14 Variasjoner i kommunalt tjenestetilbud for barn

Gunnar Rongen, BI Handelshøyskolen i Oslo

14.1 Innledning

Kommunene har ansvaret for flere offentlige tjenester rettet mot barn. I dette notatet skal tilbudet av tre av disse tjenestene, barnehager, skolefritidsordninger og det pedagogiske tilbudet for 6-åringer i skolen, studeres nærmere med data for året 1994. Av særlig interesse er det å beskrive variasjonene mellom kommunene i dekningsgrad, brutto driftsutgifter og foreldrebetaling for hver av disse tjenestene.

Ulikheter i det offentlige tjenestetilbudet kan beskrives langs flere dimensjoner. I Le Grand (1992) skilles det mellom fem ulike egalitære målsetninger for offentlig politikk:

1. Likhet i offentlige utgifter.

2. Likhet i summen av individuell inntekt og offentlige utgifter.

3. Likhet i forbruket av offentlige tjenester.

4. Likhet i de individuelle kostnadene ved å bruke offentlige tjenestene (som for eksempel likhet i egenbetaling eller tilgjengelighet).

5. Likhet i resultater (som for eksempel likhet i helsetilstand eller kunnskapsnivå).

Mange fordelingspolitiske analyser har vært rettet inn mot individers bruk av offentlige tjenester, og studert i hvilken grad bruken av disse tjenestene avhenger av individuelle egenskaper som inntekt, utdannelse og sosial klasse. Eksempler på slike analyser er Grytten et al (1995) på helse, Levekårsundersøkelsen (NOU1993:17) på utdannelse og Gulbrandsen et al (1988) og Blix (1993) på barnehage. Disse faller inn under gruppe 2-4 i Le Grands typologi. Det eksisterer også en rekke analyser som beskriver forholdet mellom sosio-økonomisk status og levekårsindikatorer. Eksempler på dette er Le Grand (1978) og Atkinson (1982). Disse analysene faller inn under kategori 5 i Le Grands typologi.

Dette notatet faller inn under to kategorier i Le Grands typologi, kategori 1 og kategori 4; ulikheten i de offentlige utgiftene mellom kommunene, og likhet i de individuelle kostnadene ved å bruke offentlige tjenestene. Det første punktet går på den geografiske fordelingen av det kommunale tjenestetilbudet for barn. Det neste går på å studere variasjonene i de individuelle kostnadene ved bruk, dvs å studere variasjonene i foreldrebetaling og tilgjengelighet (reisekostnader etc).

Målet i analysene vil være å i størst mulig grad renske ut effekter som skyldes forskjeller i produksjonskostnadene og ulikheter i tilbudet p.g.a ulik alderssammensetning, slik at man står igjen med de rene forskjellene mellom kommunene.

Avsnitt 2 gir en kort diskusjon av begreper og tilnærmingsmetoder til analysene av ulikheter. Det etterfølgende avsnittet gir en presentasjon av ulikhetene i det kommunale tilbudet gjennom krysstabeller, og forsøker ved hjelp av regresjonsmodeller å forklare bakgrunnen for ulikhetene. Hovedresultatene oppsummeres i avsnitt 4. Metodene som er brukt er presentert i appendiks 1.

14.2 Rettferdighetsbegrepet

En sentral begrunnelse for kommuneinstitusjonen er at kommunene skal tilpasse produksjonen av tjenester til de lokale behovene. Dette innebærer at ulikheter mellom kommuner i prinsippet er ønskelige, i hvert fall i den grad de reflekterer forskjeller i behov og preferanser. Dette er blant annet uttrykt i NOU 1982:15 Nytt inntektssystem for kommunene hvor det slås fast at Prinsippet om kommunalt selvstyre må i alminnelighet veie tyngre enn målsettinger om at oppgaver skal løses på likeartet måte over hele landet.

På den annen side er det samtidig et mål å sikre likhet i tilgjengelighet og bruk av sentrale offentlige tjenester, og sentrale myndigheter griper derfor inn på flere måter for å påvirke det kommunale tjenestetilbudet i retning av likhet. Når det gjelder tjenestetilbudet rettet mot barn, er det særlig på to måter staten griper inn: For detn første griper de inn gjennom lover og forskrifter som angir kommunenes og befolkningens rettigheter og plikter. I tillegg regulerer sentrale myndigheter kommunenes inntekter gjennom fastsettelse av skattenivået og gjennom overføringer.

I vår sammenheng er statens regulering av kommuneøkonomien mest interessant. Et særtrekk ved inntektssystemet for norske kommuner er at staten i svært stor utstrekning bestemmer det kommunale inntektsnivået. Den kommunale skatteprosenten er fastlagt av staten, slik at alle har samme skatteprosent uansett hjemkommune. Skatteinntektene er derfor utenfor kommunal kontroll, i hvert fall på kort sikt. Det meste av de statlige inntektsoverføringene er også utenfor kommunal kontroll. Rammeoverføringene fra staten er i prinsippet beregnet med utgangspunkt i objektive kriterier som kommunene på kort sikt ikke kan påvirke. Den delen av overføringene kommune kan påvirke er de øremerkede tilskuddene kommunene mottar avhengig av aktiviteten i visse sektorer. Det viktigste av disse tilskuddene er det øremerkede tilskuddet til barnehager. Summen av midler overført gjennom øremerkede tilskudd er imidlertid relativt lav i forhold til de totale inntektsoverføringene, og det skal en relativt stor endring til i aktivitetsnivået, for eksempel innenfor barnehagesektoren, før dette får noen vesentlig effekt på de totale overføringene. Siden skatter og overføringer utgjør nær 90 prosent av kommunenes inntekter, er det dermed klart at inntektsfordelingen mellom kommunene for en stor del er bestemt av sentrale myndigheter. Et område der kommunene derimot har en viss frihet til selv å fastsette sine inntekter er på brukerbetalinger, men også her ligger det begrensninger. For det første er det begrenset hvilke tjenester kommunene har tillatelse til å kreve inn betaling for. Det er for eksempel ikke tillatt å kreve brukerbetaling for undervisning i den kommunale grunnskolen. I tillegg er det begrensninger på hvor store beløp som kan innkreves, ved at det ikke er tillatt å kreve inn høyere avgifter enn det det faktisk koster kommunen å tilby tjenesten. Det innebærer at midler innkrevet som for eksempel vannavgift, ikke kan brukes til å subsidiere andre kommunale tjenester, som grunnskole. I vår sammenheng er imidlertid brukerbetalinger viktige, siden kommunene har tillatelse til å innkreve slike avgifter for alle de tre tjenestene som skal studeres i dette notatet 1 .

I Le Grand (1978, 1982) argumenteres det for at forskjeller i tjenestetilbudet som skyldes ulikheter i lokalt behov eller lokale prioriteringer representerer ønskede forskjeller. Dersom forskjellene derimot er forårsaket av forhold utenfor kommunal kontroll, representerer dette uønskede forskjeller. Hvis vi godtar Le Grands argument om hva som er akseptable og hva som er uakseptable årsaker til ulikheter, må vi klassifisere de ulike kildene til ulikheter etter i hvor stor grad kommunene har kontroll over dem. Dette forutsetter at vi er i stand til å definere likhet, og at vi kan sammenligne den nåværende fordelingen med en egalitær fordeling. I dette notatet fokuserer vi på variasjonen i offentlige utgifter og egenbetalingen i tjenester rettet mot barn. I forhold til Le Grands argumentasjon vil da ulikheter i tilbudet overfor barn som skyldes faktorer som er utenfor kommunal kontroll representere uønskede ulikheter. Et eksempel vil være hvis kommunene har en stor andel innbyggere over 80 som krever stor innsats, og som fører til at kommunen nedprioriterer tilbudet overfor barn. Et annet eksempel vil være dersom et svært lavt inntektsnivå for kommunen gjør det umulig å ha et tilbud på nivå med andre kommuner. Dersom ulikhetene derimot kan forklares gjennom for eksempel variasjoner i de politiske preferansene for tilbudet overfor barn, vil dette være ønskede ulikheter i forhold til Le Grands argumentasjon.

Et annet problem gjelder selve det kommunale tilbudet. Både omfanget av tilbudet, dvs. dekningsgraden, og dermed også de kommunale utgiftene, vil generelt gjenspeile forhold både på tilbuds- og etterspørselssiden. Dersom etterspørselen etter en tjeneste er lav, hjelper det ikke at kommunen er villig til å tilby mye av denne tjenesten. Dekningsgraden vil likevel bli lav, uten at dette dermed reflekterer manglende evne eller vilje fra kommunenes side til å levere tjenesten. Dette er kanskje særlig viktig for en tjeneste som skolefritidsordninger, der det kan tenkes å være geografiske forskjeller i etterspørselen mellom for eksempel tettbygde og mer spredtbygde strøk av landet.

14.3 Variasjoner i kommunenes tjenestetilbud

Variasjonene i tjenestetilbudet, i første rekke i dekningsgrad, driftsutgifter og foreldrebetaling, dokumenteres her gjennom tabeller og regresjonsanalyser. Krysstabellene viser den gjennomsnittlige verdien på den variabelen vi studerer, som for eksempel andelen barn i kommunale barnehager, i de ulike kvartilene av den andre variabelen, som for eksempel foreldrebetalingen i de kommunale barnehagene. Kommunene er delt i kvartiler i forhold til antallet barn i aldersgruppen som omfattes av tilbudet. Dette medfører at det er like mange barn i hver av de fire gruppene. Fordelen med krysstabellene er at de gir en kompakt og grei oversikt over den bivariate sammenhengen mellom to variabler. Ulempen er imidlertid at krysstabeller ikke tar hensyn til at andre variabler også kan samvariere systematisk med de to som studeres i tabellen. På grunn av dette kan den sammenhengen krysstabellen tilsynelatende viser, egentlig skyldes samvariasjon med en tredje variabel. Dette kan for eksempel være tilfelle hvis barnehagedekning og folketall begge samvarierer med kommunens økonomiske stilling. Problemet kan løses ved hjelp av regresjonsmodeller, hvor man studerer sammenhengen mellom flere variabler simultant. Analysemetoden gjør det mulig å isolere den direkte effekten for hver enkelt av forklaringsvariablene. Se Appendiks 1 for en nærmere diskusjon av metodene som er brukt.

Et fundamentalt måleproblem i analysen er hvordan vi skal måle produksjonsresultatet. Dette er et generelt problem i alle analyser om offentlig tjenesteyting. Normalt er det mulig å fremskaffe data om ressursbruk, som regnskapsdata, personellstatistikk, antall brukere m.m., men ikke om produksjonsresultatet. Vi vet for eksempel normalt lite om ulikheter mellom kommuner i hvor mye for eksempel elevene i grunnskolen faktisk lærer, og hvordan dette henger sammen med ressursinnsatsen. I analysene i dette notatet er det ressursinnsatsen og variasjonene i ressursinnsatsen som måles, og ikke variasjonene i produksjonsresultatet. For å kunne si noe om produksjonsresultatetet vil det være nødvendig å gjennomføre helt andre typer undersøkelser, som for eksempel spørreundersøkelser. Man kan da undersøke i hvilken grad brukerne av tjenestene eller deres pårørende er fornøyde med tjenestene. Deretter kan disse opplysningene kobles med data om den faktiske ressursbruken i sektoren for å finne ut i hvilken grad øket ressursbruk slår ut i høyere tilfredshet med tjenestetilbudet. Dette er gjort i flere norske undersøkelser, blant annet av Brekke (1994) og Rongen (1995). Resultatene fra disse undersøkelsene tyder på at innbyggerne er mer fornøyde med tjenestene innen en gitt kommunal sektor, jo høyere de kommunale utgiftene er innen sektoren er. Dersom man antar at fornøydheten blant innbyggerne representerer en vesentlig del av produksjonsresultatet, er det derfor ikke urimelig å gå ut fra at en relativt sett sterkere innsats av ressurser innen en sektor gir et bedre produksjonsresultat.

I analysene er det korrigert for regionale variasjoner i arbeidsgiveravgiften. For de kommunene som betaler denne avgiften, er driftsutgiftene fratrukket det avgiftsbeløpet de betaler. Beløpet er beregnet på bakgrunn av lønnsutbetalingene i sektoren. Dette bidrar til å øke variasjonene i forhold til de resultatene vi får dersom vi ikke korrigerer for denne avgiften, siden det i stor grad er de kommunene som har høye utgifter i utgangspunktet som har lav eller ingen arbeidsgiveravgift.

Alle gjennomsnittsbetraktninger er foretatt på kommunenivå, men det er tatt hensyn til at antallet innbyggere varierer svært mye mellom kommunene. Tabellene og analysene dokumenterer forskjellene mellom innbyggere i de relevante aldersgruppene i ulike kommuner, ikke kommuner. Dette er viktig, siden det viser seg at de variablene vi studerer i stor grad varierer systematisk med antallet innbyggere i kommunene. For eksempel viser det seg at foreldrebetalingen for kommunale barnehageplasser samvarierer systematisk med antallet innbyggere i kommunen, slik at jo færre innbyggere kommunen har, jo lavere er foreldrebetalingen. Hvis det her ikke korrigeres for at det er mange flere som bor i de kommunene der foreldrebetalingen er høy enn i de kommunene der foreldrebetalingen er lav, vil den gjennomsnittlige foreldrebetalingen, målt på kommunenivå, fremstå som nær to tusen kroner lavere enn tallene med innbyggere i de relevante aldersgruppene som måleenhet.

14.3.1 Barnehager

Tidligere undersøkelser har vist at ulikhetene i det kommunale utgiftsnivået økte innenfor flere sektorer gjennom 1980-tallet (Sørensen et al, 1993). Et område der ulikhetene derimot ble redusert, slik at utgiftsnivået ble mer likt mellom kommunene, var barnehagesektoren. Et mål på ulikheter som blir brukt i utredningen om levekår i Norge (NOU 1993: 17) er variasjonskoeffisienter, definert som standardavviket dividert på gjennomsnittet. Jo lavere ulikheten er, jo lavere er verdien på variasjonskoeffisienten. Fra 1980 til 1990 falt verdien på variasjonskoeffisientene for driftsutgifter pr innbygger korrigert for arbeidsgiveravgift for barnehagesektoren fra 84,8 til 49,7. De tilsvarende variasjonskoeffisientene korrigert for ulikheter i befolkningsstruktur og bosettingsmønster 2 falt fra 62,5 til 40,2. De gjennomsnittlige utgiftene innen sektoren økte også sterkt gjennom 1980-tallet. Målt i faste 1990-kroner økte utgiftene fra 298 kroner i gjennomsnitt pr innbygger i 1980 til 936 kroner i 1990 (NOU 93: 17). Analysene i levekårsutvalgets utredning (NOU 93: 17) er her videreført for 1994. Det viser seg at den sterke veksten i utgiftene til barnehage har fortsatt. Målt i 1990-kroner var utgiften 1392 kroner i gjennomsnitt pr innbygger i 1994. Utjevningen i utgiftsnivået mellom kommunene har også fortsatt, selv om den har flatet ut. For 1994 er verdien på variasjonskoeffisientene for driftsutgifter pr innbygger korrigert for arbeidsgiveravgift for barnehagesektoren på 45,6. Når korrelasjonskoeffisienten korrigeres for ulikheter i befolkningsstruktur og bosettingsmønster, tilsvarende korrigeringen i levekårsutvalgets utredning, er den på 40,0. Tilbudet av barnehagetjenester, målt som de reelle utgiftene pr innbygger, er dermed høyere enn tidligere, samtidig med at utgifts­nivået er jevnere enn det var ved inngangen av 1990-tallet. Det er imidlertid fremdeles relativt klare ulikheter i utgiftsnivået.

14.3.1.1 Beskrivelse av variasjoner

Variasjonene i tilbudet er her beskrevet i tabellene 1 til 10. Tabellene viser gjennomsnittet for de aktuelle variablene i kvartiler av kommunene. Dekningsgraden viser antallet fulltidsplasser, beregnet på en måte som er beskrevet i Appendiks 1, i forhold til antallet barn i alderen 1 til 6 år i kommunen. Omregningen fra antallet barnehageplasser til antallet fulltidsplasser er gjort for å gjøre tallene sammenlignbare på tvers av kommuner. Tallene er dermed ikke direkte sammenlignbare med barnehagestatistikken for 1994 (NOS C258, 1995).

I tabell 1 er foreldrebetalingen definert som årlig foreldrebetaling pr fulltidsplass i kommunale barnehager, og er i gjennomsnitt på kr 19.349 3 . Andelen barn i kommunale barnehager viser en klar negativ sammenheng med foreldrebetalingen i kommunale barnehager. Der foreldrebetalingen er lavest, er også det kommunale tilbudet mest omfattende. For private barnehager er imidlertid forholdet omvendt i en slik grad at det lave kommunale tilbudet der foreldrebetalingen er lavest tilnærmet kompenseres av et høyere private tilbudet. Totalt er dermed barnehagedekningen lite avhengig av foreldrebetalingen i de kommunale barnehagene, selv om vi kan spore en tendens til at tilbudet totalt er høyest der foreldrebetalingen er lavest.

Dekningsgraden av beregnede fulltidsplasser totalt viser en klart U-formet tendens i forhold til folketallet i kommunen, målt på kvartilnivå (se tabell 2). Dekningen totalt er klart høyest i de minste kommunene, lavest i de mellomstore kommunene og høyere igjen i de litt større og de aller største kommunene. Også her er det en klar invers sammenheng mellom tilbudet fra kommunene og de private aktørene. Den kommunale andelen er høyest i de minste kommunene, hvor forholdet kommunalt – privat er 3 til 1, mens de to tilbyderne er omtrent like viktige i de største kommunene.

Tabell 3, 4 og 5 viser essensielt det samme. De kommunene som har det høyeste utgiftsnivået på kommunale tjenester generelt pr innbygger, de høyeste utgiftene til barnehager totalt (dvs kommunens totale utgifter til både private og kommunale barnehager), og de høyeste utgiftene pr kommunal barnehageplass, har også den høyeste andelen av barna i kommunale barnehager og den høyeste andelen barn i barnehage totalt. For andelen av barn i private barnehager sammenhengen den samme. Der det totale kommunale utgiftsnivået og de totale kommunale utgiftene til barnehager er lavest, er også det private tilbudet lavest. Den relative betydningen av det private tilbudet er imidlertid høyest i disse kommunene. Effektene er også relativt sterke; I de fattigste kommunene er dekningen av fulltidsplasser over 10 prosentpoeng (25 prosent) lavere enn i de rikeste kommunene. For de kommunale barnehageutgiftene totalt er effektene enda sterkere. Her er barnehagedekningen 16 prosentpoeng lavere i de kommunene som bruker minst i forhold til de kommunene som bruker mest. Særlig er andelen av kommunale fulltidsplasser svært lav de kommunene som totalt sett har de laveste utgiftene til barnehager.

Tabell 6 viser at det kommunale tilbudet er best i de kommunene som har de fattigste innbyggerne, mens kommunene med rikere innbyggere i langt sterkere grad har private barnehager. Effekten av innbyggernes inntekt på den totale barnehagedekningen er relativt lav, men det er mulig å etterspore enn viss U-formet tendens, ved at det totale tilbudet er lavest i kommunene med innbyggere med middels inntektsnivå.

Tabell 7 viser en relativt klar sammenheng mellom foreldrebetalingen pr fulltidsplass og innbyggertallet i kommunene. Foreldrebetalingen er klart høyere i de større kommunene enn i de mindre. Totalt er forskjellen på drøyt 2 000 kroner pr fulltidsplass.

Sammenhengen er ikke fullt så klar i forhold til kommunens totale utgiftsnivå pr innbygger. De aller rikeste kommune har imidlertid klart lavere gjennomsnittlig foreldrebetaling enn fattigere kommuner (se tabell 8).

Sammenhengen mellom kommunenes utgifter til barnehager og foreldrebetalingen er ikke entydig. Foreldrebetalingssatsene er her lavest for kommunene med de laveste og de høyeste utgiftene.

Sammenhengen mellom innbyggernes inntektsnivå og foreldrebetalingene er heller ikke helt entydig, men svært interessant. Kommunene med de fattigste innbyggere har sammen med kommunene med de rikeste innbyggerne klart lavere gjennomsnittlige foreldrebetalingssatser enn kommuner der innbyggerne i gjennomsnitt har middels inntekter (se tabell 10).

Selv om tabellene 7, 8 og 9 ikke er entydige, tegner de likevel et bilde av at foreldrebetalingen pr fulltidsplass er lavest i kommuner med lavt folketall, et generelt høyt utgiftsnivå pr innbygger, og høye totale utgifter til barnehager. De høyeste foreldrebetalingssatsene finner vi systematisk i midtgruppene. I forhold til tabellene som gikk på dekningsgrader er dette interessant, siden vi der i langt sterkere grad fant entydige sammenhenger mellom de ulike variablene.

14.3.1.2 Forklaring av variasjoner

For å forklare variasjonene i barnehagetilbudet og undersøke om krysstabellene gir et dekkende bilde av sammenhengene, har en kjørt tre regresjonsanalyser: En for å forklare andelen fulltidsplasser i barnehage i forholdet til antallet barn i alderen 1 til 6 år i kommunen, en for å forklare de kommunale driftsutgiftene pr barn i kommunale barnehager, og en for å forklare størrelsen på den gjennomsnittlige foreldrebetalingen i de kommunale barnehagene. Regresjonsmodellene tar utgangspunkt i en modell for kommunal optimeringsadferd som forutsetter at kommunene streber etter å oppnå en best mulig sammensetning av tilbudet i kommunen innenfor en gitt budsjettbetingelse (Borge og Rattsø, 1993). Denne modellen er ikke helt korrekt å bruke på dette materialet, siden vi her først og fremst er interessert i å få frem hva som ligger bak det totale tilbudet til barn, og ikke bare det kommunale tilbudet. Teorien gir likevel et grunnlag for utvalget av variabler som antas å ha en avgjørende effekt på tilbudet. I alle modellene er det brukt det samme settet av forklaringsvariabler. Forklaringsvariablene kan grupperes på følgende måte: Økonomiske variabler, demografiske variabler, politiske variabler og karakteristika ved kommunenes innbyggere. Den viktigste økonomiske variabelen er det kommunale utgiftsnivået 4 . Denne variabelen er definert som summen av kommunens driftsutgifter pr innbygger for alle hovedkapitlene, tilsvarende utgiftsvariabelen som er brukt i bakgrunnsanalysene til levekårsutvalget (Sørensen et al, 1993). De demografiske variablene tar hensyn til aspekter ved kommunenes muligheter til å tilby tjenestene. Den første er innbyggertallet i kommunen for å ta hensyn til skalaforskjeller. Vi kontrollerer også for hvor tettbygd kommunen er gjennom en variabel for den gjennomsnittlige reiseavstanden for innbyggerne til sentrum av kommunen. I tillegg kontrolleres det for andelen av innbyggerne som er i aldersgrupper som krever store kommunale utgifter (andelen under 6 år, andelen i grunnskolealder og andelen over 80 år). Dersom det er sammenheng mellom politiske preferanser hos innbyggerne og deres holdninger til barnehagesektorer, noe flere studier på mikronivå tyder på (se for eksempel Rongen (1995)), bør variablene som viser andelen av representantene i kommunestyret fra henholdsvis Høyre og Fremskrittspartiet, Sosialistisk venstreparti og Rød Valgallianse, Senterpartiet, Kristelig folkeparti og Venstre, og andelen fra andre partier (dvs ulike bygdelister) etter kommunevalget i 1991 fange opp disse variasjonene. I regresjonsmodellene vises den relative betydningen av disse partiene i forhold til andelen representanter fra Arbeiderpartiet. Karakteristika ved kommunenes innbyggere prøver å fange opp ulikheter i behovet for barnehager. De to første variablene her er andelen av personer i yrkes­aktiv alder som er yrkesaktive, og andelen av de yrkesaktive som er kvinner med barn i alderen 0 til 6 år. Vi vil anta at behovet for barnehageplasser øker med disse variablene. I tillegg er det inkludert opplysninger om andelen sosialhjelpsmottagere, det gjennomsnittlige inntektsnivået i kommunen, andelen arbeidsledige og andelen med universitetsutdannelse. Det er tatt den naturlige logaritmen av alle variabler som inngår i analysen. Rent fortolkningsmessig innebærer dette at koeffisientene (tilnærmet) kan tolkes som den prosentvise effekten på det vi ønsker å forklare av en 1 prosent økning i forklaringsvariabelen.

I tabell 11 analyseres andelen av barn i alderen 1 til 6 år omfattet av et kommunalt eller privat tilbud barnehagetilbud. Analysen viser mye av det samme som de bivariate krysstabellene, men viser også en del overraskende resultater. Kommunal utgift pr innbygger har en sterkt positiv, og klart signifikant effekt på det kommunale tilbudet med en koeffisient på 0,33. Dette kan tolkes som at om den kommunale utgiften pr innbygger øker med 1 prosent, når andelen barn i beregnede fulltidsplasser øker med 0,33 prosent. Dette viser at rike kommuner har et klart mer omfattende tilbud enn fattigere kommuner, også når det kontrolleres for andre karakteristika ved kommunene. Innbyggertallet har en svakt negativ, men ikke signifikant effekt. Dette kan ha sammenheng med at den sterke negative effekten som vi fant i krysstabellen til en viss grad blir plukket opp av andre variabler, som for eksempel det kommunale utgiftsnivået. Andelene av befolkningen i krevende aldersgrupper er også negative og signifikante. Dette er ikke over­raskende, siden store grupper her binder kommunale utgifter innen disse sektorene. Andelen av de ulike partiene i kommunestyret har ingen effekt på omfanget av tilbudet. Effekten av andelen yrkesaktive i kommunen er svært sterk og positiv, med en koeffisient på hele 0,77. Dette innebærer at en 1 prosents økning i andelen av yrkesaktive, øker andelen av barn i kommunale barnehager med hele 0,77 prosent. I tillegg er yrkesaktiviteten til kvinner med barn i alderen 0 til 6 år signifikant positiv. Vi finner også den samme sterkt positive effekten av andelen med universitetsutdannelse. Dette tyder på at tilbudet av barnehageplasser til en viss grad reflekterer innbyggernes etterspørsel. Effekten av innbyggernes gjennomsnittlige brutto-inntektsnivå er negativ, men ikke signifikant. Andre analyser 5 tyder på at inntektsnivået har en positiv effekt på det private tilbudet, mens det har en negativ effekt på det kommunale tilbudet. Dette tyder på at et godt kommunalt tilbud av barnehageplasser kan virke inntektsutjevnende.

Tabell 12 viser mye av det samme bildet som den forrige tabellen. Også i denne tabellen kommer effekten av det kommunale utgiftsnivået pr innbygger ut som sterkt positiv, hvilket indikerer at relativt rikere kommuner bruker mer pr barnehageplass enn fattigere kommuner. En 1 prosents økning i det totale utgiftsnivået i kommunen fører til en økning i utgiften pr barnehageplass på 0,56 prosent. Det er nærliggende å anta at denne forskjellen i ressursinnsatsen har betydning for kvaliteten på tilbudet, jfr diskusjonen over. Effekten av andelen grunnskoleelever i befolkningen er signifikant negativ. Dette er rimelig, siden grunnskolen er en svært viktig sektor som på mange måter kan oppfattes som en konkurrent til barnehager om midler. Analysen tyder videre på at andelen av representanter fra ulike partier har en signifikant effekt på driftsutgiftene, men resultatene her er ikke entydige i forhold til en vanlig høyre – venstre skala, siden både høye andeler av representanter fra høyrepartiene og fra venstrepartiene innebærer høye utgifter i forhold til kommuner med dominans av Arbeiderpartiet eller mellompartiene. Et annet interessant funn er at foreldrebetalingen er signifikant positiv. Dette kan tolkes som at foreldrene er med på å betale for et høyt utgiftsnivå.

En analyse ble også kjørt der foreldrebetalingen ble forsøkt forklart med de samme variablene. Denne modellen ga svært dårlig tilpasning, og bare tre signifikante variabler 6 ; Andel med universitetsutdannelse, med en koeffisient på 0.36, driftsutgift pr barn i kommunal barnehage, med en koeffisient på 0.63, og andel barn i alderen 0 til 6 i kommunale barnehage, med en koeffisient på -0.31. Variablene kommunal utgift pr innbygger (koeffisient på -0.34, t-verdi -1.59) og innbyggertall (koeffisient på -0.10, t-verdi -1.45) er begge negative, men ikke signifikante. Disse resultatene samsvarer godt med krysstabellene presentert over, og forsterker konklusjonen om at små kommuner med god økonomi har et bedre tilbud til barnefamiliene, både ved at tilbudet er mer omfattende, kvaliteten målt som utgift pr barn i barnehagene er høyere, og foreldrebetalingen er lavere. Resultatene samsvarer også generelt bra med tidligere analyser av barnehagesektoren (Bastholm, 1995, Rongen, 1995A). I disse analysene er det imidlertid skilt mellom tilbudet av barnehageplasser fra kommunale og private tilbydere. En interessant konklusjon er at det private tilbudet ser ut til å komme i tillegg til, og ikke til erstatning for, det kommunale tilbudet. I tillegg er disse analysene utført på et datamateriale som strekker seg over flere år. Dette har gjort det mulig å studere effekten av statens tilskudd til barnehagedrift, noe som ikke er mulig i et datamateriale som bare omfatter ett år. I analyser i Rongen (1995B) vises det at statstilskuddet har hatt en sterk effekt på veksten i tilbudet av barnehageplasser, men effekten har blitt lavere ettersom omfanget av tilbudet har økt.

14.3.2 Det pedagogiske tilbudet til 6-åringer i skolen

Det pedagogiske tilbudet til 6-åringer i skolen omfatter to ulike deler. En del som er det rene pedagogiske tilbudet, og en del som består av en skolefritidsordning. I de følgende krysstabellene og regresjonsanalysene er disse slått sammen. Også i dette avsnittet beskriver tabellene sammenhenger mellom beregnede fulltidsplasser og de andre variablene 7 . Dessverre er det ikke mulig å skille ut kostnadene til det pedagogiske tilbudet til 6-åringene i fra kommuneregnskapene. Årsaken ligger i at det ikke eksisterer noen felles og entydig måte å føre disse utgiftene på, siden utgiftene ikke er knyttet til et bestemt kapittelnummer. Analyser av utgiftsnivået er derfor utelatt.

14.3.2.1 Beskrivelse av variasjon

Generelt viser ikke krysstabellene over kommunenes pedagogiske tilbud til 6-åringene i skolen entydige og lineaære sammenhenger mellom andelen av barn i fulltidsplasser og de andre variablene. Det er derfor vanskelig å trekke klare konklusjoner ut fra disse tabellene. Dette kan reflektere at tilbudet er i en oppbygningsfase, og at det derfor kan være litt tilfeldig i hvilken grad ulike kommuner har utviklet tilbudet.

Tabell 13 viser ingen entydige sammenhenger mellom tilbud og antall innbyggere, siden omfanget av tjenesten er lavest i gruppen av de nest minste kommunen. Høyest er tilbudet i gruppene av kommuner med det høyeste folketallet.

Sammenhengen mellom omfanget av tilbudet og kommunalt utgiftsnivå er heller ikke entydig. Dekningsgraden er lavest i gruppen av de nest rikeste kommunene, og høyest i de rikeste kommunene (se tabell 14).

Tabell 15 viser de klareste sammenhengene, ved at tilbudet er svært mye lavere i kommuner med et lavt inntektsnivå blant innbyggerne enn blant de kommunene der inntektsnivået er høyest. Forskjellene er relativt store; Den gjennomsnittlige dekningsgraden er 15 prosentpoeng lavere i gruppen av kommuner med de fattigste innbyggerne enn i gruppen der inntektsnivået er nest høyest.

14.3.2.2 Forklaring av variasjoner

Regresjonsanalysen for å forklare variasjonen i dekningsgraden av fulltidsplasser innen det pedagogiske tilbudt til 6-åringer i skolen er todelt. Dette er gjort siden rundt halvparten av kommunene ikke har noe pedagogisk tilbud til 6-åringene i skolen.. Å bruke en vanlig regresjonsmodell vil ikke være korrekt i dette tilfellet. I stedet er det brukt en såkalt Cragg-spesifikasjon (se Appendiks 1 for en beskrivelse av analysemetoden). I tabell 16 analyseres først hvilke faktorer som har betydning for hvorvidt kommunene har et tilbud til 6-åringer i skolen eller ikke. Deretter analyseres hvilke faktorer som er av betydning for omfanget av tilbudet, gitt at kommunen faktisk tilbyr denne tjenesten.

Innbyggertallet viser seg å være viktig for å forklare om kommunen har et tilbud. Vi finner her en marginal koeffisient på 0.27, noe som innebærer at en økning i folketallet på 1 prosent øker sannsynligheten for et tilbud til 6-åringene med 0,27 prosent. Befolkningstettheten er signifikant negativ. Til sammen betyr dette at det i første rekker er kommuner med høyt innbyggertall med konsentrert befolkning som velger å ha et tilbud til 6-åringene i skolen. Sammensetningen av kommunestyret har også en viss effekt, ved at kommuner med en høy andel av representanter fra venstrepartiene og bygdelister i større grad enn andre kommuner har et slikt tilbud. De andre forklaringsvariablene i modellen har ingen signifikant effekt.

Når vi ser på hva som avgjør omfanget av tilbudet, gitt at kommunen har valgt å ha et tilbud til 6-åringene i kommunen, kommer også innbyggertallet signifikant ut, men effekten er nå negativ. Dette indikerer at når en kommune først har valgt å tilby denne tjenesten, har mindre kommuner et mer omfattende tilbud enn større kommuner. Også her virker det som om dette tilbudet er en konkurrent til grunnskolen, siden en høy andel av barn i grunnskolealder gir en lavere dekningsgrad. Effekten av sammensetningen av kommunestyret er interessant, siden andelen representanter fra høyrepartiene her kommer ut som signifikant positivt for å forklare omfanget av tilbudet. Dette er interessant, siden det var andelen av venstresiderepresentanter som var viktig for å forklare om kommunen valgte å ha tilbudet eller ikke. Siden vi har kontrollert for faktorer som innbyggertall og kommunal økonomi, er en mulig tolkning av dette som følger. Venstresiden i norsk politikk er generelt mer positiv til offentlig tilbud av tjenester enn høyresiden (Fevolden et al, 1992). Dette kan forklare partieffekten på valget om ha tilbudet eller ikke. Samtidig vet vi at høyresiden generelt er mer villige til å satse på utdannelsessektoren andre partier (Fevolden et al, 1992). Dette kan forklare den positive partieffekten for de kommunene som faktisk har valgt å ha et tilbud til 6-åringene i skolen. Forklaringskraften til denne modellen er lav. Dette har trolig igjen sammenheng med at tilbudet er i en oppstartningsfase, og at det derfor er litt tilfeldig hvor langt de ulike kommunene har kommet med å bygge ut tilbudet.

Det kommunale utgiftsnivået kommer ut som positivt i begge analysene, men er ikke signifikant. Dette behøver ikke bety at inntekt er uten betydning, og kan ha sammenheng med at det er andelen barn som analyseres. I den tilsvarende analysen av barnehagene var heller ikke denne utgiftsvariabelen signifikant, mens den viste seg å ha en svært sterk betydning for utgiftene pr barn i barnehage. Dessverre er det ikke mulig å gjøre en tilsvarende utgiftsanalyse av tilbudet til 6-åringene i skolen av datamessige årsaker.

14.3.3 Skolefritidsordninger

I analysen av skolefritidsordningen er det foretatt en analyse av de kommunale utgiftene til ordningen pr barn i 1. til 3. klasse. På grunn av manglende data er det dessverre ikke mulig å gjøre en analyse av det faktiske tilbudet målt i antall plasser.

14.3.3.1 Beskrivelse av variasjon

I motsetning til krysstabellene for tilbudet til 6-åringene, viser krysstabellene for utgiftsnivået pr elev i 1. til 3. klasse en overraskende klar og entydig sammenheng med de andre variablene.

Sammenhengen mellom utgiften pr elev og det kommunale utgiftsnivået er entydig positiv, selv om retningen er den omvendte av det man kanskje skulle forvente. Utgiftsnivået i de fattigste kommunene er i gjennomsnitt over 1200 kroner (nesten 40 prosent) høyere enn i de rikeste kommunene når det ikke kontrolleres for andre faktorer (se tabell 17). Årsaken til dette noe overraskende funnet ligger i hvilke kommuner som tilbyr skolefritidsordninger, og må derfor settes i sammenheng med neste tabell.

Som tabell 18 og også de senere regresjonsanalysene i tabell 20 viser, er det først og fremst større kommuner som tilbyr skolefritidsordninger. Som det er dokumentert, bl.a. i utredningen fra det såkalte Rattsø-utvalget ( NOU 1996: 1) er det gjennomsnittlige utgiftsnivået lavere i disse kommunene. Denne sammenhengen er også tydelig når vi ser på tabell 19.

Denne tabellen viser tydelig at de kommunene som har valgt å tilby skolefritidsordningen, er svært ulike fra de som ikke har valgt å gjøre det, ved at utgiftsnivået er dramatisk mye høyere i kommunene med rike innbyggere enn i kommunene der innbyggerne har lavere inntekter.

14.3.3.2 Forklaring av variasjoner

Også i tabell 20 er analysen todelt på samme måte som i analysen av det pedagogiske tilbudet til 6-åringer i skolen (tabell 16). Først analyseres hvilke faktorer som har betydning for om kommunene har skolefritidsordninger eller ikke. Deretter analyseres hvilke faktorer som er av betydning for omfanget av tilbudet målt som driftsutgiftene pr elev i første til tredje klasse, gitt at kommunen faktisk tilbyr denne tjenesten.

Resultatene fra denne analysen minner mye om resultatene fra analysen på 6-åringer i skolen. Innbyggertallet viser seg også her å være viktig for å forklare om kommunene tilbyr skolefritidsordninger. Vi finner en marginal koeffisient på 0.17, som innebærer at en økning i folketallet på 1 prosent øker sannsynligheten for kommunale skolefritidsordninger med 0,17 prosent. Også her viser analysen at denne tjenesten trolig står i et konkurranseforhold til grunnskoler, ved at koeffisienten for andelen grunnskoleelever i kommunen er negativ. Vi gjenfinner også den signifikant positive effekten av andelen representanter fra venstrepartiene i kommunestyret.

Når vi ser på hva som avgjør omfanget av tilbudet, gitt at kommunen har valgt å tilby skolefritidsordninger, kommer det kommunale utgiftsnivået ut som signifikant positivt med en koeffisient på 0,67. Innbyggertallet har ingen betydning for omfanget av tjenesten. Derimot er befolkningstettheten målt som gjennomsnittlig reiseavstand til kommunesentrum svært viktig. Dette tyder på at det som er viktig for omfanget av tjenesten er om befolkningen er konsentrert eller ikke, og ikke nødvendigvis hvor stor befolkningen er. Effekten av andelen grunnskoleelever og den politiske sammensetningen av kommunestyret er den samme som i analysen av tilbudet til 6-åringene i skolen.

14.4 Oppsummering og konklusjon

Analysene i notatet har dokumentert klare variasjoner mellom kommunene i tilbudet overfor barn. Krysstabellene og regresjonsanalysene har vist at denne ulikheten mellom kommunene i stor grad skyldes forhold som er utenfor kommunenes kontroll. Dette gjelder for eksempel sammenhengen mellom dekningsgraden eller driftsutgiftene pr kommunal barnehageplass, og kommunens generelle utgiftsnivå. En klar sammenheng er her at de rike kommunene har et bedre tilbud med både en høyere dekningsgrad og en høyere utgift pr barnehageplass. Det er også grunn til å anta at kvaliteten på tilbudet er best i disse kommunene, siden utgiftene pr barn som er omfattet av ordningene klart er høyest for både barnehager og skolefritidsordningen i disse kommunene. Et annet gjennomgående funn er at behovet til andre befolkningsgrupper, og da særlig andelen barn i grunnskolealder, er en konkurrent til tilbudet overfor de mindre barna. Ut fra den innledende diskusjonen om hvilke faktorer som kan rettferdiggjøre ulikheter mellom kommuner, kan dette synes betenkelig siden den kommunale økonomien og andelen barn i grunnskolealder i det vesentligste er utenfor kommunal kontroll.

På den annen side vil dekningsgraden, og dermed også de kommunale utgiftene, generelt gjenspeile forhold både på tilbuds- og etterspørselssiden. Dette er kanskje særlig viktig for en tjeneste som skolefritidsordninger, der det kan tenkes å være geografiske forskjeller i etterspørselen mellom for eksempel tettbygde og mer spredtbygde strøk av landet. Resultatene i analysene kan tyde på at så er tilfelle, siden små kommuner tilbyr denne tjenesten i langt mindre grad enn man kanskje kunne forvente ut fra tilbudet deres på barnehagesiden. Man bør derfor være forsiktig med å fokusere ensidig på kommunene som den eneste avgjørende faktoren som avgjør nivået på tilbudet overfor barn.