet til studenter er beregnet til 5 815 millioner kroner 22 . Utgiftene til en ny, felles fødselspengeordning er beregnet til ca. 6 335 millioner kroner. Men siden ordningen er foreslått å være skattepliktig, vil 335 millioner kroner tilbakeføres det offentlige gjennom skatten. Netto merutgifter blir derfor 185 millioner kroner.

Flertallet foreslår at fedre får selvstendig rett til fødselspenger i sitt forslag til fødselspengeordning. I NOU 1995: 27 Pappa kom hjem ble merutgiftene ved selvstendige fedrerettigheter anslått til 250 millioner kroner. Dette var basert på at den nye rettigheten ville bli brukt av 5 000 fedre til 3-4 måneders betalt permisjon. Om lag 1/3 av disse merutgiftene (ca. 80 millioner kroner) er dekket gjennom flertallets forslag til en felles fødselspengeordning. Merutgifter ved selvstendige fedrerettigheter blir da 170 millioner kroner.

Samlede merutgifter ved flertallets forslag blir etter dette 355 millioner kroner.

Utvalgets medlemmer Andenæs og Valla kan ikke tilrå en felles fødselspengeordning som utvalgets flertall går inn for. En slik ordning innebærer en endring fra å betrakte fødselspenger som lønnskompensasjon til yrkesaktive, til å se på fødselspenger som omsorgslønn. Disse medlemmene ser på dette som en så betydelig prinsipiell omlegging at de ikke kan gå inn for flertallets forslag. Disse medlemmene ser på fødsels­pengeordningen som en kompensasjon for den tid som man midlertidig er avskåret fra å utføre sitt ordinære inntektsgivende arbeid .Disse medlemmene går inn for å beholde dagens system med yrkesaktives fødselspengerettigheter, engangsstønad til dekning av ekstrautgifter i forbindelse med fødsel, og ekstra fødselsstipend for studenter.

Medlemmene Andenæs og Valla vil framheve at de familiene som mottar engangsstønad ved fødsel, ikke reduserer sin inntekt som følge av at de får barn, og at de eksisterende ordninger er ment å dekke de direkte utgifter i forbindelse med fødsel.

En del av begrunnelsen for flertallsforslaget er at dette vil treffe kvinner med lave inntekter. Disse medlemmene vil framheve at problemene for familier med svak økonomi må løses på andre måter enn gjennom å innføre omsorgslønn.

Medlemmene Andenæs og Valla legger også vekt på den tendensen som er til at kvinnens ansvar for barna varer lenger enn ekteskap/samboerskap. Kvinner må forholde seg til det faktum at de kan komme til å bli alene med mindreårige barn en periode. Tilknytning til arbeidslivet ser ut til å være den beste måte å trygge framtida både for dem selv og for ungene deres. En fødselspengeordning som foreslått av flertallet vil kunne gi uheldige signaler i forhold til kvinners yrkesdeltakelse.

Disse medlemmene vil heller tilrå at forsterket innsats overfor denne aldersgruppen, 0-åringer, settes inn på en måte som kan stimulere fedre til å delta mer i omsorgen i barnets første leveår. Erfaringer både fra vårt eget og andre land tyder på at menn som kommer inn i det praktiske omsorgsarbeidet tidlig i ungenes liv, får et mer forpliktende og omsorgsorientert forhold til ungene. Disse medlemmeneforeslår at det finansieres selvstendige fedrerettigheter, to ukers betalt permisjon for fedre i forbindelse med fødsel og utvidet fedrekvote med en uke. En slik forlengelse vil bety at den samlete omsorgspermisjon med lønn utvides. Disse tiltakene må også ses som ledd i å skape et arbeidsliv der det å ha ansvar for familie og barn anses som normalt for menn såvel som for kvinner.

Merutgiftene ved forslagene til medlemmene Andenæs og Valla beror på hvor mange fedre som vil benytte seg av rettighetene. Merutgiftene ved selvstendige permisjonsrettigheter for fedre ble i NOU 1995: 27 anslått til 250 millioner kroner. Netto merutgifter ved to ukers lønnet permisjon for alle fedre ved fødselen er beregnet til 300 millioner kroner. Merutgiftene ved én ukes ekstra fedrekvote kan anslås til ca. 100 millioner kroner. De samlede merutgiftene ved disse medlemmenes forslag blir da om lag 650 millioner kroner.

14.2.2 Permisjon med lønn ved fødselen for alle fedre

Utvalgets medlemmer Bojer, Gangsø, Hillestad, Lyngner og Sandvik foreslår at den retten som fedre har til 14 dagers permisjon ved fødsel bør gis med full lønn for inntekt opp til 6 G, jfr. forslag fra medlemmene Andenæs og Valla i avsnitt 14.2.1. Det vil gjøre det lettere for menn å delta i omsorgen for sitt nyfødte barn, og dermed få en god start på farskapet. Netto merutgifter for det offentlige er beregnet til 300 millioner kroner.

Et mindretall, medlemmene Longva, Bernander, Hallén og Konstali, vil ikke prioritere dette tiltaket innenfor de økonomiske rammer utvalget har til disposisjon. Siden mange allerede har rett til lønnskompensasjon, vil de offentlige kostnadene ved endrede rettigheter ikke stå i forhold til økningen i antall fedre som kan ta ut lønnet permisjon.

14.3 Overføringer for 1-5-åringer

14.3.1 Innledning

Innledningsvis vil utvalget peke på at familiepolitikken skal sikre barna trygge oppvekstvilkår. I sitt arbeid har utvalget konsentrert seg om offentlige økonomiske overføringer knyttet til barn. Dette skyldes det mandat utvalget har arbeidet etter, og ikke at verdigrunnlaget i familiepolitikken er av underordnet betydning. Videre vil utvalget understreke at samfunnet må sikre oppvekstvilkårene når foreldrene svikter sine omsorgsoppgaver.

Det er enighet i utvalget om at barnetrygden fortsatt skal være et vesentlig element i overføringene for 1-5-åringene og at barnehager i hovedsak vil være et godt tilbud til barn under skolepliktig alder. Det er imidlertid noen forhold ved omfanget av subsidieringen av barnehagene som utvalgets medlemmer i varierende grad legger vekt på:

• Subsidier kommer bare dem til gode som ønsker og får tildelt barnehageplass. Subsidieringen binder ressurser til en bestemt form for barnetilsyn som ikke nødvendigvis er i tråd med foreldrenes ønsker.

• Høy foreldrebetaling kan motvirke at foreldrene tar imot barnehageplass, selv om de mener at barnehage er bra for barna. Resultatet kan bli billigere og dårligere former for barnetilsyn og en svekkelse av kvinners mulighet til å ta lønnet arbeid.

Utvalgets medlemmer Bernander, Konstali og Lyngner mener at kontante ytelser bør være hovedvirkemiddelet i familiepolitikken. Dette begrunnes med:

• Trygge oppvekstvilkår for barn er familiepolitikkens overordnede målsetting.

• Den som står barna nærmest er den rette til å avgjøre hva som er barnets behov.

• Jo yngre barna er, jo riktigere er det at foreldrene står barna nærmest. Jo eldre barna blir, jo større er behovet for et pedagogisk tilbud utenfor hjemmet.

• Det er urimelig å forskjellsbehandle barnefamilier økonomisk, ut fra om de har barnehageplass eller ikke. Etablerte goder kan imidlertid ikke uten videre fjernes.

• Et system basert på valgfrihet gjennom kontante ytelser og tjenesteuavhengig støtte sikrer god fordeling, og ivaretar overordnede familiepolitiske mål og hensyn. Støtte direkte til familien sikrer også at midlene kommer målgruppen tilgode og tilpasses best deres behov.

Disse medlemmene legger vekt på at reell valgfrihet sikres best gjennom kontante ytelser. Ut fra familiens egen livssituasjon og barnas behov kan foreldrene selv best velge om de vil være hjemme med barna, kjøpe omsorgstjenester i eller utenfor hjemmet eller kjøpe barnehageplass. Behovet for fleksible løsninger er sterkest i barnas første leveår.

De andre medlemmene i utvalget, Longva, Andenæs, Bojer, Gangsø, Hallén, Hillestad, Sandvik og Valla, legger til grunn at barnehager er bra for både barn og foreldre. Det er et omsorgstilbud som er stabilt, som foreldrene stoler på, og som gjør det lettere for mødre og fedre å finne fram til gode tilpasninger mellom omsorg og yrkesaktivitet, med bedre muligheter til å involvere fedrene i barneomsorgen. For ungene er barnehagen både et godt miljø her og nå, og et miljø som ser ut til å gi et solid grunnlag for framtida.

Disse medlemmene mener derfor at ingen barn må bli avskåret fra plass i barnehage på grunn av høye priser. Tilstrekkelig lave priser kan bare sikres gjennom direkte statlige overføringer til drift av barnehager. Disse medlemmer ønsker å kombinere generell inntektssikring gjennom barnetrygden med tjenesteavhengig støtte gjennom overføringer til barnehager.

Økonomisk selvstendighet for kvinner er i lengden bare mulig ved normal yrkesdeltaking for kvinner, også mens de har barn i førskolealder. Familiens valgfrihet er et uttrykk som dekker over at valgfriheten for kvinner og menn er forskjellig i vårt samfunn. Det er viktig å sikre at kvinner har frihet til å velge å få barn uten derved å bli økonomisk avhengig av sin partner, og uten å svekke sin stilling i arbeidslivet. Denne valgfriheten har menn allerede. Billige barnehager er det sikreste virkemiddel som det offentlige har til å styrke kvinners økonomiske stilling.

14.3.2 Barnehagetilbud og kontantstøtte/barnetrygd for 1-2-åringer

Utvalgets flertall,alle unntatt Bernander og Konstali, legger til grunn at målet om full barnehagedekning realiseres i løpet av få år. Merutgiftene på statens hånd (ca. 1 200 millioner kroner knyttet til 1-2-åringene) inkluderes i den budsjettramme som utvalget legger til grunn for sine forslag. De samlede statlige utgiftene vil da utgjøre om lag 2 400 millioner kroner.

Utvalget er enig om å tilføre ytterligere 1 200 millioner kroner til denne aldersgruppa. Den samlede beløpsrammen blir da 3 600 millioner kroner. Det er delte meninger i utvalget om midlene skal anvendes i form av subsidier til barnehagene, slik at foreldrebetalingen kan reduseres, eller i form av et ubundet kontanttilskudd.

Utvalgets flertall, medlemmene Longva, Andenæs, Bojer, Gangsø, Hallén, Hillestad, Sandvik og Valla, foreslår at 800 millioner kroner brukes til økt statlig subsidiering av barnehager. Det kan gi rom for å redusere foreldrebetalingen i barnehagen med om lag 800 kroner pr. måned. Det er beregningsmessig lagt til grunn en gjennomsnittlig foreldrebetaling i dag for en heldagsplass på 2 500 kroner pr. måned. Foreldrebetalingen kan med dette forslaget reduseres til 1 700 kroner pr. måned. Dette forutsetter kommunal medfinansiering på minst samme nivå som i dag. Disse medlemmene viser til mindretallets forslag om å bruke hele rammen, inkludert alle subsidier til barnehager, til et kontanttilskudd på 30 000 kroner pr. år (det vil si om lag 2 500 kroner pr. måned). Forslaget vil skape vanskeligheter for den framtidige driften av barnehagene, knyttet til at finansieringsgrunnlaget blir vesentlig mer usikkert. Følgene av mindretallets forslag vil også være at foreldrebetalingen vil bli svært høy for en familie som overveier å ta i mot en barnehageplass, hele 5 200 kroner for en heldagsplass pr. måned eller om lag 60 000 kroner pr. år. Forslaget vil kunne vanskeliggjøre særlig kvinners yrkesaktivitet, og samtidig frata barnet den positive verdien som ligger i et kvalitetsmessig godt barnehageopphold.

Det samme flertallet, bortsett fra medlemmene Andenæs og Valla, vil styrke barnetrygden med 400 millioner kroner, slik at den kan økes fra dagens nivå for 1-2-åringer på ca. 18 000 kroner pr. år til ca. 21 000 kroner pr. år, det vil si dobbel sats i forhold til den ordinære barnetrygden. Dette er den fase av livet hvor det er størst knapphet på både tid og penger for mor og far.

Utvalgets medlemmer Andenæs og Valla kan ikke tilrå en økning av barnetrygden for 1- og 2-åringer utover dagens ordning (småbarnstillegg pluss ordinær barnetrygd). Disse medlemmene viser til sin generelle merknad i avsnitt 14.2.1 om at refordelte midler bør prioriteres brukt på å trekke fedre inn i omsorgen og til fellesskapsløsninger, det vil si barnehager. Disse medlemmene vil derfor at ytterligere innsats overfor 1-2-åringene skjer gjennom subsidiering av barnehager. Det er ikke mindre nødvendig med betryggende barnehager for denne aldersgruppa, og det er ikke noe som tyder på at de små barna har mindre utbytte av barnehageopphold enn de større barna.

Utvalgets mindretall, medlemmene Bernander, Konstali og Lyngner vil fremheve at dekningsgraden for barn i aldersgruppen 1-2 år nå er så lav som 33 prosent. Det innebærer at det i mange år kun vil være et mindretall av familiene med barn i denne aldersgruppen som kan nyte godt av den offentlige subsidieringen av de tildelte barnehageplasser. Langt de fleste familier med 1-2-åringer vil derfor med et direkte utbetalt kontanttilskudd som tillegg til barnetrygden komme økonomisk styrket ut i forhold til dagens system med driftstilskudd. Disse medlemmer legger også til grunn at barna i sine første leveår har et større omsorgsbehov enn senere i livet. Et system basert på en ubundet kontantytelse for alle 1-2-åringer vil gi foreldrene full valgfrihet med hensyn til hvordan dette omsorgsbehovet skal ivaretas. Ved at foreldrene tilføres økte økonomiske ressurser kan de selv avgjøre å frigjøre mer tid for hjemmebasert omsorg, kjøp av omsorgstjenester i eller utenfor hjemmet, eller kjøp av plass i barnehage. Som tillegg til barnetrygd i denne aldersgruppen vil foreldrene med dette forslaget få utbetalt kroner 30 000 årlig inntil barnet fyller tre år. De samlede kostnadene ved dette tilskuddet vil bli om lag 3 600 millioner kroner, det vil si som for flertallets forslag.

14.3.3 Gratis pedagogisk tilbud for barn i alderen 3 til 5 år

Utvalgets flertall, alle bortsett fra Lyngner, foreslår at det gis et gratis, pedagogisk tilbud på inntil 20 timer pr. uke til alle barn i alderen 3 til 5 år. Forslaget setter barnets interesser i sentrum, fordi foreldrenes overveielser om hva slags tilbud barnet skal få, ikke påvirkes av økonomiske rammebetingelser som foreldrebetaling, muligheten til å skaffe seg arbeid, inntektsnivå m.v. Dessuten blir alle barn behandlet likere med hensyn til tildeling av overføringer fra det offentlige, uavhengig av foreldrenes tilpasning mellom yrkesdeltakelse og omsorgsarbeid. Den ulikebehandling som er knyttet til variasjoner i dekningsgrad mellom kommunene blir dessuten redusert. Alt i alt vil forslaget ha meget gode fordelingsvirkninger på flere plan: mellom barn, mellom familier, mellom kvinner og menn (forutsatt en rimelig pris på oppholdstid ut over gratistilbudet), og langs en geografisk dimensjon.

Dette flertallet understreker at forslaget må ses i lys av at en relativt stor andel av 3-5-åringene, om lag to tredeler, allerede har et tilbud i barnehagen. Siden tilbudet har fått en såpass allmenn karakter, er det viktig at også de øvrige 3-5-åringene kan få del i tilbudet. Forslaget må ses innenfor denne rammen. Forslaget er ikke noe signal om hva som er ideell alder og oppholdstid i barnehagen.

Et gratistilbud til alle vil stille barnehagesektoren overfor nye organisatoriske utfordringer. Noen av problemstillingene er tatt opp i avsnitt 13.3.5.

I avsnitt 13.3.6 er det gjort nærmere rede for utvalgets syn på statlig subsidiering, foreldrebetaling og kontantstøtte for tilsyn ut over 20 timer.

Driftskostnadene ved å gi et 20 timers tilbud pr. uke som alle 3-5-åringer benytter, er anslått til 4 280 millioner kroner. De samlede utgiftene som staten og kommunene nå har på barnehagetilbud inntil 20 timer for denne aldersgruppa, er anslått til om lag 1 800 millioner kroner. Nettobehovet vil derfor være ca. 2 500 millioner kroner. I tillegg vil det påløpe investeringskostnader. Disse er årlig av et lite omfang, da mesteparten av de samlede kostnadene pr. år går til drift. Dessuten vil det bli frigjort barnehageplasser når 6-åringene går over i skolen fra 1997.

Utvalgets medlem Lyngner går mot forslaget om et gratis pedagogisk tilbud til barn i alderen 3-5 år. Dette medlemmet understreker at likestilling og likeverd mellom alle barn når det gjelder offentlige overføringer må etterstrebes, og foreslår derfor at midlene (2 500 millioner kroner) deles mellom brukere av barnehager og dem som ikke bruker barnehage. En delt løsning tilfredsstiller barnehagens økonomiske behov og gir foreldrene et alternativ. Ideelt sett burde gjeldende sats på statstilskuddet til heldagsplass i barnehage gis parallelt til dem som ikke bruker barnehageplass. En slik ordning kan kalles omsorgstillegg til barnetrygden. Omsorgstillegget gis den som mottar barnetrygden. Omsorgstillegget gis fram til skolestart, og tilsvarer de til enhver tid gjeldende satser for statstilskudd til barnehager.

Dagens tilskudd til barnehager (1 800 millioner kroner) opprettholdes. Det er viktig å gi barnehagene sikkerhet for driften gjennom statstilskuddet. Det er fortsatt et stort udekket behov for barnehager.

Forslaget til dette medlemmet gir rom for et kontanttilskudd til dem som ikke bruker barnehage, på ca. 13 800 kroner pr. år. Samtidig kan foreldrebetalingen reduseres med ca. 1 100 kroner pr. måned for brukere av barnehageplasser – fra dagens nivå på 2 500 kroner til 1 400 kroner pr. måned. Total kostnad ved dette forslaget er lik kostnaden for gratis 20 timers pedagogisk tilbud for barn i alderen 3-5 år.

14.3.4 Finansiering av barnetilsyn for 3-5-åringer utenom gratistilbudet

Dagens statstilskudd til barnehageplasser for 3-5-åringer er beregnet til om lag 900 millioner kroner for tilbud ut over 20 timer. Det er ulike syn i utvalget på hvordan disse midlene bør anvendes.

Utvalgets flertall, medlemmene Longva, Andenæs, Bojer, Gangsø, Hallén, Hillestad, Sandvik og Valla, foreslår at dagens subsidiering videreføres på samme nivå som nå. Dersom staten subsidierer oppholdstid ut over 20 timer i samme omfang som nå, vil foreldrebetalingen for en heldagsplass kunne bli ca. 1 000 kroner pr. måned. Utvalget har beregningsmessig lagt til grunn at gjennomsnittlig foreldrebetaling nå er 2 500 kroner for en heldagsplass.

Disse medlemmene viser til forslagene fra mindretallet om avvikling av driftstilskuddet for oppholdstid ut over 20 timer, alternativt bruke midlene både til statstilskudd til barnehager og betinget kontanttilskudd. Forslaget om å avvikle driftstilskuddet vil medføre at foreldrebetalingen for en heldagsplass blir ca. 1 600 kroner pr. måned. Det andre forslaget vil medføre at dersom foreldrene tar i mot en heldagsplass i barnehagen, vil de miste kontanttilskuddet på om lag 400 kroner pr. måned, og betale 1 200 kroner for barnehageplass. Begge mindretallsforslagene vil gi en høy pris for tilleggstimene og motvirke heltids yrkes­aktivitet for kvinner. De vil også skape usikkerhet i forhold til utbygging og drift av heltidsbarnehager.

Disse medlemmene viser også til det usikkerhetsmomentet som ligger i beregningene av foreldrebetaling, som er drøftet i avsnitt 13.3.6. Det er en forutsetning for disse medlemmene at kommunene omprioriterer sine ressurser i barnehagesektoren slik at økning i foreldrebetalingen for barn under 3 år kan unngås. En måte er å betinge statsstøtten av at kommunene opprettholder det samlede støtteomfanget i barnehagesektoren.

Utvalgets medlemmer Bernanderog Konstali viser til at et gratis pedagogisk kjernetilbud representerer et vesentlig styrket tilbud for barn i aldersgruppen 3-5 år. Disse medlemmene vil ikke fortsette med statlig driftstilskudd utover kjernetilbudet. For dem som ønsker et heldagstilbud utover kjernetiden vil foreldrebetalingen i den foreslåtte reform uten driftstilskudd allikevel reduseres betraktelig fra dagens gjennomsnitt på kroner 2 500 pr. måned til gjennomsnittlig kroner 1 600. Disse medlemmene viser til at inndragning av driftstilskudd utover et gratis kjernetilbud på inntil 20 timer representerer en besparelse på om lag 900 millioner kroner i forhold til flertallets forslag. Disse medlemmene vil prinsipalt hevde at besparelsen bør trekkes inn for å finansiere et likt gratis tilbud for alle 3-5-åringer.

Utvalgets medlem Lyngner foreslår at dagens statstilskudd for oppholdstid ut over 20 timer (900 millioner kroner) brukes både til statstilskudd til barnehager og betinget kontanttilskudd til foreldre som ikke benytter seg av barnehageplass. Foreldrebetalingen i barnehagen vil da kunne reduseres fra ca 1 600 kroner pr. måned til ca. 1 200 kroner pr. måned. Foreldre som av ulike grunner ikke vil benytte seg av barnehageplass, vil få et kontanttilskudd på 5 000 kroner pr. år (400 kroner pr. måned ) som de nå ikke får. Denne gruppen vil utgjøre om lag 30 prosent av foreldrene når full barnehagedekning er realisert. Dette medlemmet vil framheve at dette forslaget vil behandle foreldrene likt med hensyn til samfunnets overføringer.

14.4 Støtteordninger for ungdom 16-19 år

14.4.1 Innledning

Gjennom dette århundret har videre utdanning blitt en selvfølge og nødvendighet for stadig større andel av årskullene. Senere inngang i arbeidslivet og lengre skolegang har medført større kostnader for foreldrene. Reform-94 har økt det samfunnsmessige ansvaret for landets ungdom, og det er naturlig at oppmerksomheten rettes mot en økonomisk oppfølging av reformen. På denne måten glir familiepolitikk og utdanningspolitikk over i hverandre. Målsettingen er å finne fram til et nivå og en innretting på de offentlige pengeoverføringer som er tilpasset ansvarsdelingen mellom foreldrene og samfunnet. Tiltakene skal samtidig sikre de sentrale målsettinger i familie- og utdanningspolitikken.

14.4.2 Utvidelse av barnetrygden til 18 år

Det er delte meninger i utvalget om en utvidelse av barnetrygden til 18 år. I avsnitt 13.5 ble argumenter for og i mot en økning av aldersgrensen i barnetrygden til 18 år drøftet. Drøftingen kan oppsummeres som følger:

Av argumenter for en utvidelse til 18 år vil utvalget nevne:

• Forsørgeransvaret varer formelt til barnet blir 18 år. Utvidelse av barnetrygden til 18 år vil være i tråd med prinsippene i barnetrygden om økonomisk utjevning mellom familier henholdsvis med og uten forsørgede barn

• På grunn av tilbøyeligheten til lengre utdanning blant ungdom blir det stadig færre under 18 år som kan forsørge seg selv. Tendensen forsterkes av Reform 94.

Av argumenter mot en utvidelse til 18 år vil utvalget nevne:

• Foreldre med barn i alderen 16-18 år har bedre økonomi enn småbarnsforeldre, bl.a fordi foreldrenes tilknytning til arbeidslivet i denne livsfasen har blitt mer etablert og av en mer permanent karakter sammenliknet med småbarnsfasen.

• En generell utvidelse av barnetrygden til 18 år vil være relativt kostbar (ca 1 330 millioner kroner med dagens satser). I en livsfase med generelt bedre foreldreøkonomi vil dette være et lite målrettet tiltak. Støtte til familier med presset økonomi bør gis gjennom behovsprøvde ordninger.

Utvalgets flertall, medlemmene Longva, Andenæs, Bojer, Hallén, Konstali, Lyngner og Valla legger hovedvekten på argumentene for en utvidelse av barnetrygden til 18 år. Flertallet foreslår en kostnadsnøytral løsning som innebærer å redusere de ordinære barnetrygdsatsene for yngre barn. Foreldrene vil totalt få utbetalt samme barnetrygd som nå, men fordelt over en lengre periode. Reduksjon av satsene bør skje gjennom en aldersgradering. Husholdningenes inntekter øker med barnas alder, slik at en aldersgradering av barnetrygden fra for eksempel 10 år vil ha mindre uheldige fordelingseffekter enn en generell reduksjon av barnetrygden. Dessuten skjermes den fasen hvor foreldrene har barnetilsynskostnader og ulike etableringskostnader, samtidig som inntekten kan være forholdsvis lav.

Flertallets forslag om en provenynøytral forlengelse av barnetrygden til 18 år vil kreve at satsene reduseres fra 10 år med ca. 2 600 kroner pr barn pr år. Satsen for første barn vil bli ca. 7 900 kroner.

De øvrige medlemmene av utvalget går, med litt ulik begrunnelse, i mot forslaget om en utvidelse av barntrygden til 18 år, se uttalelsene i avsnitt 14.4.3.

14.4.3 Støtte til videregående opplæring

Ulike alternativer for en behovsprøvd fullstipendiering av elever under videregående opplæring er utredet i avsnitt 13.5.

Utvalget er av den oppfatning at en ordning med behovsprøvd fullstipendiering må tilføres vesentlig midler for at den skal kunne anbefales. Innenfor aktuelle budsjettrammer vil behovsprøvingen bli så streng at en slik ordning ikke kan anbefales.

Utvalget har også vurdert dagens stipendmodell, den såkalte prosentstipendmodellen, i lys av målsettingene i utdanningsstøtteloven. Etter utvalgets vurdering er denne modellen unødig komplisert. Det bør være mulig å ivareta målsettingene med et enkelt stipendsystem .

Hele utvalget legger vekt på målsettingene i utdanningsstøtteloven om at det skal være like muligheter for utdanning uansett geografiske avstander. Utvalget foreslår derfor et fast borteboerstipend for de som må bo borte under utdanningen, minst på nivå med dagens minstestipend, ca. kr 3 000 pr. måned. Ordningen vil omfatte ca. 20 000 elever. Kostnadene ved et slikt borteboerstipend for elever under 19 år er anslått til 600 mill kroner.

Gratis skolebøker vil være et viktig utdanningspolitisk virkemiddel tilpasset intensjonen i Reform 94. Hele utvalget foreslår at det etableres et system med gratis skolebøker, basert på utlån, i videregående skole. Kostnadene ved dette er anslått til 250 mill. kroner.

Utvalgets flertall, medlemmene Longva, Andenæs, Bojer, Hallén, Konstali, Lyngner og Valla er av den mening at det skal være sammenheng mellom de familiepolitiske og utdanningpolitiske virkemidler. Utvidelsen av barnetrygden bør medføre at den behovsprøvde del av stipendet for 16- og 17-åringene bortfaller, mens det etableres en ordning med behovs­prøvd grunnstipend for 18-åringene på ca. 1 100 kroner pr måned. Kostnadene ved et behovsprøvd grunnstipend for 18-åringene er anslått til 300 mill. kroner og vil kunne omfatte om lag halve årskullet.

Lån til å dekke skolepenger er en spesiell ordning med betydelig skolepolitisk innhold. Det vil derfor ikke bli foreslått endringer i denne ordningen. Erfaringene med den alminnelige låneadgangen er imidlertid ikke bare gode. Låntakere med lån fra videregående skole er overrepresentert ved mislighold i Lånekassen. Det er bare et lite mindretall som utnytter ordningen. På bakgrunn av at barnetrygden foreslås utvidet til 18 år, eller at stipendordningen for 16- og 17-åringene øker i omfang, vil hele utvalget, unntatt Hillestad, foreslå å fjerne den alminnelige låneadgang for elever under 18 år .

Utvalgets medlem Bernander viser til argumentene mot en generell utvidelse av barnetrygden til 18 år (se avsnitt 14.4.2). Selv om det inntrer en markert endring i familiens økonomiske situasjon når barna går over i fritt skoletilbud, legger dette medlem avgjørende vekt på at utvidelsen ikke kan sies å være avhengig av sterkere økonomiske behov når barna er i alderen 16-18 år. En provenynøytral endring som foreslått av flertallet ved å redusere barnetrygdsatsene for barn i alderen 10-16 år vil føre til økte byrder for familier som fortsatt befinner seg i en tidlig etableringsfase. Dette medlemviser til at barnefamilienes disponible inntekt generelt sett er vanskeligst i årene frem til barna når skolepliktig alder for senere gradvis å bedres etterhvert som familien er kommet ut av etableringsfasen. Selv om undersøkelser viser økende utgifter pr. barn i tenåringsalderen er da også familiens evne til å dekke disse utgiftene bedret. Ungdom i alderen 16-18 år bidrar eller kan også bidra til dekning av egne behov gjennom øket inntektsgivende arbeid. Dette medlem vil derfor ikke anbefale en generell utvidelse av barnetrygden fra 16 til 18 år. Dette medlem mener at det bør vurderes å opprettholde behovsprøvd grunnstipend også for elever i aldersgruppen 16-18 år, og slutter seg ellers til flertallet med hensyn til deres vurdering av borteboerstipend og gratis skolebøker.

Utvalgets medlem Hillestad mener at dagens overføringer til barnefamiliene ikke er store nok til å dekke utvidelse av barnetrygden til 18 år eller å innføre en ordning med behovsprøvd fullstipendiering av elever under videregående opplæring. Utvalgsmedlemmet ønsker ikke å prioritere utvidelse av barnetrygden til 18 år på bekostning av ytelsen til yngre barn. Begrunnelsen er at foreldre med barn i alderen 16-18 år har bedre økonomi enn småbarnsforeldrene har. Det fore­slås derfor at dagens barnetrygd fra 10-15 år opprettholdes og at dagens stipend- og låneordninger for aldersgruppen 16-19 år videreføres.

Utvalgets medlemmer Gangsø og Sandvik går imot en utvidelse av barnetrygden fra 16 til 18 år. En vil i stedet prioritere en bedret studiefinansiering for elever i videregående skole. Forslaget må ses i lys av Reform 94 der alle elever har lovfestet rett til videregående opplæring. Det vises til at elever med ulik bakgrunn har ulik forutsetning for å benytte seg av denne retten. En bedret studiefinansiering vil bidra til å utjevne disse forskjellene. Disse medlemmene har vurdert en behovs­prøvd fullstipendiering, men vil ikke anbefale det innenfor nåværende økonomiske rammer. Det fore­slås derfor at stipenddelen styrkes med det samme beløp som en utvidelse av barnetrygden vil koste (om lag 1 milliard kroner), med det samme forslag til inndekking som flertallet foreslår. En slik økning av stipendieringen vil bidra til en lettere behovsprøving av grunnstipendet, samt et større borteboerstipend. Forslaget vil med dette styrke studiefinansieringens sosiale og geografiske profil og vil bidra til å redusere gjeldsbyrden for elever under videregående opplæring.

14.5 Utvalgets forslag til tiltak – oppsummering av offentlige utgifter

Offentlige utgifter ved de forslag som et enstemmig utvalg eller et flertall i utvalget anbefaler er oppsummert i tabell 14.5.1.

Når det gjelder forslag fra utvalgets mindretall, vises det til omtalen i avsnittene 14.1 til 14.4. Mindretallsforslagene er innenfor den samlede beløpsrammen i tabell 14.5.1.

14.6 Fordelingsvirkninger og virkninger på arbeidstilbudet av utvalgets forslag til nye tiltak

I avsnittene 12.2.3 og 12.2.4 ble det gitt en oppsummerende oversikt over barnefamilienes økonomiske situasjon og av fordelingsvirkninger av ulike overføringsordninger. Kvinners yrkesaktivitet er gitt en tilsvarende drøfting i avsnitt 12.2.2. I det følgende skal vi gi en kortfattet oppsummering av fordelingsvirkninger og virkninger på arbeidstilbudet av utvalgets forslag.

14.6.1 Hovedpunktene i de av utvalgets forslag som det står et bredt flertall bak

Hovedpunktene i utvalgets forslag er videreføring av barnetrygden etter de samme hovedprinsipper som nå, men med utvidet aldersgradering, felles fødselspengeordning for yrkesaktive og personer uten inntekt, betydelig økt ressursbruk til barnetilsyn for 1-5 åringer, videreføring av skolefritidsordningen og utvidelse av støtten til 16-18 åringer. Utvalgets forslag bygger på en nøye vurdering av fordelingsvirkningene, som er beskrevet i kapittel 5, 7, 8 og 9, samt vedlegg 2 og 4 til utvalgets innstilling. En universell barnetrygdordning som ikke gjøres til gjenstand for skattlegging eller inntektsprøving er et fordelingspolitisk gunstig virkemiddel for å tilføre økonomiske ressurser til familier med barn. En felles ordning for fødselspenger for yrkesaktive og personer uten inntekt bidrar til utjevning mellom barnefamilier med ulik grad av yrkesaktivitet. Økt ressursbruk til barnetilsyn for 1-5 åringer bidrar klart til utjevning mellom ulike grupper av barnefamilier.

Selv om kvinners yrkesaktivitet er mer påvirkelig av endringer i inntektsforhold og overføringsordninger enn menns yrkesaktivitet, vil forslagene fra utvalget, både enkeltvis og samlet, trolig ha begrenset virkning på foreldrenes yrkesaktivitet. De foreslåtte endringene er alle forholdsvis små, og må derfor forventes å kun gi beskjedne, men positive utslag på arbeidstilbudet. Kvinners yrkesdeltaking synes å bli stadig mer stabil, på tross av avbrudd fra yrkeslivet i småbarnsfasen. Dette tilsier noe mindre følsomhet overfor begrensede endringer i for eksempel prisen på barnetilsyn. Yrkesaktivitet og arbeidsdagens lengde er et resultat av en avveining, der endringer i skatter og overføringer må sees i sammenheng med en rekke andre rammebetingelser som individet står overfor. Derimot kan de foreslåtte ordningene bidra til å sikre foreldrenes valgmuligheter når det gjelder yrkesaktivitet i forskjellige faser av barneomsorgen.

14.6.2 Drøfting av enkelttiltak

14.7 Alternativer for inndekking av utvalgets forslag

Utvalget har vurdert mulige alternativer til inndekking av merutgiftene som følger av forslagene i avsnitt 14.2 – 14.4. Som påpekt i avsnitt 14.1 legger ikke utvalget fram en prioritert liste over inndekkingsmulighetene, men har drøftet alternativer som synes realistiske og i tråd med utvalgets mandat. Det vises forøvrig til avsnitt 12.3.2 og 12.3.3 for en nærmere drøfting av utvalgets mandat på dette punkt.

Som nevnt i avsnitt 14.1, vil enkelte av forslagene til forbedringer kreve noen års planleggings- og iverksettingsfase. Iverksetting av innsparingstiltak bør likeledes ses i et noe lengre tidsperspektiv.

14.7.1 Forsørgerfradraget

Forsørgerfradraget er et fradrag i skatten. Det gis til forsørgere med barn under 18 år og deles mellom foreldrene. Hvis fradraget er høyere enn skatten, utbetales differansen kontant (se avsnitt 7.2.3).

I avsnitt 12.4.1 drøftet utvalget sammenslåing av barnetrygden og forsørgerfradraget til én ordning. Av forenklingshensyn er sammenslåing å anbefale. Utvalgets tilråding er å etablere én felles ordning der utbetalingen, på det nåværende tidspunkt, skjer etter barnetrygdens regelverk.

Fordelingsvirkninger av å avvikle forsørgerfradraget er drøftet nærmere i avsnitt 7.2.3.2 og i vedlegg 2, avsnitt 3 og i vedlegg 4, avsnitt 3. Forsørgerfradraget er fordelt blant barnefamiliene med samme profil som barnetrygden, det vil si at denne ytelsen i større grad tilfaller husholdninger med lav kontantinntekt etter skatt pr. forbruksenhet. Når en tar bort en overføring som er jevnere fordelt enn totalinntekten, vil dette øke ulikheten målt på denne måten. Imidlertid utgjør forsørgerfradraget et atskillig mindre beløp enn barnetrygden, slik at fordelingsvirkningene av å fjerne forsørgerfradraget blir forholdsvis beskjedne.

Forsørgerfradraget kan, som barnetrygden, betraktes som en arbeidsfri inntekt for husholdningen, og slike inntekter kan i prinsippet bidra til lavere yrkesaktivitet. Nå er imidlertid forsørgerfradraget en ytelse av relativt beskjedent omfang, og om denne ytelsen bortfaller er det trolig at dette kun har en ubetydelig virkning på yrkesaktiviteten. Siden avvikling av forsørgerfradraget isolert sett trolig vil ha beskjedne virkninger på både inntektsfordeling og foreldres yrkesaktivitet, vurderer utvalget det slik at avvikling av forsørgerfradraget er et egnet tiltak for å skape rom for de foreslåtte ordningene.

Den samlede innsparingen av å avvikle forsørgerfradraget er ca. 2 042 millioner kroner, fordelt med 1 674 millioner kroner for aldersgruppen 0-15 år og og 368 millioner kroner for aldersgruppen 16-19 år. Avvikling for 16-19-åringene må ses i nær sammenheng med utvalgets forslag til overførings- og støtteordninger for den samme aldersgruppen.

14.7.2 Foreldrefradraget

Foreldrefradraget er et inntektsfradrag for utgifter til stell og pass av barn. Det gis til ektefeller og samboere med felles barn, når begge foreldrene har arbeidsinntekt eller når en av foreldrene har arbeidsinntekt og den andre er under utdanning eller er ufør. Fradraget gis i inntekten til den av foreldrene som har lavest arbeidsinntekt. Det gis også til enslige forsørgere med arbeidsinntekt (se avsnitt 7.2.4).

I avsnitt 12.4.2 antok utvalget at betydningen av foreldrefradragets standardbeløp har blitt mindre de seinere årene, og at denne utviklingen vil fortsette i takt med høyere barnehagedekning. Standardbeløpet har et relativt beskjedent omfang; den skattemessige verdien er 1 092 kroner pr. år for ett barn og 1 372 kroner for to eller flere barn. Standardbeløpet har en jevnere fordeling enn kontantinntekt etter skatt pr. forbruksenhet. Dette medfører en svak økning i ulikheten ved avvikling av standardbeløpet, men alt i alt betyr det beskjedne omfang av standardbeløpet at ulikheten er nærmest uforandret hvis ordningen avvikles. Foreldrefradraget for legitimerte utgifter er fordelt med omtrent samme profil som kontantinntekt etter skatt pr. forbruksenhet, og det innebærer at det kun har en helt ubetydelig virkning på inntektsfordelingen blant husholdninger med barn å ta bort denne ytelsen. Legger en utvidet inntekt, som inkluderer beregnet verdi av ulønnet husholdsarbeid, til grunn i fordelingsanalysen vil familien rent økonomisk komme omlag like godt ut av det om barnepass utføres ulønnet hjemme eller kjøpes med et tilskudd i form av foreldrefradraget i inntekten. Fordelingsvirkninger av å avvikle foreldrefradraget er nærmere drøftet i avsnitt 7.2.4.2, i vedlegg 2, avsnitt 4 og i vedlegg 4, avsnitt 4.

Det ville bidra til en forenkling og klargjøring av overføringssystemet, og en noe likere behandling av ulike familietyper, dersom standardbeløpet ble avviklet. Det vises også til avsnitt 12.4.2 og omtalen av et gratis pedagogisk tilbud for barn i alderen 3-5 år i avsnitt 13.3.5. Dersom et slikt tilbud ble realisert, er det liten grunn til å opprettholde standardbeløpet. I en slik situasjon kan en dessuten ikke uten videre betrakte foreldrebetalingen som utgift til inntekts ervervelse. Dermed svekkes også argumentet for å beholde foreldrefradraget for dokumenterte utgifter.

Det er neppe grunn til å tro at avvikling av foreldrefradragets standardbeløp vil ha noen merkbar konsekvens for arbeidstilbudet. Til det er verdien av fradraget for lav. Foreldrefradraget for dokumenterte utgifter bidrar til å redusere kostnaden ved barnetilsyn. Ser en på kontantinntekt alene, vil det å fjerne dette fradraget innebære at det blir dyrere å kjøpe barnetilsyn, noe som isolert sett kan bidra til å redusere yrkesaktiviteten. Heller ikke dette fradraget utgjør de store beløpene, og det vil derfor trolig ha en beskjeden effekt på yrkesaktiviteten å fjerne denne ytelsen.

Den samlede innsparingen av å avvikle foreldrefradragets standardbeløp er 260 millioner kroner. Innsparingen ved å fjerne fradraget for dokumenterte utgifter er 700 millioner kroner.

14.7.3 Skatteklasse 2

Enslige forsørgere og ektepar (med eller uten barn) der den ene av ektefellene har lav eller ingen inntekt, lignes i skatteklasse 2. Dette innebærer at de får lavere samlet skatt enn om de hadde blitt lignet hver for seg i skatteklasse 1 (se avsnitt 7.2.2).

14.7.4 Søskengraderingen og Finnmarkstillegget i barnetrygden

Søskengraderingen i barnetrygden bidrar til å jevne ut kontantinntekt etter skatt pr. forbruksenhet blant barnefamiliene. Det samme gjelder trolig også det ekstra beløpet som utbetales til mottakere av barnetrygd i Nord-Troms og Finnmark. Det dreier seg imidlertid om små beløp og må ses i sammenheng med fordelingsvirkningen av de øvrige inndekkingsforslag.

Fordelingen av utvidet inntekt, som inkluderer beregnet verdi av ulønnet husholdsarbeid, er jevnere fordelt enn kontantinntekten. I en sammenlikning mellom familier med mange barn og familier med få barn er det særlig grunn til å regne med at verdien av det ulønnede arbeidet bidrar til at inntektsforskjellen er mindre når vi sammenligner utvidet inntekt enn når vi sammenligner kontantinntekt (se avsnitt 7.1.7 og vedlegg 6). Dette understreker ytterligere at fordelingsvirkningen av å fjerne søskentillegget er beskjeden.

14.8 Oppsummering av inndekkingsalternativer

Inndekkingsalternativene som utvalget har drøftet i avsnittet 14.7, er oppsummert i tabell 14.8.1.

Utvalget viser til de ulike drøftede inndekkingsforslag og konstaterer at det innenfor disse angis inndekking for alle de ulike forslag som såvel flertall som mindretall i utvalget har fremmet i avsnitt 14.2 til 14.4. Utvalget vil understreke at det er de foreslåtte systemreformer som er avgjørende. Innenfor det mandat utvalget ble gitt skulle forslag fremmes med en provenynøytral ramme. Drøftelsen av de antydede inndekkingsforslag viser at det er mulig.

På denne bakgrunn finner utvalget det lite hensiktsmessig å anvise en prioritering mellom de fore­slåtte inndekningsforslag, utover å konstatere at det er anvist ulike inndekkingsmuligheter.