9 Kostnadsnøkkel for kommunene

9.1 Innledning

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene få full kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold i kommunal tjenesteproduksjon. Gjennomgangen i kapittel 8 viste at flere av kostnadsnøklene i dagens inntektssystem er basert på om lag 10 år gamle data. Det tilsier at det er behov for en ny gjennomgang av grunnlaget for utgiftsutjevningen. En stor og viktig faglig oppgave for utvalget blir derfor å oppdatere og forbedre grunnlaget for utgiftsutjevningen.

Utvalget ønsker å videreføre hovedprinsippet for utgiftsutjevning som er nedfelt i dagens inntektssystem. Dette er full utgiftsutjevning knyttet til nasjonale velferdstjenester. Det innebærer at utgiftsutjevningen for kommunene skal omfatte barnehager, grunnskole, helse- og sosialsektoren og kommunal administrasjon. Utvalget la fram en egen delutredning med forslag til kostnadsnøkkel for barnehager i mars 2005. Dette kapitlet gjør rede for utvalgets forslag til nye delkostnadsnøkler for de øvrige tjenestene som skal omfattes av utgiftsutjevningen.

Analysene av kommunenes ressursbruk er i hovedsak basert på KOSTRA-data for 2003. Kommunenes ressursbruk innenfor de ulike sektorene beskrives derfor også med utgangspunkt i KOSTRA-data for 2003.

9.2 Grunnskole

9.2.1 Innledning

Dette avsnittet redegjør for utvalgets tilnærming til å kvantifisere variasjoner i kommunenes utgifts­behov til grunnskolen.

Kommunene har ansvaret for drift og administrasjon av grunnskolen. Kommunene har ansvar for grunnskoleopplæring, skolelokaler, skyss, spesialskoler, voksenopplæring, skolefritidsordning og musikk- og kulturskoler. Grunnskolen finansieres i hovedsak gjennom kommunenes frie inntekter. Det største øremerkede tilskuddet er et tilskudd til opplæring for språklige minoriteter, som utgjør om lag 829 millioner kroner i 2004. 70 prosent av kommunenes utgifter til skolefritidsordningen ble finansiert gjennom brukerbetalinger i 2004, mens 15 prosent av utgiftene til musikk- og kulturskoler ble finansiert gjennom brukerbetalinger.

9.2.2 Kommunenes ressursbruk på ­grunnskolen

I skoleåret 2004 var det registrert 620 635 elever i grunnskolen. Antallet elever i grunnskolen har økt jevnt de siste årene. Siden 1999 har det vært en økning i antall elever i grunnskolen med om lag 6,5 prosent. Mens antallet elever har økt siden 1999 har antallet kommunale grunnskoler blitt redusert med 3,5 prosent i løpet av perioden 1999-2003.

I 2003 utgjorde kommunenes brutto driftsutgifter til grunnskolen om lag 45 milliarder kroner. Utgiftene er da avgrenset til utgiftene ført på funksjonene 202 (grunnskole), 213 (voksenopplæring), 214 (spesialskoler), 215 (skolefritidstilbud), 222 (skolelokaler og skyss) og 383 (musikk- og kulturskoler) i KOSTRA. Tabell 9.1 viser kommunenes utgifter fordelt på de ulike funksjonene.

Funksjon 202, grunnskole, omfatter kommunenes utgifter til all undervisning i grunnskolen, inkludert spesialundervisning og morsmålsundervisning. Videre innholder funksjonen blant annet kommunenes utgifter til administrasjon av den enkelte skole/virksomhet.

Kommunenes utgifter til grunnskolen består hovedsakelig av lønnsutgifter til pedagogisk personale. Lønnsutgiftene utgjorde i 2003 om lag 78 prosent av kommunenes samlede brutto driftsutgifter (eksklusive avskrivinger). En analyse av variasjoner i kommunenes ressursbruk på grunnskolen i perioden 1997-2002 viser at variasjoner i utgifter per klasse er mye mindre enn variasjoner i utgifter per elev (Borge, Falch og Pettersen 2002). Det tyder på at kommunenes lønnsutgifter langt på vei var avhengig av antall klasser en skal undervise, og i liten grad av antall elever per klasse. I klassedelingsreglene, som ble avviklet høsten 2003, ble det definert en minimumsnorm for den pedagogiske ressursinnsatsen som måtte settes inn, nemlig en lærertime til hver undervisningstime i en klasse. Antall klasser var derfor en viktig kostnadsbærer i grunnskolen.

Klassedelingsreglene ble opphevet høsten 2003 og regelen om maksimalt antall elever per klasse ble da erstattet med en forutsetning om pedagogisk forsvarlige undervisningsgrupper. Denne endringen har ført til at indikatorer som tidligere har blitt brukt som mål på ressursbruken per klasse har falt bort. Som mål på ressursbruken bruker Utdannings- og forskningsdepartementet nå gjennomsnittlig gruppestørrelse, som er et mål på forholdet mellom elevtimer og lærertimer. Elevtimer er det samlede timetallet elevene har krav på etter den forskriftsfestede fag- og timefordelingen og eventuelle kommunale tillegg. Tabell 9.2 viser utviklingen i gruppestørrelse i løpet perioden 1999-2004.

Kommunenes ressursbruk på grunnskolen vil i tillegg til antall klasser/grupper og antall elever være avhengig av elevsammensetningen i kommunene. Elever som har behov for spesialundervisning og elever med minoritetsspråklig bakgrunn krever vanligvis mer ressurser enn andre elever. Det er ikke mulig å identifisere kommunenes utgifter til spesialundervisning eller elever med minoritetsspråklig bakgrunn. I tillegg til utgiftsdata vil derfor antall årstimer være en god indikator på kommunenes ressursbruk i grunnskolen. Gjennom grunnskolens informasjonssystem (GSI) kan man få informasjon om antall årstimer i grunnskolen fordelt på ordinær undervisning, spesialundervisning, undervisning av elever med minoritetsspråklig bakgrunn med mer. Tabell 9.3 viser antall årstimer fordelt på ulike formål skoleåret 2004/2005.

I skoleåret 2004/2005 gikk 13,5 prosent av årstimene til spesialundervisning. Det er store variasjoner mellom kommunene når det gjelder antall årstimer til spesialundervisning per elev. Variasjonene kan dels forklares med variasjoner i behov for spesialundervisning. Dels må de registrerte variasjonene ses i sammenheng med at kommunene har valgt å organisere/registrere spesialundervisningen på forskjellig måte.

Elever med minoritetsspråklig bakgrunn har som andre elever krav på tilpasset opplæring. I opplæringsloven § 2.8 framgår det at:

«Elevar i grunnskolen med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Om nødvendig har slike elevar også rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar».

I skoleåret 1997/1998 utgjorde årstimer til undervisning av elever med minoritetsspråklig bakgrunn 4,8 prosent av samlet antall årstimer. Av tabell 9.3 framgår det at 6,5 prosent av årstimene gikk til særskilt norskopplæring, morsmålsundervisning og tospråklig fagopplæring skoleåret 2004/2005. Økningen i antall årstimer til undervisning av elever med minoritetsspråklig bakgrunn må ses i sammenheng med at andelen elever med minoritetsspråklig bakgrunn har økt i løpet av denne perioden. Kommunene får dekket deler av utgiftene til opplæring av språklige minoriteter gjennom et øremerket tilskudd bevilget over Utdannings- og forskningsdepartementets budsjett (kap. 221, post 65). Det forutsettes imidlertid kommunal medfinansiering av opplæringstilbudet.

Det øremerkede tilskuddet til opplæring av språklige minoriteter skal i tillegg til særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring finansiere opplæring av barn i statlige asylmottak. Tilskuddet gjelder all grunnskoleopplæring for barn i asylmottak. Det øremerkede tilskuddet til opplæring av språklige minoriteter er vurdert innlemmet i kommunenes rammetilskudd. Utvalget er i et tilleggsmandat fra Kommunal- og regionaldepartementet bedt om å komme med forslag til hvordan det øremerkede tilskuddet til språkopplæring for minoriteter i grunnskolen eventuelt kan innlemmes i inntektssystemet. Utvalget diskuterer denne problemstillingen i avsnitt 9.2.4.5.

9.2.3 Dagens kostnadsnøkkel for grunnskolen

Variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til grunnskolen ivaretas i dag gjennom kriteriene innbyggere 6-15 år, basis, beregnet reisetid, sone og nabo. De tre siste kriteriene er mål på bosettingsmønsteret i kommunene. Kriteriet innbyggere 6-15 år skal ivareta at forskjeller i kommunenes utgiftsbehov til grunnskolen hovedsakelig har sammenheng med variasjoner i antall elever. Kriteriet basis skal fange opp at små kommuner har smådriftsulemper i tilknytning til drift av grunnskolen. De tre målene på bosettingsmønsteret skal fange opp at det er en sammenheng mellom kommunenes utgiftsbehov til grunnskolen og kommunenes bosettingsmønster. Dagens kostnadsnøkkel for grunnskolen vises i tabell 9.4.

Rattsø-utvalgets analyser

Dagens kostnadsnøkkel for grunnskolen bygger på arbeidet til Rattsø-utvalget (NOU 1996:1). Rattsø-utvalgets analyser viste at variasjoner i kommunenes utgifter til grunnskolen i hovedsak hadde sammenheng med forskjeller i antall elever. Videre viste analysene at variasjoner i bosettingsmønsteret var avgjørende for i hvilken grad kommunene kunne utnytte stordriftsfordeler. Det ble sett i sammenheng med at elevene skal ha rimelig reiseavstand til skolen. Bosettingsmønsteret er derfor, sammen med elevgrunnlaget, avgjørende for hvor store skoler og klasser kommunene kan ha. Rattsø-utvalgets analyser viste videre at små kommuner hadde smådriftsulemper i tilknytning til drift av grunnskolen, uavhengig av bosettingsmønsteret, på grunn av få elever. Rattsø-utvalget foreslo på bakgrunn av det en kostnadsnøkkel bestående av tre hovedelementer:

• Antall elever

• Mål på bosettingsmønsteret

• En basisdel som ivaretar smådriftsulemper

Agdermodellen

Rattsø-utvalget kvantifiserte variasjonene i kommunenes utgiftsbehov til grunnskolen basert på en normativ modell, Agdermodellen. For hver kommune beregner Agdermodellen, basert på forutsetninger om maksimalverdier for skolestørrelse, klassestørrelse og reiseavstand for elevene, en optimal/normativ skolestruktur som ikke er påvirket av den skolestrukturen kommunene faktisk har valgt.

Klassedelingsreglene, som ble opphevet høsten 2003, er et viktig element i Agdermodellen. Klassedelingsreglene definerte maksimalverdier for klassestørrelse og en minimumsnorm for pedagogisk ressursbruk, nemlig en lærertime til hver undervisningstime i hver klasse.

I Agdermodellen brukes antall undervisningstimer som et mål på kommunenes ufrivillige kostnader til drift av grunnskolen. Ved beregningen av kommunenes normerte timetall tas det i Agdermodellen utgangspunkt i følgende forutsetninger:

• maksimal skolestørrelse skal være 400 elever

• maksimal klassestørrelse skal være 28 elever i barneskolen og 30 elever i ungdomsskolen

• Maksimal reisetid skal være 15 minutter for elever i barneskolen og 30 minutter for elever i ungdomsskolen.

Forutsetningene om maksimalverdier for klassestørrelse, skolestørrelse og reiseavstand til skolen var felles for alle kommunene, og gjenspeilte normer og lovbestemmelser som kommunene ble stilt overfor i forbindelse med organiseringen av grunnskolen. Det betyr at det beregnede timetallet i en kommune var et resultat av bosettingsmønster og elevgrunnlag. En normert skolestruktur med små skoler og dermed små klasser gav et høyere beregnet timetall per elev enn en normert skolestruktur med store skoler og fulle klasser. Det beregnede timetallet ble betraktet som kommunenes ufrivillige kostnader knyttet til grunnskoledrift. Kostnader som kommunene selv påtok seg ved for eksempel å ha mindre skoler og klasser enn det normerte ble betraktet som frivillige kostnadsulemper.

Ved kvantifiseringen av kommunenes utgiftsbehov til grunnskolen tok Rattsø-utvalget utgangspunkt i en forenklet representasjon av en revidert Agdermodell. Før 1997 ble det beregnede timetallet brukt som kriterium i kostnadsnøkkelen. Rattsø-utvalget valgte å erstatte dette kriteriet med et elevtallskriterium, bosettingskriterier og et basiskriterium. Rattsø-utvalget foretok regresjonsanalyser for å representere resultatene av Agdermodellen på en forenklet måte og kvantifiserte bosettingsmønsterets og elevtallets betydning for det beregnede timetallet. I regresjonsanalysene ble timetall brukt som avhengig variabel, mens elevtall og bosettingskriterier ble brukt som uavhengige variabler. Regresjonsmodellen forklarte om lag 80 prosent av variasjonene i beregnet timetall mellom kommunene.

For en nærmere beskrivelse av Rattsø-utvalgets analyser og Agdermodellen vises det til Rattsø-utvalgets første delutredning, Et enklere og mer rettferdig inntektssystem (NOU 1996:1).

Innføring av nye bosettingskriterier i 2002

Det faglige grunnlaget for kostnadsnøkkelen for grunnskolen ble sist gjennomgått i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2001 (St.prp. nr 62 (1999-2000)). I den forbindelse ble nye mål på bosettingsmønsteret innført i kostnadsnøkkelen. Allerede i Rattsø-utvalgets første delutredning ble det pekt på at det var behov for å utvikle nye mål på bosettingsmønsteret i kommunene. Det samme ble uttalt i flere av høringsuttalelsen til utvalgets utredning.

Inntil 2002 ble bosettingsmønsterets betydning for variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til grunnskolen ivaretatt gjennom to kriterier: beregnet reisetid og innbyggere bosatt spredtbygd. Kriteriet beregnet reisetid er et mål på innbyggernes samlede reisetid til kommunesenteret (definert som den grunnkretsen som rådhuset ligger i). Kriteriet innbyggere bosatt spredtbygd angir antall personer som er bosatt på adresser som ikke er definert som tettsted, etter definisjoner fastlagt av Statistisk sentralbyrå. Rattsø-utvalget påpekte at det kunne stilles spørsmålstegn ved om kriteriene i tilstrekkelig grad fanget opp trekk ved bosettingsmønsteret som kunne antas å ha betydning for utformingen av kommunale tjenester. Kriteriet beregnet reisetid er et mål på hvor lang reisetid innbyggerne i kommunene samlet må bruke for å komme seg til kommunesenteret. For de aller fleste kommunene vil det imidlertid ikke være aktuelt å kun organisere grunnskolen (eller andre kommunale tjenester) i kommunesenteret. De fleste kommunene vil ha behov for en mer desentralisert skolestruktur. Innbyggerne i Oslo og Bergen har for eksempel lang reisetid til kommunesenteret, men de to kommunene har ikke kostnadsulemper i tjenesteproduksjonen som følge av reiseavstanden til kommunesenteret, da grunnskolen ofte organiseres i soner. Spredtbygd kriteriet skiller godt mellom bykommuner og typiske distriktskommuner. Ulempen ved kriteriet er at det ikke gir et tilstrekkelig differensiert bilde av bosettingsmønsteret i distriktene.

På bakgrunn av kritikken mot de eksisterende bosettingskriteriene nedsatte Kommunal- og arbeidsdepartementet i 1997 en arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å utvikle nye kriterier for å fange opp eventuelle merkostnader på grunn av bosettingsmønsteret, både innenfor grunnskolen og pleie- og omsorgssektoren. Ved utarbeidelsen av de nye målene på bosettingsmønsteret ble det lagt vekt på å utvikle kriterier som fanget opp trekk ved bosettingsmønsteret i kommunene som kunne antas å ha betydning for organiseringen av kommunale tjenester. Arbeidet resulterte i forslag til to nye kriterier for å fange opp merkostnader på grunn av bosettingsmønsteret innen grunnskolesektoren: sone og nabo. Kriteriet sone er innbyggernes summerte avstander fra senter i egen grunnkrets til senteret i sonen. Kriteriet nabo er innbyggernes reiseavstand fra senter i egen grunnkrets til senter i nærmeste nabokrets summert for alle kommunens innbyggere.

På bakgrunn av arbeidsgruppens arbeid ble grunnskolenøkkelen endret i 2002. Kriteriene sone og nabo ble da innført i kostnadsnøkkelen, mens kriteriet andel innbyggere bosatt spredtbygd ble tatt ut av kostnadsnøkkelen. Kriteriet reisetid ble videreført som kriterium i kostnadsnøkkelen. Kommunal- og regionaldepartementet valgte å videreføre beregnet reisetid til kommunesenteret som kriterium til tross for at det var svakheter ved kriteriet. I kommuneproposisjonen for 2001 (St.prp. nr 62 (1999-2000)) begrunnet departementet det på følgende måte:

«Departementet foreslår også å beholde kriteriet beregnet reisetid. Ved siden av at dette valget kan forankres i det analytiske arbeidet som er foretatt, er det også behov for å beholde kriteriet for å ivareta kostnadsulemper som følge av spredt bosetting knyttet til kommunen som hele. Dette er nødvendig for å fange opp smådriftsulemper utover det som fanges opp gjennom sonekriteriene og da spesielt nabokriteriet».

I forbindelse med innføringen av de nye bosettingskriteriene ble Rattsø-utvalgets analyser oppdatert med nyere data. Som tidligere ble kvantifiseringen av kommunenes utgiftsbehov til grunnskolen basert på Agdermodellen. En nærmere beskrivelse av bosettingskriteriene er gitt i kapittel 8.

Korreksjonsordningen for elever i statlige og frittstående skoler

Kommunene har ikke finansieringsansvar for grunnskoleopplæring av elever i statlige og frittstående skoler. Innenfor utgiftsutjevningen er det derfor en egen korreksjonsordning som tar hensyn til at antallet elever som går i statlige og frittstående skoler varierer mellom kommunene. Korreksjonsordningen er en ren omfordelingsordning mellom kommuner med relativt mange elever i frittstående og statlige skoler og kommuner med relativt få elever i frittstående og statlige skoler.

Kommuner som har elever i frittstående og statlige skoler får et trekk gjennom utgiftsutjevningen etter årlige fastsatte satser. Trekksatsene i korreksjonsordningen er felles for alle kommunene. De fastsatte satsene ligger lavere enn nivået på tilskuddssatsene til frittstående skoler. Det har sammenheng med at marginalinnsparingen knyttet til en færre elev ofte vil være lavere enn gjennomsnittskostnaden per elev. Det samlede trekket fra kommunene med elever i statlige og frittstående skoler fordeles deretter tilbake til alle kommunene etter andel innbyggere 6-15 år. Korreksjonsordningen er derfor en ren omfordelingsordning mellom kommunene. Kommuner som har relativt mange elever i statlige og frittstående skoler får samlet sett et trekk gjennom korreksjonsordningen. Motsatt får kommuner som har relativt få elever i statlige og frittstående skoler et tillegg. Korreksjonsordningen er nærmere omtalt i kapittel 17.

9.2.4 Analyser av kommunenes ressursbruk på grunnskolen

Innledning

Kommunenes utgifter til grunnskolen varierer betydelig mellom kommunene. Utgiftsvariasjonene har hovedsakelig sammenheng med antall innbyggere i grunnskolealder. Det er imidlertid ikke bare etterspørselen etter grunnskoletjenester som varierer mellom kommunene, det er også store variasjoner mellom kommunene når det gjelder ressursbruken per elev. Variasjoner i enhetskostnader kan dels forklares med forskjeller i elevsammensetning, dels med forskjeller i bosettingsmønster og kommunestørrelse.

I dag er kvantifiseringen av kommunenes utgiftsbehov til grunnskolen basert på en normativ modell, Agdermodellen. Og gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet utjevnes i dag variasjoner i kommunenes utgifter knyttet til å ha en normativ skolestruktur.

Agdermodellen beregner, basert på forutsetninger om maksimalverdier for skolestørrelse, klassestørrelse og reiseavstand for elevene, en normativ skolestruktur i den enkelte kommune. Klassedelingsreglene, som ble avviklet høsten 2003 er som nevnt under 9.2.3, et viktig element i Agdermodellen. Klassedelingsreglene definerte maksimalverdier for klassestørrelse og en minimumsnorm for pedagogisk ressursbruk, nemlig en lærertime til hver undervisningstime i hver klasse.

Fordelen med bruk av normative modeller er at man i større grad enn gjennom statistiske/positive analyser kan rendyrke effekten av ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold. I løpet av de siste årene har det imidlertid skjedd lovendringer som har betydning for utvalgets tilnærming til å kvantifisere variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til grunnskolen. Høsten 2003 ble klassedelingsreglene opphevet. Og forutsetningen om klassedeling er nå i opplæringslovens § 8-2 erstattet med en forutsetning om at «Elevane kan delast i grupper etter behov. Gruppene må ikke vere større enn det som er pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg». Fjerningen av klassedelingsreglene var ett av flere tiltak for å øke kommunenes lokale handlefrihet. Denne endringen gir større frihet og ansvar til lokalnivået med hensyn til fleksibel og tilpasset organisering av opplæringen. De nye reglene skal ikke brukes til å redusere ressursbruken i kommunene, jf. Innst.O.nr 126 (2002-2003). Data fra Grunnskolens informasjonssystem (GSI) er brukt til å kontrollere at skolene ikke har større beregnet gjennomsnittlig gruppestørrelse enn det de tidligere klassedelingsreglene ga tillatelse til.

Opphevingen av klassedelingsreglene innebærer etter utvalgets oppfatning at det ikke er hensiktsmessig å basere kvantifiseringen av kommunenes utgiftsbehov på Agdermodellen i sin nåværende form. Å anvende en forutsetning om maksimal klassestørrelse på 28 elever i analysesammenheng, er ikke hensiktsmessig når denne normen ikke lengre er nedfelt i gjeldende lov- og regelverk. Klassedelingsreglene er nå erstattet med en forutsetning om "pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg storleik på elevgruppene". Betingelsen som er nedfelt i lov- og regelverket er ikke tilstrekkelig til at det kan avledes en norm for organiseringen av grunnskolen som kan brukes i analysesammenheng. Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel baserer seg derfor på analyser av kommunenes faktiske ressursbruk på grunnskolen.

Utvalget vil peke på at en på sikt, når man blant annet vet mer om hvilke konsekvenser opphevingen av klassedelingsreglene har for kommunenes organisering av grunnskoledriften (og for ressursbruken), kan vurdere å utvikle en normativ modell for skolestrukturen i kommunene. Et mulig alternativ kan da være å revidere Agdermodellen. Men, som diskutert i kapittel 8, kan utviklingen i retning av større lokal frihet i organiseringen av tjenestetilbudet, både på kommunalt nivå og på institusjonsnivå, gjøre det vanskeligere å etablere normative modeller for tjenesteproduksjonen.

Målsetningen med de faglige analysene som ligger til grunn for utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for grunnskolen har dels vært å identifisere faktorer som forklarer hvorfor etterspørselen etter grunnskoletjenester varierer mellom kommunene, dels å identifisere faktorer som forklarer hvorfor kostnadene knyttet til å produsere en skoleplass varierer mellom kommunene. Behovet for en ny utredning av kostnadsnøkkelen for grunnskolen har sammenheng med at det er om lag 10 år siden sist det ble foretatt en fullstendig gjennomgang av kommunenes ressursbruk på grunnskolen. Det er behov for en ny analyse av kommunenes ressursbruk på grunnskolen fordi det er ønskelig å analysere betydningen av bosettingsmønster og kommunestørrelse. Videre er det ønskelig å undersøke om det er behov for egne kriterier i kostnadsnøkkelen for å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til spesialundervisning og språklige minoriteter.

Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel bygger på analyser som Senter for økonomisk forskning (SØF) ved NTNU har gjennomført på oppdrag for utvalget og på analyser utført i Statistisk sentralbyrå (SSB). I tillegg har utvalget tatt utgangspunkt i egne analyser, samt i tidligere analyser av kommunenes ressursbruk på grunnskolen. I dette avsnittet gjøres det rede for kostnads- og etterspørselsforhold i grunnskolen som er identifisert i de ulike analysene.

Formålet med SØFs analyse var å identifisere kostnads- og etterspørselsforhold i grunnskolen. Variasjoner i kommunenes utgifter til grunnskolen kan som nevnt hovedsakelig forklares med variasjoner i antall barn i grunnskolealder. Det overordnede formålet med analysen til SØF var å undersøke hvilke forhold, utover kommunenes alderssammensetning, som kunne forklare utgiftsvariasjoner mellom kommunene. SØF ble derfor bedt om å analysere bosettingsmønsterets betydning for kommunenes utgifter til grunnskolen. Videre ble SØF bedt om å undersøke om små kommuner har smådriftsulemper i tilknytning til drift av grunnskolen. SØF ble også bedt om å vurdere om det er behov for egne kriterier i kostnadsnøkkelen for å fange opp variasjoner i kommunenes ressursbruk på spesialundervisning og undervisning av språklige minoriteter. På bakgrunn av at de øremerkede tilskuddene til skolefritidsordningen og musikk- og kulturskoler ble innlemmet i kommunenes rammetilskudd i henholdsvis 2003 og 2004 ble SØF dessuten bedt om å foreta en analyse av kommunenes ressursbruk på disse tjenestene. For å svare på problemstillingene har SØF foretatt analyser både på skolenivå og på kommunenivå. Data for perioden 2001-2003 ligger til grunn for analysene. Resultatene fra SØFs prosjekt er dokumentert i rapporten: Forhold som påvirker kommunenes utgiftsbehov i skolesektoren. Smådriftsulemper, skolestruktur og elevsammensetning (Falch, Rønning og Strøm 2005).Rapporten er tilgjengelig på Kommunal- og regionaldepartementets internettsider (http://odin.dep.no/krd/norsk/dep/utvalg/inntekt).

SSB har benyttet en simultan modell (KOMMODE-modellen) i forbindelse med analyser av kommunenes ressursbruk i 2003. Mens man i partielle modeller ser på en og en sektor hver for seg, blir det i simultane modeller tatt hensyn til sammenhenger som kan gjelde på tvers av sektorer. Formålet med SSBs analyse var å identifisere kostnads- og etterspørselsforhold innenfor flere kommunale sektorer, blant annet grunnskolen. Resultatene fra analysen er dokumentert i rapporten:

Sammenlikning av simultane og partielle analyser av kommunenes økonomiske atferd (Langørgen, Galloway, Mogstad og Aaberge 2005). Det er gjort nærmere rede for KOMMODE-modellen i kapittel 8.

I analysene av kommunenes ressursbruk på grunnskolen har både SØF og SSB skilt mellom:

• kommunenes utgifter til grunnskole (funksjon 202) og skolelokaler og skoleskyss (funksjon 222) og

• kommunenes utgifter til voksenopplæring (funksjon 213), spesialskoler (funksjon 214), skolefritidsordning (funksjon 215) og musikk- og kulturskoler (funksjon 383).

9.2.4.1 Antall innbyggere i grunnskolealder

Analyser av kommunenes grunnskoleutgifter viser ikke overraskende at variasjoner i kommunenes utgifter hovedsakelig kan forklares med variasjoner i antall barn i grunnskolealder.

Ulike indikatorer for ressursinnsatsen i grunnskolen viser at elever på ungdomsskoletrinnet er mer ressurskrevende enn elever på barnetrinnet:

• I 2004 var det 70,3 undervisningstimer per elev på barnetrinnet, mens det var 76,6 undervisningstimer per elev på ungdomstrinnet.

• I 2004 var det 0,077 pedagogiske årsverk per elev på barnetrinnet, mens det var 0,096 pedagogiske årsverk per elev på ungdomstrinnet.

Når staten gir kompensasjon til private grunnskoler gis det en høyere sats for elever i ungdomstrinnet (8.-10. klasse) enn for elever på barnetrinnet. Begrunnelsen for det er at elever som går i ungdomstrinnene har flere undervisningstimer enn elever i barnetrinnene. I 2005 er satsen for elever i ungdomsskolen om lag 10 prosent høyere enn for elever i barneskolen. Satsene er beregnet med utgangspunkt i data fra GSI som viser at lærertettheten er 10,1 prosent høyere på ungdomstrinnet enn på barnetrinnet. 1

SSBs analyse av kommunenes ressursbruk på grunnskolen i 2003 viser at ressursinnsatsen er størst på elevene på de øverste klassetrinnene i grunnskolen. Forskjellen mellom elevene på barnetrinnet og ungdomsskoletrinnet estimeres betydelige høyere i SSBs analyse enn det som er lagt til grunn i statens satser for private skoler. Analyseresultatene indikerer at mens en ekstra innbygger i alderen 6-12 år i gjennomsnitt medfører en økning i kommunenes grunnskoleutgifter med 32 000 kroner, medfører en ekstra innbygger i alderen 13-15 år i gjennomsnitt en økning i kommunenes grunnskoleutgifter med 60 000 kroner.

SØFs analyse av ressursbruken på skolenivå viser også at de eldste elevene er mer ressurskrevende enn de yngste elevene. Som mål på ressursbruken bruker SØF antall lærertimer per elev. SØF finner at i perioden 2000-2003 er antall lærertimer per elev om lag 20 timer høyere blant elever på ungdomsskoletrinnet enn blant elever i 1.-4. klasse. SØF finner imidlertid at antall lærertimer per elev er om lag 9 timer lavere blant elever på ungdomsskoletrinnet enn blant elever i 5.-7. trinn.

Når ressursinnsatsen er størst per elev på de øverste klassetrinnene i grunnskolen så skyldes det nok hovedsakelig at elevene har færre undervisningstimer i barneskolen og at leseplikten til lærerne er høyest på ungdomsskolen (Falch, Rønning og Strøm 2005). Forskjellene i undervisningstimer er imidlertid i ferd med å reduseres. I løpet av perioden 2002-2005 har barnetrinnet blitt styrket med 456 timer, tilsvarende 12 timer per uke. Forskjellene i ressursinnsats kan i tillegg til variasjoner i antall undervisningstimer ha sammenheng med forskjeller i utgifter til utstyr mellom barneskole- og ungdomsskoletrinnet (for eksempel PCer) (Langørgen, Galloway, Mogstad og Aaberge 2005).

9.2.4.2 Skolestruktur – smådriftsulemper og bosettingsmønsterets betydning

Variasjoner i kommunenes utgifter til grunnskolen kan i tillegg til variasjoner i antall elever og elevsammensetning forklares med variasjoner i skolestruktur, det vil si hvor store skoler og klasser kommunene har.

For å kvantifisere skolestørrelsens betydning for ressursbruken per elev foretar SØF analyser både på skolenivå og på kommunenivå. SØF undersøker videre hvilke faktorer som kan forklare variasjoner i skolestruktur mellom kommunene.

Skolestørrelsens betydning for ressursinnsats per elev

SØF analyserer med utgangspunkt i landsomfattende data om elevtall, aldersfordeling og elevsammensetning på den enkelte skole skolestørrelsens betydning for ressursbruken per elev i perioden 2001-2003. Som mål på ressursbruken brukes lærertimer per elev. Figur 9.1 viser lærertimer per elev for skoler med ulik størrelse. Figuren viser at det er en klar tendens til at ressursinnsatsen per elev avtar med økende skolestørrelse.

Kilde: Falch, Rønning og Strøm (2005).

For å isolere skolestørrelsens betydning for ressursbruken per elev foretar SØF regresjonsanalyser hvor det kontrolleres for forhold som elevsammensetning, kommunalt inntektsnivå og elever på ulike klassetrinn. Analysene viser at det er en entydig sammenheng mellom skolestørrelse og ressursinnsats per elev, også når det er kontrollert for andre forhold. Tabell 9.5 viser predikert ressursinnsats per elev på skoler av ulik størrelse. Den predikerte ressursinnsatsen per elev på små skoler er noe lavere enn den faktiske ressursinnsatsen. Men det er fortsatt en klar tendens til at ressursinnsatsen per elev avtar med økende elevtall. Resultatene samsvarer for øvrig med statens kompensasjon til privatskoler, som blir gitt med en høyere sats for små skoler enn for store skoler.

Effekten av skolestørrelse er om lag identisk i skoleårene 2001/2002, 2002/2003 og 2003/2004. Dette tyder på at opphevingen av klasseinndelingsreglene ikke har hatt effekt på skolestørrelsens betydning for ressursinnsatsen per elev i skoleåret 2003/2004.

Hva forklarer variasjoner i skolestruktur mellom kommunene?

Skolestørrelsen har betydning for ressursinnsatsen per elev på den enkelte skole. Det er derfor rimelig å anta at kommuner med små skoler vil ha høyere utgifter per elev enn kommuner med større skoler. Kommunenes skolestruktur vil dels være et resultat av lokale valg, dels av forhold som kan betraktes som ufrivillige kostnadsulemper i tilknytning til drift av grunnskolen (for eksempel bosettingsmønster).

SØF ønsker i prosjektet å undersøke hvilke faktorer som kan forklare variasjoner i skolestruktur mellom kommunene. Et hovedproblem i forbindelse med analyser av skolestruktur er at man må ha et mål på skolestrukturen i kommunene. For å få et mål på skolestrukturen i kommunene tar SØF utgangspunkt i analysene på skolenivå, hvor skolestørrelsens betydning for ressursinnsats per elev blir estimert. SØF predikerer deretter med utgangspunkt i informasjon om skolestrukturen i kommunene hvilken ressursinnsats kommunene må forvente, gitt den skolestrukturen de har valgt. Som mål på predikert ressursinnsats/skolestruktur brukes lærertimer per elev. SØF undersøker deretter hvilke faktorer som kan forklare variasjoner i predikert ressursinnsats/skolestruktur.

Analysene viser at variasjoner i predikert skolestruktur blant annet kan forklares med variasjoner i frie inntekter og elevtall. Det er en tendens til at predikert ressursbruk per elev øker med økt nivå på frie inntekter og avtar med økende elevtall. Den estimerte effekten av lavt elevtall er imidlertid betydelig svakere enn det som er lagt til grunn for dagens vekting av basiskriteriet i grunnskolenøkkelen. SØFs analyse indikerer at variabelen inverst elevtall, som kan sammenlignes med basiskriteriet, kun forklarer 0,38 prosent av variasjonene i predikert ressursbruk mellom kommunene. Til sammenligning har basiskriteriet en vekt i dagens kostnadsnøkkel på 3,8 prosent.

SØFs analyser viser videre at det er en sammenheng mellom mål på bosettingsmønsteret i kommunen og predikert ressursinnsats per elev. Det er en positiv sammenheng mellom kriteriene beregnet reisetid til kommunesenteret, andel innbyggere bosatt spredtbygd, avstand til sonesenteret og avstand til nærmeste nabokrets. Effekten til det enkelte kriteriet og signifikansen varierer imidlertid med modellspesifikasjon. I modellen hvor alle bosettingskriteriene inngår er det kun kriteriene beregnet reisetid til kommunesenteret og avstand til nærmeste nabokrets som har signifikant effekt på predikert ressursbruk per elev. Høy korrelasjon mellom de ulike målene på bosettingsmønsteret gjør det imidlertid vanskelig å estimere den selvstendige effekten til det enkelte kriteriet. Korrelasjonen er høyest mellom sonekriteriet og kriteriet beregnet reisetid til kommunesenteret. Årsaken til dette er at for kommuner med et innbyggertall under 4 000 innbyggere er begge kriteriene basert på de samme prinsipper. SØF foretar en analyse hvor kun sone- og nabokriteriet inngår som mål på kommunenes bosettingsmønster. Denne analysen viser at de to målene på bosettingsmønsteret til sammen forklarer om lag 2,8 prosent av variasjonene i predikert ressursbruk per elev. Tilsammenligning har bosettingskriteriene i dagens kostnadsnøkkel en vekt på 11,2 prosent.

Når den estimerte effekten av både kommunestørrelse og bosettingsmønster er betydelig lavere i SØFs analyse enn det som er lagt til grunn for utformingen av dagens kostnadsnøkkel så må det blant annet ses i sammenheng med at SØF har foretatt en analyse av kommunenes faktiske ressursbruk, mens dagens kostnadsnøkkel er basert på analyser av en normert beregnet ressursbruk (Agdermodellen). Når de to tilnærmingene gir grunnlag for ulike konklusjoner når det gjelder betydningen av kommunestørrelse og bosettingsmønster så er det et uttrykk for at det kan være store avvik mellom den skolestrukturen Agdermodellen genererer for kommunene og den skolestrukturen kommunene faktisk har valgt. Rattsø-utvalget pekte også i sin første delutredning (NOU 1996:1) på at mens Agdermodellen beregnet at 10 prosent av skolene hadde færre enn 10 elever, så var den faktiske andelen skoler med færre enn 10 elever kun tre prosent. Generering av uforholdsmessig høyt antall små skoler vil ha betydning for ressurstildelingen, da betydningen av både bosettingsmønster og kommunestørrelse kan bli overvurdert.

SØF undersøker i sitt prosjekt også hvilke faktorer som kan forklare variasjoner i kommunenes skolestruktur på en mer indirekte måte. Etter å ha etablert hvilke faktorer som synes å påvirke valg av skolestruktur, analyseres kommunenes brutto driftsutgifter til grunnskolen. 2 I analysene estimeres effekten av ulike variable som kan antas å uttrykke behov for ulik skolestruktur. I analysene kontrolleres det også for forhold som antas å ha betydning for ressursinnsatsen utover ordinær undervisning (som for eksempel behov for spesialundervisning).

Analysene viser at det er en sammenheng mellom mål på bosettingsmønsteret i kommunene og utgiftene per elev. Spredt bosetting gir høyere utgifter per elev. SØF undersøker hvilke av kriteriene beregnet reisetid til kommunesenteret, andel innbyggere bosatt spredtbygd, avstand til sonesenteret og avstand til nærmeste nabokrets som er best egnet til å fange opp bosettingsmønsteret betydning for kommunens grunnskoleutgifter (målt ved R2). Analysene indikerer at det er sonekriteriet som er best egnet til å fange opp bosettingsmønsterets betydning for kommunenes utgifter. Lavest forklaringskraft har nabokriteriet. Dette er overraskende i lys av at analysen av predikert skolestruktur viste at det var denne variabelen som hadde sterkest innvirkning av målene på bosettingsmønsteret. Ulikt resultat har ifølge SØF sannsynligvis sammenheng med at brutto driftsutgifter inneholder flere kostnadselementer som ikke inngår i lærertimer per elev, og at de ulike målene på bosettingsmønster er innbyrdes høyt korrelert.

På samme måte som analysene av predikert ressursbruk per elev, foretar SØF en analyse hvor kun sone- og nabokriteriet inngår som mål på kommunenes bosettingsmønster. Denne analysen indikerer at når innbyggernes reiseavstand til nærmeste sonesenter øker med en mil medfører det i gjennomsnitt en økning i kommunenes utgifter med 520 kroner. Videre indikerer analysen at når innbyggernes reiseavstand til nærmeste nabokrets øker med en mil øker kommunenes utgifter med 160 kroner. Det er imidlertid ingen signifikant sammenheng mellom nabokriteriet og kommunenes utgifter. Analysen viser videre at sone- og nabokriteriet til sammen forklarer om lag 4,1 prosent av utgiftsvariasjonene mellom kommunene.

Den estimerte effekten av bosettingsmønsteret er høyere i analysene hvor SØF tar utgangspunkt i kommunenes utgifter enn i analysen hvor SØF tar utgangspunkt i kommunenes predikerte antall lærertimer. Når betydningen av bosettingsmønster estimeres høyere i denne analysen, så må det blant annet ses i sammenheng med at SØF gjennom denne analysen også får fanget opp kommunenes utgifter til skoleskyss. Det er rimelig å anta at en kommune som har spredt bosetting ikke bare vil ha flere lærertimer per elev, men også høyere utgifter til skoleskyss per elev enn en kommune med tett bosetting. Når betydningen av bosettingsmønster estimeres høyere i analysene av kommunenes faktiske utgifter enn i analysen av kommunenes predikerte ressursbruk kan det imidlertid også ha sammenheng med at man i analysen av kommunenes utgifter ikke i like stor grad makter å isolere bosettingsmønsterets og kommunestørrelsens isolerte betydning for skolestrukturen. Det kan derfor stilles spørsmål ved om den estimerte effekten av bosettingsmønster også fanger opp variasjoner i ressursbruk som er et resultat av kvalitets- og effektivitetsforskjeller, og ikke nødvendigvis variasjoner i ressursbruk som er et resultat av ufrivillige kostnadsforhold.

SSB har som nevnt analysert bosettingsmønsterets betydning for kommunenes grunnskoleutgifter innenfor en simultan modell. Som mål på kommunenes bosettingsmønster bruker SSB sone- og nabokriteriet som inngår i dagens grunnskolenøkkel. Analysen viser, i samsvar med SØFs analyse, at kommuner med spredt bosettingsmønster og lange reiseavstander har høye utgifter til grunnskolen. I analysen har både sone- og nabokriteriet en positiv og signifikant effekt på kommunenes utgifter. Analysen indikerer at når innbyggernes reiseavstand til nærmeste sonesenter øker med en mil medfører det i gjennomsnitt en økning i kommunenes grunnskoleutgifter med 690 kroner. Videre indikerer analysen at når innbyggernes reiseavstand til nærmeste nabokrets øker med en mil medfører det i gjennomsnitt en økning i kommunenes utgifter med 580 kroner. Til sammen forklarer de to målene på bosettingsmønsteret 5,5 prosent av kommunenes utgifter til grunnskole og skolelokaler og skoleskyss.

En analyse av ressursinnsatsen i grunnskolen i perioden 1997-2002, utført av Allforsk, viser også at bosettingsmønsteret har betydning for ressursbruken per elev. Allforsk finner at det som kjennetegner kommuner som har en lav ressursinnsats på grunnskolen er at kommunen har relativt liten spredning i bosettingen, at de har få elever med spesielle behov og at de har store klasser (Borge, Falch og Pettersen 2002). Ifølge ECON (2002) kan høy ressursbruk på utdanning per elev i Norge i forhold til andre land, forklares med at Norge har et spredt bosettingsmønster, små skoler og små klasser. ECON anslår at sammenlignet med et gjennomsnittlig europeisk land utgjør kostnadsulempene ved spredt bosetting i Norge ti prosent av utdanningskostnadene per elev.

Kommunestørrelse

Tidligere analyser viser at små kommuner har høye enhetskostnader i grunnskolen, uavhengig av bosettingsmønsteret. SØFs analyser viser i samsvar med de tidligere analysene at små kommuner har høyere utgifter til grunnskolen per elev enn større kommuner. I analysen blir betydningen av kommunestørrelse for det første estimert ved at det spesifiseres et inverst forhold mellom elevtall og kommunenes utgifter. Denne funksjonsformen pålegger at utgiftene per elev reduseres når elevtallet øker uansett hvor mange elever det er i kommunen i utgangspunktet. For det andre er det foretatt analyser hvor elevtall kvadrert inngår som forklaringsvariabel. Denne funksjonsformen impliserer at utgiftene per elev reduseres opptil et elevtall på 14 000. Ifølge SØF er det variabelen inverst elevtall som er best egnet til å fange opp smådriftsulempene. Dette er i samsvar med hva analysene av sammenhengen mellom elevtall og ressurser på skolenivå har vist. Analysene av kommunenes utgifter til grunnskolen indikerer at for en kommune med 100 elever vil en ekstra elev øke utgiftene per elev med 170 kroner. For en kommune med 1 000 elever vil en ekstra elev øke utgiftene per elev med 1,70 kroner.

SØFs analyse viser at små kommuner har smådriftsulemper i tilknytning til grunnskolen. Den estimerte betydningen av kommunestørrelse er høyere i SØFs analyse av kommunenes faktiske ressursbruk enn i SØFs analyse av kommunenes predikerte ressursbruk. Den estimerte betydningen av kommunestørrelse er imidlertid fortsatt lavere i SØFs analyse av den faktiske ressursbruken enn det som er lagt til grunn i dagens kostnadsnøkkel. SØFs analyse viser at variabelen inverst elevtall, som kan sammenlignes med basiskriteriet, forklarer om lag 2 prosent av utgiftsvariasjonene mellom kommunene.

Den estimerte betydningen av kommunestørrelse i SSBs analyse er, i samsvar med SØFs analyse, lavere enn det som er lagt til grunn i dagens kostnadsnøkkel. SSBs analyse indikerer at basiskriteriet i kostnadsnøkkelen forklarer 2,3 prosent av utgiftsvariasjonene mellom kommunene (utgiftene er da avgrenset til utgiftene ført på funksjon 202 og 222 i KOSTRA). Som nevnt foran har basiskriteriet i dag en vekt i grunnskolenøkkelen på 3,8 prosent. 3

9.2.4.3 Spesialundervisning

Elever som ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har jf. opplæringslovens § 5-1 rett til spesialundervisning. Spesialundervisning innvilges etter enkeltvedtak, basert på en vurdering av hvilke behov eleven har og slags tiltak som skal settes i verk.

En analyse SØF har foretatt av ressursbruken på skolenivå, viser at ressursinnsatsen per elev øker med økende andel elever som er tildelt spesialundervisning etter enkeltvedtak. SØF finner at elever som er tildelt spesialundervisning er om lag dobbelt så ressurskrevende som andre elever. En analyse utført av ECON (2002) viser dessuten at høy ressursbruk i ordinær grunnskoleundervisning i Norge i forhold til andre land dels kan forklares med høy grad av integrering av barn med spesielle behov.

Innenfor den spesialpedagogiske tradisjonen har ofte medisinske modeller blitt brukt til å kartlegge barns problemer i skolen. Elevers behov for spesialundervisning har ofte blitt tolket som individuelle problemer. Oppmerksomheten har ifølge Fylling (2000) vært rettet mot den enkelte elev, og mot klassifiseringen av elever i bestemte grupper eller kategorier, som elever med fysisk funksjonshemminger, psykisk utviklingshemming, ulike typer lærervansker eller atferdsproblemer.

SØFs analyse viser at kommunenes ressursbruk på grunnskolen øker med økende andel psykisk utviklingshemmede 0-15 år. Analysen indiker at en økning i andelen psykisk utviklingshemmede med 1 prosentpoeng øker utgiftene per elev med 2 200 kroner. Sammenhengen er imidlertid uskarpt definert. En grunn til dette kan være at statistikken for antall psykisk utviklingshemmede er mangelfull, da det ikke skilles mellom barn 0-5 år og barn 6-15 år. Tidligere hadde man tilgang til data som viste antall psykisk utviklingshemmede i alderen 7-15 år. I en analyse av kommunenes grunnskoleutgifter i 1998, utført av SSB, ble det påvist en positiv sammenheng mellom denne variabelen og kommunenes utgifter (Langørgen og Aaberge 2001).

SSB bruker i sin analyse av kommunenes utgifter i 2003 antall barn med grunn- og hjelpestønad 6-15 år som mål på antall elever som har behov for særskilt tilrettelegging i undervisningen. Grunn- og hjelpestønad er ytelser fra trygdeetaten rettet mot uføre og funksjonshemmede. Grunnstønad blir gitt til personer som har nødvendige ekstrautgifter på grunn av varig sykdom, skade eller lyte. Hjelpestønad blir gitt til personer som har et særskilt behov for pleie og tilsyn på grunn av sykdom, skade eller en medfødt funksjonshemming. Psykisk utviklingshemmede barn vil i mange tilfeller være mottakere av hjelpestønad. SSB finner at kommunenes utgifter øker med økende antall barn med grunn- og hjelpestønad. Et ekstra barn med grunn- og hjelpestønad medfører i gjennomsnitt en økning i kommunenes utgifter med om lag 51 000 kroner.

Utvalget har foretatt en analyse, hvor antall elever som får timer til spesialundervisning med undervisningspersonale er brukt som mål på kommunenes ressursbruk på spesialundervisning. Denne analysen viser at antall elever som får timer til spesialundervisning øker med antall barn i alderen 6-15 år med grunn – og/eller hjelpestønad. Et ekstra barn med grunn – og/eller hjelpestønad medfører i gjennomsnitt en økning i antall elever som får timer til spesialundervisning med 0,29. I analysen dokumenteres det også en positiv sammenheng mellom antall psykisk utviklingshemmede 0-16 år og antall elever som får timer til spesialundervisning. Denne sammenhengen er imidlertid ikke signifikant. Analysen er dokumentert i vedlegg 6.

Behovet for spesialundervisning kan i tillegg til å forklares ved trekk ved den enkelte elev, forklares med sosioøkonomiske forhold. Tidligere forskning indikerer at sosioøkonomiske variable, som for eksempel foreldrenes utdanningsnivå og forekomsten av minoritetsspråklige elever, kan forklare noe av variasjonen i behovet for tilpasset opplæring (Fylling 2000).

SØF undersøker i sin analyse om sosioøkonomiske forhold kan forklare variasjoner i omfanget av spesialundervisning på kommunenivå. Som mål på spesialundervisning bruker SØF antall elever som får spesialundervisning og lærertimer til spesialundervisning per elev. Analyseresultatene indikerer at det kun er en svak sammenheng mellom mål på sosioøkonomiske forhold i kommunene og omfanget av spesialundervisning på kommunenivå. Av flere mål på sosioøkonomiske forhold er det kun antall arbeidsledige som har en signifikant effekt på omfanget av spesialundervisning. Effekten er imidlertid svak. I analysene dokumenteres det ingen sammenheng mellom personlig inntekt, utdanningsnivå blant personer 20-59 år, skilte og separerte og omfanget av spesialundervisning. En analyse av kommunenes samlede grunnskoleutgifter gir også liten støtte til tesen om at det er en sammenheng mellom sosioøkonomiske forhold og behovet for spesialundervisning på kommunenivå. SØF konkluderer med at sosioøkonomiske variable i liten grad forklarer variasjoner i omfanget av spesialundervisning. Resultatene samsvarer med SSBs analyse av kommunenes grunnskoleutgifter i 2003. Heller ikke i denne analysen dokumenteres det noen sammenheng mellom sosioøkonomiske forhold i kommunene og kommunenes ressursbruk.

Tidligere analyser gir imidlertid en viss støtte til tesen om at sosiale forhold påvirker utgiftene til spesialundervisning. Borge og Pettersen (1998) fant at andel barn under 18 år med enslig forsørger hadde en positiv og signifikant effekt på kommunenes ressursbruk på spesialundervisning. Og i en analyse av fylkeskommunenes ressursbruk på spesialundervisning i 2002 fant Borge, Naz og Tovmo (2003) at fylkeskommunenes utgifter til spesialundervisning økte med andelen skilte og separerte.

9.2.4.4 Minoritetsspråklige elever

Elever med minoritetsspråklig bakgrunn har jf. opplæringslovens § 8-2 rett til særlig tilpassing av opplæringen dersom de ikke har tilstrekkelige norskkunnskaper. Det er derfor naturlig å anta at en høy andel minoritetsspråklige elever virker utgiftsdrivende på kommunenes utgifter til grunnskolen. Kommunenes utgifter til undervisning av språklige minoriteter finansieres i dag dels gjennom et øremerket tilskudd over Utdannings- og forskningsdepartementets budsjett, dels gjennom kommunenes frie inntekter. I 1998 ble den kommunale egenandelen forutsatt å utgjøre 10 prosent.

Det øremerkede tilskudd til språkopplæring for minoriteter, som ligger utenfor kommuneopplegget, omfatter tre tiltak:

• Særskilt norskopplæring

• Morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring og

• Opplæring for barn i statlige asylmottak.

Tilskuddet til opplæring av barn i statlige asylmottak gjelder all grunnskoleopplæring for disse barna, også særskilt norskopplæring og morsmålsopplæring.

Det øremerkede tilskuddet til språkopplæring for minoriteter, som utgjør om lag 912 millioner kroner i 2005, er vurdert innlemmet i kommunenes rammetilskudd, jf. St.prp. nr 60 (2004-2005). Av tilskuddet gikk om lag 10 prosent til opplæring for barn i statlige asylmottak i skoleåret 2004/2005. Utvalget ble i et tilleggsmandat fra Kommunal- og regionaldepartementet av 20. april 2005 bedt om å «komme med forslag til hvordan det øremerkede tilskuddet til språkopplæring for minoriteter i grunnskolen eventuelt kan innlemmes i inntektssystemet». I mandatet pekes det på at utviklingen går i retning av at særskilt norskopplæring i større grad integreres i ordinær opplæring.

Høsten 2004 ble det gitt morsmålsundervisning på 118 forskjellige språk. Tabell 9.6 viser fordelingen av antall elever med morsmålsundervisning og/eller tospråklig fagopplæring på de ti vanligste språkgruppene. Ifølge Opplæringsloven er det kun de elevene som er svakest i norsk som har rett på morsmålsundervisning. Det er ikke de samme elevgruppene som får morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring som får særskilt norskopplæring.

Analyser SØF har foretatt av ressursbruk på skolenivå viser at antall elever med særskilt norskopplæring er en viktig faktor for å forklare variasjoner i ressursinnsats mellom skoler. SØF finner at antall lærertimer per elev er om lag 55 timer høyere for minoritetselever enn for andre elever. SØF undersøker også om andelen elever med særskilt norskopplæring forklarer utgiftsvariasjoner mellom kommuner. SØF finner at det er en sammenheng mellom andelen minoritetsspråklige elever og kommunenes utgifter. Sammenhengen er imidlertid betydelig svakere når analysene foretas på kommunenivå. Når effekten av minoritetsspråklige elever blir svakere på kommunenivå enn på skolenivå så kan det ha sammenheng med at mye av variasjonen i ressursinnsats mellom skoler skyldes variasjoner mellom skoler i samme kommune. En analyse utført av Allforsk viser for eksempel at 45 prosent av utgiftsforskjellene mellom skoler skyldes variasjon mellom skoler i samme kommune, mens 45 prosent skyldes forskjeller mellom kommuner. Store forskjeller mellom skoler innenfor samme kommune kan ha sammenheng med ulikt innslag av elever med spesielle behov på ulike skoler (Borge, Falch og Pettersen 2002). En annen grunn til at effekten av minoritetsspråklige elever blir svakere på kommunenivå enn på skolenivå kan ifølge SØF være at en økning i andelen minoritetsspråklige elever delvis finansieres ved en reduksjon i andre deler av skolebudsjettet.

I SSBs analyse av kommunenes grunnskoleutgifter i 2003 dokumenteres det ingen entydig sammenheng mellom innvandrere 6-15 år og kommunenes ordinære grunnskoleutgifter. Som mål på innvandrere brukes 1. og 2. generasjons innvandrere 6-15 år fra ikke-vestlige land og 1. generasjons innvandrere 6-15 år fra vestlige land utenfor Skandinavia.

ECON (2002) har undersøkt ressursbruken på utdanning i ulike land. ECON finner at det internt i landene Norge, Danmark og Finland er en klar tendens til at ressursbruken på utdanning er høyere dess høyere andelen innvandrere blant elevene er. Kostnadseffektene varierer noe mellom landene, trolig som følge av ulike politiske prioriteringer og ulike måter å organisere undervisningen av innvandrere på.

Utvalget har foretatt en analyse av kommunenes årstimer til norskopplæring, tospråklig fagopplæring og morsmålsundersvisning i 2004. Analysen, som er dokumentert i vedlegg 6, viser at det er en positiv og signifikant sammenheng mellom 1. generasjons innvandrere utenom Skandinavia og antall årstimer til undersvisning av språklige minoriteter. Analysen indikerer at en ekstra ikke-vestlig innvandrer i alderen 6-15 år i gjennomsnitt medfører en økning i antall årstimer til undervisning av språklige minoriteter med 184 timer. Videre indikerer analysen at en ekstra vestlig innvandrer utenom Skandinavia i gjennomsnitt medfører en økning i antall årstimer til språklige minoriteter med 177 timer. I analysen dokumenteres det ingen signifikant sammenheng mellom 2. generasjons ikke-vestlige innvandrere 6-15 år og antall årstimer til undervisning av språklige minoriteter. I Sverige fanges variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til morsmålsopplæring opp gjennom variabelen barn i alderen 7-15 år født utenfor Sverige, Danmark og Norge, eller der begge foreldre er født utenfor disse landene.

9.2.4.5 Voksenopplæring

I 2003 utgjorde kommunenes utgifter til voksenopplæring i grunnskolen om lag 1,7 milliarder kroner. Færre innvandrere enn befolkningen forøvrig har fullført utdanning på grunnskolenivå, det er derfor rimelig å anta at en høy andel innvandrere virker utgiftsdrivende på kommunenes utgifter til voksenopplæring.

En analyse utvalget har foretatt av kommunenes utgifter til voksenopplæring i 2003, viser at kommunenes utgifter til voksenopplæring øker med økende andel innvandrere som har bodd i Norge i mindre enn fem år, det vil si innvandrere som kommunene mottar integreringstilskudd for. Integreringstilskuddet er et fem-årig tilskudd som alle kommuner får ved bosetting av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag. Analysen indikerer at en ekstra innvandrer som kvalifiserer for integreringstilskudd i gjennomsnitt medfører en økning i kommunenes utgifter til voksenopplæring med 28 000 kroner. I analysen dokumenteres det ingen sammenheng mellom innvandrere som har bodd i Norge i mer enn fem år og kommunenes utgifter. En analyse utført av SSB indikerer også at kommunenes utgifter til voksenopplæring øker med økende andel innvandrere som kvalifiserer for integreringstilskudd.

I analysene av kommunenes utgifter til voksenopplæring dokumenteres det ingen sammenheng mellom mål på sosioøkonomiske forhold i kommunene og kommunenes utgifter.

9.2.4.6 Frie inntekter

Tidligere analyser av kommunal tjenesteproduksjon viser at det er en klar tendens til at omfanget og kvaliteten på den kommunale tjenesteproduksjonen øker med økende nivå på kommunenes frie inntekter. En analyse av kommunenes ressursbruk på grunnskolen i perioden 1997 til 2001 viser at fem prosent av utgiftsvariasjonene mellom kommunene kan forklares med variasjoner i inntektsnivå (Borge, Falch og Pettersen 2002).

SØF og SSB finner at det er en klar tendens til at ressursbruken på grunnskolen øker med kommunenes inntektsnivå.

9.2.4.7 Skolefritidsordningen

Ifølge Opplæringsloven skal alle kommuner ha et tilbud om skolefritidsordning for elever på 1.-4. trinn, samt for elever med særskilte behov på 1.-7. trinn. Kommunenes utgifter til skolefritidsordningen ble inntil høsten 2003 dels finansiert gjennom et øremerket tilskudd over Utdannings- og forskningsdepartementets budsjett, dels gjennom brukerbetalinger. Høsten 2003 ble det øremerkede tilskuddet til skolefritidsordningen innlemmet i rammetilskuddet til kommunene. Kommunenes rammetilskudd økte som følge av innlemmingen isolert sett med 286 millioner kroner. I 2004 ble om lag 70 prosent av kommunenes ressursbruk på skolefritidsordningen finansiert gjennom brukerbetalinger.

SØF har foretatt en analyse av kommunenes ressursbruk på skolefritidsordningen, målt ved brutto driftsutgifter per elev. Analysen dokumenterer at det ikke er noen sammenheng mellom kommunenes ressursbruk på skolefritidsordningen og mål på bosettingsmønsteret i kommunene. Analyseresultatene indikerer videre at det ikke er smådriftsulemper i tilknytning til drift av skolefritidsordningen.

Analysene viser at kommunenes utgifter til skolefritidsordningen øker med økende yrkesdeltakelse blant innbyggere i alderen 20 til 54 år. Videre er det en positiv sammenheng mellom privat inntekt og kommunenes utgifter. Analysene viser videre at en høy andel personer med grunnskole – eller videregående opplæring som høyeste utdanning gir lavere utgifter til skolefritidsordningen. Analysene viser videre at en høy andel psykisk utviklingshemmede under 15 år bidrar til å øke utgiftene.

9.2.4.8 Musikk- og kulturskoler

Ifølge Opplæringsloven skal alle kommunene alene, eller i samarbeid med andre kommuner, ha et tilbud om musikk- og kulturskoler til barn og unge. Kommunenes utgifter til musikk- og kulturskoler ble inntil 2004 dels finansiert gjennom et øremerket tilskudd over Utdannings- og forskningsdepartementets budsjett, dels gjennom egenbetalinger. I 2004 ble det øremerkede tilskuddet til musikk- og kulturskoler innlemmet i rammetilskuddet. På bakgrunn av det ble SØF bedt om å foreta en gjennomgang av kommunenes utgifter til musikk- og kulturskoler.

SØF har foretatt en analyse av kommunenes ressursbruk på musikk- og kulturskoler, målt ved brutto driftsutgifter per innbygger. Analysene viser at små kommuner har høyere utgifter til musikk- og kulturskoler enn større kommuner. Videre viser analysen at det er en tendens til at ressursbruken øker med økende nivå på kommunenes frie inntekter. Mål på sosioøkonomiske forhold i kommunene bidrar i liten grad til å forklare utgiftsvariasjonene mellom kommunene. Det er imidlertid en tendens til at en høy andel personer med høy utdanning gir høyere utgifter til musikk – og kulturskoler.

9.2.5 Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for grunnskolen

Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for grunn­skolen er basert på de analyser som det er redegjort for i kapittel 9.2.4. I dette avsnittet diskuterer utvalget hvilke kriterier som bør inngå i kostnadsnøkkelen (9.2.5.1) og beregninger av kostnadsvekter (9.2.5.2).

9.2.5.1 Hvilke kriterier bør inngå i kostnadsnøkkelen for grunnskolen?

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene få kompensasjon for ufrivillige kostnads- og etterspørselsforhold i tilknytning til grunnskoleopplæringen. Kostnadsfaktorer fanger opp at produksjonskostnadene (målt per enhet) varierer mellom kommuner, mens etterspørselsforhold fanger opp variasjon i behovet for grunnskoletjenester.

Analysene beskrevet i kapittel 9.2.4 indikerer at følgende variable vil kunne være aktuelle som kriterier i kostnadsnøkkelen:

• Alderssammensetningen

• Bosettingsmønster

• Kommunestørrelse

• Barn som mottar grunn- og/eller hjelpestønad 6-15 år/psykisk utviklingshemmede 0-15 år

• Minoritetsspråklige elever

• Utdanningsnivå/privat inntekt/yrkesdeltakelse.

I vurderingen av hvorvidt disse variablene bør inngå i kostnadsnøkkelen legges det vekt på deres effekt i analysene og tolkningen av disse effektene.

Alderssammensetning

Elever i grunnskolen er i hovedsak i alderen 6-15 år. Antall innbyggere i denne aldersgruppen vil derfor være en viktig etterspørselsfaktor som bør inngå i kostnadsnøkkelen.

I dagens kostnadsnøkkel fanges alderssammensetningens betydning for kommunenes utgifter til grunnskolen opp gjennom kriteriet innbyggere 6-15 år. Det som kan være gjenstand for en nærmere vurdering er hvorvidt det er behov for en finere inndeling av alderskriteriet ved at det skilles mellom elever på barnetrinnet (innbyggere 6-12 år) og elever på ungdomstrinnet (innbyggere 13-15 år). Analyser indikerer at elevene på de øverste klassetrinnene er mer ressurskrevende enn elevene på lavere trinn. Dette tilsier at innbyggere i alderen 13-15 år bør veie tyngre enn innbyggere i alderen 6-12 år.

Siden 2003 har imidlertid variasjonene i ressursbruk mellom elever på barnetrinnet og elever på ungdomstrinnet blitt redusert som følge av at timetallet på barnetrinnet økte fra skoleåret 2004/2005. Det tilsier at behovet for en finere inndeling av alderskriteriet ikke er så stort som analyseresultatene tilsier. Utvalget vil også peke på at de estimerte effektene varierer betydelig mellom analysene. Samtidig tilsier hensynet til enkelhet at man kun bør operere med et alderskriterium i grunnskolenøkkelen.

Etter utvalgets vurdering er det ikke behov for en finere inndeling av alderskriteriet i kostnadsnøkkelen. Utvalget foreslår derfor at alderssammensetningens betydning for kommunenes utgiftsbehov til grunnskolen fanges opp gjennom kriteriet innbyggere 6-15 år. Til tross for at timetallet i barnetrinnet er økt siden 2003 er det antakeligvis fortsatt en tendens til at de eldste elevene er mer ressurskrevende enn de yngste elevene. Å operere med ett alderskriterium i stedet for to alderskriterier, vil derfor isolert sett være til ulempe for de kommunene som har relativt mange elever på de øverste klassetrinnene. Dette vil imidlertid i noen grad bli motsvart av at det er de yngste elevene som virker utgiftsdrivende på kommunenes utgifter til skolefritidsordningen.

Bosettingsmønster

Analyser på skolenivå viser at ressursinnsatsen per elev avtar med økende skolestørrelse. Variasjoner i skolestørrelse kommunene imellom kan dels forklares med variasjoner i bosettingsmønster. Kommuner med spredt bosettingsmønster og lange reiseavstander må på grunn av forutsetningen om maksimal reiseavstand for elevene ha mindre skoler enn andre kommuner. Spredt bosettingsmønster vil derfor begrense kommunenes muligheter til å ta ut stordriftsfordeler i grunnskoleopplæringen. Utvalget finner det dokumentert at spredt bosettingsmønster er en kostnadsulempe i tilknytning til drift av grunnskolen. Utvalget vil derfor anbefale at mål på kommunenes bosettingsmønster inngår som kriterier i kostnadsnøkkelen for grunnskolen.

Det kan diskuteres hvilke mål på kommunenes bosettingsmønster som bør inngå i grunnskolenøkkelen. SØFs analyser viser at det er en positiv sammenheng mellom flere mål på kommunenes bosettingsmønster og kommunenes ressursbruk. Kommunenes ressursbruk øker med beregnet reisetid til kommunesenteret, med økende andel innbyggere bosatt spredtbygd, med økende avstand til sonesenteret og med økende avstand til nærmeste nabokrets. Effekten til det enkelte kriteriet og signifikansen varierer imidlertid med modellspesifikasjon. I SSBs analyse dokumenteres det en positiv og signifikant sammenheng både mellom sone- og nabokriteriet og kommunenes utgifter.

I vurderingen av hvilke bosettingskriterier som bør inngå i kostnadsnøkkelen har utvalget tatt utgangspunkt i at kriteriene bør fange opp trekk ved bosettingsmønsteret i kommunene som kan antas å ha betydning for organiseringen av grunnskolen. Beskrivelsen av bosettingskriteriene i avsnitt 9.2.3 og i kapittel 8 indikerer etter utvalgets vurdering at av de ulike kriterier er det sone- og nabokriteriet i dagens grunnskolenøkkel som er best egnet til å fange opp trekk ved kommunenes bosettingsmønster som kan antas å ha betydning for organiseringen av grunnskolen. Gjennom sonekriteriet får en tatt hensyn til kommunenes kostnader knyttet til bosettingsmønsteret gitt at de har tatt ut stordriftsfordeler ved drift av middels store eller store skoler. Og gjennom nabokriteriet får man tatt hensyn til at det i noen kommuner vil være behov for å desentralisere grunnskoledriften innenfor en sone som følge av lange reiseavstander. Utvalget vil derfor anbefale at kriteriene sone og nabo inngår i grunnskolenøkkelen for å fange opp at spredt bosettingsmønster og lange reiseavstander er en kostnadsulempe i tilknytning til grunnskolen.

Utvalget vil ikke anbefale at kriteriet beregnet reisetid til kommunesenteret inngår i kostnadsnøkkelen. Kriteriet er et mål på hvor lang reisetid innbyggerne i kommunene samlet må bruke for å komme seg til kommunesenteret. For de aller fleste kommunene vil det ikke være aktuelt å kun organisere grunnskolen i kommunesenteret. Det er derfor utvalgets vurdering at kriteriet ikke fanger opp trekk ved kommunenes bosettingsmønster som kan antas å ha betydning for organiseringen av grunnskolen. Utvalget vil heller ikke anbefale at kriteriet andel innbyggere bosatt spredtbygd inngår i kostnadsnøkkelen. Ulempen ved dette kriteriet er at det ikke skiller mellom spredtbygde kommuner med korte og lange reiseavstander.

Kommunestørrelse

Det er grunn til å anta at lavt innbyggertall er en kostnadsulempe i tilknytning til drift av grunnskoler. Det har sammenheng med at analyser på skolenivå viser at stordriftsfordelene først synes å være uttømt når elevtallet på skolene passerer 300. Flere kommuner har ikke barnekull som er store nok til at de kan utnytte stordriftsfordeler ved drift av middels store eller store skoler. Flere studier viser også at små kommuner, uavhengig av bosettingsmønster, har smådriftsulemper i tilknytning til drift av grunnskoletjenester. Gitt at kommunestørrelse skal betraktes som en ufrivillig kostnadsulempe vil utvalget anbefale at små kommuner får kompensasjon for smådriftsulemper gjennom kostnadsnøkkelen for grunnskolen. Utvalget vil anbefale at kommunene, på samme måte som i dag, får kompensasjon for smådriftsulempene gjennom et basiskriterium i kostnadsnøkkelen.

Barn som mottar grunn- og hjelpestønad og psykisk utviklingshemmede under 15 år

Elever som ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning. Analysene som er beskrevet i kapittel 9.2.4 indikerer at ressursinnsatsen per elev øker med økende andel elever som er tildelt spesialundervisning etter enkeltvedtak. SØFs analyser indikerer at elever som er tildelt spesialundervisning er om lag dobbelt så ressurskrevende som andre elever. Etter utvalgets vurdering er det rimelig å betrakte elever som har behov for særskilt tilrettelegging i undervisningen som en ufrivillig kostnadsulempe. Utvalget vil imidlertid ikke anbefale at antall elever som er tildelt spesialundervisning etter enkeltvedtak, innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen. Det har sammenheng med at kriteriet ikke tilfredsstiller de nødvendige krav om objektivitet (kommunene kan gjennom egne prioriteringer og valg av organisering av grunnskoletilbudet påvirke antall elever som tildeles spesialundervisning etter enkeltvedtak).

Analysene som er beskrevet i kapittel 9.2.4 viser at kommunenes ressursbruk øker med økende andel barn i alderen 6-15 år med grunn- og hjelpestønad og andelen psykisk utviklingshemmede 0-15 år. Videre viser analyser at antall elever som er tildelt spesialundervisning øker med andel barn med grunn – og hjelpestønad og andel psykisk utviklingshemmede. Statistikken når det gjelder antall psykisk utviklingshemmede er mangelfull, da det ikke skilles mellom psykisk utviklingshemmede 0-5 år og psykisk utviklingshemmede 6-15 år. Statistikken er bedre når det gjelder barn med grunn- og hjelpestønad da det her skilles mellom barn 0-5 år og barn 6-15 år. Tildelingen av grunn- og hjelpestønad blir fastsatt av trygdeetaten på grunnlag av legeerklæring. Det er derfor rimelig å anta at antall personer med grunn- og hjelpestønad ikke blir påvirket av kommunenes prioriteringer. Utvalget vil på bakgrunn av det anbefale at antall barn med grunn- og/eller hjelpestønad 6-15 år innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen for å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til spesialundervisning.

Minoritetsspråklige elever

Elever fra språklige minoriteter har som andre elever rett til særlig tilpasset opplæring. Dersom de ikke har tilstrekkelig norskkunnskaper til å følge vanlig undervisning, har de rett til norskopplæring. Og om nødvendig har slike elever også rett til morsmålsundervisning, tospråklig fagopplæring eller begge deler.

Analyser på skolenivå viser at andelen elever med særskilt norskopplæring er en viktig faktor for å forklare variasjoner i ressursinnsats mellom skoler. Andelen elever med særskilt norskopplæring er imidlertid i mindre grad egnet til å forklare variasjoner i ressursbruk mellom kommuner.

Utvalgets vurdering er at det er rimelig å betrakte en høy andel elever med minoritetsspråklig bakgrunn som en ufrivillig kostnadsulempe i tilknytning til grunnskoleundervisning. Dersom det øremerkede tilskuddet til opplæring av språklige minoriteter skal innlemmes i kommunenes rammetilskudd, er det derfor nødvendig med kriterier i kostnadsnøkkelen som fanger opp variasjonene i kommunenes utgiftsbehov. SØF brukte i sine analyser antall elever med særskilt norskopplæring som mål på antall minoritetsspråklige elever som har behov for særskilt undervisning. Etter utvalgets vurdering oppfyller ikke kriteriet antall elever med særskilt norskopplæring de nødvendige krav til objektivitet. Det er dessuten noe usikkerhet knyttet til datakvaliteten. På steder med mange innvandrere, som ved flere skoler i Oslo, er tilpasset norskopplæring mer normalen enn unntaket.

Analyser av kommunenes årstimer til særskilt norskopplæring, tospråklig fagopplæring og morsmålsundervisning viser at kommunenes ressursbruk øker signifikant med økende andel 1. generasjonsinnvandrere fra ikke-vestlige land og 1. generasjonsinnvandrere fra vestlige land utenom Skandinavia. Utvalget vil derfor foreslå at variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til undersvisning av språklige minoriteter fanges opp gjennom kriteriet 1. generasjons innvandrere 6-15 år utenom Skandinavia. Det er ikke behov for å skille mellom innvandrere fra vestlige land og innvandrere fra ikke-vestlige land i kostnadsnøkkelen, da analysene indikerer at de to gruppene er om lag like ressurskrevende.

I skoleåret 2004/2005 tildeles 11 prosent av det øremerkede tilskuddet til språklige minoriteter barn på asylmottak. Etter utvalgets vurdering bør den delen av det øremerkede tilskuddet som er rettet mot barn på asylmottak opprettholdes som et øremerket tilskudd. Det har sammenheng med at antall barn i statlige asylmottak vil variere mye fra år til år og fra måned til måned avhengig av tallet på flyktninger. Det vil derfor ikke være hensiktsmessig å innlemme denne delen av det øremerkede tilskuddet i kommunenes rammetilskudd.

Analyser av kommunenes ressursbruk på voksenopplæring viser at kommunenes ressursbruk øker med økende andel innvandrere som kvalifiserer for integreringstilskudd. Kommunene får kompensasjon for utgifter til opplæring av denne gruppen gjennom integreringstilskuddet. Innvandrere som kvalifiserer for integreringstilskudd bør derfor ikke innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen.

Utdanningsnivå/yrkesdeltakelse/privat inntektsnivå

SØF har identifisert noen faktorer som er egnet til å forklare variasjoner i kommunenes ressursbruk på skolefritidsordning og på musikk- og kulturskoler (utdanningsnivå, privat inntekt og yrkesdeltakelse). Utvalget vil anbefale at det ikke inkluderes egne kriterier i kostnadsnøkkelen for å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til skolefritidsordning og musikk- og kulturskoler. Det har dels sammenheng med at om lag 70 prosent av kommunenes utgifter til skolefritidsordningen finansieres gjennom brukerbetalinger, dels med at det er utvalgets vurdering at kriteriet innbyggere 6-15 år langt på vei er egnet til å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til skolefritidsordningen og musikk- og kulturskoler. Hensynet til enkelthet tilsier dessuten at antallet kriterier bør begrenses.

9.2.5.2 Utforming av kostnadsnøkkelen

Utvalgets diskusjon i avsnitt 9.2.5.1 leder til en kostnadsnøkkel for grunnskoler bestående av følgende kriterier:

• Bosettingsmønster

• Kommunestørrelse

• Antall 1. generasjons innvandrere utenom Skandinavia 6-15 år

• Antall barn 6-15 år med grunn- og hjelpestønad

• Antall innbyggere 6-15

Utvalget diskuterer i dette avsnittet beregning av kostnadsvekter.

Bosettingsmønster og kommunestørrelse

Når det gjelder den estimerte betydningen av bosettingsmønster og kommunestørrelse, så gir analysene som det er redegjort for i kapittel 9.2.4 grunnlag for noe ulike konklusjoner. Mens SØFs analyse av kommunenes predikerte ressursbruk tilsier at mål på bosettingsmønsteret og kommunestørrelse til sammen forklarer 3,1 prosent av utgiftsvariasjonene, indikerer SØFs analyse av kommunenes faktiske ressursbruk at mål på bosettingsmønster og kommunestørrelse forklarer 6,1 prosent av utgiftsvariasjonene. SSB har estimert betydningen av bosettingsmønster og kommunestørrelse innenfor en simultan modell. Denne analysen indikerer at mål på bosettingsmønsteret og kommunestørrelse forklarer 7,8 prosent av utgiftsvariasjonene.

Det som likevel er felles for analysene beskrevet i kapittel 9.2.4, er at betydningen av både kommunestørrelse og bosettingsmønster estimeres betydelig lavere i disse analysene enn det som er lagt til grunn for dagens grunnskolenøkkel. I dagens delkostnadsnøkkel har kommunestørrelse og bosettingskriterier til sammen en vekt på 15 prosent. Når betydningen av bosettingsmønster og kommunestørrelse estimeres lavere i analysene som det er redegjort for i kapittel 9.2.4 enn det som er lagt til grunn for dagens kostnadsnøkkel, så må det ses i sammenheng med at dagens nøkkel er basert på en normativ modell, Agdermodellen, mens resultatene presentert i 9.2.4 er basert på analyser av kommunenes faktiske ressursbruk.

Agdermodellen beregner en normativ skolestruktur for den enkelte kommune basert på en rekke forutsetninger (jf. omtale under 9.2.3), og gjennom kostnadsnøkkelen i inntektssystemet får kommunene kompensasjon for ufrivillige kostnadsulemper knyttet til å ha en normativ skolestruktur. Når analyser av kommunenes faktiske ressursbruk gir grunnlag for andre konklusjoner enn analysene basert på Agdermodellen, så tyder det på at det er avvik mellom den skolestrukturen kommunene selv har valgt og den skolestrukturen Agdermodellen genererte. Rattsø-utvalget pekte også på at Agdermodellen genererte flere små skoler enn det kommunene selv valgte å ha. Det kan derfor være at betydningen av kommunestørrelse og bosettingsmønster ble overvurdert i Agdermodellen. Fra skoleåret 1999/2000 til skoleåret 2003/2004 har også antall elever per skole økt fra 176 til 193.

Etter utvalgets vurdering er det ikke hensiktsmessig å fortsette å basere kvantifiseringen av kommunenes utgiftsbehov på Agdermodellen, da klasseinndelingsreglene, som er et viktig element i Agdermodellen, nå er avviklet. Utvalgets forslag til kostnadsvekter for bosettingsmønster og kommunestørrelse er derfor basert på analysene som er beskrevet i 9.2.4.

Analysene i 9.2.4 gir som nevnt grunnlag for noe ulike konklusjoner når det gjelder den estimerte betydningen av bosettingsmønster og kommunestørrelse. Når betydningen av bosettingsmønster og kommunestørrelse estimeres lavere i analysen av kommunenes predikerte ressursbruk enn i analysene av kommunenes faktiske utgifter, så må det blant annet ses i sammenheng med at SØF i analysen av kommunenes predikerte antall lærertimer ikke får fanget opp kommunenes utgifter til skoleskyss. Etter utvalgets vurdering er det derfor grunn til å anta at man i analysen av kommunenes predikerte antall lærertimer undervurderer betydningen av bosettingsmønster og kommunestørrelse noe. På den andre siden kan det være at analysene av kommunenes faktiske utgifter overvurderer betydningen av bosettingsmønster og kommunestørrelse. Det er rimelig å anta at den ufrivillige effekten av bosettingsmønster og kommunestørrelse går via skolestruktur. Det kan være at man i analysene av kommunenes grunnskoleutgifter ikke klarer å isolere denne effekten i like stor grad som man gjør i analysen av kommunenes predikerte antall lærertimer. Det kan derfor være at de estimerte effektene av bosettingsmønster og kommunestørrelse i disse analysene ikke bare fanger opp ufrivillige kostnadsforhold, men også variasjoner i ressursbruk som er et resultat av kvalitets- og effektivitetsforskjeller.

Betydningen av både bosettingsmønster og kommunestørrelse estimeres høyere i SSBs simultane analyse av kommunenes utgifter enn i SØFs partielle analyse av kommunenes grunnskoleutgifter. Simultane analyse kan, som det er gjort nærmere rede for i kapittel 8, være bedre egnet til å avdekke betydningen av kostnadsforhold som er felles for flere tjenester, som kommunestørrelse og bosettingsmønster. Dette tilsier isolert sett at kostnadsvektene til bosettingskriteriene og basiskriteriet bør fastsettes med utgangspunkt i resultatene fra den simultane analysen.

Utvalget vil etter en samlet vurdering foreslå at kostnadsvektene til bosettingskriteriene og kommunestørrelse fastsettes med utgangspunkt i resultatene fra SSBs simultane analyse. Utvalgets forslag vil innebære at bosettingskriteriene og basis får redusert vekt i grunnskolenøkkelen. Reduksjonen i kostnadsvektene er betydelig. Utvalget vil i den sammenheng peke på at alle analysene beskrevet i kapittel 9.2.4 gir grunnlag for å redusere vektene på bosettingskriteriene og basis betydelig. Utvalget vil også vise til at SØFs analyse av kommunenes predikerte ressursbruk indikerer at utvalget med sitt forslag til kostnadsvekter heller overvurderer enn undervurderer betydningen av bosettingsmønster og kommunestørrelse. Opphevingen av klassedelingsreglene kan også på sikt redusere betydningen av bosettingsmønster og kommunestørrelse.

1. generasjons innvandrere utenom Skandinavia 6-15 år

Dersom det øremerkede tilskuddet til språklige minoriteter skal innlemmes i kommunenes rammetilskudd, må det innføres kriterier i kostnadsnøkkelen som fanger opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til undervisning av språklige minoriteter. Utvalgets analyser indikerer at om lag 45 prosent av variasjonene i kommunenes årstimer til særskilt norskopplæring, tospråklig fagopplæring og morsmålsundervisning kan forklares med variasjoner i andel 1. generasjons innvandrere utenom Skandinavia 6-15 år. Det som da kan diskuteres er om variasjoner i kommunenes utgiftsbehov dels skal fanges opp gjennom kriteriet innvandrere 6-15 år og dels gjennom kriteriet innbyggere 6-15 år. Etter utvalgets vurdering er det mer rimelig å anta at variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til undervisning av språklige minoriteter er mer proporsjonal med andel innvandrere 6-15 år enn med andel innbyggere 6-15 år. Utvalget vil derfor foreslå at variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til undervisning av språklige minoriteter i sin helhet fanges opp gjennom kriteriet 1. generasjons innvandrere utenom Skandinavia 6-15 år. Utvalget vil foreslå at kriteriet får en vekt i kostnadsnøkkelen som gjenspeiler hvor stor andel årstimer til norskopplæring, tospråklig fagopplæring og morsmålsundervisning utgjør av kommunenes årstimer.

Antall barn med grunn- og hjelpestønad

SSBs analyse av kommunenes ressursbruk i 2003 viser at et ekstra barn med grunn- og hjelpestønad medfører en økning i kommunenes grunnskoleutgifter med om lag 51 000 kroner. Utvalget foreslår at dette legges til grunn for kostnadsvekten til kriteriet antall barn med grunn- og hjelpestønad.

Antall innbyggere 6-15 år

13,5 prosent av variasjonene i kommunenes utgiftsbehov til grunnskolen (funksjon 202) og skolelokaler og skyss (funksjon 222) kan forklares med andre kostnads- og etterspørselsfaktorer enn alder. Utvalget vil foreslå at den resterende vekten på 86,5 prosent legges på kriteriet innbyggere 6-15 år.

Utvalget vil videre foreslå at variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til voksenopplæring, spesialskoler, skolefritidsordning og musikk- og kulturskoler utelukkende fanges opp gjennom kriteriet innbyggere 6-15 år.

9.2.5.3 Forslag til ny kostnadsnøkkel for ­grunn- skolen

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for grunnskolen er vist i tabell 9.7. Forslaget er basert på diskusjonen foran. I forslaget til ny kostnadsnøkkel for grunnskolen har utvalget lagt til grunn at det øremerkede tilskuddet til undervisning av språklig minoriteter innlemmes i kommunenes rammetilskudd.

9.3 Barnevern

9.3.1 Innledning

I dette avsnittet redegjøres det for utvalgets tilnærming når det gjelder å kvantifisere variasjoner i kommunenes utgifter til barnevern. Barnevern grupperes på 3 funksjoner i kommuneregn­skapene, det er:

• 244 Barneverntjeneste

• 251 Barneverntiltak i familien

• 252 Barneverntiltak utenfor familien

Barneverntjeneste omfatter oppfølging av vedtak som gjennomføres med ansatte eller personell engasjert i barneverntjenesten, barnevernberedskap og utgifter til sakkyndig bistand til utredning og saksbehandling. Barneverntiltak i familien består av utgifter til støttekontakt, tilsynsførere, besøks- og avlastningshjem og så videre. Barneverntiltak utenfor familien inkluderer alle tiltak som innebærer plassering utenfor foreldrehjemmet. Det kan være fosterhjem, barne- og ungdomshjem og så videre, inkludert hjelpetiltak iverksatt i tillegg til plassering.

I 2003 var brutto driftsutgifter i kommunehelsetjenesten på om lag 4,5 milliarder kroner. Av dette utgjorde barneverntjenesten om lag 1,4 milliarder kroner. Brutto driftsutgifter til hjelpetiltak i hjemmet var på om lag 0,7 milliarder kroner, mens hjelpetiltak utenfor hjemmet sto for om lag 2,4 milliarder kroner.

9.3.2 Dagens kostnadsnøkkel for barnevern

Delkostnadsnøkkelen for barnevern ble sist revidert av Rattsø-utvalget. Utvalget undersøkte hvilke faktorer som kjennetegner barnevernsklientenes sosioøkonomiske situasjon og som dermed virker utgiftsgenererende for kommunene. Analyser SSB foretok på vegne av utvalget viste at antallet skilte og antall utskrivinger med alkoholrelaterte diagnoser hadde en signifikant effekt på kommunenes barnevernsutgifter. Utvalget foreslo på bakgrunn av analysene å innføre antall skilte i alderen 16-59 år som kriterium i kostnadsnøkkelen, i tillegg til alderskriterier. Vektingen av alderskriteriene er basert på statistikk over alderen på barn med barnevernstiltak i 1993.

9.3.3 Nærmere om barnevernet i ­kommunene

Ansvarsfordeling

Oppgavene i barnevernet er fordelt på flere forvaltningsledd. Både kommunene, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, fylkesmannen, fylkesnemnda for sosiale tjenester og Barne- og familiedepartementet har oppgaver etter barnevernloven.

Kommunene skal sørge for at de har en barneverntjeneste som utfører det daglige løpende arbeidet etter loven. Barneverntjenesten skal gi råd og veiledning, treffe vedtak etter loven eller forberede saker for behandling i fylkesnemnda, iverksette og følge opp tiltak.

Barne-, ungdoms- og familieetaten består av fem regionale barnevernmyndigheter og en sentral barnevernmyndighet (Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet). De regionale barnevernmyndighetene skal bistå barneverntjenesten i kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, bistå kommunene med rekruttering og formidling av fosterhjem og for at fosterhjemmene får opplæring og veiledning. Etaten har også ansvar for godkjenning av private og kommunale institusjoner som benyttes etter barnevernloven.

Fylkesmannen skal føre særlig tilsyn med barnevernvirksomheten i den enkelte kommune. Det innebærer at fylkesmannen skal påse at kommunene utfører oppgavene etter barnevernloven, sørge for at kommunene får råd og veiledning, og føre tilsyn med barneverninstitusjonene. Fylkesmannen er klageinstans for enkeltvedtak barneverntjenesten fatter etter barnevernloven (og som ikke hører inn under fylkesnemndas myndighetsområde).

Fylkesnemnda for sosiale saker er et domstollignende forvaltningsorgan som har avgjørelsesmyndighet i blant annet saker om omsorgsovertakelse og om tvangsinngrep ved alvorlige adferdsvansker. Det er 12 nemnder i landet. Nemnda består i den enkelte sak av en leder som er jurist, to sakkyndige medlemmer og to medlemmer fra et alminnelig utvalg. Avgjørelser fattet av fylkesnemnda kan bringes inn for tingretten.

Barne- og familiedepartementet skal føre tilsyn med at lov og øvrig regelverk blir anvendt riktig, sørge for at erfaringer med loven blir evaluert og foreta nødvendig endringer. Departementet har også ansvar for å gi retningslinjer og instrukser, sette i gang forskning på området, utvikle den generelle barnevernpolitikken og legge til rette for at det finnes tilgjengelig informasjon om barnevernet. Barne- og familiedepartementet er ikke klageinstans i enkeltsaker.

Barnevernets oppgaver

Barnevernmyndighetenes ansvar og arbeidsoppgaver er regulert i lov av 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester. Staten ved Barne- og familiedepartementet har et generelt overordnet ansvar for barnevernet, mens forvaltningen av barnevernet i hovedsak er lagt til den kommunale barneverntjenesten, og fra 1. juli 2004 til den nyopprettede Barne-, ungdoms- og familieetaten.

Barneverntjenesten har som sin spesielle oppgave å ta vare på de mest utsatte barna. Den skal beskytte barn mot omsorgssvikt og motvirke at barn lider fysisk og psykisk overlast. Barneverntjenesten skal sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien der barnet på grunn av forhold i hjemmet har særlig behov. Hjelpen kan gis i form av råd, veiledning og hjelpetiltak. Vanlige hjelpetiltak er for eksempel støttekontakt, avlastningstiltak i hjemmet og barnehageplass. Barneverntjenesten har også et ansvar for å gripe inn dersom tiltak i hjemmet ikke er tilstrekkelig for å ivareta barnets behov. Barneverntjenesten kan da for en periode i samråd med foreldrene formidle plass i fosterhjem, foreldre/barn tiltak og institusjon. Dersom et barn skal plasseres utenfor hjemmet uten foreldrenes samtykke, må det treffes vedtak om dette i fylkesnemnda etter forslag fra kommunen.

Kommunen er ansvarlig for å utføre de oppgaver etter loven som ikke er lagt til et statlig organ. Kommunestyret kan beslutte at oppgaver som følger av barnevernloven skal legges til et folkevalgt organ. Dette organet, som ikke kan være kommunestyret, skal ved behandling av klientsaker ha 5 medlemmer. I hver kommune skal det være en administrasjon med en leder som har ansvar for oppgavene etter barnevernloven. Den enkelte kommune skal sørge for de bevilgninger som er nødvendige for å yte de tjenester og tiltak som kommunen har ansvaret for. Når et barn er plassert utenfor hjemmet som følge av et vedtak etter loven, kan kommunen kreve at foreldrene/barnet skal betale kostnader ved oppfostringen helt eller delvis. Utgiftsdekning kan bare kreves dersom det anses som rimelig ut fra foreldrenes/barnets økonomiske situasjon.

En kommune som har søkt om inntak for et barn i institusjon, skal yte delvis refusjon av oppholdsutgifter til statlig regional barnevernmyndighet etter satser som fastsettes i forskrifter gitt av departementet. Det kan også fastsettes satser for kommunal refusjon ved inntak i institusjon med tilknyttet spesialisttjeneste.

Innenfor barne- og ungdomsvernet er det et eget øremerket tilskudd for enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere.

9.3.4 Forhold som påvirker kommunenes utgifter til barnevern

I dette avsnittet drøfter utvalget ulike faktorer som kan tenkes å påvirke kommunenes utgifter til barnevern. Drøftingene tar utgangspunkt i analyser foretatt med KOMMODE-modellen i SSB og partielle regresjonsanalyser foretatt av utvalget.

Dagens kostnadsnøkkel bygger på at utgiftene til barnevern delvis er avhengig av familieforhold og sosiale forhold, og delvis avhengig av antall barn i de aktuelle aldersgruppene. Disse forutsetningene ligger også til grunn for utvalgets tilnærming. I dagens kostnadsnøkkel blir betydningen av familieforhold ivaretatt av kriteriet andel skilte. Utvalget vil undersøke om også andre kriterier som fanger opp sosiale forhold kan forklare forskjeller i kommunenes utgifter til barnevern. Dagens kostnadsnøkkel har med andel barn 0-15 år. Nøkkelen er imidlertid basert på at barnevern er rettet mot personer under 18 år. For å få med personer over 15 år inneholder kostnadsnøkkelen også aldersgruppen 16-66 år, der denne aldersgruppen er gitt lav vekt. Utvalget vil undersøke om aldersgrupperingen kan gjøres mer hensiktsmessig.

Alderssammensetning.

Data fra SSB Sosialhjelp, barnevern og familievern 2001 viser at andel barn med barnevernstiltak i løpet av året er økende fra barna er 0 år og opp til en alder på 5 år. Andel 5 år gamle barn på barnevernstiltak er om lag 3,0 prosent. Det er små forskjeller i andelen barn på barnevernstiltak i aldersgruppen 6 til 14 år. Andelen barn på barnevernstiltak er høyest for barn mellom 15 og 17 år, der andelen er på om lag 4 prosent i gjennomsnitt. Også barn over 18 år omfattes av barnevernstiltak (ettervernklienter).

Utvalget mener at aldersgruppen 0-21 år trolig er det alderskriteriet som best fanger opp behovet for barnevern, i og med at da fanges også ettervernet opp. Utvalget analyserer mulige effekter av dette kriteriet.

Sosiale forhold mv.

Rattsø-utvalget fant at barnevernsutgiftene varierte med antall skilte. I tillegg til dette kriteriet undersøker utvalget om antall fattige og antall barn 0 til 15 år som ikke bor sammen med begge foreldrene, kan ha betydning for barnevernsutgiftene.

Mulige effekter av antall barn som ikke bor sammen med begge biologiske foreldre, bygger på en hypotese om at bruken av barnevern er hyppigere i familieforhold der barnet ikke bor sammen med begge foreldre. Kriteriet antall skilte skiller ikke mellom skilte med og uten barn. Denne dimensjonen blir bedre fanget opp av kriteriet barn som ikke bor sammen med begge foreldre. Antall enslige forsørgere kan være et alternativt kriterium. Det er to grunner til at utvalget ikke vil anbefale antall enslige i kostnadsnøkkelen. På den ene side er det usikkerhet rundt datakvaliteten. Utvalgets vurdering er at KOSTRA-tallene for 2003 er av for dårlig kvalitet til at de kan inngå i kostnadsnøkkelen, men dette kan ha bedret seg senere. På den annen side er det en rekke mindre kommuner som har tre eller færre enslige forsørgere, slik at det faktiske antallet enslige forsørgere i disse kommunene ikke er offentlig tilgjengelig.

Mulige effekter av andel fattige bygger på en antakelse om hyppigere bruk av barnevern i husholdninger med lave inntekter. Denne dimensjonen blir ikke fanget opp av kriteriene antall skilte eller barn som ikke bor sammen med begge foreldre.

Det er også mulig at utgiftene til barnevernstiltak kan ha sammenheng med antall innvandrere og flyktninger. Mulige kriterier kan være antall 1. generasjons innvandrere 0-15 år med ikke-vestlig bakgrunn, antall flyktninger med integreringstilskudd og/eller antall flyktninger/ikke-vestlige innvandrere uten integreringstilskudd.

En mulig hypotese kan også være at det er større bruk av barnevern i urbane strøk. Det er imidlertid rimelig å anta at denne dimensjonen fanges opp av de øvrige kriteriene. Det vil si at eventuelt merforbruk i urbane strøk skyldes større forekomst av andre kriterier som har effekt på barnevernsutgiftene, som for eksempel antall skilte, eller at det forekommer en opphopning av slike kriterier.

9.3.5 Analyseresultater

Det er forholdsvis godt samsvar mellom SSBs simultane og utvalgets partielle analyser når det gjelder barnevern (se vedlegg 6).

SSB finner at antall barn 0-19 år har effekt på kommunenes barnevernsutgifter. Analysen viser at et barn 0-19 år øker utgiftene med i underkant av 2 500 kroner. Utvalget har sett på aldergruppen 0-21 år og finner ikke påvisbar effekt.

Både utvalgets analyse og SSB finner at antall skilte og separerte 16-59 år har effekt på barnevernsutgiftene. SSB finner at en skilt eller separert person øker barnevernsutgiftene med vel 6 000 kroner, mens effekten i utvalgets analyse er på snautt 5 000 kroner.

Antall barn 0-15 år som ikke bor sammen med begge foreldre får effekt i utvalgets analyse, mens effekten er mer usikker i analysen til SSB. Utvalget finner at et barn øker utgiftene til barnevern med vel 7 000 kroner i sin analyse, mens den mer usikre effekten i SSBs analyse er i underkant 5 000 kroner.

Når det gjelder utslag av antall fattige er det godt samsvar mellom de to analysene. Begge analysene viser at effekten av en fattig øker utgiftene til barnevern med 5 000 kroner.

SSB har også testet ut flere andre variable som ikke får signifikant effekt. Dette gjelder for antall 1. generasjons innvandrere 0-15 år med ikke-vestlig bakgrunn, antall flyktninger med integreringstilskudd, og antall flyktninger/ikke-vestlige innvandrere uten integreringstilskudd. Det synes derfor ikke å være noen effekt av innvandring på behovet for barnevern når det kontrolleres for andre forklaringsvariable. Heller ikke sekretariatet har funnet effekt av dette. Det er også testet ut en opphopningsindeks med skilte/separerte, ledige og fattige, men denne variabelen bidrar ikke til å gi modellen høyere forklaringskraft. Det samme gjelder for andelen av befolkningen med lav utdanning.

9.3.6 Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for barnevernutgifter

Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for barnevern er basert på analysene i avsnitt 9.3.5. Vektingen er for de fleste kriteriene basert på effekter som ligger om lag midt imellom de anslåtte effektene i de to analysene.

Begge analysene finner at antall skilte og separerte 16-59 år har klar effekt på barnevernsutgiftene. Også antall barn som ikke bor sammen med begge foreldre har effekt. Utvalget mener at disse to kriteriene er forholdsvis sammenfallende, og at det vil være en fordel om man i kostnadsnøkkelen kan begrense seg til ett av dem. Utvalget betrakter antall barn som ikke bor hos begge foreldre som et mer treffsikkert kriterium enn antall skilte og separerte. Det foreslås derfor at antall barn som ikke bor hos begge foreldre erstatter antall skilte og separerte som kriterium. Innvektingen skjer på bakgrunn av en analysemodell uten skilte og separerte (se vedlegg 6). Utvalget foreslår at kriteriet går inn i kostnadsnøkkelen med en anslått effekt på 10 000 kroner per barn.

Begge analysene finner også klar effekt av antall fattige, og det er godt samsvar mellom de anslåtte effektene i de to analysene. Utvalget foreslår at kriteriet går inn i kostnadsnøkkelen for barnevern med en effekt på 5 750 kroner per fattig basert på at effekten blir noe høyere når skilte og separerte utelates.

Etter utvalgets vurdering bør også aldersgruppen 0-21 år inngå i nøkkelen. Det er i denne aldersgruppen hovedparten av de som er på barneverntiltak befinner seg. Vektingen av innbyggere 0-21 år fastsettes som differansen mellom vektingen av de øvrige kriteriene og det som gjenstår for at sum kostnadsvekter skal bli 1 (100 prosent).

Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for barnevern vises i tabell 9.9.

Forslaget til kostnadsnøkkel for barnevern inneholder to nye kriterier sammenliknet med dagens nøkkel. I tillegg er alderskriteriet gruppert annerledes. De nye kriteriene er andel fattige og andel barn 0-15 år som ikke bor hos begge foreldre. Vektene for disse kriteriene utgjør samlet sett om lag to tredjedeler av kostnadsnøkkelen. Alderskriteriene i dagens nøkkel foreslås erstattet med innbyggere 0-21 år som er bedre tilpasset målgruppen for tjenestene.

9.4 Helsetjenesten

9.4.1 Innledning

I dette avsnittet redegjøres det for utvalgets tilnærming når det gjelder å kvantifisere variasjoner i kommunenes utgifter til helsetjenester. Helsetjenestene grupperes på tre funksjoner i kommuneregnskapene. Det er:

• 232 Forebygging, skole- og helsestasjonstjeneste

• 233 Forebyggende arbeid, helse og sosial

• 241 Diagnose, behandling og rehabilitering

Funksjonen diagnose, behandling og rehabilitering omfatter kommunenes utgifter til allmennlegetjenesten som består av per capita tilskuddet i fastlegeordningen, eventuelle kommunale legekontor inkludert sykepleiere og annet personale på helsesenter/legekontor, legevakt og så videre. I tillegg yter kommunene driftstilskudd til fysioterapeuter og det er kostnader til fysioterapitjenester hvor fysioterapeuten er ansatt. Funksjonen for forebygging, skole- og helsestasjonstjeneste inkluderer all helsestasjonstjeneste og all skolehelsetjeneste (grunn- og videregående skole). Forebyggende arbeid, helse og sosial består av miljørettet helsevern og annet forebyggende arbeid etter kommunehelseloven.

I 2003 var brutto driftsutgifter i kommunehelsetjenesten på om lag 8 milliarder kroner. Av dette utgjorde diagnose, behandling og rehabilitering den tyngste delen med om lag 5,7 milliarder kroner. Brutto driftsutgifter i skole- og helsestasjonstjenesten var på om lag 1,5 milliarder kroner, mens forebyggende arbeid mv. sto for om lag 0,8 milliarder kroner.

9.4.2 Dagens kostnadsnøkkel for helse­tjenesten

Dagens delkostnadsnøkkel for helsetjenester er basert på Rattsø-utvalgets analyser. Nåværende helsetjenestenøkkel består i sin helhet av alderskriterier. Rattsøutvalget baserte vektingen av kriteriene på opplysninger i Levekårsundersøkelsen 1991 om antall legebesøk per innbygger i ulike aldersgrupper over 16 år, og en utvalgsundersøkelse av helsesøstrenes arbeid i skole og helsestasjonstjenesten som SSB gjorde i 1992.

Rattsøutvalget fant det dokumentert at kommunestørrelse og sosiale forhold hadde en viss betydning for primærlegedekningen i kommunene. Men det ble ikke tatt eksplisitt hensyn til dette ved utformingen av kostnadsnøkkelen. Begrunnelsen for dette var at effektene var relativt små og at fordelingsvirkningene av kompensasjon for lavt innbyggertall og sosiale forhold til dels vil motvirke hverandre.

9.4.3 Nærmere om helsetjenestene i ­kommunene

Fastlegeordningen

Fastlegeordningen ble iverksatt i norske kommuner 1. juni 2001. Fastlegeordningen gir alle innbyggere i Norge rett til å ha en fast allmennpraktiserende lege som sin faste lege. Fastleger har plikt til å prioritere innbyggere på sin egen liste. For innbyggerne betyr fastlegeordningen at man selv kan velge lege, og at man har anledning til å bytte lege dersom man er misfornøyd med den tildelte legen.

Fastlegereformen innebærer at kommunene inngår fastlegeavtale med privatpraktiserende leger eller leger ansatt i kommunen. Fastlegen påtar seg ansvaret for en liste med et gitt antall pasienter, og kommunen betaler basistilskudd per innbygger på legenes liste. Basistilskuddet er således et per capita-tilskudd, og fastsettes gjennom årlige forhandlinger mellom staten, KS og Legeforeningen. Tilskuddet er på om lag 300 kroner per innbygger. Hovedmodellen for fastlegeordningen er at kommunenes utgifter skal avhenge av folketallet i kommunen. Dette er i motsetning til tidligere da kommunenes utgifter i større grad var avhengig av antallet leger de finansierte, enten dette var gjennom fast lønn eller driftstilskudd. Kommunen kan i en fastlegeavtale pålegge legen å utføre arbeidsoppgaver som kommunen har ansvar for. Eksempler på dette er tilsynslegetjeneste ved sykehjem, helsestasjons- og skolehelsetjeneste, og å delta i legevaktordning.

Kommunenes utgifter til legetjenesten er imidlertid sammensatte og inkluderer utgifter til offentlig legearbeid og legevakt. Samtidig har legene forskjellig tilknytning til kommunen. 10 prosent av fastlegene er i et ansettelsesforhold; noen steder er det kommunal drift av legekontor og gjennom dette ofte også en indirekte subsidiering av legepraksiser. Kommunen kan for eksempel avtale med privatpraktiserende lege at i stedet for utbetaling av basistilskudd skal deler av tilskuddet subsidiere legens driftsutgifter, for eksempel ved at kommunen tar ansvar for lokaler, personell og/eller utstyr i praksisen i stedet for at legen finansierer dette direkte. Kommuner som har ansatte fastleger betaler lønn til legen og dekker driftsutgiftene i praksisen. Refusjonsinntekter og egenandeler som disse legene tjener inn skal normalt tilfalle kommunen.

Fastlegeordningen innholder også en utjevningsordning for å sikre privatpraktiserende leger i små kommuner med korte lister et rimelig inntektsgrunnlag. I fastlegeforskriften er det fastsatt at ordningen avgrenses til kommuner med mindre enn 5 000 innbyggere, og at ordningen gjelder kommuner der gjennomsnittlig listestørrelse er mindre enn 1 200 innbyggere. Ved beregningen av gjennomsnittlig listestørrelse inngår både fastleger som er privatpraktiserende og fastlønte, men utjevningsordningen gjelder bare for de legene som er privatpraktiserende fastleger. Disse legene vil, i tillegg til basistilskudd for innbyggerne på listen, få et ekstra tilskudd fra kommunen som tilsvarer basistilskudd for differansen mellom 1 200 innbyggere og den gjennomsnittlige listestørrelsen i kommunen. I en kommune der gjennomsnittlig listelengde er 800, vil hver av de privatpraktiserende fastlegene få et ekstra tilskudd tilsvarende basistilskudd for 400 innbyggere. Det samlede kommunale tilskuddet for den enkelte lege vil dermed avhenge av legens listestørrelse, slik som i andre kommuner.

Kommunenes inntekter fra allmennlegetjenesten omfatter egenandeler fra pasienter og refusjoner fra folketrygden (gjennom fastlønnsleger), husleieinntekter, turnustilskudd fra staten, tilskudd fra staten til fengselshelsetjenesten, legevaktsamarbeid og annet.

Egenandeler/refusjoner og husleieinntekter utgjør nærmere 70 prosent av kommunens inntekter. Kommuner med mindre enn 2 000 innbyggere, der andelen fastlønnsleger er størst, har vesentlig høyere inntekter fra egenandeler og trygderefusjoner per innbygger enn større kommuner.

I følge Kjelvik (2004) har små kommuner gjennomgående høyere utgifter (både brutto og netto) per innbygger enn store kommuner. Eksempelvis hadde kommuner med mindre enn 2 000 innbyggere 2 337 kroner i utgifter per innbygger i 2002, mot 478 kroner i kommuner med mellom 30 000 og 50 000 innbyggere der kostnadene er lavest. Bruttoutgifter per legeårsverk varierer også med kommunestørrelse og er størst i de minste kommunene. De minste kommunene hadde nærmere 1,5 millioner kroner i utgifter per legeårsverk i 2002, mens kommuner med mer enn 10 000 innbyggere hadde fra om lag 650 000 til om lag 750 000 kroner i utgifter. I kommuner med færre enn 2 000 innbyggere utgjorde 80 prosent av utgiftene i 2002 lønnskostnader til fastlønnet lege og turnuslege og driftsutgifter til legesenter. I kommuner mellom 10 000 og 50 000 innbyggere utgjør basistilskudd, praksistilskudd og kompensasjon for driftsutgifter til turnuslege den største utgiftsposten. Dette er også den største utgiftsposten på landsbasis.

Statens utgifter til allmennlegetjenesten omfatter i hovedsak refusjon fra folketrygden knyttet til utførte konsultasjoner og behandling i kontorpraksis og til legevakt. Før 1. juni 2001 betalte staten et fastlønnstilskudd (etter forskjellige klasser) til kommuner med fastlønnsleger. Dette tilskuddet falt bort ved innføringen av fastlegeordningen. Kommuner med fastlønte leger får nå utbetalt refusjon fra folketrygden for de konsultasjonene og behandlingene de fastlønte legene utfører. For å kompensere for merutgifter knyttet til turnusleger, gir staten et tilskudd til kommunene på vel 100 000 kroner per turnuslege per halvår som kompensasjon for ekstrautgifter.

Både kommunenes og folketrygdens utgifter har økt fra 1999 til 2002. Grovt sett fordeler de totale utgiftene seg med 60 prosent på kommunene og 40 prosent på folketrygden. Kommunenes andel av utgiftene er betydelig større i små enn i store kommuner. I kommuner med mindre enn 2 000 innbyggere utgjør kommunenes andel 83 prosent, mens den utgjør om lag 50 prosent i kommuner med mer enn 20 000 innbyggere.

I kommuner som baserer store deler av allmennlegetjenesten på privatpraktiserende fastleger vil utgiftene framover være relativt forutsigbare ved at per capitatilskuddet i fastlegeordningen er knyttet til antallet av kommunens innbyggere som står på fastlegenes lister (kroner 299 per innbygger i avtaleåret 2003/2004, kroner 311 per innbygger 2004/2005).

I følge Helse- og omsorgsdepartementet (2004) skyldes de høyere kostnadene til legetjenesten per innbygger i de minste kommunene i hovedsak at det er behov for bedre legedekning i forhold til innbyggertallet i disse kommunene for å kunne ivareta nødvendig vaktberedskap. I tillegg kommer rekrutteringsvansker i noen områder og merutgifter for kommunene for eksempel i form av hel eller delvis subsidiering av legens driftsutgifter, eller kostnader ved vikarordning. Andelen leger i ansettelsesforhold er høy i disse kommunene. I mange tilfeller har kommunen fulle lønnsutgifter for legen, men på grunn av korte lister/høy legedekning kompenseres ikke disse utgiftene gjennom de trygderefusjonene kommunen mottar for legens arbeid i kontorpraksis. I tilfeller der leger i kommuner med mindre enn 5 000 innbyggere er privatpraktiserende, innebærer dette ofte økte kostnader for kommunene i form av utbetaling av utjevningstilskudd.

Legevakt

Legenes inntjening under legevakt finansieres gjennom beredskapsgodtgjørelse fra kommunen, egenandeler fra pasientene og refusjoner fra folketrygden. Beredskapsgodtgjørelsen er en godtgjørelse per time og kan ses som en type garantiinntekt for legene; den er klasseinndelt og øker når den aktivitetsbaserte inntekten reduseres.

Kommunenes lønns- og driftsutgifter til legevakt omfatter lønn til fast ansatte leger, lønn til hjelpepersonell, beredskapsgodtgjørelse og trygghetstillegg når turnuslegene har vakt. I tillegg kommer eventuell betaling for deltakelse i legevaktsamarbeid. Kjelvik (2004) viser at drift av legevakt med mere i 2002 utgjorde gjennomsnittlig om lag 16 prosent av kommunenes bruttoutgifter til allmennlegetjenesten.

I 1999 utgjorde beredskapsgodtgjørelse til legene om lag halvparten av driftsutgiftene til legevakt i kommuner med mindre enn 2 000 innbyggere. I følge Helse- og omsorgsdepartementet (2004) er denne andelen antakelig økt i 2002. Undersøkelsen tyder på at kommuner under 5 000 innbyggere har utgifter til beredskapsgodtgjørelse som ligger langt over gjennomsnittet. Undersøkelsen antyder videre at kommuner med mindre enn 2 000 innbyggere har omtrent dobbelt så store lønns- og driftsutgifter til legevakt som kommuner med mellom 2 000 og 5 000 innbyggere; henholdsvis 423 og 203 kroner per innbygger. Dette kan forklares med at utgiftene per lege på vakt er de samme for de to kommunegruppene, mens utgifter per innbygger øker dess færre innbyggere det er i kommunen.

Interkommunal legevakt med legevaktsentral (IKL) er i prinsippet ikke en del av fastlegeordningen, men avtalesystemet for IKL ble forhandlet fram samtidig med forhandlingene om fastlegeordningen i 2000. Det ble forhandlet fram avtaler for interkommunalt legevaktsamarbeid organisert i en stasjonær legevaktsentral i tiden fra klokken 23.00 til klokken 8.00 på hverdager og i helger/på høytidsdager. Hensikten med interkommunalt legevaktsamarbeid er å bidra til rekruttering til og stabilitet i legetjenesten i utkantkommuner gjennom å redusere vaktbelastningen på den enkelte lege, samt å øke kvaliteten på legevakttjenesten.

Legevaktsentralene i IKL er betjent av lege og eventuelt sykepleier. I store legevaktdistrikter kan det i tillegg være behov for bakvakt. Legens inntjening er basert på timehonorar i henhold til befolkningsgrunnlag. Drift av legevaktsentral med lønn til sykepleier og lege finansieres av de samarbeidende kommunene. De egenandeler og refusjoner legen tjener inn, tilfaller de samarbeidende kommunene.

I kommuneproposisjonen for 2005 (St.prp. nr. 64 (2003-2004))Redegjøres det for foreliggende undersøkelser om kommunenes utgifter til IKL, organisering/registrering av legevaktaktivitet og trygdeetatens utbetaling av refusjoner. Materialet bekrefter en økning i kommunenes utgifter som følge av interkommunalt legevaktsamarbeid. Hovedforklaringene på de økte kommunale utgiftene er knyttet til lønn til ekstra sykepleier på natt i tillegg til lege, behov for bakvakter i store distrikter og lavere inntekt fra egenandeler og refusjoner enn forventet, fordi bruken av legevakt er redusert etter innføringen av IKL.

I Innst. S. nr. 255 (2003-2004) mener kommunalkomiteens flertall at «Helsedepartementet må gjennomføre tiltak som muliggjør etablering av hensiktsmessige interkommunale legevaktordninger, også gjennom kompensasjon til kommunene for merutgiftene knyttet til interkommunalt legevaktsamarbeid.» Helsedepartementet har høsten 2004 igangsatt et samarbeid med KS og Legeforeningen for å få fram reelle kostnadsberegninger, jf. St.prp. nr. 64 (2003-2004) og protokolltilførsel til Statsavtalen/ASA 4301 våren 2003.

Fysioterapi

Kommunene har også ansvaret for fysioterapitjenesten. Det er knapt 2500 årsverk av fysioterapeuter med driftsavtale og 1200 fastlønte årsverk (inkludert turnuskandidater). Utgiftene til driftstilskudd er om lag 500 millioner kroner per år. I tillegg kommer nettoutgifter til fastlønte fysioterapeuter. For disse mottar kommunene fastlønnstilskudd fra folketrygden og pasientenes egenbetaling. I stedet for stykkprisrefusjoner betaler trygden fastlønnstilskudd til kommunen for fastlønnsstillinger.

Helsestasjon og skolehelsetjeneste

Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten trådte i kraft 1. juli 2003. Forskriften er hjemlet i kommunehelsetjenesteloven og smittevernloven, og opphever de to forskriftene av 23. november 1983 nr. 1776 om helsetjenester i skoler og nr. 1778 om helsestasjonsvirksomhet. Forskriften utdyper hvilke tilbud tjenesten skal omfatte, blant annet skal det tilbys forebyggende psykososialt arbeid og vaksinasjonsprogram for barn.

Kommunen skal tilby helsestasjons- og skolehelsetjeneste til barn og ungdom 0-20 år og tilby gravide å gå til svangerskapskontroll i tilknytning til helsestasjon. Kommunen skal dekke alle utgifter til helsestasjons- og skolehelsetjenesten.

Svangerskapskontroll forskriftsfestes som et tilbud i tilknytning til helsestasjon, og skolehelsetjenesten samordnes med helsestasjon for ungdom. Handlingsrommet som ligger i dagens helsestasjons- og skolehelsetjeneste, kan kommunene benytte til å integrere skolehelsetjeneste i helsestasjon. Det vil være opp til kommunen om det individrettede arbeidet skal tilbys på helsestasjonen eller i skolehelsetjenesten.

Den nye forskriften innebærer en tydeliggjøring av tilbudet til ungdom opp til 20 år. Videre er ansvaret for å drive forebyggende psykososialt arbeid understreket, noe som innebærer økt fokus på miljørettet arbeid for å fremme et godt psykososialt og fysisk arbeids- og læringsmiljø for elevene. Skolehelsetjenestens bidrag i dette miljørettede arbeidet må foregå på skolen.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten skal ha rutiner for samarbeid med fastlegene, med andre kommunale tjenester, med tannhelsetjenesten, med fylkeskommunen og med spesialisthelsetjenesten. Driften av helsestasjonsvirksomhet og helsetjenester i skolen kan skje ved interkommunalt samarbeid.

Miljørettet helsevern

Forskrift om miljørettet helsevern trådte i kraft 1. juli 2003 (rundskriv I-3/2003).

Forskriften er en tydeliggjøring av kommunenes oppgaver innen miljørettet helsevern. Kommunene skal arbeide for å fremme folkehelse og bidra til å sikre befolkningen mot faktorer i miljøet som kan ha negativ innvirkning på helsen, blant annet ved å ivareta hensynet til helse og trivsel i planlegging etter plan- og bygningsloven og godkjenning av virksomhet etter annet lovverk.

Kommunene skal ha oversikt over positive og negative faktorer i miljøet som kan innvirke på befolkningens helse i kommunen. Oversikten skal i tilstrekkelig grad omfatte:

• vurdering av aktuelle faktorer i miljøet, som for eksempel forurensning, støy, sosiale miljøfaktorer, ulykkesrisiko mv., og årsakene til deres opptreden

• vurdering av miljøfaktorenes helseeffekter på befolkningen

• forslag til mulige helsefremmende, forebyggende eller avbøtende tiltak.

Kommunene skal på bakgrunn av sin oversikt over helsetilstanden og de faktorer som kan virke inn på denne, foreslå helsefremmende og forebyggende tiltak og gi råd og uttalelser om helsemessige forhold overfor både andre fagmyndigheter, som for eksempel plan- og bygningsmyndighetene og forurensnings- og produktkontrollmyndighetene, virksomheter og befolkningen for øvrig.

9.4.4 Forhold som påvirker kommunenes utgifter til helsetjenester

Innbyggernes etterspørsel etter helsetjenester er forskjellig i ulike aldersgrupper. Det er primært dette forholdet som fanges opp med dagens kostnadsnøkkel. I tillegg er det sannsynlig at etterspørselen etter helsetjenester avhenger av helsetilstanden til befolkningen. Det er også rimelig å anta at det kan være forskjeller kommunene imellom når det gjelder kostnadene ved å tilby en gitt tjeneste.

I dette avsnittet drøfter utvalget ulike faktorer som kan tenkes å påvirke kommunenes utgifter til helsetjenester.

Kommunestørrelse / befolkningsstruktur

Beskrivelsen av fastlegeordningen og legevakttjenesten i avsnitt 9.4.3 kan tyde på at det er smådriftsulemper i helsetjenestene. Svakt befolkningsgrunnlag svekker legenes inntektsgrunnlag, slik at mindre kommuner må gi legene ulike former for subsidiering for at legene skal ha samme inntektsgrunnlag i små og store kommuner. I realiteten er kommunene også pålagt dette gjennom blant annet utjamningstilskuddet i fastlegeordningen. Også når det gjelder legevakt tyder beskrivelsen i avsnitt 9.4.3 på at det er kostnadsulemper knyttet til småkommuner og lange avstander.

Det er imidlertid ikke uten videre gitt i hvilken grad merutgiftene er knyttet til smådriftsulemper eller lange avstander. En kommune med få innbyggere, men med kort avstand til et større befolkningssenter, vil kunne dra nytte av denne nærheten. Innbyggerne er ikke bundet av å bruke fastleger som er lokalisert i egen kommune. Korte avstander gjør at kommuner som er små i folketall likevel inngår i mer befolkningsrike områder, der legenes inntektsgrunnlag er større og subsidiebehovet mindre. På samme måte kan også subsidiebehovet i forbindelse med legevakt bli redusert i mer befolkningsrike områder.

I kommuner med lange reiseavstander kan merutgifter være knyttet til at lege og helsepersonell betjener kontorer flere steder i kommunen, og at dette både gir reisekostnader og ekstra utgifter til kontor, inventar og utstyr.

Helsetilstand mv.

Det er rimelig å anta at forskjeller i helsetilstand, sykelighet og så videre kan ha betydning for forskjeller i kommunenes utgifter til helsetjenester. Aktuelle indikatorer som kan ha betydning for bruken av helsetjenester kan være antall uføretrygdede, fattige, sykefravær, arbeidsledige, skilte- og separerte, andel med lav utdanning og/eller flyktninger.

Fastlegeordningen bidrar imidlertid til at ulik bruk av helsetjenester får forholdsvis liten virkning på kommunenes utgifter til helseformål. Kommunen betaler et fast tilskudd per innbygger uavhengig av bruken av legetjenester Dette tilsier at forskjeller i helsetilstand trolig ikke har særlig effekt på kommunenes utgifter.

SSB og utvalget har testet ut en rekke indikatorer for å se om disse har betydning for bruken av helsetjenester.

Alderssammensetning

Dagens kostnadsnøkkel er basert på at ulike aldersgrupper har ulikt forbruk av helsetjenester. Helsetjenestene er i utgangspunktet rettet mot befolkningen generelt, med unntak av kommunenes ansvar for skolehelsetjeneste og helsestasjoner som i stor grad er rettet mot befolkningen under 20 år. Kommunenes utgifter til fastlege skal i utgangspunktet være de samme per innbygger gjennom gjennom utformingen av per capita tilskuddet.

9.4.5 Analyseresultater

SSB har foretatt simultane analyser basert på KOMMODE-modellen. I tillegg har utvalget foretatt partielle analyser basert på kommunenes brutto driftsutgifter.

SSB finner at kommunenes bundne kostnader i helsestell både blir påvirket av bosettingsmønster og kommunestørrelse. Effekten av sonekriteriet tilsier at kommunenes utgifter øker med 16 kroner dersom avstand til sonesenter øker med 1 kilometer. Effekten av nabokretskriteriet er mer usikker i SSBs analyse, mens utvalgets analyser viser at dette kriteriet har effekt.

SSB finner også forholdsvis sterk effekt av basistilskuddet. Utvalget finner negativ effekt av basistilskuddet i sin analyse.

Utvalgets analyser viser at frie inntekter har sterk effekt på helseutgiftene. I og med at små kommuner gjennomgående også har høye inntekter, er det isolert sett fra denne analysen vanskelig å tolke om det er høye inntekter eller smådriftsulemper som er årsak til de høye utgiftene i småkommunene.

Utvalget har også analysert kommunenes netto driftsutgifter for å teste om høye utgifter i mindre kommuner kan skyldes ulik organisasjonsform. Det er mer bruk av fastlønte leger i småkommuner enn i større kommuner. Når legene er fastlønte skal refusjonene fra rikstrygdeverket gå til kommunen, mens det er fastlegen som mottar refusjonen når fastlegen driver selvstendig. Dette kan gjøre at småkommunenes nettoutgifter relativt sett blir noe lavere enn bruttoutgiftene, slik at utgiftene i småkommunene kan bli noe overvurdert i analysen av bruttoutgifter. Analysen av netto driftsutgifter gir imidlertid ikke grunnlag for andre konklusjoner enn analysen av bruttoutgiftene.

Utvalget har også analysert forskjeller i legeårsverk per innbygger og andel fastlønte leger. Også disse analysene viser effekt av avstandskriteriene og frie inntekter, men ikke effekt av kommunestørrelse (basis).

SSB har også testet om antall uføretrygdede, dødelighet, fattige, legemeldte sykefraværsdagsverk, arbeidsledige, skilte- og separerte, andel med lav utdanning og flyktninger har effekt på helseutgiftene. SSB fant ikke at noen av disse indikatorene har effekt. Utvalgets analyse ga de samme resultatene som SSB. Dette er heller ikke et uventet resultat sett på bakgrunn av finansieringsmodellen for fastleger.

SSB har sett på om folkemengden 0-15 år og folkemengden 80 år og over har effekt. SSB har ikke funnet effekt av disse alderskriteriene når det gjelder kommunenes bundne utgifter til helsestell. Heller ikke utvalget har funnet effekter av forskjeller i alderssammensetningen.

9.4.6 Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for helsetjenester

Utvalget har i sin gjennomgang hatt særlig fokus på betydningen av kommunestørrelse og bosettingsmønster. På bakgrunn av de analyser som er utført finner utvalget det godt dokumentert at små kommuner har kostnadsulemper innen primærhelsetjenesten. Kostnadsulempene har sammenheng med at lavt innbyggertall gir et svakt inntektsgrunnlag for primærlegene og dermed behov for ulike former for kommunal subsidiering. Videre antas lavt innbyggertall og spredt bosettingsmønster å bidra til høye utgifter per innbygger knyttet til legevakt, helsestasjoner og miljørettet helsevern. Utvalget anbefaler at kostnadsulempene for små kommuner kompenseres gjennom et basiskriterium og at kostnadsulempene for spredt bosetting kompenseres gjennom det såkalte sonekriteriet. Utvalget antar at små kommuner innenfor primærhelsetjenesten vil kunne begrense sine smådriftsulemper gjennom interkommunalt samarbeid, men utformingen av delkostnadsnøkkelen tar ikke hensyn til kriterier (for eksempel reiseavstand til nabokommuner) som kan fange opp dette.

Utvalget har i sin vurdering lagt vekt på at smådriftsulemper og bosetting fanges best opp av simultane analyser. Utvalgets forslag til kriterier som skal fange opp dette og innvektingen av disse kriteriene i kostnadsnøkkelen, bygger således i hovedsak på resultatene fra SSBs simultane analyse. Nabokretskriteriet er noe uskarpt bestemt, og utvalget tar derfor ikke dette kriteriet med i kostnadsnøkkelen. I utvalgets forslag til kostnadsnøkkel fanges kostnadsulemper ved spredt bosetting opp gjennom sonekriteriet.

Befolkningens helsetilstand påvirker behovet for helsetjenester. Utvalget har undersøkt betydningen av en rekke sosiale kriterier som antall uføretrygdede, antall fattige, sykefravær, skilte og separerte og andelen av befolkningen med lav utdanning, men uten å kunne dokumentere noen systematisk effekt av disse variablene. Det antas at årsaken til dette er at fastlegeordningen har bidratt til at slike forhold i mindre grad enn tidligere har betydning for kommunenes ressursbruk, og at de nå i større grad reflekteres i de refusjoner primærlegene mottar gjennom trygdesystemet. Utvalget vil følgelig ikke anbefale at det tas hensyn til sosiale kriterier i delkostnadsnøkkelen for primærhelsetjenesten.

Målgruppen for primærhelsetjenesten er befolkningen som helhet, og det kommunale tilskuddet til fastleger er det samme for alle innbyggere og uavhengig av blant annet alder. Deler av primærhelsetjenesten (helsestasjon og skolehelsetjeneste) er imidlertid rettet mot barn og ungdom. I delkostnadsnøkkelen er det derfor gjort et skille mellom aldersgruppen 0-21 år og aldersgruppen over 21 år.

Utvalget foreslår at aldersgruppen 0-21 år som trinn 1 gis en kriterievekt som tilsvarer skole og helsestasjonstjenestens andel av utgiftene til helsetjenester. Dette tilsvarer om lag 18 prosent. Den delen av kostnadsnøkkelen som ikke er fordelt gjennom vektene for sonekriteriet, basis og trinn 1 for aldersgruppen 0-21 år, fordeles proporsjonalt med innbyggertallet. Denne delen utgjør om lag 70 prosent av kostnadsnøkkelen og fastlegetilskuddet er inkludert i denne delen. Den delen av kostnadsnøkkelen som fordeles proporsjonalt med innbyggertallet gjør at også kriterievekten for aldersgruppen 0-21 år øker.

Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for helsetjenester går frem av tabell 9.11. Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for helsetjenester skiller seg vesentlig fra dagens nøkkel, ved at det tas hensyn til kostnadsulemper for små kommuner og spredt bosetting og at det bare tas hensyn til at befolkningens bruk av helsetjenester varierer med alder når det gjelder skole- og helsestasjonstjenesten. Det kommunale per capita tilskuddet til fastlegeordningen, gjør at kommunenes utgifter til primærhelsetjenesten blir lite påvirket av forskjeller i alderssammensetningen og helsetilstanden for øvrig.

9.5 Pleie og omsorg for eldre og ­funksjonshemmede

9.5.1 Innledning

I dette underkapitlet redegjøres det for utvalgets tilnærming når det gjelder å kvantifisere variasjoner i kommunenes utgifter til pleie og omsorg for eldre og funksjonshemmede. Pleie og omsorgstjenestene grupperes på 4 funksjoner i kommuneregnskapene. Det er:

• 234 Aktivisering eldre og funksjonshemmede

• 253 Pleie, omsorg, hjelp i institusjon

• 254 Pleie, omsorg, hjelp til hjemmeboende

• 261 Institusjonslokaler

Funksjonen for aktivisering av eldre og funksjonshemmede omfatter eldresentre og dagsentre for hjemmeboende, aktivitetssentre for utviklingshemmede med mer. I tillegg omfattes transport­tjenester, støttekontakt, ferietilbud og andre velferdstiltak for eldre og funksjonshemmede. Funksjonen for pleie og omsorg i institusjon inkluderer direkte brukerrettede oppgaver i forbindelse med pleie og omsorg i institusjoner og boformer med heldøgns pleie og omsorg, samt kortidsopphold på slike institusjoner. Funksjonen omfatter også servicefunksjoner som husøkonom, kjøkken, kantine, vaskeri og rengjøring, og aktivitør. Funksjonen pleie og omsorg til hjemmeboende omfatter hjemmesykepleie, praktisk bistand, avlastning og omsorgslønn til personer som bor i eget hjem, herunder boliger for eldre og funksjonshemmede. Funksjonen for institusjonslokaler består av utgifter til forvaltning, drift og vedlikehold av institusjoner, og boformer med heldøgns pleie og omsorg. Kommunene har inntekter fra oppholdsbetaling på institusjon og brukerbetaling for hjemme­tjenester.

I 2003 var brutto driftsutgifter til pleie og omsorgstjenester i underkant av 53 milliarder kroner. Det er pleie og omsorg i institusjon og til hjemmeboende som utgjør hovedparten, med brutto driftsutgifter på henholdsvis 26 milliarder kroner og 22 milliarder kroner. Brutto driftsutgifter til aktivisering var på 2,8 milliarder kroner og brutto driftsutgifter til institusjonslokaler var på 1,9 milliarder kroner. I 2003 utgjorde brutto driftsutgifter til pleie og omsorg 27,5 prosent av driftsutgiftene i kommunene utenom Oslo.

9.5.2 Dagens kostnadsnøkkel for pleie og omsorgstjenester

Nøkkelen for pleie- og omsorg bygger i hovedsak på Rattsø-utvalgets analyser. Kostnadsnøkkelen for pleie- og omsorg består først og fremst av alderskriterier. Men det er også andre forhold som påvirker kommunenes utgifter til pleie- og omsorgstjenester. Andel døde, andel ikke-gifte over 67 år, andel PU over 16 år og andel PU under 16 år inngår derfor også som kriterier i nøkkelen. Nøkkelen er justert i forbindelse med delvis innlemming av vertskommunetilskuddet fra og med 2005. Delkostnadsnøkkelen for pleie- og omsorg er vist i tabell 9.12 (avrundede tall).

Vektingen av alderskriteriene innenfor pleie- og omsorgssektoren er i hovedsak basert på informasjon om aldersfordelingen til brukere av hjemmetjenesten og aldersfordelingen til beboere på pleie- og omsorgsinstitusjoner. Rattsø-utvalget brukte informasjon fra GERIX for å fordele brukere og beboere 0-66 år på aldersgruppene 0-15 år og 16-66 år. I GERIX ble antall timer hjelp til den enkelte mottaker registrert. Rattsø-utvalget brukte antallet timer per mottaker som en indikator på hvor ressurskrevende den enkelte mottaker var. Utvalget fant at yngre mottakere var mer ressurskrevende enn eldre mottakere, og dette ble det tatt hensyn til ved vektingen av alderskriteriene. Aldersfordelingen for hjemmetjenester og institusjonstjenester ble deretter vektet sammen på grunnlag av utgiftsdata fra 1993.

Det er også andre forhold enn alder som kan ha betydning for etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester. For å fange opp disse andre forholdene foretok Rattsø-utvalget regresjonsanalyser, hvor formålet var å undersøke om forekomsten av sykdom og husholdningsstruktur påvirket behovet for omsorgstjenester. I regresjonsanalysene kontrollerte man for betydningen av kommunenes økonomiske rammebetingelser.

Rattsø-utvalget påpekte at det var grunn til å anta at svak helsetilstand øker etterspørselen etter omsorgstjenester. For å ivareta dette inngår «dødelighet» som et kriterium i kostnadsnøkkelen. Alders- og kjønnsstandardisert dødelighet kan betraktes som en indikator som fanger opp en rekke sosioøkonomiske forhold som påvirker forekomsten av sykdom i befolkningen. Med alders- og kjønnsstandardisert dødelighet forstås dødsrater per 1 000 innbygger korrigert for alder og kjønn.

Den private omsorgskapasiteten påvirker behovet for kommunal hjelp. Brukerundersøkelser viser at eldre som bor alene har et større forbruk av pleie- og omsorgstjenester enn andre eldre. På bakgrunn av dette foreslo Rattsø-utvalget at «ikke-gifte 67 år og over» skulle inngå som et kriterium i kostnadsnøkkelen. Regresjonsanalyser som Rattsø-utvalget foretok påviste imidlertid ingen sammenheng mellom antallet enhusholdninger og etterspørselen etter pleie- og omsorgsinstitusjoner. Utvalget antok at det hadde sammenheng med at alle institusjonsbeboere som er registert bosatt i aldershjem og lignende blir behandlet som medlemmer av en felleshusholdning i statistikken.

Både bosettingsmønster og kommunestørrelse kan ha betydning for enhetskostnadene i pleie- og omsorgstjenesten. Spredt bosettingsmønster vil isolert sett gi høyere kostnader per bruker i hjemmebasert omsorg dersom personalet benytter en større del av arbeidstiden til reising. Videre kan små kommuner ha så vidt få eldre at institusjonsomsorgen ikke kan drives med optimal skala, noe som kan resultere i høye enhetskostnader i institusjonsomsorgen.

Rattsø-utvalget fant ingen systematisk sammenheng mellom ressursinnsatsen per plass i institusjonsomsorgen og kommunestørrelse. Utvalget fant heller ingen systematisk sammenheng mellom bosettingsmønster og ressursinnsatsen per bruker. Som mål på bosettingsmønsteret brukte utvalget «gjennomsnittlig reisetid til kommunesenteret» og «andel innbyggere bosatt i spredtbygde strøk». En mulig forklaring på at utvalget ikke fant sammenheng mellom bosettingsmønsteret og enhetskostnadene, kan være at kriteriene for bosettingsmønsteret ikke var gode nok. Det er nå utviklet nye kriterier som fanger opp ulike aspekter ved bosettingsmønsteret i kommunene (jf. kapittel 8). Langørgen (1998) har påvist en sammenheng mellom bosettingsmønsteret i kommunene og utgifter innen pleie- og omsorg.

Kostnadsnøkkelen for pleie- og omsorg ble endret i 1998 som følge av at midler til psykisk utviklingshemmede ble innlemmet i kommunenes rammetilskudd. To nye kriterier ble da innført i kostnadsnøkkelen: Andel psykisk utviklingshemmede 16 år og over og andel psykisk utviklingshemmede 16 år og under. Fra og med 2005 omfatter dette også utviklingshemmede som tidligere inngikk i vertskommunetilskuddet.

Kriteriedata for psykisk utviklingshemmede er basert på kommunenes årlige innrapporteringer til Sosialdepartementet. Riksrevisjonen har i en analyse av inntektssystemet for kommunene (Dokument nr. 3:8 (2002-2003)) påpekt at det er problematisk at kommunene får midler avhengig av hvor mange psykisk utviklingshemmede de årlig rapporterer inn. Betegnelsen psykisk utviklingshemming er ingen sykdomsbenevnelse, men først og fremst en administrativ diagnose eller kategori som omfatter et mangfold av tilstander og ytringsformer. Felles er imidlertid at vedkommendes læreevne og mulighet til å klare seg i samfunnet er mer eller mindre hemmet og at tilstanden viser seg i tidlig alder. Det kan imidlertid være vanskelig å avgjøre hvem som er psykisk utviklingshemmede i og med at tilstanden ikke er absolutt, men relativ. Riksrevisjonen viser i sin analyse til at praksis for innrapportering av psykisk utviklingshemmede varierer mellom kommunene. Det nåværende opplegget med antall psykisk utviklingshemmede som kriteriedata er derfor ikke noen god løsning. Inntektssystemutvalget bør derfor vurdere om det finnes bedre måter å fange opp variasjoner i kommunenes utgifter til psykisk utviklingshemmede på, eventuelt bør rutinene rundt rapportering forbedres.

Kriteriene i nøkkelen ble også endret i 2002 som følge av innlemming av øremerket tilskudd til omsorgstjenesten med 3,5 milliarder kroner.

9.5.3 Nærmere beskrivelse av pleie og omsorgstjenestene

9.5.3.1 Tjenester i sykehjem

Sykehjemstjeneste skal imøtekomme flere typer behov. Ved tildeling av korttids- eller langtidsplass vektlegges den enkeltes behov for heldøgns pleie og omsorg, pårørendes behov for avlastning, den enkeltes behov for opptrening etter sykdom eller oppfølging etter påbegynt behandling i sykehus eller poliklinisk. Tildeling av plass skjer etter søknad/henvendelse til kommunen.

Tjenestetilbudet skal være rettet mot en eller flere av oppgavene: medisinsk attføring med sikte på tilbakeføring til hjemmet, avlastning for pårørende, permanent opphold, spesielt tilrettelagte opphold for funksjonshemmede, skjermet enhet for personer med demens, dag- og nattopphold, omsorg ved livets slutt. Alle sykehjem skal ha en administrativ leder, en lege som har ansvar for den medisinske behandlingen og en offentlig godkjent sykepleier som skal ha ansvar for sykepleien. Kommunen skal ut over dette sørge for det personale som er nødvendig for å sikre beboerne nødvendig omsorg og hjelp, slik som sykepleiere, hjelpepleiere, fysioterapeut, ergoterapeut, vernepleier, barnevernspedagog, psykolog med mer.

De fleste sykehjem eies av kommunene, men en del kommuner har inngått avtale om sykehjemsdrift med private, organisasjoner og stiftelser.

Brukerbetaling for langtidsopphold i institusjon beregnes av brukernes inntekt og omfatter kost, losji, pleie og omsorg, nødvendig tannbehandling, medisiner og forbruksartikler som er nødvendige under oppholdet. Vederlaget må ikke overskride de reelle oppholdsutgiftene. Dersom den som oppholder seg i institusjon har hjemmeboende ektefelle eller forsørgeransvar, skal det gjøres fradrag i beregningsgrunnlaget.

Brukerbetalingen for korttidsopphold er basert på en sentralt fastsatt døgnspris, for 2005 kroner 118 per døgn og kroner 59 per dag- og nattopphold. Det kan ikke kreves vederlag for avlastningstiltak for personer og familier som har et særlig tyngende omsorgsarbeid etter lov om sosial tjenester § 4-2-b.

9.5.3.2 Hjemmebaserte tjenester

Pleie- og omsorgstjenester i private hjem ytes etter to lovverk: lov om sosiale tjenester og lov om helsetjenesten i kommunene. Hjemmebaserte tjenester omfatter blant annet praktisk bistand og opplæring etter lov om sosiale tjenester, samt hjemmesykepleie etter lov om helsetjenesten i kommunene.

Pleie- og omsorg er et begrep som ikke er definert i regelverket, det defineres gjennom de tjenestene det regulerer og kravene til tjenesten. Alle som ikke kan ta omsorg for seg selv, eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å klare dagliglivets gjøremål, har krav på hjelp etter lov om sosiale tjenester etter en individuell vurdering. Etter kommunehelsetjenesteloven har kommunen plikt til å yte nødvendig helsehjelp til enhver som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunen, og de hjelpetrengende har på sin side tilsvarende rettskrav på nødvendig helsehjelp. Hvilke tiltak som skal settes inn for å dekke det nødvendige behovet på en faglig forsvarlig måte, avgjøres på bakgrunn av en konkret helsefaglig vurdering. Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene av 1. juli 2003 fastslår hvilke grunnleggende behov som skal ivaretas. Forvaltningslovens regler gjelder både for vedtak om tjenester etter sosialtjenesteloven og for hjemmesykepleie og plass i sykehjem etter kommunehelsetjenesteloven.

Praktisk bistand er fellesbetegnelsen for hjemmehjelp og andre tjenester til dem som ikke lenger greier de daglige oppgavene i hjemmet. Formålet er først og fremst å yte hjelp til, og eventuelt opplæring i, dagliglivets praktiske gjøremål i hjemmet, for eksempel rengjøring, matlaging, innkjøp av varer med mer. Tjenestetilbudet kan også omfatte sosial støtte og hjelp til egenomsorg og personlig stell. Tjenestetilbudet kan organiseres som brukerstyrt personlig assistanse for personer med omfattende funksjonsnedsettelser og som kan ivareta funksjonen som arbeidsleder.

Avlastningstiltak er betegnelsen på ulike tiltak som kan settes i verk med det formål å gi pårørende nødvendig fritid og ferie og for å hindre utmattelse. Avlastning gis ut fra ulike behov og organiseres på ulik måte. Det kan ytes avlastning i private hjem rettet for eksempel mot familier med funksjonshemmede barn, eller avlastningen kan gis som tilbud om avlastningsplass i sykehjem for pleietrengende eldre.

Støttekontakttjenesten er et virkemiddel for å forebygge sosial isolasjon og hjelpe den enkelte til en meningsfull fritid. Tjenesten kan være et viktig tiltak blant annet i forhold til barn, unge og voksne med psykiske problemer, mennesker med rusproblemer, yngre og eldre funksjonshemmede og innvandrere som er ukjente med det norske samfunnet.

Hjemmesykepleie er en viktig tjeneste for syke og hjelpetrengende som bor hjemme. Hjemmesykepleieren gir medisinsk hjelp blant annet i form av medisinering, stell/skift av sår, forbereder prøver og undersøkelser med mer. Hjemmesykepleieren kan også formidle kontakt med lege og eventuelt andre instanser.

9.5.4 Brukere av pleie og omsorgstjenester

I dag er den kommunale pleie- og omsorgstjenesten i hovedsak regulert av sosialtjenesteloven og helsetjenesteloven, og det pågår en prosess med samordning av disse. Det har de senere år kommet flere lovendringer og nye forskrifter som fokuserer på tjenestemottakernes rettigheter og tjenesteyternes plikter.

IPLOS (Individbasert pleie- og omsorgsstatistikk) er statistikk basert på den enkelte tjenestemottaker og det enkelte vedtak om å yte tjenester. IPLOS inneholder i tillegg til personopplysninger data om funksjonstap, grad av funksjonstap, tjenester som mottas, omfang på tjenester og diagnoser. Sosial- og helsedirektoratet har gjennomført et prøveprosjekt på IPLOS i 30 kommuner, og systemet er innført som obligatorisk rapportering til SSB for alle kommuner fra og med 2005. Det betyr at IPLOS-data foreløpig ikke er tilgjengelige for analyser av pleie- og omsorgsbrukere.

SINTEF har basert sine analyser på en nasjonal kartlegging i pleie- og omsorgstjenesten gjennomført av Helsetilsynet (Romøren 2003), og som omfatter både informasjon om den enkelte tjenestemottager og om deler av tjenestetilbudet i et representativt utvalg på 73 kommuner. I tillegg har SINTEF analysert data fra Helseundersøkelsen i Nord-Trøndelag (HUNT). HUNT omfatter alle innbyggerne i Nord-Trøndelag som er 13 år og eldre, og er dermed en av de mest omfattende helseundersøkelsene i Norge så vel som internasjonalt.

Analysene av Helsetilsynets data avdekker at gjennomsnittsbrukeren av pleie- og omsorgstjenester er en kvinne på 78 år. Nesten halvparten av brukerne befinner seg i aldersgruppen 80-90 år. Om lag 2/3 av brukerne lever utenfor institusjon. Av disse bor om lag halvparten i egen bolig og halvparten i kommunal omsorgsbolig eller annen bolig med kommunal disposisjonsrett.

Når det gjelder de helsemessige hovedårsakene til hjelpebehovet kan tjenestemottakerne grovt sett deles inn i fire grupper:

• tjenestemottakere med psykisk utviklingshemming (5 prosent),

• tjenestemottakere med psykiske lidelser (11,3 prosent),

• tjenestemottakere med aldersdemens (19,9 prosent), og

• tjenestemottakere med primært somatiske lidelser (63,8 prosent).

Brukernes funksjonsnivå henger nært sammen med bosted, og er jevnt økende når vi går fra sykehjem/sykehjemsavdelinger via aldershjem/aldershjemsavdelinger, omsorgsbolig med husbankstandard, omsorgsbolig uten husbankstandard og til de hjemmeboende. Tilsvarende er gjennomsnittsalderen høyest for institusjonsbeboerne, og lavest for de som bor i omsorgsbolig, mens de som bor hjemme plasserer seg i midten aldersmessig.

Alder er en sentral faktor for å forklare hjemmehjelptilbudet, og det er de yngste brukerne som er de mest ressurskrevende. I tillegg mottar både de med psykisk utviklingshemming og aldersdemens flere timer med hjemmehjelp per uke enn de med somatiske lidelser, med klart størst forskjell for den førstnevnte gruppen. Videre har beboere i omsorgsboliger uten husbankstandard bedre hjemmehjelpstilbud enn de som bor hjemme, mens hjemmehjelpstilbudet øker med økende funksjonstap hos brukerne.

De psykisk utviklingshemmede brukerne har en gjennomsnittsalder på 46,5 år og omtrent lik kjønnsfordeling. Av de psykisk utviklingshemmede brukerne er knapt en femtedel 60 år og eldre. Mer enn en 3/4 av disse brukerne bor i kommunale boliger, herunder omsorgsboliger, mens de resterende fordeler seg med rundt 16 prosent i eget hjem og 6 prosent i sykehjem/sykehjemsavdeling eller aldershjem/aldershjemsavdeling. Som for gruppen av tjenestemottakere som helhet, varierer de psykisk utviklingshemmede brukernes funksjonsnivå med hvor de bor. De som bor i sykehjemsavdelinger har det største funksjonstapet, mens beboere utenfor institusjon har et langt høyere funksjonsnivå. Både bosted og funksjonsnivå er viktig for å forklare antall timer hjemmehjelp i uken per psykisk utviklingshemmet. Beboere i boliger uten husbankstandard har mer hjelp enn de som bor i eget hjem, mens hjelpen avtar med økende funksjonsnivå.

Analysene av HUNT-data avdekker at alene­boende har større sannsynlighet for å motta hjemmetjenester. Den generelle helsetilstanden i kommunene i Nord-Trøndelag fanges opp av andel eldre, andel innbyggere som mottar uføretrygd og andel innbyggere som mottar sosialstønad.

9.5.5 Drøfting av forhold som påvirker kommunenes utgifter til pleie og omsorgstjenester

Innbyggernes etterspørsel etter pleie- og omsorgstjenester er forskjellig i ulike aldersgrupper. I tillegg er det sannsynlig at etterspørselen etter pleie og omsorgstjenester avhenger av helsetilstanden til befolkningen. Det er også rimelig å anta at kommunestørrelse og bosettingsstruktur kan gi forskjeller kommunene imellom når det gjelder kostnadene ved å tilby en gitt tjeneste.

I dette avsnittet drøfter utvalget ulike faktorer som kan tenkes å påvirke kommunenes utgifter til pleie og omsorgstjenester. Drøftingen bygger på to rapporter som er utarbeidet på oppdrag fra utvalget. Det er rapporten Kommunenes utgiftsbehov og produksjonskostnader innenfor pleie- og omsorgssektoren: analyser av brukerdata og kommunespesifikke data som er utarbeidet av SINTEF Helse og rapporten «Sammenlikning av simultane og partielle analyser av kommunenes økonomiske atferd» (Langørgen, Galloway, Mogstad og Aaberge 2005) fra SSB.

Begge analysene ser på både pleie- og omsorgssektoren samlet og splittet på henholdsvis hjemmetjenester og institusjonsomsorg. I tillegg dekomponerer SINTEF utgiftene per innbygger i utgifter per bruker og brukere per innbygger. Variablene i SINTEFs analyse er i utgangspunktet målt log-lineært, noe som gjør det vanskelig å overføre regresjonskoeffisientene til kriterievekter i en kostnadsnøkkel. Regresjonene er også satt opp på lineær form i et eget appendiks. SSB analyserer brutto driftsutgifter til pleie og omsorgstjenester fratrukket arbeids­giveravgift.

Siden pleie og omsorg hjemme og i institusjon kan erstatte hverandre, er det nødvendig å se resultater for de to typer av tjenester i sammenheng. Et mulig problem knyttet til å splitte utgiftene i kommuneregnskapene er også at hjemmetjenester og institusjoner i mange kommuner er integrert, slik at det er vanskelig å fordele personalets tidsbruk på henholdsvis hjemmetjenester og institusjoner. Det betyr at det kan være målefeil i fordelingen av utgifter på enkelte funksjoner i KOSTRA. En betydelig andel kommuner tilbyr som et supplement til sykehjem heldøgnstjenester med utgangspunkt i samlokaliserte omsorgsboliger eller liknende. Disse tilbudene registreres som hjemmetjenester, men ligner på mange måter institusjonstilbud (kort reiseavstand osv).

Alderssammensetning

De fleste brukere av pleie og omsorgstjenester er eldre. Samtidig har antall brukere under 67 år har økt jevnt siden midten av nittitallet. For 2004 utgjorde brukere under 67 år om lag 23 prosent av alle brukere av tjenestene, og gruppen har økt med 50 prosent i perioden 1997-2004. I følge Helsetilsynets undersøkelse er 63 prosent av brukerne 80 år eller mer, mens knapt 83 prosent av brukerne er 70 år eller mer.

SINTEFs analyse grupperer befolkningen i aldersintervaller blant de eldre, i og med at det forventes at bruken av pleie og omsorgstjenestene øker med alderen. Andelsintervallene som er brukt er 67-79 år, 80-89 år og 90 år og over. I tillegg har SINTEF tatt med andeler av befolkningen som etterspør andre tjenester. Dette gjelder innbyggere 0-5 år (barnehager) og 6-15 år (undervisning). SSB har brukt den samme inndelingen i aldersgrupper i sin simultane analyse.

SSB finner at aldersgruppen 67-79 år har effekt på utgiftene til pleie og omsorg. Effekten kommer på hjemmetjenestene, mens det ikke påvises effekt av denne aldersgruppen når det gjelder institusjoner. Også SINTEF finner at denne aldersgruppen har effekt på utgiftene. Dette gjelder både hjemmetjenester og institusjon. Det er andel brukere per innbygger som gir effekten. I følge SSBs analyse vil en ekstra innbygger i aldersgruppen 67-79 år øke utgiftene til pleie og omsorg med om lag 14 000 kroner.

SSBs analyse viser også at aldersgruppene 80-89 år og over 90 år har effekt på utgiftene til pleie og omsorg. Når det gjelder disse aldersgruppene kommer effekten innen institusjonsomsorgen. Også SINTEF finner effekter for disse aldersgruppene i institusjonsomsorgen, og det er antall brukere per innbygger som slår ut. Aldersgruppen 80-89 år har også effekt på antall brukere per innbygger i hjemmetjenesten. I følge SSBs analyse vil en ekstra innbygger i aldersgruppen 80-89 år øke utgiftene til pleie og omsorg med om lag 50 000 kroner og en ekstra innbygger over 90 år vil øke utgiftene med om lag 160 000 kroner.

For å vurdere om resultatene fra SSBs analyse virker rimelige er det foretatt beregninger av driftsutgifter per innbygger i disse aldersgruppene basert på opplysninger i KOSTRA. Det er sett på andel innbyggere i de ulike aldersgruppene som mottar hjemmetjenester og andel innbyggere som er beboere i institusjon. Det er foretatt beregninger basert på tre forskjellige forutsetninger. I den første kolonnen i tabell 9.13 er utgiftene fordelt med et likt beløp per beboer/bruker uavhengig av aldersgruppe. Det er skilt mellom utgifter per bruker i institusjon og hjemmetjeneste. I kolonne 2 er det korrigert for forskjeller i timer per klient basert på Gerix-data fra Rattsø-utvalgets analyse. I beregningene er det tatt hensyn til at antall timer per klient i de aldersgruppene som studeres er lavere enn for gjennomsnittet for øvrig, og at det er forskjeller i timebruken mellom de aldersgruppene vi ser på. I kolonne 3 er det brukt samme Gerix-data for timebruk i institusjon som i kolonne 2, mens det er brukt nyere data fra Helsetilsynets undersøkelse for bruk av hjemmetjenester (Romøren 2003). Den viktigste forskjellen er at brukere 80-89 år har relativt sett lavere utgifter i Helsetilsynets undersøkelse enn i Gerix. Det er beregningsmessig forutsatt at sum utgifter for de aldersgruppene vi ser på er de samme i de to beregningene.

Vi ser at det er forholdsvis godt samsvar mellom effektene i SSBs analyse og de beregnede driftsutgiftene basert på Gerix og Helsetilsynet. Effektene i SSBs analyse utgjør om lag 2/3 av de beregnede driftsutgiftene. Den lavere effekten i SSBs analyse har trolig sammenheng med at SSB korrigerer for ressurskrevende brukere i analysen.

Det har vært en betydelig vekst i antall brukere av hjemmetjenester under 67 år siden midten av 90-tallet. Alderskriteriene vil være lite egnet til å fange opp variasjoner i bruk av pleie og omsorgstjenester til aldersgruppene under 67 år. Som omtalt tidligere utgjør brukerne under 67 år nærmere en fjerdedel av pleie- og omsorgstjenestens brukere. Dagens øremerkede tilskudd til ressurskrevende brukere kompenserer i noe grad for dette i forhold til brukerne som mottar de mest omfattende tjenestene. Imidlertid dekker ordningen bare i underkant av 10 prosent av brukerne. Det vil foreligge mer informasjon om disse forholdene når IPLOS-data blir tilgjengelige for analyseformål.

De yngre brukerne er mer kostnadstunge enn de eldre. Dette har blant annet sammenheng med at psykisk utviklingshemmede, som er relativt sett tunge brukere, er yngre enn gjennomsnittet. Over 80 prosent av de psykisk utviklingshemmede er under 60 år. Psykisk utviklingshemmede fanges opp av et eget kriterium.

Psykisk utviklingshemmede

Verken SSB eller SINTEF Helse har funnet frem til noe nytt kriterium som kan ta over for antall psykisk utviklingshemmede.

I følge SINTEFs analyse har andel psykisk utviklingshemmede over 16 år en klar effekt på utgifter per innbygger til pleie og omsorgstjenester. Økt andel psykisk utviklingshemmede 16 år og over øker både utgiftene per bruker og antall brukere per innbygger når det gjelder bruk av hjemmetjenester. SINTEF Helse har også lagt inn vertskommune som en egen forklaringsvariabel, og finner at vertskommuner isolert sett har høyere utgifter til pleie og omsorg per innbygger og per bruker enn andre kommuner. Dette kan tyde på at de psykisk utviklingshemmede i de tidligere vertskommunene er mer kostnadstunge enn gjennomsnittet. Analysene til SINTEF Helse gir anslag på kostnadene for en psykisk utviklingshemmet på 270-350 000 kroner avhengig av modellutforming.

Også i SSBs analyse har psykisk utviklingshemmede 16 år og over effekt på utgiftene til pleie og omsorg, og da i forhold til hjemmetjenester. SSB har tatt tunge brukere med toppfinansiering med i analysen som en egen forklaringsvariabel. Det er innført en egen refusjonsordning for brukere som koster mer enn 725 000 kroner. SSBs analyse viser at merkostnaden for en ressurskrevende bruker i gjennomsnitt er på om lag 580 000 kroner, mens en psykisk utviklingshemmet i alderen 16-66 år koster om lag 270 000 kroner. Disse gruppene er delvis overlappende, noe som kan forklare hvorfor den estimerte merkostnaden for tunge brukere er mindre enn 725 000 kroner.

Utvalget finner i sin analyse av pleie- og omsorgsutgifter at enkelte kommuner har sterk innvirkning på den påviste effekten av psykisk utviklingshemmede. SSBs analyse bygger på 415 kommuner. Det er bra samsvar mellom effekten i SSBs analyse og utvalgets analyse når de samme kommunene inngår i begge analysene. Når utvalgets analyse baseres på et større antall kommuner 5 blir effekten av en psykisk utviklingshemmet om lag 370 000 kroner.

Refusjonsordningen for ressurskrevende brukere er utformet slik at kommunene får kompensert i gjennomsnitt 80 prosent av utgiftene over 700 000 kroner, fratrukket en kommunal egenandel som er satt lik kompensasjonen gjennom inntektssystemet. Dette betyr at dersom inntektene som fordeles per psykisk utviklingshemmet endres som følge av utvalgets gjennomgang av kostnadsnøkkelen, vil dette også kunne ha innvirkning på refusjonsordningen for ressurskrevende brukere. I dag fordeles det om lag 450 000 kroner per psykisk utviklingshemmet gjennom inntektssystemet.

Ingen av analysene påviser effekter av antall psykisk utviklingshemmede under 16 år. Mulige forklaringer kan være at de psykisk utviklingshemmede er jevnere fordelt mellom kommunene nå enn tidligere. Det kan også tenkes at foreldrene tar mye av belastningen i forhold til det tilbudet barna kan få fra kommunen.

Når det gjelder Riksrevisjonens kritikk av kriteriene for psykisk utviklingshemmede, har analysene ikke fremkommet med nye kriterier med like høy forklaringskraft. Det nærmeste vi har kommet er personer med grunn- og hjelpestønad. Derfor vil det være mer nærliggende å gripe fatt i rutinene for innrapportering for å sikre en mest mulig likeartet praksis kommunene imellom.

Helsetilstand og sosiale forhold

I dette avsnittet drøftes effekter av indikatorer på befolkningens helse og sosiale forhold som kan tenkes å påvirke kommunenes utgifter til pleie og omsorg.

SINTEF Helse har funnet at andel ikke-gifte 67 år og over har effekt på utgiftene til pleie og omsorg. En høy andel ikke-gifte gir økt antall brukere i både hjemmetjenester og institusjoner. Dette er i samsvar med brukerundersøkelser Rattsø-utvalget la til grunn for forslaget om å innlemme kriteriet i kostnadsnøkkelen. Også utvalgets analyse finner at økt andel ikke-gifte 67 år og over øker utgiftene til pleie og omsorg. I følge utvalgets analyse er det utgiftene til institusjon som øker. SSB har ikke funnet effekt av dette kriteriet. De beregnede effektene av ikke-gifte 67 år og over, kan være påvirket av at det er stor samvariasjon mellom antall ikke-gifte 67 år og over og antall innbyggere i alt i denne aldersgruppen. Beregninger utvalget har gjort viser at det er en korrelasjon mellom andel ikke-gifte innbyggere over 67 år og andel innbyggere over 67 år på 0,938. Dette tilsier isolert sett at fordelingsvirkningene av å ha med kriteriet kan bli små. På den annen side er korrelasjonen lavere når man splitter opp aldersinndelingen over 67 år på de ulike aldersgruppene, noe som tilsier at fordelingsvirkningene av å ha med kriteriet ikke nødvendigvis blir så små likevel. En oppsplitting av ikke-gifte på aldersgrupper viser at det særlig er i aldersgruppen 80-89 år at ikke-gifte har effekt. Analysene viser imidlertid ingen effekt av å skille mellom ikke-gifte menn og ikke-gifte kvinner.

I følge Rattsø-utvalget kan alders- og kjønnsstandardisert dødelighet betraktes som en indikator som fanger opp en rekke sosio-økonomiske forhold som påvirker forekomsten av sykelighet i befolkningen. Rattsøutvalget mente at det er grunn til å tro at svak helsetilstand øker etterspørselen etter omsorgstjenester, og følgelig at høy dødelighet bidrar til høy ressursinnsats i pleie- og omsorgstjenesten. De analysene utvalget har hatt tilgang på viser blandede effekter av dødelighet. SINTEF Helse finner at høyere dødelighet gir isolert sett høyere utgifter både i institusjonsomsorgen og i hjemmetjenesten, mens SSB ikke kan dokumentere systematiske effekter av dødelighet.

SINTEF har undersøkt andel uføre 16-66 år og finner ingen effekt på utgifter til pleie og omsorg i alt. SSB har personer med grunn eller hjelpestønad fordelt på ulike aldersgrupper og antall uførepensjonister, uten å finne effekter på utgiftene til pleie og omsorg.

SINTEF har funnet effekter av andel mottakere av sosialhjelp. Dette kriteriet er ikke testet av SSB. Antall mottakere av sosialhjelp er uaktuelt som kriterium i kostnadsnøkkelen da dette er påvirkbart fra kommunenes side.

SINTEF har også testet andel innvandrere, andel enslige 80 år og eldre, andel arbeidsledige 16-66 år uten å finne at disse kriteriene har klare effekter. SSB har testet enker og enkemenn i alderen 67-79 år uten at dette hadde påvisbare effekter.

Bosettingsstruktur og kommunestørrelse

I dette avsittet redegjøres det hvilke resultater de ulike analysene gir med hensyn til bosettingsstruktur og kommunestørrelse. Vanlige antakelser er at spredt bosetting og små kommuner (enheter) gir kostnadsulemper.

Når det gjelder kommunestørrelse finner SINTEF Helse at utgiftene til pleie og omsorg per innbygger faller med økende folketall, og SINTEF Helse finner også at invers folkemengde (basis) har effekt på utgiftene per innbygger. Det er imidlertid ulik effekt for institusjoner og hjemmetjenester. Mindre kommuner har lavere utgifter per innbygger til hjemmetjenester, noe som skyldes lavere utgifter per bruker. Mindre kommuner har høyere utgifter til institusjon, noe som skyldes både større utgifter per innbygger og flere brukere per innbygger. Dette kan tyde på at mindre kommuner har en noe større andel av brukerne på institusjon, noe som igjen skulle tilsi flere kostnadslette brukere i institusjon. Når det også er lave utgifter per bruker i hjemmebasert omsorg, tyder også dette på at brukerne i hjemmetjenesten er forholdsvis kostnadslette. Flere kostnadslette brukere i institusjon gjør at man bør forvente lave utgifter per bruker også i institusjon. Når man i stedet finner at mindre kommuner har høyere utgifter per bruker i institusjonsomsorg, tyder dette på at det foreligger smådriftsulemper i institusjonsomsorgen.

SSBs analyse viser de samme hovedtrekkene som analysen til SINTEF Helse med hensyn til kommunestørrelse. Små kommuner har høyere utgifter til pleie og omsorg, og det er innenfor institusjonsomsorgen at det er smådriftsulemper. Hjemmetjenesten har lavere utgifter per innbygger i mindre kommuner.

Utvalget har også sett på hvordan ulike variable påvirker institusjonsandelen. Det er undersøkt både utgiftsandel og brukerandel. Analysen viser at det er større institusjonsandel i mindre kommuner. Mange psykisk utviklingshemmede gir en lavere utgiftsandel på institusjon. Analysen viser også spor av at spredt bosettingsmønster, det vil si avstand til sonesenter, kan gi lavere utgiftsandel på institusjon.

SSBs simultane analyse viser en klar effekt av avstand til sonesenter når det gjelder utgifter til pleie- og omsorg i alt. Det er på utgiftene til hjemmetjenester at avstand til sonesenter har effekt. Også utvalgets analyse viser at avstand til sonesenter gir effekt når det gjelder utgifter per bruker i hjemmetjenesten. Analysen gir imidlertid ikke effekt på samlede utgifter til pleie- og omsorg. I følge analysen skyldes dette lavere dekningsgrad i institusjon i kommuner med lange avstander. I analysen til SINTEF Helse er resultatene noe påvirket av modellutforming. Med den ene utformingen finner SINTEF Helse effekt når det gjelder reiseavstand til sonesenter når det gjelder utgifter til hjemmetjenester, men ikke effekt på utgiftene for pleie og omsorg i alt. Det er høye utgifter per bruker som gir effekten på hjemmetjenestene. Dette er i overensstemmelse med resultatene fra utvalgets analyse. SINTEF Helse finner også at avstand til nabokrets har effekt på de samlede utgiftene til pleie og omsorg, mens det ikke påvises effekter for institusjoner og hjemmetjenester hver for seg. En annen modellutforming som SINTEF Helse har brukt, gir ikke effekter av noen av reiseavstandskriteriene når det gjelder samlede utgifter til pleie og omsorg. Denne modellutformingen gir imidlertid isolert effekt av reiseavstand til nabokrets når det gjelder antall brukere per innbygger innenfor pleie og omsorg.

Også Senter for økonomisk forskning (SØF) finner sammenheng mellom spredt bosetting og dekningsgrader i rapporten Ressursbruk og tjenestetilbud i institusjons- og hjemmetjenesteorienterte kommune , som er utført på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet (Borge og Haraldsvik 2005). SØF finner at det er sammenheng mellom andel innbyggere bosatt spredt og dekningsgraden i pleie og omsorgssektoren, når det samtidig er korrigert for inntekt, kommunestørrelse og en del andre variable.

Vanligvis vil en simultan analyse være best egnet til å fange opp ulemper forbundet med spredt bosetting, da dette kan være en kostnadsulempe for flere sektorer. Det er således grunn til å legge vekt på resultatene fra SSBs analyse som viser at reiselengde til sonesenter har effekt på kommunenes utgifter til pleie og omsorgstjenester. Dette understøttes av at både analysene til SINTEF Helse og utvalget viser at reiseavstand til sonesenter gir høye utgifter per bruker innenfor hjemmetjenestene.

Både SINTEF og SSB har testet ut om det har effekt for utgiftene per innbygger om det er lokalisert sykehus i kommunen. SSB finner ikke effekt av dette og SINTEF finner effekt bare i den ene modellutformingen, og da er det utgiftene per bruker som øker.

Frie inntekter

I både analysene til SINTEF Helse og utvalget er det korrigert for frie inntekter. SINTEF har i tillegg korrigert for kommuner med eiendomsskatt. SINTEF finner at eiendomsskatt gir høyere utgifter til pleie og omsorg. I følge utvalgets analyse påvirkes utgiftene til pleie og omsorg av nivået på frie inntekter. Høye frie inntekter gir høyere dekningsgrader innenfor både institusjon og hjemmetjeneste. SSB finner at høye kommunale inntekter bidrar til høyere inntekter i pleie og omsorg. En inntektsøkning på 100 kroner fører til at utgiftene i pleie og omsorg øker med om lag 20 kroner.

9.5.6 Utvalgets vurdering og forslag til kostnadsnøkkel for pleie og omsorgstjenester

Vurdering og valg av kriterier i kostnadsnøkkelen

I arbeidet med ny delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg har utvalget vært særlig opptatt av å undersøke hvorvidt det er kostnadsulemper knyttet til lavt innbyggertall og spredt bosettingsmønster, samt å undersøke betydningen av andre etterspørselsfaktorer enn alder. Når det gjelder alderskriteriene, har utvalget ikke hatt tilgang på brukerundersøkelser som gir detaljert informasjon om brukernes alderssammensetning og sammenhengen mellom alder og pleietyngde. Det antas at innføringen av IPLOS vil gjøre slik informasjon tilgjengelig om noen år, slik at man da får et bedre grunnlag for å inkludere yngre aldersgrupper i delkostnadsnøkkelen. I tillegg vil IPLOS gi grunnlag for analyser på individnivå av andre etterspørselsfaktorer enn alder.

De analyser utvalget har hatt tilgang på viser, i motsetning til de analysene som lå til grunn for dagens delkostnadsnøkkel, at kommunestørrelse og bosettingsmønster har en systematisk effekt på kommunenes ressursbruk innen pleie- og omsorgssektoren. Analyser av enhetskostnader viser at små kommuner har kostnadsulemper i institusjonsomsorgen knyttet til manglende utnyttelse av stordriftsfordeler, og at kommuner med spredt bosetting har kostnadsulemper innen hjemmetjenesten knyttet til lange reiseavstander. I tillegg har små kommuner en høyere andel brukere i institusjon enn andre kommuner. På bakgrunn av dette anbefaler utvalget at det inkluderes et basiskriterium for å fange opp kostnadsulemper i små kommuner, og at sonekriteriet inkluderes for å fange opp kostnadsulemper i kommuner med spredt bosettingsmønster. De endringer dette innebærer i forhold til dagens delkostnadsnøkkel, må primært forstås på bakgrunn av at innføringen av KOSTRA har bidratt til bedre datagrunnlag og at det er utviklet nye indikatorer for bosettingsmønsteret i kommunene.

Når det gjelder etterspørselsfaktorer utover alder, finner utvalget systematisk effekt av psykisk utviklingshemmede 16 år og over og av ikke-gifte 67 år og over. Det har ikke vært mulig å dokumentere effekt av psykisk utviklingshemmede under 16 år, og effekten av dødelighet synes å være lite robust. Når det gjelder dødelighet er det mye som tyder på at de regionale forskjellene er avtakende. Dette kan være med på å forklare hvorfor kriteriet har svakere effekt i de analysene utvalget har utført og hatt tilgang på, sammenliknet med de analyser som ligger til grunn for dagens delkostnadsnøkkel. Antall ikke-gifte kan til en viss grad knyttes opp mot dødelighet, ved at mange ikke-gifte blant de yngste eldre kan indikere høyere dødelighet.

Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at psykisk utviklingshemmede 16 år og over og ikke-gifte 67 år og over fortsatt skal inngå i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg, men at dødelighet og psykisk utviklingshemmede under 16 år ikke inkluderes.

Alderskriteriene vil være lite egnet til å fange opp variasjoner i bruk av pleie og omsorgstjenester til aldersgruppene under 67 år. Basert på at andelen yngre brukere har økt betydelig de siste 5-10 årene, mener utvalget at utviklingen bør vurderes løpende.

Delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg vil etter utvalgets forslag bestå av et basistillegg, sonekriteriet, psykisk utviklingshemmede 16 år og over, ikke-gifte 67 år og over og tre alderskriterier.

De foreslåtte endringene i kriteriene i kostnadsnøkkelen antas å øke utgiftene til refusjonsordningen for ressurskrevende brukere og kunne påvirke vertskommunenes økonomiske situasjon.

Oppbygging av kostnadsnøkkelen

Oppbyggingen av kostnadsnøkkelen bygger i hovedsak på analysen til SSB. Innvektingen av alderskriteriene tar utgangspunkt i SSBs resultater for pleie- og omsorgssektoren sett under ett. I følge SSBs analyse vil en ekstra innbygger i aldergruppen 67-79 år øke utgiftene til pleie og omsorg med om lag 14 000 kroner, en ekstra innbygger i aldersgruppen 80-89 år øke utgiftene til pleie og omsorg med om lag 50 000 kroner, mens en ekstra innbygger over 90 år vil øke utgiftene med om lag 160 000 kroner.

Når det gjelder innvektingen av sonekriteriet tar utvalget utgangspunkt i koeffisienten i SSBs analyse for hjemmetjenester. Analysene gir støtte for at det først og fremst er når det gjelder hjemmetjenester at reiselengde påvirker kommunenes utgifter. Dette betyr at en økning i reiselengde på 1 mil øker kommunens utgifter med 300 kroner.

Når det gjelder effekten av psykisk utviklingshemmede over 16 år, varierer anslagene i analysene mellom 275 000 kroner til 370 000 kroner. Utvalget foreslår at kostnadsnøkkelen baseres på 300 000 kroner. Dette ligger noe over anslaget fra SSBs analyse, men klart under anslaget i utvalgets analyse. Det høyere anslaget i utvalgets analyse skyldes trolig at analysen inkluderer kommuner med betydelige avvik fra landsgjennomsnittet.

Innvektingen av ikke-gifte 67 år og over bygger på utvalgets analyse der ikke-gifte 67 år og over inngår. I følge analysen vil en ekstra ikke-gift innbygger 67 år og over øke kommunens utgifter med 26 000 kroner.

Når kriteriene vektes inn basert på forutsetningene foran i dette kapitlet vil kriterievektene til sammen utgjøre om lag 0,75. Derfor er det gjort en proporsjonal oppjustering av vektene for de aldersgrupperte kriteriene for å sikre at sum kriterievekter blir lik 1 (100 prosent).

Dette gir følgende forslag til kostnadsnøkkel for pleie og omsorgstjenester:

Forslaget til ny kostnadsnøkkel innebærer at utvalget ikke har funnet frem til et nytt kriterium som kan erstatte kriteriet antall psykisk utviklingshemmede 16 år og over. Utvalget legger til grunn at dagens særskilte refusjonsordning for ressurskrevende brukere videreføres og fungerer sammen med den nye kostnadsnøkkelen. En vesentlig del av de ressurskrevende brukerne er psykisk utviklingshemmede. Det betyr at effekten av nedvektingen av psykisk utviklingshemmede i kostnadsnøkkelen må ses i sammenheng med ordningen med ressurskrevende brukere.

Alderskriteriene har fått økt vekt i forslaget til kostnadsnøkkel sammenliknet med i dag. Det er sterkest relativ økning for innbyggere 90 år og over. Dette virker rimelig tatt i betraktning at utviklingen over tid viser at pleiebehovet oppstår senere og at perioden på slutten av livet med nedsatt funksjonsevne er lengst for de eldste. Andel psykisk utviklingshemmede over 16 år har fått redusert vekt. Det virker ikke urimelig at innvektingen av andel psykisk utviklingshemmede basert på analyser viser noe avvik fra dagens innvekting som har vært basert på tidligere innlemming av et øremerket tilskudd.

9.6 Sosialhjelp

9.6.1 Innledning

Dette avsnittet redegjør for utvalgets tilnærming til å kvantifisere variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til økonomisk sosialhjelp, sosialkontortjenester og tiltak til rusmiddelmisbrukere. I det følgende benyttes «sosialhjelp» som samlebetegnelse.

I 2003 var om lag 145 000 personer mottakere av økonomiske sosialhjelp, hvilket tilsvarer om lag 3,2 prosent av befolkningen. Av sosialhjelpsmottakerne var det om lag 44 prosent som hadde sosialhjelpen som hovedinntektskilde, mens 37 prosent av mottakerne hadde trygd/pensjon som hovedinntektskilde.

Ansvaret for sosialtjenester er etter lov om sosiale tjenester som hovedregel lagt til kommunene. Kommunene har ansvar for generelle oppgaver som forebyggende virksomhet, samarbeid med andre deler av forvaltningen og frivillige organisasjoner, boliger til vanskeligstilte, sosiale tjenester, økonomisk stønad til de som ikke kan sørge for sitt livsopphold og særlig tiltak overfor rusmiddelmisbrukere. I 2003 utgjorde kommunenes brutto driftsutgifter til sosialhjelp om lag 8,2 milliarder kroner. Sosialhjelpsutgiftene er da avgrenset til utgiftene regnskapsført på funksjonene 242 (Råd, veiledning og sosial forebyggende arbeid), 243 (tilbud til personer med rusproblemer) og 281 (økonomisk sosialhjelp) i KOSTRA.

Kommunenes sosialhjelpsutgifter finansieres i hovedsak gjennom kommunenes frie inntekter. I tillegg får kommunene kompensasjon for sosialhjelpsutgifter til flyktninger som har vært bosatt i Norge i mindre enn fem år gjennom et øremerket tilskudd, integreringstilskuddet. Integreringstilskuddet er et femårig tilskudd som alle kommunene får ved bosetting av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag. Tilskuddet skal dekke kommunenes gjennomsnittlige utgifter i bosettingsåret og de fire påfølgende år til sosialhjelp, sosialkontortjenester, barnevernsutgifter, innvandrer- og flyktningkontortjenester, tolketjenester, bolig- og boligadministrasjonstjenester, sysselsettingstiltak, yrkeskvalifisering, arbeidstrening, barnehagetjenester, helsetjenester, kultur og ungdomstiltak. I 2005 utgjør integreringstilskuddet 430 000 kroner for voksne flyktninger.

9.6.2 Dagens kostnadsnøkkel for sosialhjelp

Variasjoner i kommunenes sosialhjelpsutgifter blir i dag ivaretatt gjennom kriteriene skilte og separerte 16-59 år, arbeidsledige 16-59 år, innvandrere fra ikke-vestlige land og et eget urbanitetskriterium som er basert på folketall opphøyd i 1,2.

Dagens kostnadsnøkkel for sosialhjelp bygger på arbeidet til Rattsø-utvalget, samt på analyser utført av Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) og Kommunal- og regionaldepartementet i 2003.

Analysene som ble initiert av Rattsø-utvalget viste at variabler som beskrev sosioøkonomiske forhold i kommunene var egnet til å fange opp variasjoner i kommunenes sosialhjelpsutgifter. Analysene viste for det første at kommunenes sosialhjelpsutgifter økte med andelen skilte og separerte. Utvalget mente at en mulig forklaring på hvorfor denne gruppen innbyggere hadde et større behov for sosialhjelp enn andre grupper, kunne være økte levekostnader i overgang fra to- til enpersonhusholdninger. For det andre viste analysene at en økning i andelen arbeidsledige og innvandrere fra ikke-vestlige land medførte en økning i kommunenes sosialhjelpsutgifter. På bakgrunn av analyseresultatene foreslo utvalget at variasjoner i kommunenes sosialhjelpsutgifter burde fanges opp gjennom kriteriene skilte og separerte 16-59 år, arbeidsledige 16-24 år, arbeidsledige 25-59 år, innvandrere fra ikke-vestlige land og innbyggere 16-66 år. Rattsø-utvalgets forslag til sosialhjelpsnøkkel, som ble vedtatt ved stortingsbehandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 1997, var basert på analyser av data fra 1993 (NOU 1996:1).

Samarbeidsregjeringen påpekte i Sem-erklæringen at variasjoner i kommunenes utgifter til personer med rus og/eller psykiske problem ikke var godt nok fanget opp gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Videre varslet regjeringen at den i det videre arbeidet med inntektssystemet ville legge særlig vekt på å utvikle kriterier som fanget opp kommunenes utgifter til personer med rus og/eller psykiske problem. Regjeringen antok at det først og fremst var storbyene som tapte på at kommunenes utgifter til denne brukergruppen ikke ble tilstrekkelig fanget opp gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet (St.prp. nr 66 (2002-2003)). I 2003 ble derfor de største byene tildelt et midlertidig storbytilskudd gjennom inntektssystemet i påvente av at det ble utviklet kriterier som fanget opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til personer med rus og/eller psykiske problem.

I 2004 ble sosialhjelpsnøkkelen endret på bakgrunn av analyser foretatt av Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) og Kommunal- og regionaldepartementet. Nøkkelen ble endret for bedre å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til personer med rus og/eller psykiske problem. Det midlertidige storbytilskuddet som ble innført i 2003 ble da avviklet. Rattsø-utvalgets analyser ble i forbindelse med endringen av sosialhjelpsnøkkelen oppdatert med data fra 2001. I motsetning til tidligere ble kommunenes direkte utgifter til tiltak for rusmiddelmisbrukere definert som en del av kommunenes sosialhjelpsutgifter (funksjon 243 i KOSTRA). SIRUS’ og Kommunal- og regionaldepartementets analyser viste at kriteriene som Rattsø-utvalget foreslo fortsatt var egnet til å forklare utgiftsvariasjoner mellom kommunene. Analysene viste imidlertid at de kvantitative effektene til de ulike kriteriene hadde endret seg fra 1993 til 2001. Samlet forklart kriteriene mindre av utgiftsvariasjonene mellom kommunene i 2001 enn i 1993.

I forbindelse med endringen av sosialhjelpsnøkkelen i 2004 ble det innført et urbanitetskriterium basert på folketall i kostnadsnøkkelen. Konkret er urbanitetskriteriet den enkelte kommunes folketall opphøyd i 1,2. I St.meld. nr 6 (2003-2004) står det at urbanitetskriteriet "må ses på som en indikator som fanger opp en rekke sosioøkonomiske forhold som påvirker kommunenes rus- og psykiatriutgifter, og som ikke blir fanget opp gjennom de øvrige kriteriene". Forholdet mellom kommunenes verdi på urbanitetskriteriet og kommunenes folketall er illustrert i figur 9.2. Urbanitetskriteriet funger slik at det gir relativt mer i tilskudd til store kommuner enn til små kommuner. Det er gjort nærmere rede for analysene som lå til grunn for endringen av sosialhjelpsnøkkelen i 2004 i 9.5.2.

I St.meld. nr 6 (2003-2004) presenterte Kommunal- og regionaldepartementet sosialhjelpsnøkkelen oppdatert med data fra 2001, både inklusive og eksklusive urbanitetskriteriet. 6 Tabell 9.16 viser kommunenes sosialhjelpsutgifter i prosent av landsgjennomsnittet i 2003, samt kommunenes beregnede utgiftsbehov til sosialhjelp, med sosialhjelpsnøkkelen eksklusive og inklusive urbanitetskriteriet. Kommunene er gruppert etter innbyggertall. Tabell 9.16 viser at det er en klar tendens til at sosialhjelpsutgiftene øker med økende innbyggertall. Av tabellen framgår det at man gjennom sosialhjelpsnøkkelen som inkluderer urbanitetskriteriet i større grad enn man gjennom sosialhjelpsnøkkelen som ikke inkluderer urbanitetskriteriet, får fanget opp at det er en klar tendens til at utgiftene i kroner per innbygger øker med kommunenes innbyggertall.

Bakgrunnen for endringen av sosialhjelpsnøkkelen i 2004 og innføringen av urbanitetskriteriet var et ønske om å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til personer med rus og/eller psykiske problem på en bedre måte enn tidligere. Til tross for at sosialhjelpsnøkkelen nylig har blitt endret, er utvalget bedt om å foreta en ny vurdering av sosialhjelpsnøkkelen. I brev fra Kommunal- og regionaldepartementet av 10. desember 2004 ble utvalget bedt om å vurdere «om og eventuelt hvordan objektive kriterier som ikke er knyttet til kommunestørrelse kan fange opp utgiftsvariasjoner mellom kommunene». Oppdraget må ses i sammenheng med at det har vært noe diskusjon om hvorvidt urbanitetskriteriet, som er basert på folketall opphøyd i 1,2, er en god indikator på kommunenes utgiftsbehov til sosialhjelp. Kommunalkomiteen påpekte for eksempel ved behandlingen av forslaget til ny sosialhjelpsnøkkel at lavt innbyggertall i seg selv ikke medfører at kommunene har et lavt utgiftsbehov til sosialhjelp.

Styrken til urbanitetskriteriet er at det fanger opp den systematiske sammenhengen at sosialhjelpsutgifter per innbygger øker med økende innbyggertall. Svakheten er at kriteriet har liten validitet i den forstand at det ikke er knyttet til underliggende sosiale problemer som utløser behov for sosialhjelp. Kriteriet skiller derfor ikke mellom kommuner med om lag samme innbyggertall som har ulikt omfang av sosiale problemer. Slike forhold fanges imidlertid i noen grad opp av de øvrige kriterier i sosialhjelpsnøkkelen. Det er store variasjoner mellom kommuner som har likt innbyggertall når det gjelder sosialhjelpsutgifter. For å illustrere dette kan man sammenligne kommunene Levanger, Steinkjer og Verdal i Nord-Trøndelag. Tabell 9.17 viser kommunenes sosialhjelpsutgifter i prosent av landsgjennomsnittet i 2002 og 2003. Videre viser tabellen kommunenes beregnede utgiftsbehov til sosialhjelp, med sosialhjelpsnøkkelen eksklusive og inklusive urbanitetskriteriet. Av tabellen framgår det at de store utgiftsvariasjonene mellom kommunene ikke reflekteres i kommunenes beregnede utgiftsbehov til sosialhjelp. Dette gjelder både når kommunenes utgiftsbehov beregnes med utgangspunkt i sosialhjelpsnøkkelen som inkluderer urbanitetskriteriet, og når man tar utgangspunkt i sosialhjelpsnøkkelen som ikke inkluderer urbanitetskriteriet. Dette tyder på at det er forhold som virker utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter som ikke fanges opp gjennom sosialhjelpsnøkkelen.

9.6.3 Analyser av kommunenes ressursbruk på sosialhjelp

Sosialhjelp kan i noen grad brukes som en målestokk på en persons mulighet og evne til å forsørge seg selv og til å være selvhjulpen. Statistisk sentralbyrå (SSB) har foretatt en analyse av fordelingen av økonomisk sosialhjelp mellom individer i Norge (Langørgen og Rønningen 2004). Analysen viser at variasjoner i mottatte stønadsbeløp langt på vei kan forklares med variabler som beskriver individets muligheter og behov. Langørgen og Rønningen finner liten støtte for hypotesen om at systematiske variasjoner i prioriteringer mellom kommunene kan forklare variasjoner i stønadsbeløp mellom individer.

Målsetningen med de faglige analysene som ligger til grunn for utvalgets forslag til sosialhjelpsnøkkel har dels vært å identifisere faktorer som forklarer hvorfor etterspørselen etter sosialhjelpstjenester varierer mellom kommunene, dels å identifisere faktorer som forklarer hvorfor kostnadene per sosialhjelpsbruker varierer mellom kommunene. Det overordnede formålet med utvalgets analyse er å undersøke om objektive kriterier som ikke er knyttet til kommunestørrelse kan fange opp utgiftsvariasjonene mellom kommunene. Årsaken til det er at det kan stilles spørsmålstegn ved om urbanitetskriteriet er egnet til å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til sosialhjelp.

Utvalgets forslag til sosialhjelpsnøkkel bygger i hovedsak på analyser utført av SSB og på analyser utført av utvalget. I tillegg har utvalget støttet seg på resultater fra tidligere analyser av bruk av sosialhjelp på individnivå og på kommunenivå. I dette kapitlet gjøres det rede for resultatene fra de ulike analysene. Det som er felles for analysene som er foretatt er at en har funnet at variabler som beskriver sosioøkonomiske forhold, opphopning av sosiale problemer og grad av urbanitet er egnet til å forklare variasjoner i ressursbruk mellom kommunene.

Utvalget har foretatt en analyse av kommunenes brutto driftsutgifter (eksklusive avskrivinger) til sosialhjelp i 2002 og 2003. I denne analysen er kommunenes sosialhjelpsutgifter avgrenset til utgiftene ført på funksjonene 242 (råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid), 243 (tilbud til personer med rusproblemer) og 281 (økonomisk sosialhjelp) i KOSTRA. 7 Analysen er dokumentert i vedlegg 6.

SSB har benyttet en simultan modell (KOMMODE-modellen) i forbindelse med analyser av kommunenes ressursbruk i 2003. Mens man i partielle modeller ser på en og en sektor hver for seg, blir det i simultane modeller tatt hensyn til sammenhenger som kan gjelde på tvers av sektorer. Formålet med SSBs analyse var å identifisere kostnads- og etterspørselsforhold innenfor flere kommunale sektorer, blant annet sosialhjelp. Resultatene fra analysen er dokumentert i rapporten: «Sammenlikning av simultane og partielle analyser av kommunenes økonomiske atferd»(Langørgen, Galloway, Mogstad og Aaberge 2005). Det er gjort nærmere rede for KOMMODE-modellen i kapittel 8.

9.6.3.1 Familiestatus

Analyser på individnivå har påvist at familiestatus har betydning for hvor mye man mottar i sosialhjelp. Enslige er oftere sosialhjelpsmottakere er gifte og samboende. En medvirkende årsak til dette kan være at hushold som bare består av ett voksent medlem har større problemer med å mestre økonomiske risikoer, som for eksempel arbeidsledighet, enn hushold som består av to voksne medlemmer. Dette kan øke sjansen for at enslige blir sosialhjelpsmottakere (Midtsundstad, Dahl og Djuve 1999).

I dag har vi mangelfulle data når det gjelder antall enslige i kommunene, det har sammenheng med at samboende ofte teller som enslige i offentlig statistikk. Vi har imidlertid tall som viser antall skilte og separerte og antall personer med overgangsstønad i kommunene.

Utvalgets analyser viser at en ekstra skilt og separert i alderen 16-59 år i gjennomsnitt medførte en økning i kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2002 og 2003 på henholdsvis 6 100 og 8 000 kroner. Statistisk sentralbyrås analyse av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2003 indikerer at en ekstra skilt og separert i gjennomsnitt medfører en økning i kommunenes sosialhjelpsutgifter med mellom 7 600 og 8 900 kroner.

Tidligere analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 1993, 1996, 2000 og 2001 viser også at kommunenes sosialhjelpsutgifter øker med andelen skilte og separerte 16-59 år i kommunene (Langørgen 1995, Midtsundstad, Dahl og Djuve 1999, Langørgen og Åserud 2003, Melberg og Alver 2003).

Analyser på individnivå viser at enslige forsørgere mottar mer i sosialhjelp enn andre personer. Analysen som utvalget har foretatt av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2002 og 2003 indikerer også at kommunenes sosialhjelpsutgifter øker med økende andel enslige forsørgere. Sammenhengen er imidlertid uskarpt definert.

9.6.3.2 Arbeidsledighet

Sosialhjelp kan som nevnt brukes som en målestokk på en persons muligheter og evner til å forsørge seg selv og være selvhjulpen. Arbeid er en viktig faktor for den enkeltes inntektsgrunnlag. Det er derfor rimelig å anta at yrkesstatus er en viktig indikator på en persons behov for sosialhjelp. Analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2000 og 2001 har også dokumentert at antall arbeidsledige er en god indikator på kommunenes sosialhjelpsutgifter (Langørgen og Åserud 2003 og Melberg og Alver 2003).

Analyser utført av SSB og utvalget dokumenterer også at kommunenes sosialhjelpsutgifter øker med økende andel arbeidsledige i 2003. Det er stort samsvar mellom resultatene i de to analysene. Mens utvalgets analyse indikerer at en ekstra arbeidsledig i alderen 16-59 år i gjennomsnitt medfører en økning i kommunenes sosialhjelpsutgifter med 15 000 kroner, indikerer SSBs analyse at en ekstra arbeidsledig i gjennomsnitt medfører en økning i kommunenes utgifter med 13 000 kroner.

Analysen som lå til grunn for Rattsø-utvalgets forslag til kostnadsnøkkel viste at unge arbeidsledige i større grad enn eldre arbeidsledige virket utgiftsgenererende på kommunenes sosialhjelpsutgifter i 1993. Dette ble sett i sammenheng med at få arbeidsledige under 25 år hadde rett til dagpenger (NOU 1996:1). I analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2000 og 2001 ble det ikke påvist at unge arbeidsledige virket mer utgiftsdrivende på kommunenes utgifter enn eldre arbeidsledige (Langørgen og Åserud 2003) (St.prp. nr 66 (2002-2003)). Utvalgets analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2002 og 2003 viser imidlertid, i samsvar med analysen som lå til grunn for Rattsø-utvalgets forslag til sosialhjelpsnøkkel, at en økning i arbeidsledigheten blant ungdom virker mer utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter enn en økning i arbeidsledigheten blant personer over 25 år. Analysene indikerer at mens en økning i antall arbeidsledige 16-24 år med en person i gjennomsnitt medførte en økning i kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2003 med 27 000 kroner, medførte en ekstra arbeidsledige 25-59 år en økning i kommunenes sosialhjelpsutgifter med 11 000 kroner. Analyser utført av SSB indikerer også at unge arbeidsledige virker mer utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter enn eldre arbeidsledige.

FAFO foretok på oppdrag fra Oslo kommune en gjennomgang av nyere levekårsforskning som kunne være relevant for Oslo kommunes kriteriesystem i 2002 (Djuve og Hagen 2002). Djuve og Hagen viser i den sammenheng til at studier gjennomført av FAFO indikerer at variabler som fanger opp langtidsarbeidsledige (for eksempel personer på arbeidsmarkedstiltak), kan være en bedre indikator på kommunenes utgiftsbehov til sosialhjelp, enn det totale antallet arbeidsledige. Analysen som utvalget har foretatt av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2003 indikerer at en økning i antall personer på arbeidsmarkedstiltak med en person i gjennomsnitt medfører en økning i kommunenes sosialhjelpsutgifter med om lag 48 000 kroner. Videre viser analysen at en økning i antall langtidsarbeidsledige, definert som personer som har vært sammenhengende arbeidsledige i mer enn 6 måneder, i gjennomsnitt medfører en økning i kommunenes sosialhjelpsutgifter med om lag 30 000 kroner. Å bruke variabler som fanger opp langtidsarbeidsledige, i stedet for det totale antallet arbeidsledige, har liten betydning for modellens forklaringskraft.

Djuve og Hagen (2002) påpeker at dersom arbeidsledigheten reduseres så kan yrkesstatus svekkes som indikator på sosialhjelpsbruk. Analyser utført i Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og regionaldepartementet har også vist at den kvantitative effekten av yrkesstatus reduseres når arbeidsledigheten reduseres (Langørgen og Åserud 2003) (St.prp. nr 66 (2002-2003)).

9.6.3.3 Innvandrere

I 2002 hadde nesten to av ti sosialhjelpsmottakere innvandrerbakgrunn, hvilket utgjør om lag 9 prosent av den totale innvandrerbefolkningen. Til sammenligning var om lag 3 prosent av den totale befolkningen sosialhjelpsmottakere. En medvirkende årsak til at en større andel av innvandrerbefolkningen er sosialhjelpsmottakere er at sysselsettingen blant innvandrere jevnt over ligger på et lavere nivå enn for den øvrige befolkningen. I 2002 var 58 prosent av førstegenerasjonsinnvandrere i alderen 16-66 år sysselsatt, mot 70 prosent i hele befolkningen (Gaasø 2005). Andre forhold som kan forklare hvorfor en høy andel av innvandrerbefolkningen er sosialhjelpsmottakere er husholdsstørrelse. En stor andel av innvandrerne og flyktningene er i fertil alder, og i tillegg har de en noe høyere fødselsrate. Dette kan påvirke husholdets økonomi. Videre vil noen flyktninger i større grad ha psykiske og/eller helsemessige problemer som følge av krigsopplevelser, tortur, fengsling og forfølgelse (Midtsundstad, Dahl og Djuve 1999).

Det er særlig i etableringsfasen innvandrere har behov for ekstra sosialhjelp. Den første perioden etter ankomst er preget av at innvandrerne skal integreres i det norske samfunnet samtidig som de skal etablere seg på bolig- og arbeidsmarkedet. En konsekvens av disse spesielle behovene er at innvandrere med kort botid i gjennomsnitt får mer utbetalt enn andre grupper av sosialhjelpsmottakere. Den gjennomsnittlige stønadsbetalingen i 2002 var på 35 800 kroner for alle mottakere sett under ett. Til sammenligning mottok førstegenerasjonsinnvandrere om lag 61 100 kroner i stønad (Gaasø 2005). Andel av førstegenerasjonsinnvandrere som mottar sosialhjelp i en kortere eller lengre periode synker jo lenger tid de har bodd i landet. Dette gjelder særlig de første seks årene. Dette er en indikasjon på at de blir mer selvhjulpne jo lenger de bor i landet.

Analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2003, utført av utvalget og SSB, gir støtte til hypotesen om at en høy andel innvandrere med kort botid virker utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Både utvalgets og SSBs analyse indikerer at en ekstra person som kvalifiserer for integreringstilskudd medfører en økning i kommunenes sosialhjelpsutgifter med 60 000 kroner.

Tidligere analyser av kommunenes ressursbruk har vist at ikke-vestlige innvandrere med lang botid også virker utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. I analyser av kommunenes ressursbruk i 2002 og 2003 dokumenteres det imidlertid ingen sammenheng mellom ikke-vestlige innvandrere som har bodd i Norge i mer enn fem år og kommunenes sosialhjelpsutgifter.

Analyser på individnivå viser at en større andel av innvandrerbefolkningen er sosialhjelpsbrukere enn befolkningen for øvrig. Det er derfor noe overraskende at det verken i utvalgets eller i SSBs analyse dokumenteres noen sammenheng mellom ikke-vestlige innvandrere som har bodd i Norge i mer enn fem år og kommunenes utgifter. Innvandrernes økte behov for sosialhjelp har ofte sammenheng med svak tilknytning til arbeidsmarkedet og lavt inntektsnivå. Når det verken i SSBs eller utvalgets analyse dokumenteres noen sammenheng mellom ikke-vestlige innvandrere uten integreringstilskudd så kan det ha sammenheng med at det i disse analysene allerede er kontrollert for både effekten av yrkesstatus og antall fattige. I tidligere analyser av kommunenes ressursbruk på sosialhjelp er det ikke kontrollert for effekten av antall fattige. En annen grunn til at det ikke dokumenteres noen sammenheng mellom ikke-vestlige innvandrere uten integreringstilskudd og kommunenes sosialhjelp kan være at det er store forskjeller mellom ulike grupper av innvandrere når det gjelder bruken av sosialhjelp.

Hvilket land innvandrere har sin opprinnelse i kan forventes å ha betydning for bruken av sosialhjelp, ut fra at forskjellene i sosial og kulturell arv som må overvinnes for å komme inn i det norske samfunnet varierer mye. En analyse av kommunale og bydelsvise (Oslo) variasjoner i sosialhjelpsutgifter i 1996, utført av Fafo, viser også at det er store forskjeller mellom ulike grupper av innvandrere når det gjelder bruken av sosialhjelp. Fafo finner at det er en positiv og signifikant sammenheng mellom jugoslaver, bosniere, tyrkere, somaliere, iranere, marokkanere og pakistanere og kommunenes sosialhjelpsutgifter, mens de finner en negativ sammenheng mellom indere og sosialhjelpsutgifter. Fafo presiserer at det ikke nødvendigvis er slik at jugoslaver, bosniere, tyrkere, somaliere, iranere, marokkanere og pakistanere i større grad enn andre grupper er sosialhjelpsmottakere. Det kan også være at disse gruppene i stor grad bor i områder der sosialhjelpsbruken er høy (Midtsund, Dahl og Djuve 1999). I 2002 var 92 prosent av sosialhjelpsmottakerne med innvandrerbakgrunn fra ikke-vestlige land. Den høyeste andelen av sosialhjelpsmottakerne finnes i innvandrerbefolkningen fra Afrika (Gaasø 2005). På bakgrunn at disse analyseresultatene har utvalget foretatt en analyse hvor det er skilt mellom innvandrere fra:

• Afrika

• Asia

• Tyrkia

• Sør- og Mellom Amerika og

• Andre land

Analyseresultatene viser i samsvar med tidligere analyser at det er en tendens til at kommunenes sosialhjelpsutgifter øker med økende andel innvandrere fra Afrika, samt at utgiftene reduseres med økende andel innvandrere fra Asia. Effekten og signifikansen til de ulike variablene varierer imidlertid noe med modellspesifikasjon. I analysemodeller hvor det kontrolleres for effekten av opphopning av sosiale problemer dokumenteres det ingen sammenheng mellom antall innvandrere fra Afrika og kommunenes sosialhjelpsutgifter. Å skille mellom innvandrere fra ulike verdensdeler i analysemodellen bidrar i liten grad til å øke modellens forklaringskraft.

9.6.3.4 Fattigdom

Fattigdom skaper behov for sosialhjelp. En litteraturgjennomgang som FAFO foretok på oppdrag for Oslo kommune i 2002 viste at problematisk fattigdom (i motsetning til forbigående lavinntekt) i hovedsak fantes blant (unge) enslige menn, noen grupper funksjonshemmede, enslige forsørgere, langtids arbeidsledige, personer med rusproblemer og blant familier med ikke-vestlig bakgrunn med svak tilknytning til arbeidsmarkedet (Djuve og Hagen 2002).

Da sosialhjelp skal kompensere for manglende mulighet til å dekke nødvendige behov gjennom egen inntekt er det rimelig å anta at fattigdom er en viktig sosialhjelpsindikator. Det finnes ikke klart etablerte og allment aksepterte definisjoner på hva som menes med fattigdom eller hvordan den best kan måles. Utvalget har derfor bedt Statistisk sentralbyrå om å utvikle et mål på antall fattige som kan brukes i arbeidet med å estimere variasjoner i kommunenes utgifter til sosialhjelp.

Statistisk sentralbyrå har i tallfestingen av fattigdom tatt utgangspunkt i husholdstatistikk for inntekt etter skatt (eksklusive sosialhjelp). I tallfestingen av antall fattige er det benyttet regionspesifikke fattigdomsgrenser. Dette er gjort for å få tatt hensyn til at boligprisene og kravene til å delta i samfunnslivet avhenger av bosted. Fattige er definert som personer som har en inntekt som er lavere enn halvparten av medianinntekten i de ulike regionene. Studenter og formuende holdes utenfor ved beregningen av antall fattige. Målet på fattigdom er nærmere beskrevet i kapittel 8 og i vedlegg C i rapporten «Sammenligning av ­simultane og partielle analyser av kommunenes økonomiske atferd» (Langørgen mfl. 2005). Rapporten er lagt ut på Kommunal- og regionaldepartementets internettsider (http://odin.dep.no/krd/norsk/dep/utvalg/inntekt).

Utvalgets analyser viser at kommunenes sosialhjelpsutgifter øker med antall fattige. En ekstra fattig medførte i gjennomsnitt en økning i kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2002 og 2003 med henholdsvis 3 900 og 4 800 kroner. SSBs analyse av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2003 indikerer at en ekstra fattig i gjennomsnitt (avhengig av modellspesifikasjon) medfører en økning i kommunenes utgifter med mellom 6 600 og 8 200 kroner.

Når det gjelder nyere forskning om fattigdom så har det foregått en dreining bort fra bruken av rene (årlige) inntektsdata, og over til en større oppmerksomhet om lavinntektens varighet, og på å identifisere variabler som antyder noe om risiko for å havne i fattigdom. Eksempel på slike indikatorer kan være andel av barn som vokser opp i lavinntektshushold og langvarig arbeidsledighet i ung alder. I internasjonal forskning har det også blitt lagt økt vekt på å utvikle flerdimensjonale mål på sosial marginalisering og risiko for fattigdom.

9.6.3.5 Rus og psykiatri

En analyse Statens institutt for rusmiddelforsking (SIRUS) gjennomførte på oppdrag for Kommunal- og regionaldepartementet i 2003 viste at i underkant av halvparten av kommunenes sosialhjelpsutgifter kan knyttes til mennesker med rus og/eller psykiske problem. 8 En høy andel personer med rus og/eller psykiske problem vil derfor virke utgiftsgenererende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Ut i fra foreliggende data er det imidlertid ikke mulig å identifisere antallet personer med rus og/eller psykiske problem i den enkelte kommune (Melberg og Alver 2003). Det er mulig at man kan få bedre datagrunnlag når IPLOS er utviklet og etablert.

Samarbeidsregjeringen varslet i Sem-erklæringen at den ville foreta en særskilt gjennomgang av kommunenes utgiftsbehov til rus og psykiatri. På bakgrunn av det gjennomførte SIRUS, på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet, en analyse av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2001 (Melberg og Alver 2003). I motsetning til tidligere ble kommunenes utgifter til tiltak for rusmiddelmisbrukere (funksjon 243 i KOSTRA) definert som en del av kommunenes sosialhjelpsutgifter. Det overordnede formålet med prosjektet var å utvikle kriterier som kunne fange opp variasjoner i kommunenes utgifter til personer med rus – og/eller psykiske problem. Årsaken til at man i arbeidet med å utvikle nye kriterier konsentrerte seg om å analysere variasjoner i kommunenes sosialhjelpsutgifter er at en høy andel mennesker med rus – og/eller psykiske problem først og fremst virker utgiftsgenererende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Melberg og Alver anslo som nevnt at i underkant av halvparten av kommunenes sosialhjelpsutgifter kunne knyttes til mennesker med rus og/eller psykiske problem. Til sammenligning ble det anslått at om lag 20 prosent av kommunenes barnevernsutgifter kunne knyttes til samme brukergruppe.

Melberg og Alvers undersøkelse viste at det ut i fra foreliggende data ikke er mulig å identifisere antallet personer med rus og/eller psykiske problem i den enkelte kommune. Melberg og Alver sier imidlertid at når det gjelder variasjoner i antallet rusmisbrukere kommunene imellom, så tyder mye på at problemene er størst i storbyene. Blant annet refererer Melberg og Alver til en undersøkelse der det framkommer at det årlige gjennomsnittskonsumet av ren alkohol var 3,6 liter per person i Oslo, mens forbruket var 2,9 liter per person i de 10 nest største byene og 2,5 liter i resten av landet. Når man så på antall storkonsumenter per innbygger fant man også den samme tendensen med mange i Oslo og færre i landkommunene. Selv om tallene indikerer at problemene i gjennomsnitt er størst i storbyene, så viser tallene at det er tegn på at flere andre store kommuner kan ha vel så store brukergrupper relativt til innbyggertallet. Videre viser tallene at veksten i narkotikaproblemene de siste årene har vært størst utenfor storbyene. Når det gjelder variasjoner i antall mennesker med psykiske problem er det vanskelig å si noe eksakt om variasjonen mellom kommunene. Analysen til Melberg og Alver viser imidlertid at det er en tendens til at større kommuner har flere psykiatriske innleggelser og konsultasjoner per innbygger enn mindre kommuner.

Det overordnede formålet med analysen til Melberg og Alver var å utvikle kriterier som kunne fange opp variasjoner i kommunenes utgifter til mennesker med rus og/eller psykiske problem. For bedre å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til denne brukergruppen foreslo Melberg og Alver at følgende kriterier ble vurdert innført i kostnadsnøkkelen:

• Antall rusrelaterte diagnoser. Variabelen viser antallet innleggelser fra kommunen til somatiske sykehus der enten hoved- eller bidiagnosen er definert som relatert til bruk av rusmidler, for eksempel akutt alkoholforgiftning eller leversykdommer.

• Antall personer med psykiatriske innleggelser og konsultasjoner. Variabelen viser hvor mange personer i hver kommune som har vært til konsultasjon eller innlagt ved behandlingsinstitusjoner for psykiatriske lidelser.

• Mål på urbanitet (folketall opphøyd i 1,2). Bakgrunnen for at folketallet ble opphøyd i nettopp 1,2 var at en rekke tester indikerte at det var denne funksjonen som i størst grad fanget opp utgiftsvariasjonene mellom kommunene.

Melberg og Alvers analyser viste at alle de tre variablene hadde en positiv og signifikant effekt på kommunenes sosialhjelpsutgifter.

Etter Kommunal- og regionaldepartementets oppfatning fanget variabelen «antall rusrelaterte diagnoser» opp noe av variasjonene i kommunenes utgifter til mennesker med rusproblem. Departementet mente imidlertid at variabelen ikke var egnet som kriterium i kostnadsnøkkelen da man var usikker på datakvaliteten. Departementet viste blant annet til at det var påvist en underrapportering av rusrelaterte diagnoser i flere kommuner. Departementet viste videre til at det i tilskuddsammenheng var uheldig at det i flere kommuner ble registrert få eller ingen rusrelaterte diagnoser i løpet av et år. Tilfeldige årlige variasjoner kunne derfor gi for store utslag i størrelsen på tilskuddet til den enkelte kommune. Departementet frarådet også at variabelen «antall psykiatriske innleggelser og konsultasjoner» ble innført som kriterium i kostnadsnøkkelen. Etter departementets vurdering var ikke kriteriet tilstrekkelig objektivt og datakvaliteten ble også vurdert som dårlig. Tall som SIRUS innhentet viste blant annet at antallet innleggelser og konsultasjoner var 20 prosent høyere i kommunene hvor de psykiatriske institusjonene var lokalisert, enn i andre kommuner. Ifølge departementet tydet det på at tilbudet i seg selv genererte en etterspørsel (St.meld. nr 6 (2003-2004)).

Kommunal- og regionaldepartements vurdering var at kriteriet folketall opphøyd i 1,2 var det kriteriet som var best egnet til å fange opp variasjoner i kommunenes utgifter til sosialhjelp (St.prp. nr 66 (2002-2003) og St.meld. nr 6 (2003-2004)). Kriteriet ble jf. omtale under 8.5.1 innført som kriterium i sosialhjelpsnøkkelen i 2004.

Utvalgets analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2002 og 2003 dokumenterer også at urbanitetskriteriet er egnet til å fange opp variasjoner i kommunenes sosialhjelpsutgifter. I analysen dokumenteres det ingen entydig sammenheng mellom antall rusrelaterte diagnoser, antall psykiatriske konsultasjoner og kommunenes sosialhjelpsutgifter. Analysen indikerer imidlertid at kommunenes sosialhjelpsutgifter øker med andelen psykiatriske innleggelser. Kvaliteten på data når det gjelder psykiatriske innleggelser er usikker. Siden 2001 har det vært en økning i antall psykiatriske behandlingsinstitusjoner som har levert aktivitetsdata, og i 2003 leverte 99 prosent av institusjonene tall. Kvaliteten på dataene er imidlertid ifølge Sintef Helse (Norsk pasientregister) fortsatt usikker.

9.6.3.6 Uføre

Studier av sosialhjelpsbrukere viser at det er relativt vanlig å supplere trygdeytelser med sosialhjelp (Midtsundstad, Dahl og Djuve 1999). I 2003 hadde om lag 37 prosent av sosialhjelpsmottakerne trygd/pensjon som hovedinntektskilde.

Analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2003, utført av SSB og utvalget, indikerer at en høy andel uførepensjonister virker utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Det er stort samsvar mellom de to analysene når det gjelder den estimerte effekten av en ekstra uførepensjonist i alderen 18-49 år. Mens analysen utført av utvalget indikerer at en ekstra uførepensjonist medfører en økning i kommunenes sosialhjelpsutgifter med mellom 6 100 og 8 100 kroner, indikerer SSBs analyse at en ekstra uførepensjonist medfører en økning i kommunenes utgifter med mellom 8 500 og 9 500 kroner.

9.6.3.7 Utdanningsnivå

Analyser på individnivå viser at personer med lav utdanning mottar mer i sosialhjelp enn personer med høyere utdanning. I analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2002 og 2003, utført av utvalget, dokumenteres det ingen sammenheng mellom utdanningsnivået i kommunene og kommunenes sosialhjelpsutgifter. I SSBs analyse av kommunenes utgifter i 2003 dokumenteres det heller ingen sammenheng mellom utdanningsnivået i kommunene og kommunenes utgifter.

9.6.3.8 Storbyproblematikk og opphopning av sosiale problemer

Flere studier har vist at levekårsproblemene er større i storbyene enn i andre kommuner. I storbyene er det for eksempel en overrepresentasjon av bostedsløse, rusmisbrukere, mennesker med alvorlige psykiske lidelser, arbeidsledige og sosialhjelpsmottakere. Fattigdom, noe som igjen skaper behov for sosialhjelp, er i stor grad knyttet til manglende evne til eller lav deltakelse i arbeidslivet. Og arbeidsledighet rammer ofte flere grupper som er overrepresentert i storbyene, som for eksempel enslige forsørgere og innvandrere (St.meld. nr 31 (2002-2003)).

Samtidig som det er dokumentert at levekårsproblemene er større i storbyene enn i andre kommuner, så er det også dokumentert at det er betydelige levekårsforskjeller mellom ulike bydeler i de største byene. I Oslo finner man for eksempel både bydeler som har noen av de beste levekårene i Norge, samt bydeler som har noen av de dårligste levekårene. De store interne forskjellene man finner i storbyene kan i seg selv være belastende for enkeltindivider. En levekårsindeks utviklet av SSB indikerer at i tillegg til storbyene så er det også en konsentrasjon av levekårsproblemer i flere kommuner i Nord-Norge. Av kommunene med flest levekårsproblemer lå to tredjedeler i Nord-Norge i 2004. 9 Det er en sammenheng mellom kommunenes verdi på SSBs levekårsindeks og kommunenes sosialhjelpsutgifter. Levekårsindeksen kan imidlertid ikke innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen, da indeksen ikke oppfyller de nødvendige krav til objektivitet.

Storbyene har gjennomgående høyere sosialhjelpsutgifter enn mindre kommuner. I en analyse SIRUS gjennomførte på oppdrag for Kommunal- og regionaldepartementet ble det undersøkt hvordan man best kunne spesifisere storbydimensjonen i sosialhjelpsnøkkelen. I analysen ble flere mål på urbanitet testet ut. Analysen viste at av ulike mål på kommunestørrelse var det folketall opphøyd i 1,2 som var best egnet til å fange opp sammenhengen mellom kommunestørrelse og kommunenes sosialhjelpsutgifter. I analysen ble det også undersøkt om andel innbyggere bosatt i tettsted hadde effekt på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Bakgrunnen for at SIRUS inkluderte denne variabelen var at SIRUS ønsket å undersøke om det er folkemengden eller bosettingsmønsteret i kommunene som virker utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Analyseresultatene indikerte at folketall opphøyd i 1,2 var en bedre indikator på kommunenes sosialhjelpsutgifter enn andel innbyggere bosatt i tettsted (Melberg og Alver 2003).

SSB og utvalgets analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2003 indikerer også at urbanitetskriteriet i dagens sosialhjelpsnøkkel (folketall opphøyd i 1,2) er egnet til å fange opp noe av utgiftsvariasjonene mellom kommunene. Det tyder på at det er forhold i de største byene som virker utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter og som ikke fullt ut kan forklares av kriterier som antall innvandrere, skilte og separerte, arbeidsledige og fattige. Disse forholdene blir fanget opp gjennom urbanitetskriteriet. Urbanitetskriterier kan fortolkes som en variabel som fanger opp grad av urbanisering og befolkningskonsentrasjon. Flere studier viser at det er en sammenheng mellom grad av urbanisering og levekårsproblemer. Ut i fra analysen er det imidlertid vanskelig å si nøyaktig hva som ligger bak den observerte sammenhengen mellom urbanitetskriteriet og kommunenes utgifter.

En grunn til at storbyene har høyere sosialhjelpsutgifter enn distriktene kan være at byene tiltrekker seg bestemte befolkningsgrupper med levekårsproblemer (Melberg og Alver 2003). Deler av sosialsektoren er av en slik karakter at forbruket av de tjenester og goder som tilbys ikke kan avgrenses til tjenesteytende myndighets geografiske ansvarsområde. Gjennom lov om sosiale tjenester er kommunene blant annet forpliktet til å yte hjelp til personer som oppholder seg i kommunene, selv om de ikke er folkeregistrert i kommunen. Enkelte storbyer framhever på bakgrunn av det at de må dekke deler av utgiftene til personer som egentlig tilhører en annen kommune, men som trekker inn til miljøene i de største byene (St. meld. nr 31 (2002-2003)).

Nok en grunn til at storbyene har høyere sosialhjelpsutgifter i kroner per innbygger enn distriktskommuner kan være at utgiftsnivået, og da spesielt boutgiftene, er høyere i storbyene. Dette kan medføre at folk i storbyene lettere får økonomiske problemer. Høye boutgifter vil dessuten medføre at sosialhjelpsutbetalingene per mottaker blir høyere i storbyene (Midtsundstad, Dahl og Djuve 1999).

Utvalget er bedt om å undersøke om variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til sosialhjelp kan fanges opp gjennom kriterier som ikke er knyttet til folketall. Utvalget har derfor testet ut alternativer til å benytte urbanitetskriteriet. Når større byer gjennomgående har høyere sosialhjelpsutgifter enn mindre kommuner så kan det ha sammenheng med at det er en opphopning av levekårsproblemer i de største byene, det vil si at levekårsproblemene virker sammen og forsterker hverandre. Et eksempel på dette kan være at de arbeidsledige i byene i større grad har rusproblemer enn arbeidsledige i distriktene (Midtsundstad, Dahl og Djuve 1999). I studier av variasjoner i sosialhjelpsutgifter mellom bydeler i Oslo er det påvist klare «opphopningseffekter». Det vil si at problemene ikke «summerer seg», de «forsterker seg». Det er vanskelig å fange opp slike problemer utelukkende ved hjelp av additive kriterier. I kriteriesystemet til Oslo har spredning av antatt problemomfang og utgiftsbehov på områder som barnevern og økonomisk sosialhjelp, vært løst med mer omfattende bruk av multiplikative kriterier enn på de andre funksjonsområdene.

En viktig indikator på sosialhjelpsbruk er en indikator bestående av skilte og separerte og arbeidsledige. Undersøkelser av psykisk helse har også vist at konsekvensene av arbeidsledighet er mer alvorlig for enslige (Djuve og Hagen 2002). Utvalget har på bakgrunn av dette valgt å undersøke hvorvidt ulike opphopningsindekser kan erstatte urbanitetskriteriet i sosialhjelpsnøkkelen.

Både utvalgets analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2002 og 2003 og SSBs analyse av kommunenes utgifter i 2003 gir støtte til hypotesen om at opphopning av sosiale problemer virker utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. To opphopningsindekser er inkludert i analysene 10 :

• Skilte/separerte og arbeidsledige 16-59 år

• Skilte/separerte, arbeidsledige 16-59 år og fattige

Dersom en kommune har en høy verdi på opphopningsindeksene betyr det at kommunene har sosiale problemer langs flere dimensjoner. Analysene viser at begge indeksene har en positiv og signifikant effekt på kommunenes utgifter når de inkluderes hver for seg. Høyest forklaringskraft har modellen hvor opphopningsindeksen skilte/separerte, arbeidsledige og fattige inngår som forklaringsvariabel. Forskjellene i forklaringskraft er imidlertid beskjeden. Inkluderingen av opphopningsindeksene medfører at variablene som indeksene er bygd opp av får negativ og ikke signifikant effekt. Både utvalgets og SSBs analyser viser at modellene som inkluderer opphopningsindeksene har like stor forklaringskraft som modellen hvor urbanitetskriteriet inngår som forklaringsvariabel.

9.6.4 Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for sosialhjelp

Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for sosialhjelp er basert på de analyser som er redegjort for i kapittel 9.6.3. I dette avsnittet diskuterer utvalget hvilke kriterier som bør inngå i kostnadsnøkkelen og beregning av kostnadsvekter.

Omtalen av analysene i kapittel 9.6.3 viser at variabler som beskriver sosioøkonomiske forhold i kommunene er egnet til å forklare variasjoner i kommunenes sosialhjelpsutgifter. Men samtidig viser analysene at enkeltvariablers effekt kan variere til dels betydelig fra ett år til ett annet. Dette indikerer at modellen er tidsavhengig. Når for eksempel effekten av antall arbeidsledige og antall ikke-vestlige innvandrere varierer fra et år til et annet kan det ha sammenheng med svingninger i arbeidsledigheten og flyktningestrømmer fra det ene året til det andre, og ikke nødvendigvis med de underliggende sosioøkonomiske forhold som forklarer variasjoner i sosialhjelpsbruk. En for sterk vektlegging av resultatene av analyser med basis i ett enkeltår kan derfor gi et svært skjevt inntrykk. I vurderingen av hvilke kriterier som bør inngå i kostnadsnøkkelen, og i vurderingen av beregninger av kostnadsvekter, har derfor utvalget valgt å ta utgangspunkt i flere analyser.

9.6.4.1 Hvilke kriterier bør inngå i kostnads­nøkkelen?

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene få kompensasjon for ufrivillige kostnads- og etterspørselsforhold i tilknytning til sosialhjelp. Kostnadsfaktorer fanger opp at produksjonskostnadene (målt per enhet) varierer mellom kommuner, mens etterspørselsforhold fanger opp variasjoner i behovet for sosialhjelp.

Analysene i kapittel 9.5.3 indikerer at følgende variable vil kunne være aktuelle som kriterier i kostnadsnøkkelen:

• Familiestatus

• Arbeidsledige

• Innvandrere

• Fattige

• Psykiatriske innleggelser

• Uføretrygdede

• Kommunestørrelse (urbanitetskriteriet)

• Opphopningsindekser

I vurderingen av hvorvidt disse variablene bør inngå i kostnadsnøkkelen legges det vekt på deres effekt i analysene og tolkningen av disse effektene.

Familiestatus

Analyser både på individnivå og på kommunenivå viser at familiestatus har betydning for bruken av sosialhjelp. Familiestatus bør derfor inngå som kriterium i sosialhjelpsnøkkelen. Konkret vil utvalget foreslå at skilte og separerte 16-59 år innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen.

Arbeidsledige

Analysene viser at kommunenes sosialhjelpsutgifter øker med andelen arbeidsledige. Antall arbeidsledige er derfor en viktig etterspørselsfaktor som bør inngå i kostnadsnøkkelen. Det som kan være gjenstand for en nærmere vurdering er hvorvidt man skal bruke antall langtidsarbeidsledige som indikator på kommunenes sosialhjelpsutgifter, eller om man skal bruke det totale antallet arbeidsledige.

Antall personer på arbeidsmarkedstiltak er en god indikator på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Kriteriet oppfyller imidlertid ikke de nødvendige krav til objektivitet, da kommunene gjennom å iverksette arbeidsmarkedstiltak kan påvirke antall personer på arbeidsmarkedstiltak. Utvalget vil derfor ikke tilråde at antall personer på arbeidsmarkedstiltak innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen. Utvalgets analyser indikerer at det totale antallet arbeidsledige er en bedre indikator på kommunenes sosialhjelpsutgifter enn antall langtidsarbeidsledige, definert som personer som har vært arbeidsledig i mer enn seks måneder. Utvalget vil derfor anbefale at det totale antallet arbeidsledige innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen.

Det som da kan være gjenstand for vurdering er hvorvidt det er behov for en finere inndeling av arbeidsledige, ved at det skilles mellom yngre arbeidsledige (16-24 år) og eldre arbeidsledige (25-59 år). Når det gjelder betydningen av yngre og eldre arbeidsledige, gir analysene beskrevet i kapittel 9.5.3 til dels motstridende resultater. I analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2000 og 2001 ble det ikke dokumentert at yngre arbeidsledige virket mer utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter enn eldre arbeidsledige. Analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2002 og 2003, indikerer imidlertid at yngre arbeidsledige virker mer utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter enn eldre arbeidsledige. Når variabelens effekt varierer betydelig fra 2000 og 2001 til 2002 og 2003 tyder det på at modellen er «tidsavhengig». Det vil si at variabelens effekt kan variere fra ett år til et annet som følge av svingninger i ledighetsnivået blant ungdom.

Etter utvalgets vurdering er det rimelig å anta at yngre arbeidsledige, i større grad enn eldre arbeidsledige, virker utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Det har sammenheng med at få arbeidsledige under 25 år har opparbeidet seg rett til dagpenger. Analyser på individnivå viser dessuten at personer under 30 år mottar mer i sosialhjelp enn personer over 30 år. Dette tilsier at arbeidsledige under 25 år bør veie tyngre i sosialhjelpsnøkkelen, enn arbeidsledige over 25 år. Utvalget vil derfor foreslå at arbeidsledige 16-24 år og arbeidsledige 25-59 år innføres som kriterier i sosialhjelpsnøkkelen.

En svakhet ved å bruke antall arbeidsledige som indikator på kommunenes utgiftsbehov til sosialhjelp er at arbeidsledige vil svekkes som indikator når arbeidsledigheten reduseres, og motsatt at arbeidsledige vil få økt betydning når arbeidsledigheten øker. Dersom en skal sikre at antall arbeidsledige får «riktig» kostnadsvekt må sosialhjelpsnøkkelen oppdateres med jevne mellomrom. Dersom kostnadsnøkkelen kun oppdateres vært 10. år kan man komme opp i en situasjon hvor antall arbeidsledige fått redusert/økt betydning for kommunenes sosialhjelpsutgifter, uten at det gjenspeiles i kostnadsnøkkelen. Denne problemstillingen er nærmere drøftet i kapittel 8.

Innvandrere

Analyser viser at kommunenes sosialhjelpsutgifter øker med andelen innvandrere som kvalifiserer for integreringstilskudd, det vil si flyktninger og personer som har fått opphold på humanitært grunnlag og som har vært bosatt i Norge i mindre enn fem år. I og med at kommunene får kompensasjon for sosialhjelpsutgiftene til denne gruppen innvandrere gjennom integreringstilskuddet, bør ikke denne gruppen innvandrere inngå som kriterium i kostnadsnøkkelen.

I analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2002 og 2003 dokumenteres det ingen sammenheng mellom ikke-vestlige innvandrere med lang botid og kommunenes sosialhjelpsutgifter. Analyser på individnivå viser imidlertid at innvandrere fra ikke-vestlige land mottar mer i sosialhjelp enn nordmenn og innvandrere fra vestlige land. Innvandrernes økte behov for sosialhjelp har som nevnt ofte sammenheng med svak tilknytning til arbeidsmarkedet og lavt inntektsnivå. Når det i analysene ikke dokumenteres noen sammenheng mellom antall innvandrere fra ikke-vestlige land med lang botid og kommunenes sosialhjelpsutgifter kan det ha sammenheng med at det i analysene allerede er kontrollert for effekten av yrkesstatus. Utvalget vil på bakgrunn av analyseresultatene ikke anbefale at ikke-vestlige innvandrere uten integreringstilskudd innføres som kriterium i sosialhjelpsnøkkelen.

Analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter indikerer at det er en positiv sammenheng mellom andel innvandrere fra Afrika og kommunenes sosialhjelpsutgifter. Effekten og signifikansen til variabelen «innvandrere fra Afrika» varierer imidlertid mye med modellspesifikasjon. I modellen hvor det er kontrollert for betydningen av opphopning av sosiale problemer dokumenteres det for eksempel ingen sammenheng mellom kommunenes sosialhjelpsutgifter og andel innvandrere fra Afrika. Utvalget vil på bakgrunn av det ikke anbefale at innvandrere fra Afrika innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen. Kriteriet oppfyller dessuten ikke de nødvendige krav til offentlighet (dersom en kommune har færre enn tre innvandrere fra Afrika kan ikke data offentliggjøres).

Fattigdom

Fattigdom skaper behov for sosialhjelp. Analysene beskrevet i kapittel 9.5.3 viser at det er en positiv og signifikant sammenheng mellom antall fattige og kommunenes sosialhjelpsutgifter. Utvalget vil derfor anbefale at målet på fattigdom, som SSB har utviklet på oppdrag for utvalget, innføres som kriterium i sosialhjelpsnøkkelen. Kriteriet tilfredsstiller de nødvendige krav om objektivitet og fra og med 2006 kan kriteriedata oppdateres årlig. På sikt bør det imidlertid være et mål å utvikle et mål på kronisk fattigdom.

Psykiatriske innleggelser

Kommunenes sosialhjelpsutgifter øker med økende antall innleggelser ved psykiatriske behandlingsinstitusjoner. Usikkerhet om datakvaliteten gjør at utvalget ikke vil tilrå at kriteriet innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen. Tall som SIRUS innhentet på oppdrag for Kommunal- og regionaldepartementet i 2003 viste dessuten at antall psykiatriske innleggelser og konsultasjoner var 20 prosent høyere i kommuner hvor psykiatriske institusjoner var lokalisert enn i andre kommuner. Dette kan være en indikasjon på at tilbudet i seg selv genererer en etterspørsel.

Uførepensjonister

I 2003 hadde om lag 37 prosent av sosialhjelpsmottakerne uføretrygd som hovedinntektskilde. Samtidig viser analyser utført av SSB og utvalget at kommunenes sosialhjelpsutgifter øker med økende andel uførepensjonister i kommunene. Antall uførepensjonister er derfor en viktig etterspørselsfaktor som bør inngå som kriterium i sosialhjelpsnøkkelen. Konkret vil utvalget foreslå at uførepensjonister 18-49 år innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen.

Kommunestørrelse

Det er en klar tendens til at kommunenes sosialhjelpsutgifter øker med økende innbyggertall. Analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2001, 2002 og 2003 viser at urbanitetskriteriet i dagens kostnadsnøkkel (folketall opphøyd i 1,2) er egnet til å fange opp sammenhengen mellom kommunestørrelse og sosialhjelpsutgifter.

Bakgrunnen for at urbanitetskriteriet ble innført som kriterium i sosialhjelpsnøkkelen i 2004 var at ulike studier viste at det var en sammenheng mellom grad av urbanitet (og ikke høyt folketall i seg selv) og levekårsproblemer. I analysen som SIRUS gjennomførte på oppdrag for Kommunal- og regionaldepartementet i 2003 ble det undersøkt hvordan man kunne fange opp dette i sosialhjelpsnøkkelen. I analysen ble ulike mål på urbanitet testet ut. Analysen viste at av ulike mål, var det folketall opphøyd i 1,2 som var best egnet til å fange opp sammenhengen mellom urbanitet kommunenes sosialhjelpsutgifter.

Høyt innbyggertall virker i seg selv ikke utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Ut i fra analysene beskrevet i kapittel 9.5.3 er det vanskelig å si nøyaktig hva som ligger bak den observerte sammenhengen mellom variabelen folketall opphøyd i 1,2 og kommunenes sosialhjelpsutgifter. Når folketall opphøyd i 1,2 har effekt, etter at det er kontrollert for sosioøkonomiske forhold i kommunene, indikerer det at variabelen fanger opp kjennetegn ved befolkningsrike kommuner, som ikke fanges opp gjennom de sosioøkonomiske variablene i modellen, og som gir høyere sosialhjelpsutgifter per innbygger enn befolkningsfattige kommuner. Utvalgets vurdering er at variabelen folketall opphøyd i 1,2 må tolkes som en variabel som fanger opp grad av urbanisering og befolkningskonsentrasjon.

Svakheten til urbanitetskriteriet er at det har liten validitet i den forstand at det ikke er knyttet til underliggende sosiale problemer som utløser behov for sosialhjelp. Kriteriet skiller derfor ikke mellom kommuner med om lag samme innbyggertall som har ulikt omfang av sosiale problemer. Da urbanitetskriteriet har lav validitet har utvalget valgt å utforme et forslag til sosialhjelpsnøkkel som inkluderer urbanitetskriteriet, samt et forslag til kostnadsnøkkel hvor urbanitetskriteriet er erstattet med en opphopningsindeks.

Opphopningsindekser

Det er antatt at hvis flere levekårsulemper inntrer samtidig på individ eller bydelsnivå vil dette føre til en vesentlig forsterkning av problemene, og dermed økt behov for kommunale tjenester. Ulike studier gir støtte til hypotesen om at opphopning av sosiale problemer virker utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Det vil si at problemene ikke «summerer» hverandre, men «forsterker hverandre». Det er vanskelig å fange opp slike problemer utelukkende ved hjelp av additive kriterier. På et område som sosialhjelp kan derfor multiplikative kriterier være bedre egnet til å fange opp variasjoner i utgiftsbehov mellom kommunene enn additive kriterier.

Både utvalgets og SSBs analyser viser at både en opphopningsindeks bestående av skilte/separerte og arbeidsledige og en indeks bestående av skilte/separerte, arbeidsledige og fattige har en positiv og signifikant effekt på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Analysene viser videre at modellene hvor opphopningsindeksene inngår som forklaringsvariabler har like god forklaringskraft som modellen hvor urbanitetskriteriet inngår som forklaringsvariabel. Dette er en indikasjon på at variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til sosialhjelp kan fanges opp gjennom objektive kriterier som ikke er relatert til kommunestørrelse.

Sterkest effekt har opphopningsindeksen bestående av skilte/separerte, arbeidsledige og fattige. Variasjonen i forklaringskraft er imidlertid beskjeden. Det er derfor et empirisk spørsmål hvorvidt den første eller den andre opphopningsindeksen bør innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen. For å studere betydningen av valg av indeks er det i tabell 9.18 (s. 224) vist kommunenes faktiske sosialhjelpsutgifter, samt kommunenes beregnede utgiftsbehov til sosialhjelp med ulike måter å fange opp opphopning av sosiale problemer på. I tabellen er kommunene gruppert etter innbyggertall.

Tabell 9.18 viser at det er en klar tendens til at sosialhjelpsutgiftene øker med økende innbyggertall. Videre viser tabellen at kostnadsnøkkelen med opphopningsindeksen skilte/separerte, arbeidsledige og fattige i større grad fanger opp at sosialhjelpsutgiftene øker med økende innbyggertall enn kostnadsnøkkelen med opphopningsindeksen skilte/separerte og arbeidsledige.

For å studere betydningen av valg av indeks har utvalget i tillegg til å se på virkningene for kommunene gruppert etter innbyggertall, sett på virkningene for de ti kommunene som hadde de laveste sosialhjelpsutgiftene i 2003, samt de ti kommunene som hadde de høyeste sosialhjelpsutgiftene i 2003.

Tabell 9.19 viser at blant de ti kommunene som hadde laveste sosialhjelpsutgifter i 2003 var det kun kommuner med færre enn 3 000 innbyggere. Tabellen viser videre at de ti kommunenes beregnede utgiftsbehov til sosialhjelp er høyere enn kommunenes faktiske sosialhjelpsutgifter. Dette gjelder både når man tar utgangspunkt i kostnadsnøkkelen som inkluderer opphopningsindeksen som er produktet av skilte/separerte og arbeidsledige, og når man tar utgangspunkt i kostnadsnøkkelen som er produktet av skilte/separerte, arbeidsledige og fattige. Differansen mellom faktiske utgifter og beregnede utgiftsbehov er størst når man tar utgangspunkt i opphopningsindeksen som er produktet av skilte/separerte og arbeidsledige.

Tabell 9.20 viser at blant de ti kommunene som hadde høyeste sosialhjelpsutgifter i 2003 var det både små og store kommuner. Tabellen viser videre at valg av opphopningsindeks slår ulikt ut for de ulike kommunene. Mens Oslo kommune vil tjene på at opphopningsindeksen som er produktet av skilte/separerte, arbeidsledige og fattige innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen, vil de øvrige kommunene tjene på at opphopningsindeksen som er produktet av skilte/separerte og arbeidsledige innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen. En medvirkende årsak til at flere av kommunene i tabell 9.20 har høye sosialhjelpsutgifter er antakeligvis at flere av kommunene har en høy andel flyktninger og/eller personer som har fått opphold på humanitært grunnlag, og som har vært bosatt i Norge i mindre enn fem år. Kommunene Salangen, Alstadhaug, Gratangen og Lavangen har for eksempel mer enn dobbelt så mange innvandrere i denne gruppen per innbygger enn landsgjennomsnittet. Kommunene får kompensasjon for utgifter til denne gruppen gjennom integreringstilskuddet. Kommunene skal derfor ikke kompenseres for sosialhjelpsutgifter til denne gruppen gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet.

Tabell 9.18, 9.19 og 9.20 gir grunnlag for ulike konklusjoner når det gjelder valg av opphopningsindeks. Mens tabell 9.18 og 9.19 indikerer at det er opphopningsindeksen som er produktet av skilte/separerte, arbeidsledige og fattige som er best egnet til å fange opp variasjonene i kommunenes utgiftsbehov, indikerer tabell 9.20 at det er opphopningsindeksen som er produktet av skilte/separerte og arbeidsledige som er best egnet til å fange opp variasjonene i kommunenes utgiftsbehov. Utvalget vil etter en samlet vurdering anbefale at opphopningsindeksen som er produktet av skilte/separerte, arbeidsledige og fattige, vurderes innført i kostnadsnøkkelen. Indeksen er godt egnet til å fange opp effekten av opphopning av sosiale problemer, samtidig som man gjennom indeksen får fanget opp at det er en klar tendens til at sosialhjelpsutgiftene øker med økende innbyggertall.

9.6.4.2 Forslag til kostnadsvekter

Utvalgets diskusjon i kapittel 9.6.4.1 leder til to forslag til kostnadsnøkler for sosialhjelp. En kostnadsnøkkel bestående av følgende kriterier:

• Antall skilte og separerte 16-59 år

• Antall arbeidsledige 16-24 år

• Antall arbeidsledige 25-59 år

• Antall uførepensjonister 18-49 år

• Antall fattige

• Urbanitetskriteriet (folketall opphøyd i 1,2)

Samt en kostnadsnøkkel bestående av følgende kriterier:

• Antall uførepensjonister 18-49 år

• Opphopningsindeks (skilte/separerte, arbeidsledige og fattige)

• Innbyggere 16-66 år

Vektingen av kriteriene tar utgangspunkt i de analyser som utvalget og SSB har foretatt av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2003. Mens utvalget har analysert kommunenes utgifter innenfor en partiell modell, har SSB analysert kommunenes utgifter innenfor en simultan modell. Den partielle og den simultane analysen gir grunnlag for om lag de samme konklusjoner når det gjelder den estimerte effekten av ulike variable. Forskjellene ligger innenfor de statistiske feilmarginer. I forslaget til kostnadsvekter har utvalget lagt til grunn at kriteriene skal få en vekt som gjenspeiler hvor stor andel av variasjonene i kommunenes sosialhjelpsutgifter kriteriene forklarer. Videre har utvalget lagt til grunn at den delen av kommunenes sosialhjelpsutgifter som ikke kan forklares med sosiale kriterier skal legges på kriteriet innbyggere 16-66 år.

I utvalgets første forslag til kostnadsnøkkel legges det til grunn at:

• En ekstra skilt og separert medfører en økning i kommunenes utgifter med 8 200 kroner.

• En ekstra arbeidsledig 16-24 år medfører en økning i kommunenes utgifter med 29 000 kroner.

• En ekstra arbeidsledig 25-59 år medfører en økning i kommunenes utgifter med 12 000 kroner.

• En ekstra fattig medfører en økning i kommunenes utgifter med 4 900 kroner.

• En ekstra uførepensjonist 18-49 år medfører en økning i kommunenes utgifter med 7 600 kroner.

• I vektingen av urbanitetskriteriet legges til det til grunn en koeffisient på 97,98.

I utvalgets andre forslag til kostnadsnøkkel legges det til grunn at:

• En ekstra uførepensjonist 18-49 år medfører en økning i kommunenes utgifter med 9 000 kroner.

• I vektingen av opphopningsindeksen (skilte/separerte, arbeidsledige og fattige) legges til grunn en koeffisient på 11 636 835.

De ulike forslagene til kostnadsnøkkel er vist i tabell 9.21.

9.6.4.3 Utvalgets forslag til kostnadsnøkler for sosialhjelp

For å studere betydningen av valg av kostnadsnøkkel er det i tabell 9.22 vist kommunenes faktiske sosialhjelpsutgifter, samt kommunenes beregnede utgiftsbehov med de to forslagene til sosialhjelpsnøkkel. I tabellen er kommunene gruppert etter innbyggertall.

Det er en klar tendens til at kommunenes sosialhjelpsutgifter øker med økende innbyggertall. Tabell 9.22 viser at urbanitetskriteriet er bedre egnet enn opphopningsindeksen til å fange opp sammenhengen mellom kommunestørrelse og sosialhjelpsutgifter. Tabell 9.22 viser imidlertid at man gjennom opphopningsindeksen, i større grad enn gjennom urbanitetskriteriet, fanger opp at Oslo har høye sosialhjelps­utgifter. Det er mulig at man gjennom opphopningsindeksen overkompenserer Oslo, fordi deler av sosialhjelpsutgiftene i Oslo har antakeligvis sammenheng med at Oslo har flere innvandrere som kvalifiserer for integreringstilskudd per innbygger enn landsgjennomsnittet. Tabell 9.22 viser videre at Bergen, Trondheim og Stavanger får et lavere beregnet utgiftsbehov til sosialhjelp med opphopningsindeksen enn med urbanitetskriteriet.

Tabell 9.23 viser Bergen, Trondheim og Stavangers sosialhjelpsutgifter i prosent av landsgjennomsnittet, samt kommunenes beregnede utgiftsbehov med de to nøklene. Av tabellen framgår det at alle kommunene får et lavere beregnet utgiftsbehov med sosialhjelpsnøkkelen som inkluderer urbanitetskriteriet, enn med sosialhjelpsnøkkelen som inkluderer opphopningsindeksen. Bergen har et høyere beregnet utgiftsbehov enn Trondheim og Stavanger med sosialhjelpsnøkkelen som inkluderer urbanitetskriteriet. Årsaken til det er at Bergen har flere innbyggere enn de to andre kommunene. Som det framgår av tabellen er det først og fremst Bergen som får en reduksjon i beregnet utgiftsbehov når urbanitetskriteriet erstattes med en opphopningsindeks. Årsaken til det er at Bergen har færre arbeidsledige og færre skilte og separerte per innbygger enn Stavanger og Trondheim.

I tabell 9.24 og tabell 9.25 vises beregnet utgiftsbehov med de to forslagene til sosialhjelpsnøkkel for de 10 kommunene som hadde henholdsvis de laveste og høyeste sosialhjelpsutgiftene i prosent av landsgjennomsnittet i 2003.

Tabell 9.25 viser at opphopningsindeksen er bedre egnet enn urbanitetskriteriet til å fange opp utgiftsbehovet til små og mellomstore kommuner som har høye utgifter til sosialhjelp. Men samtidig viser tabell 9.24 at opphopningsindeksen, i større grad enn urbanitetskriteriet, overkompenserer kommuner med lave sosialhjelpsutgifter.

Både urbanitetskriteriet og opphopningsindeksen er godt egnet til å fange opp variasjoner i kommunenes sosialhjelpsutgifter. Valg av kriterium blir derfor et spørsmål om hvordan man skal tolke effektene av de to kriteriene. Hvilket kriterium har best validitet? Et problem med urbanitetskriteriet er etter utvalgets vurdering at det er vanskelig å si hva som ligger bak den observerte sammenhengen mellom kommunestørrelse og kommunenes sosialhjelpsutgifter. Høyt eller lavt innbyggertall vil i seg selv ikke medføre at en kommune har høye eller lave sosialhjelpsutgifter. Etter utvalgets vurdering har opphopningsindeksen høyere validitet enn urbanitetskriteriet. En opphopning av sosiale problemer vil nødvendigvis virke utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Og analyser både på individnivå og på kommunenivå gir støtte til hypotesen om at sosiale problemer ofte virker sammen og forsterker hverandre. Utvalget vil på bakgrunn av det anbefale at opphopningsindeksen som er produktet av skilte/separerte, arbeidsledige og fattige innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen. Utvalgets forslag til sosialhjelpsnøkkel er vist i tabell 9.26.

9.7 Administrasjon, landbruk og miljøvern.

Dette avsnittet redegjør for utvalgets tilnærming til å kvantifisere variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til kommunaladministrasjon, landbruk og miljøvern. Utvalget har valgt å se på tre områdene samtidig, dels fordi det ut i fra KOSTRA er vanskelig å skille kommunenes utgifter til landbruk og miljøvern fra kommunenes øvrige administrasjonsutgifter, dels fordi noe av kommunenes oppgaver i tilknytning til landbruk og miljøvern kan karakteriseres som administrasjonsoppgaver.

9.7.1 Innledning

Administrasjon

Alle kommunene må ha en viss minimumsadministrasjon. For kommunene er administrasjonen knyttet til kommunestyre/formannskap og rådmann, og de grunnleggende støtte- og stabsfunksjoner som kreves for å drive en kommunal virksomhet. Som støtte- og stabsfunksjoner regnes oppgaver knyttet til sekretariat for politisk ledelse, økonomiforvaltning, overordnede personalfunksjoner, informasjon som ikke gjelder bestemte tjenesteområder og organisasjonsutvikling. Planarbeid som er mer enn interne planer for den virksomhet det gjelder og som er en del av den overordnede strategiske ledelsen, regnes også som støtte- og stabsfunksjoner. Videre regnes oppgaver som arkiv, post, resepsjon/sentralbordtjeneste med mer som administrasjon.

Landbruk

Det følger av bestemmelsene i jordloven og skogloven at kommunene er landbruksmyndighet og har ansvar for gjennomføringen av landbrukspolitikken på lokalt nivå. I de fleste kommuner utføres disse oppgavene i dag av et kommunalt eller interkommunalt landbrukskontor. Oppgaven som følger av dette er svært mangfoldig og spenner fra faglig rådgivning og veiledning til den enkelte bruker, via forvaltningsansvar i forhold til lover, forskrifter og videre til initiativtaking og næringsutvikling både innen tradisjonelt landbruk og nye næringer og endelig til å være en sentral premissgiver og deltaker i en helhetlig samfunnsplanlegging i kommunene. Gjennom landbrukskontorene forvaltes også store økonomiske virkemidler, enten som produksjonstilskudd i forskjellige former eller som investeringsmidler til utbygging av landbruks- og bygdenæringer.

Miljø

Kommunene har et generelt miljøansvar. Kommunen har administrative oppgaver knyttet til forvaltning av sektorlovene, herunder naturvernloven, viltloven, laks- og innlandsfiskeloven, loven om motorisert ferdsel i utmark og vassdrag, friluftsloven og forurensningsloven. Kommunen har også myndighet og ansvar etter plan- og bygningsloven. Kommunene har både praktiske oppgaver og myndighetsoppgaver i miljøvernforvaltningen. Videre skal miljøvern inngå som en integrert del i de øvrige kommunale oppgavene, som for eksempel planlegging.

9.7.2 Kommunenes ressursbruk på administrasjon, landbruk og miljøvern

Administrasjon

I 2003 utgjorde kommunenes brutto driftsutgifter til administrasjon, eksklusive Oslo, om lag 12,1 milliarder kroner. Administrasjonsutgiftene er da avgrenset til utgiftene ført på funksjonene 100 (politisk styring og kontrollorganer), 120 (administrasjon) og 130 (administrasjonslokaler) i KOSTRA. Denne avgrensningen av kommuneadministrasjonen dekker sentraladministrasjonen, samt deler av sektoradministrasjonen. Som administrative stillinger som hører inn under funksjon 120 defineres «lederstillinger som leder andre ledere og som har koordineringsansvar utover ren arbeidsledelse». Administrasjonsoppgaver på lavere nivå i det kommunale hierarkiet, for eksempel på den enkelte skole, blir ikke regnet som kommuneadministrasjon med en slik avgrensning av administrasjonsbegrepet.

Landbruk

Ut i fra KOSTRA er det umulig å anslå nøyaktig hvor mye ressurser kommunene bruker på oppgaver knyttet til landbruk. Det har sammenheng med at kommunenes utgifter til sektoren er fordelt på flere KOSTRA-funksjoner og at kun en mindre andel av utgiftene på hver funksjon kan knyttes til landbruk. Oppgaver på landbrukskontorene som medfører politisk behandling vil for eksempel føres på funksjon 100, politisk styring og kontrollorganer, mens utgifter knyttet til utarbeidelse av arealplaner vil føres på funksjon 120, administrasjon. Videre vil utgifter knyttet til næringsutvikling for skog- og jordbruk føres på funksjon 325, tilrettelegging og bistand for næringslivet. Kommunenes utgifter i forbindelse med landbrukskontorene vil også i hovedsak føres på denne funksjonen. Andre KOSTRA-funksjoner som kan inneholde utgifter til landbruk er 300 (fysisk tilrettelegging og planlegging), 320 (kommunal næringsvirksomhet), 360 (naturforvaltning og friluftsliv) og 365 (kulturminnevern). I 2003 utgjorde kommunenes brutto driftsutgifter på funksjonene 300, 320, 325, 360 og 365 til sammen 2,9 milliarder kroner.

Kommunenes utgifter til landbruk utgjør kun en mindre andel av utgiftene på hver av de aktuelle KOSTRA-funksjonene. Et eksempel på det: utgifter i forbindelse med kommunale landbrukskontor vil i hovedsak bli ført på funksjon 325 (tilrettelegging og bistand for næringslivet) i KOSTRA. Dersom en tar utgangspunkt i størrelsen på det tidligere øremerkede tilskuddet til landbrukskontorene kan en anta at utgiftene til landbrukskontorene utgjorde om lag 470 millioner kroner i 2003. Til sammenligning hadde kommunene i 2003 rapportert at de hadde brutto driftsutgifter på funksjon 325 på om lag 1,5 milliarder kroner.

Miljøvern

Ut i fra KOSTRA er det også umulig å anslå hvor mye ressurser kommunene bruker på miljøvern. Det har sammenheng med at miljøvern er fordelt på flere funksjoner, hvor miljøvern kun utgjør en mindre andel av utgiftene. En årsak til at kommunenes utgifter til miljøvern er fordelt på flere funksjoner er at miljøvern er en integrert del i flere av kommunenes oppgaver. Funksjon 360, naturforvaltning og friluftsliv, er antakeligvis den eneste KOSTRA-funksjonen som primært er knyttet til miljøvern. Andre KOSTRA-funksjoner som vil inneholde utgifter til miljøvern er 100 (politisk styring og kontrollorganer), 120 (administrasjon), 300 (fysisk tilrettelegging og planlegging), 320 (kommunal næringsvirksomhet) og 365 (kulturminnevern). I tillegg kommer funksjonene som knytter seg til vann, avløp og renovasjon der kommunen har plikter etter forurensningsloven.

ECON (2002) har gjennomført en intervjuundersøkelse blant 26 kommuner, og supplert denne med KOSTRA-data for de aktuelle kommunene. ECON anslår på bakgrunn av denne undersøkelse at kommunenes netto driftsutgifter til lovpålagte miljøvernoppgaver i gjennomsnitt utgjør 661 000 kroner per kommune. ECON har da sett bort fra VAR-tjenester, som i alle kommuner er fullfinansiert gjennom gebyrer. ECON presiserer at anslaget er beheftet med stor usikkerhet. Det har sammenheng med at mange kommuner ikke med sikkerhet kan angi kostnadene til miljøvernoppgaver.

Når det gjelder kommunens utgifter til frivillige miljøoppgaver (definert som utgifter til klima og energirelaterte problemstillinger, biologisk mangfold, kulturminner, utvikling og bevaring av rekreasjons-, natur- og friluftsområder) anslår ECON (2002) at utgiftene utgjør 1,6 millioner kroner per kommune. Dette anslaget er beheftet med stor usikkerhet da datagrunnlaget er mangelfullt. Kostnadene varierer også mye mellom de 13 kommunene som har svart på spørsmålet om utgifter til frivillige miljøoppgaver, fra tilnærmet ingen kostnader til 14,5 millioner kroner.

Variasjoner i kommunenes ressursbruk på administrasjon, landbruk og miljøvern

Det er betydelige variasjoner mellom kommunene når det gjelder ressursbruken på administrasjon, landbruk og miljøvern. Tabell 9.27 viser kommunenes brutto driftsutgifter (eksklusive avskrivinger) til administrasjon, landbruk og miljøvern, i kroner per innbygger for kommunene gruppert etter innbyggertall. Som nevnt er det vanskelig å få et riktig estimat på kommunenes utgifter til landbruk og miljøvern. I tabell 9.27 har vi derfor valgt å presentere kommunenes utgifter med et bredt utgiftsbegrep og et smalt utgiftsbegrep.

I det smale utgiftsbegrepet er administrasjons-, landbruks- og miljøvernsutgiftene avgrenset til utgiftene ført på funksjonene 100, 120 og 130. I 2003 utgjorde kommunenes brutto driftsutgifter, eksklusive avskrivinger, på de tre funksjonene om lag 12,1 milliarder kroner (eksklusive Oslo). Problemet med denne avgrensningen av utgiftsbegrepet er hovedsakelig at en ikke fanger opp alle utgiftene i kommunene som er knyttet til landbruk og miljøvern.

I det brede utgiftsbegrepet er administrasjons-, landbruks- og miljøvernutgiftene avgrenset til utgiftene ført på funksjonene 100, 120, 130, 300, 320, 325, 360 og 365. I 2003 utgjorde kommunenes brutto driftsutgifter, eksklusive avskrivinger, på de åtte funksjonene om lag 15,9 milliarder kroner (eksklusive Oslo). Hovedproblemet med dette utgiftsbegrepet er at det i tillegg til kommunenes administrasjons-, landbruks- og miljøvernutgifter, inneholder kommunenes utgifter til næringsvirksomhet og til byggesaksbehandling. Funksjon 325 inneholder blant annet kommunenes utgifter til råd/veiledning for næringslivet, drift/tilskudd til utleielokaler for næringsvirksomhet, tiltaksarbeid og turistinformasjon. Ut i fra KOSTRA er det vanskelig å si hvor stort omfang kommunenes utgifter til næringsvirksomhet og byggesaksbehandling har i forhold til kommunenes landbruks- og miljøvernoppgaver.

Tabell 9.27 viser at kommunenes utgifter til administrasjon, landbruk og miljøvern varierer betydelig mellom kommunene både når en tar utgangspunkt i det smale og det brede utgiftsbegrepet. Det er en klar tendens til at små kommuner har høyere utgifter i kroner per innbygger enn større kommuner. Dersom en tar utgangspunkt i det smale utgiftsbegrepet ser en at kommuner med færre enn 1 000 innbyggere i gjennomsnitt hadde 10 804 kroner i brutto driftsutgifter per innbygger. Til sammenligning hadde kommuner med mer enn 50 000 innbyggere i gjennomsnitt 2 403 kroner i brutto driftsutgifter per innbygger. Utgiftsvariasjonene må dels ses i sammenheng med at kommuneadministrasjonen har flere oppgaver der utgiftene i liten grad har sammenheng med antall innbyggere i kommunen, dels må utgiftsvariasjonene ses i sammenheng med at små kommuner gjennomgående har høyere inntekter enn større kommuner. I 9.7.5 gjøres det rede for analyser av kommunenes ressursbruk på administrasjon, landbruk og miljøvern.

9.7.3 Dagens kostnadsnøkkel for ­administrasjon

Dagens administrasjonsnøkkel bygger på arbeidet til Rattsø-utvalget. Analysene som Rattsø-utvalget initierte viste at administrasjonsutgiftene varierte betydelig mellom kommunene i 1992. Det var en klar tendens til at små kommuner hadde høyere administrasjonsutgifter per innbygger enn større kommuner. Utvalget så dette i sammenheng med at kommuneadministrasjonen har flere oppgaver der utgiftene i liten grad har sammenheng med antall innbyggere i kommunen. Rattsø-utvalget foreslo at små kommuner skulle få kompensasjon for smådriftsulempene i tilknytning til kommunal administrasjon gjennom et basiskriterium i kostnadsnøkkelen. Utvalget foreslo at kriteriet skulle få en vekt som gjenspeilet hvor stor andel de faste administrasjonsutgiftene utgjorde av de samlede administrasjonsutgiftene. Med faste administrasjonsutgifter menes i denne sammenheng minimumsadministrasjonen som alle kommunene må ha uavhengig av innbyggertall. Utvalget antok at de øvrige administrasjonsutgiftene ville fordele seg mellom kommunene om lag med et likt beløp per innbygger og foreslo derfor at andel innbyggere også skulle inngå som kriterium i administrasjonsnøkkelen (NOU 1996:1). Rattsø-utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for administrasjon ble vedtatt ved stortingsbehandlingen av kommune­-økonomiproposisjonen for 1997.

I 1998 ble administrasjonsnøkkelen endret i forbindelse med at det øremerkede tilskuddet til miljøvernledere ble innlemmet i inntektssystemet. Basiskriteriet i kostnadsnøkkelen ble da vektet opp, slik at de innlemmede midlene ble fordelt mellom kommunene med et likt beløp per kommune. I 2004 ble det innført en egen delkostnadsnøkkel for miljø og landbruk i kostnadsnøkkelen, jf. omtale under 9.7.4. Endringen som ble gjennomført i administrasjonsnøkkelen i 1998 ble da reversert. Dagens administrasjonsnøkkel er derfor i samsvar med nøkkelen som Rattsø-utvalget foreslo.

9.7.4 Dagens kostnadsnøkkel for landbruk og miljøvern

I 1997 ble tilskuddet til den kommunale landbruksforvaltningen på 349 millioner kroner (1996-kroner) innlemmet i inntektssystemet. I påvente av utredning av fremtidige kriterier ble tilskuddet lagt utenfor overgangsordningen i perioden 1997-2001, med tilnærmet samme kommunevise fordeling som det øremerkede tilskuddet hadde i 1996. 11 I 2002 ble midlene til den kommunale landbruksforvaltningen lagt inn i overgangsordningen i inntektssystemet uten at kostnadsnøkkelen ble endret. Dette medførte at flere landbrukskommuner (isolert sett) fikk en reduksjon i rammetilskuddet, mens befolkningsrike kommuner fikk en økning i rammetilskuddet.

I 1997 ble, som allerede nevnt, også tilskuddet til kommunale miljøvernledere på 107,5 millioner kroner (1996-kroner) innlemmet i inntektssystemet. Midlene ble lagt inn i overgangsordningen fra 1998. I tråd med målsettingen om at alle kommuner burde ha en miljøvernleder ble basiskriteriet i administrasjonsnøkkelen vektet opp, slik at midlene ble fordelt med et likt beløp per kommune.

I 2004 ble det, på bakgrunn av forslag som regjeringen la fram i kommuneproposisjonen for 2004 (St.prp. nr 66 (2002-2003)), innført en egen delkostnadsnøkkel for landbruk og miljøvern i inntektssystemet. Innføringen av den nye nøkkelen ble begrunnet med at en ville sikre "god sammenheng mellom ressurstildelingen til kommunene og kommunenes utfordringer og oppgaver på landbruksområdet og miljøområdet". Variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til landbruk og miljøvern har siden innføringen av nøkkelen blitt ivaretatt gjennom kriteriene andel innbyggere, basis og et eget landbrukskriterium. Basiskriteriet og kriteriet andel innbyggere skal fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til miljøvern, mens landbrukskriteriet skal fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til landbruksforvaltningen. Dagens kostnadsnøkkel for landbruk og miljøvern er vist i tabell 9.29. Kostnadsnøkkelen har kun en vekt på 0,7 prosent i den totale kostnadsnøkkelen. Vekten gjenspeiler hvor stor andel de tidligere øremerkede tilskuddene til miljøvernledere og landbruksforvaltningen utgjør av kommunenes beregnede utgiftsbehov.

Til grunn for fordelingen av miljøvernmidlene med 1/3 på basiskriteriet og 2/3 på kriteriet andel innbyggere, ligger en analyse ECON foretok på oppdrag for Miljøverndepartementet i 2002. ECONs analyse viste at variasjoner i kommunenes utgifter til miljøvernoppgaver i hovedsak kunne forklares med variasjoner i antall innbyggere. ECON fant imidlertid at kommuner med mindre enn 15 000 innbyggere hadde noe høyere utgifter per innbygger enn store kommuner (ECON 2002).

Til grunn for utformingen av landsbrukskriteriet ligger en analyse som en arbeidsgruppe bestående av Kommunal- og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet, Landbruksdepartementet og Kommunenes Sentralforbund foretok av fordelingen av det tidligere øremerkede tilskuddet til landbruksforvaltningen. Årsaken til at analysene ble basert på fordelingen av det tidligere øremerkede tilskuddet, og ikke på kommunenes utgifter til landbruk, er at det ut i fra KOSTRA er vanskelig å identifisere kommunenes utgifter til landbruk. Landbrukskriteriet i kostnadsnøkkelen er en sammenvekting av fire kriterier: dyrket areal (30 prosent vekt), antall driftsenheter (20 prosent vekt), antall landbrukseiendommer (40 prosent vekt) og kommunens areal (10 prosent vekt).

• Kriteriet dyrket areal skal fange opp landbruksforvaltningens arbeid innen tradisjonelt landbruk.

• Kriteriet antall driftsenheter skal fange opp at driftsenheter i drift generer forvaltningsarbeid gjennom brukernes behov for veiledning og oppfølging.

• Kriteriet antall landbrukseiendommer skal fange opp at den kommunale landbruksforvaltningen også har arbeid relatert til landbrukseiendommer som ikke er i drift, både i forbindelse med lovsaker og samarbeidstiltak.

• Kriteriet areal skal fange opp kommunenes utgifter knyttet til skogbruk og utbruk. Videre skal kriteriet fange opp avstandsulemper.

9.7.5 Analyser av kommunenes ressursbruk på administrasjon, landbruk og miljøvern

9.7.5.1 Innledning

I 2003 utgjorde kommunenes brutto driftsutgifter til kommuneadministrasjon om lag 12,1 milliarder kroner, eksklusive Oslo. Til tross for at administrasjonsutgiftene utgjør en betydelig andel av kommunenes samlede utgifter foreligger det få analyser av kommunenes ressursbruk på kommunaladministrasjon. Det som er felles for analysene som er foretatt er at en har funnet at administrasjonsutgiftene i kroner per innbygger avtar med økende folketall. Smådriftsulempene har blitt sett i sammenheng med at alle kommunene må ha en viss minimumsadministrasjon som er uavhengig av innbyggertall (NOU 1996:1).

Målsetningen med de faglige analysene som ligger til grunn for utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for administrasjon, landbruk og miljøvern har vært å identifisere kostnads- og etterspørselforhold innen kommuneadministrasjon, landbruk og miljøvern. Behovet for en ny utredning har sammenheng med at datagrunnlaget for dagens administrasjonsnøkkel er om lag 10 år gammelt. Det er behov for en ny analyse av kommunenes ressursbruk på kommunal administrasjon fordi det er ønskelig å undersøke betydningen av kommunestørrelse med nye data. Videre er det ønskelig å undersøke hvorvidt partielle og simultane analyser gir grunnlag for ulike konklusjoner når det gjelder betydningen av kommunestørrelse (smådriftsulemper). Behovet for en ny utredning har også sammenheng med at dagens kostnadsnøkkel for landsbruk og miljøvern er basert på analyser av fordelingen av et tidligere øremerket tilskudd, og ikke av kommunenes ressursbruk på landbruk og miljøvern. Det er derfor ønskelig å undersøke hvorvidt kriteriene som landbrukskriteriet i kostnadsnøkkelen er bygd opp av er egnet til å forklare noe av variasjonene i ressursbruk mellom kommunene.

Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel bygger i hovedsak på analyser utført av utvalget og på analyser utført i SSB. I tillegg har utvalget støttet seg på tidligere analyser av kommunenes ressursbruk på kommunal administrasjon, landbruk og miljøvern.

Formålet med utvalgets analyser har vært å identifisere kostnads- og etterspørselsforhold i kommuneadministrasjon, miljøvern og landbruk. I analysene er det tatt utgangspunkt både i et smalt og i et bredt utgiftsbegrep. I det smale utgiftsbegrepet er utgiftene avgrenset til kommunenes brutto driftsutgifter, eksklusive avskrivinger, ført på funksjonene 100, 120 og 130 i KOSTRA. I det brede utgiftsbegrepet er utgiftene avgrenset til utgiftene ført på funksjonene 100, 120, 130, 300, 320, 325, 360 og 365 i KOSTRA. Analysene er dokumentert i vedlegg 6. SSB har benyttet en simultan modell (KOMMODE-modellen) i forbindelse med analyser av kommunenes ressursbruk i 2003. Mens man i partielle modeller ser på én og én sektor hver for seg, blir det i simultane modeller tatt hensyn til sammenhenger som kan gjelde på tvers av sektorer. Formålet med SSBs analyse var å identifisere kostnads- og etterspørselsforhold innenfor flere kommunale sektorer, blant annet kommunal administrasjon. I SSBs analyse er utgiftene avgrenset til utgiftene ført på funksjonene 100, 120 og 130 i KOSTRA. Resultatene fra analysen er dokumentert i rapporten: «Sammenlikning av simultane og partielle analyser av kommunenes økonomiske atferd» (Langørgen, Galloway, Mogstad og Aaberge 2005). Rapporten er tilgjengelig på Kommunal- og regionaldepartementets internettsider (http://odin.dep.no/krd/norsk/dep/utvalg/inntekt). Det er gjort nærmere rede for KOMMODE-modellen i kapittel 8.

Kommunestørrelse

Tidligere analyser har dokumentert at små kommuner har smådriftsulemper i tilknytning til kommunal administrasjon (NOU 1996:1). Agenda (1995) viste for eksempel at administrasjonsutgiftens relative andel av kommunenes samlede driftsutgifter var fallende inntil kommunene nådde et innbyggertall på 12 000 innbyggere i 1994. På grunn av få kommuner med mer enn 12 000 innbyggere i datagrunnlaget kunne ikke Agenda si med sikkerhet hvordan kommunenes administrasjonsandeler utviklet seg for kommuner med mer enn 12 000 innbyggere.

Analyser foretatt av utvalget viser også at små kommuner har høyere utgifter per innbygger til kommunal administrasjon, landbruk og miljøvern enn store kommuner. I analysene er betydningen av kommunestørrelsen for det første estimert ved at kommunene ble inndelt i grupper etter innbyggertall, og hvor effekten av folketallet på utgiftene ble estimert separat for hver gruppe. Tabell 9.30 viser den beregnede betydningen av kommunestørrelse i kroner per innbygger for kommunene gruppert etter innbyggertall. I analysene er det tatt utgangspunkt både i det smale og det brede utgiftsbegrepet. I analysene er det kontrollert for betydningen av frie inntekter og andre lokale forhold i kommunene. Kommuner med innbyggertall mellom 10 000 og 20 000 innbyggere er brukt som referansegruppe. Tabell 9.30 viser at det er en tendens til at utgiftene til administrasjon, landbruk og miljøvern avtar med økende innbyggertall.

I utvalgets analyser ble betydningen av folketall for det andre estimert ved at inverst folketall inngikk som forklaringsvariabel i modellen. Analysene viser at inverst folketall har en positiv effekt på kommunenes utgifter både når en opererer med det smale og det brede utgiftsbegrepet. Analysene indikerer at variabelen inverst folketall, som tilsvarer basiskriteriet i kostnadsnøkkelen, forklarer om lag 5,5 prosent av variasjonene i kommunenes utgifter på funksjonene 100, 120 og 130, og om lag 5,1 prosent av variasjonene i kommunenes utgifter på funksjonene 100, 120, 130, 300, 325, 360 og 365. Analysene viser at modellen hvor inverst folketall inngår som forklaringsvariabel har like stor forklaringskraft som modellen hvor betydningen av kommunestørrelse er estimert separat for ulike kommunegrupper.

SSB har som nevnt analysert kommunenes administrasjonsutgifter (avgrenset til utgiftene ført på funksjonene 100, 120 og 130) innenfor en simultan modell. Denne analysen gir grunnlag for andre konklusjoner når det gjelder den estimerte betydningen av kommunestørrelse. Denne analysen indikerer at variabelen inverst folketall (basis) forklarer om lag 10,7 prosent av utgiftsvariasjonene mellom kommunene. Når betydningen av kommunestørrelse estimeres høyere i denne analysen enn i utvalgets partielle analyse så må det ses i sammenheng med at simultane analyser kan være bedre egnet til å avdekke betydningen av kostnadsforhold som er felles for flere tjenester.

Inntektsnivå

Utvalgets og SSBs analyser viser at det er en klar sammenheng mellom kommunenes utgifter til administrasjon, landbruk og miljøvern og kommunenes inntektsnivå. Kommunenes utgifter (både med det smale- og det brede utgiftsbegrepet) øker med økende nivå på de frie inntektene. Dette funnet er i samsvar med hva tidligere analyser av kommunal ressursbruk har vist (NOU 1996:1).

Bosettingsmønster

Kalseth, Rattsø og Sørensen (1993) fant at bosettingsmønsteret hadde betydning for kommunenes administrasjonsutgifter i 1992. Det var en tendens til at kommuner med en høy andel innbyggere i spredtbygde strøk hadde høyere administrasjonsutgifter enn andre kommuner. Dette ble tolket som at bosettingsmønsteret hadde betydning for utformingen av tjenestetilbudet innenfor den kommunale tjenesteproduksjonen og for samordningsbehovet. Det ble antatt at store geografiske avstander kunne medfører at kommunene fikk flere og mindre enheter, noe som igjen kunne øke behovet for administrasjon og samordning. Den økonomiske betydningen av bosettingsmønsteret var imidlertid liten.

I analyser av kommunenes utgifter i 2003, utført av SSB og utvalget, dokumenteres det ingen entydig sammenheng mellom mål på bosettingsmønsteret i kommunene og kommunenes utgifter. Dette gjelder både når en tar utgangspunkt i det smale og det brede utgiftsbegrepet.

Alderssammensetning

Kalseth, Rattsø og Sørensen (1993) fant at flere eldre og flere i skolepliktig alder bidro til å redusere kommunenes administrasjonsutgifter per innbygger i 1992. En antok at det hadde sammenheng med stordriftsfordeler knyttet til administrasjon innenfor den enkelte tjenesteytende sektor, da administrasjonsutgifter knyttet til den enkelte sektor sjelden vil øke proporsjonalt med økningen i den tjenesteytende virksomheten.

Utvalgets analyser av kommunenes utgifter i 2003 indikerer imidlertid at det ikke er noen entydig sammenheng mellom kommunenes utgifter og alderssammensetningen i kommunene. Dette gjelder både når en tar utgangspunkt i det smale og det brede utgiftsbegrepet. En medvirkende årsak til at analyseresultatene ikke gir støtte til hypotesen om stordriftsfordeler knyttet til administrasjon innenfor den enkelte tjenesteytende sektor, kan være at avgrensningen av administrasjonsutgiftene med­fører at en ikke fanger opp alle utgifter knyttet til administrasjonen, for eksempel administrasjonen på den enkelte skole. Etter innføringen av KOSTRA har administrasjon på den enkelte enhet blitt ført på tjenestefunksjonene.

Landbrukskriteriet

Landbrukskriteriet i dagens kostnadsnøkkel for landbruk og miljøvern består av fire kriterier: areal dyrket mark, antall driftsenheter, antall landbrukseiendommer og kommunenes totale areal. De fire kriteriene er, jf. omtale under 9.7.4, ment å fange opp ulike aspekter ved kommunenes utgiftsbehov til landbruksoppgaver.

I utvalgets analyser av kommunenes utgifter i 2003 ble det undersøkt om det er noen sammenheng mellom de fire kriteriene og kommunenes utgifter, gitt ved både det smale og det brede utgiftsbegrepet. I analyser hvor det smale utgiftsbegrepet er lagt til grunn dokumenteres det en positiv og signifikant sammenheng mellom kommunenes totale areal og kommunenes utgifter. I analysene dokumenteres det ingen entydig sammenheng mellom de tre øvrige landsbrukskriteriene og kommunenes utgifter. SSB har analysert kommunenes administrasjonsutgifter innenfor en simultan modell. I denne analysen ble det ikke dokumentert noen signifikant sammenheng mellom areal og kommunenes administrasjonsutgifter. SSB fant videre at det var en negativ og signifikant sammenheng mellom antall driftsenheter i landbruket og kommunenes administrasjonsutgifter.

En grunn til at det ikke dokumenteres noen entydig sammenheng mellom de fire landbrukskriteriene og kommunenes utgifter kan være at man ikke fanger opp alle utgiftene kommunene har til landbruk og miljøvern når man tar utgangspunkt i det smale utgiftsbegrepet. Utvalget har derfor også foretatt en analyse hvor det er undersøkt om de fire landbrukskriteriene er egnet til å forklare noe av utgiftsvariasjonene mellom kommunene når man tar utgangspunkt i det brede utgiftsbegrepet. I denne analysen dokumenteres det en positiv og signifikant sammenheng mellom kommunenes totale areal, antall driftsenheter i landbruket og kommunenes utgifter. Analysene indikerer at en økning i kommunenes areal med 1 km² øker kommunenes administrasjonsutgifter med 2 900 kroner, samt at en ekstra driftsenhet i landbruket øker kommunenes utgifter med 32 000 kroner. I analysen dokumenteres det en negativ og signifikant sammenheng mellom dyrket mark og kommunenes utgifter. Høy korrelasjon mellom de fire landbrukskriteriene kan gjøre det vanskelig å estimere det enkelte kriteriets selvstendige effekt på kommunenes utgifter.

Miljø

ECON (2002) har som nevnt foretatt en analyse av ressursbruken på miljøvern i et utvalg på 26 kommuner. Utgiftene er i analysene avgrenset til utgiftene ført på funksjonene for kulturminner, natur og naturmiljø i KOSTRA (korrigert for utgiftene til byggesaksbehandling). Analysen dokumenterer at variasjoner i utgifter i hovedsak kan forklares med variasjoner i antall innbyggere. Videre indikerer analysen at kommuner med mindre enn 15 000 innbyggere har smådriftsulemper i tilknytning til miljøvernoppgaver. I analysen dokumenteres det ingen sammenheng mellom kommunenes areal og kommunenes ressursbruk. Det tyder ifølge ECON på at miljøoppgaver som krever økonomiske ressurser i liten grad er knyttet til kommunenes fysiske størrelse. Det kan imidlertid også ifølge ECON ha sammenheng med at kostnader til utmarksforvaltning i hovedsak er knyttet til kommunal saksbehandling. I de aller fleste tilfeller inngår denne oppgaven som en del av andre stillinger i kommunene, der kostnadene utgjør en del av kommunenes generelle drift.

9.7.6 Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for administrasjon, landbruk og miljøvern

Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for administrasjon, landbruk og miljøvern er basert på de analyser det er redegjort for i kapittel 9.7.5. I dette avsnittet diskuterer utvalget hvilke kriterier som bør inngå i kostnadsnøkkelen (9.7.6.1) og beregninger av kostnadsvekter (9.7.6.2).

9.7.6.1 Hvilke kriterier bør inngå i kostnadsnøkkelen for grunnskolen?

Analysene beskrevet i avsnitt 9.7.5 indikerer at følgende variable vil kunne være aktuelle som kriterier i kostnadsnøkkelen:

• Kommunestørrelse

• Areal

• Antall driftsenheter i landbruket

I vurderingen av hvorvidt disse variablene bør inngå i kostnadsnøkkelen legges det vekt på deres effekt i analysene og på tolkningen av disse effektene.

I analysene beskrevet i kapittel 9.7.5 er det tatt utgangspunkt både i et smalt og i et bredt utgiftsbegrep. Utvalgets vurdering er at ny kostnadsnøkkel for administrasjon, landbruk og miljøvern i hovedsak bør baseres på analysene som er basert på det smale utgiftsbegrepet. Bakgrunnen for det er at man gjennom analysene som er basert på det brede utgiftsbegrepet ikke bare vil fange opp kommunenes utgifter til administrasjon, landbruk og miljøvern, men også kommunenes ressursbruk på næringsvirksomhet. Det blir derfor vanskelig å si hvorvidt de estimerte effektene i analysene kan knyttes til ufrivillige kostnadsulemper i administrasjon, landbruk og miljøvern eller til kostnadsulemper innenfor andre sektorer.

Kommunestørrelse

Utvalget finner det dokumentert at små kommuner har smådriftsulemper i tilknytning til kommunaladministrasjon. Gitt at kommunestørrelse skal betraktes som en ufrivillig kostnadsulempe vil utvalget anbefale at kommunene får kompensasjon for smådriftsulempene gjennom et basiskriterium i kostnadsnøkkelen for administrasjon.

Areal

Når det gjelder betydningen av areal gir analysene beskrevet i kapittel 9.7.5 til dels motstridende resultater. Analysene utført av SSB indikerer at det ikke er noen sammenheng mellom kommunenes totale areal og kommunenes utgifter. Det samme fant ECON da de analyserte utgiftene til miljøvernoppgaver i 26 kommuner. Utvalgets analyser indikerer imidlertid at kommunenes utgifter til administrasjon, landbruk og miljøvern øker med kommunens totale areal. Motstridende resultater kan dels ha sammenheng med at man har analysert ulike utgifter, dels med ulik metodisk tilnærming. Effekten av areal er ikke robust og etter utvalgets vurdering er det liten grunn til å anta at stort areal er en ufrivillig kostnadsulempe i kommunal administrasjon. Utvalget vil derfor ikke anbefale at areal inngår som kriterium i kostnadsnøkkelen.

Antall driftsenheter i landbruket

Analyser av den tidligere fordelingen av det øremerkede tilskuddet til landbruksforvaltningen viste at antall driftsenheter i landbruket var egnet til å forklare variasjoner i størrelsen på tilskuddet mellom kommunene. Når det gjelder analysene beskrevet i 9.7.5 gir de grunnlag for ulike konklusjoner når det gjelder betydningen av driftsenheter i landbruket.

I analyser av kommunenes utgifter ført på funksjonene 100, 120 og 130 dokumenteres det en negativ sammenheng mellom antall driftsenheter i landbruket og kommunenes utgifter. Utvalgets analyser indikerer imidlertid at det er en positiv sammenheng mellom antall driftsenheter i landbruket og kommunenes utgifter når man tar utgangspunkt i det brede utgiftsbegrepet. Når man her finner en positiv sammenheng i denne analysen kan det være at man fanger opp at driftsenheter i landbruket genererer forvaltningsarbeid for kommunene gjennom brukernes behov for veiledning og oppfølging.

Utvalget vil anbefale at forslaget til kostnadsnøkkel for administrasjon, landbruk og miljøvern baseres på det smale utgiftsbegrepet. Da det i analyser basert på det smale utgiftsbegrepet ikke dokumenteres noen sammenheng mellom antall driftsenheter i landbruket og kommunenes utgifter vil utvalget anbefale at antall driftsenheter i landbruket ikke innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen.

Andel innbyggere

Etter utvalgets oppfatning er det rimelig å anta at variasjoner i kommunenes utgiftsbehov som ikke fanges opp av basiskriteriet kan forklares med variasjoner i antall innbyggere. Utvalget vil derfor anbefale at andel innbyggere innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen.

9.7.6.2 Utforming av kostnadsnøkkelen

Diskusjonen i 9.7.6.1 leder til en kostnadsnøkkel bestående av kriteriene:

• Basis

• Andel innbyggere

Utvalget vil anbefale at basiskriteriet får en vekt som gjenspeiler hvor stor andel de faste administrasjonsutgiftene utgjør av de samlede administrasjonsutgiftene.

Når det gjelder den estimerte betydningen av kommunestørrelse (basis) gir imidlertid analysene beskrevet i kapittel 9.7.5 grunnlag for noe ulike konklusjoner. Mens sekretariatets partielle analyser indikerer at basis bør få en vekt i kostnadsnøkkelen på 5,5 prosent, indikerer SSBs simultane analyse at basis bør få en vekt i kostnadsnøkkelen på 10,7 prosent.

Simultane analyser kan, jf. omtale i kapittel 8, være bedre egnet til å avdekke betydningen av kostnadsforhold som er felles for flere tjenester. Utvalget vil på bakgrunn av det anbefale at det tas utgangspunkt i resultatene fra den simultane analyse når vektene på basiskriteriet skal fastsettes. Utvalget foreslår derfor at basiskriteriet får en vekt i kostnadsnøkkelen på 10,71 prosent.

Etter utvalgets oppfatning er det rimelig å anta at variasjoner i kommunenes utgiftsbehov som ikke fanges opp av basis kan forklares med variasjoner i antall innbyggere. Utvalget vil derfor anbefale at andel innbyggere får en vekt på 89,29 prosent.

9.8 Barnehager

Utvalget ble i et tilleggsmandat fra Kommunal- og regionaldepartementet bedt om å legge fram forslag til kostnadsnøkkel for barnehager i mars 2005. Bakgrunnen for tilleggsmandatet var at barnehager var vedtatt innlemmet i kommunenes rammetilskudd fra 1. januar 2006. I kommuneproposisjonen for 2007 foreslo Regjeringen Bondevik II at det øremerkede drifts- og investeringstilskuddet ikke skulle innlemmes fra 1. januar 2006, men utsettes til 1. januar 2007. Ved stortingsbehandlingen av proposisjonen ble det gitt tilslutning til regjeringens forslag.

Utvalget la fram forslag til delkostnadsnøkkel for barnehager i en egen delutredning i mars 2005. Utredningen er lagt ut på Kommunal- og regionaldepartementets internettside (http://odin.dep.no/krd/norsk/dep/utvalg/inntekt). I delutredningen om barnehager beskrev utvalget dagens finansiering av barnehagesektoren, samt finansieringen av barnehagesektoren i Danmark og Sverige. I utredningen diskuterte utvalget også overgangen til rammefinansiering av barnehagesektoren. Videre analyserte utvalget etterspørsels - og kostnadsforhold i barnehagesektoren. På bakgrunn av analysene foreslo utvalget en kostnadsnøkkel for barnehager bestående av kriteriene andel innbyggere 1-5 år, andel yrkesaktive kvinner 20-44 år og andel innbyggere 0-5 år med grunn– og hjelpestønad. Tabell 9.32 viser utvalgets forslag til delkostnadsnøkkel for barnehager.

I delutredningen om barnehager vurderte ikke utvalget hvilke endringer som måtte gjøres i kostnadsnøkkelen for eventuelt å innlemme det øremerkede tilskuddet til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder. Utvalget varslet imidlertid at vi ville komme tilbake til dette i hovedutredningen.

Utvalget har ikke foretatt noen vurdering av det øremerkede tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder i denne utredningen. Årsaken til det er at Barne- og familiedepartementet nå har iverksatt en egen evaluering av tilskuddet.

Utvalget foreslår i kapittel 9.2 at variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til språklige minoriteter i grunnskolen fanges opp gjennom kriteriet «1. generasjons innvandrere 6-15 år utenom Skandinavia». Dersom det øremerkede tilskuddet til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder skal innlemmes i inntektssystemet, kan det være hensiktsmessig å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov gjennom 1. generasjonsinnvandrere 1-5 år utenom Skandinavia.

9.9 Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene

Utvalget har foretatt en fullstendig gjennomgang av grunnlaget for utgiftsutjevningen for kommunene. Det er utarbeidet nye delkostnadsnøkler for grunnskole, sosialhjelp, barnevern, primærhelsetjeneste, pleie og omsorg og administrasjon. I tillegg har utvalget foreslått en delkostnadsnøkkel for barnehager i en egen delutredning avgitt i mars 2005. Forslaget til delkostnadsnøkler er dels basert på partielle analyser av enkeltsektorer, dels på en simultan analyse av kommunenes ressursbruk innenfor flere sektorer. Utnyttelsen av både partielle og simultane analyser har utvilsomt bidratt til å styrke det analysemessige grunnlaget for kostnadsnøkkelen for kommunene.

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel består av fire sektorer: helse – og sosialtjenesten, grunnskolen, administrasjon og barnehager. Delkostnadsnøkkelen for barnehager er ikke innarbeidet i kostnadsnøkkelen som presenteres i denne utredningen. Det har blant annet sammenheng med at barnehagesektoren er under utbygging. Innvektingen av delkostnadsnøkkelen for barnehager bør derfor baseres på mest mulig oppdatert informasjon om sektorens omfang på det tidspunkt det øremerkede driftstilskuddet for barnehager innlemmes i inntektssystemet. Forslaget til ny kostnadsnøkkel som presenteres i denne utredningen består derfor av sektorene: helse – og sosialtjenesten, grunnskole og administrasjon.

Vekten til den enkelte delkostnadsnøkkel gjenspeiler sektorens andel av kommunenes netto driftsutgifter, eksklusive avskrivinger, i 2004. Delkostnadsnøklenes vekt i den samlede nøkkelen er imidlertid korrigert for tre forhold:

• Vekten til grunnskolen er justert opp som følge av at det øremerkede tilskuddet til opplæring for språklige minoriteter skal innlemmes i kommunenes rammetilskudd. Det er beregningsteknisk lagt til grunn at 745 millioner kroner innlemmes i kommunenes rammetilskudd.

• Vekten til grunnskolen er justert opp som følge av at rammetimetallet i grunnskolen ble økt i 2005. Kommunenes rammetilskudd ble som følge av dette økt med 385 millioner kroner i 2005 (2004-kroner).

• Vekten til helse – og sosialtjenesten er justert opp som følge av at deler av vertskommunetilskuddet ble innlemmet i kommunenes rammetilskudd i 2005. Kommunenes rammetilskudd ble som følge av dette økt med 521 millioner kroner i 2005 (2004-kroner).

Tabell 9.33 viser hvilken vekt den enkelte delkostnadsnøkkel har i utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. I tabellen vises helse- og sosialtjenesten fordelt på tjenestene: pleie- og omsorg, sosialhjelp, barnevern og kommunehelsetjenesten. Av tabellene framgår det også hvilke KOSTRA-funksjoner utvalget har tatt utgangspunkt i ved beregningen av vektene til den enkelte delkostnadsnøkkel.

I forhold til delkostnadsnøklenes vekt i dagens kostnadsnøkkel medfører utvalgets forslag at administrasjon får en lavere vekt i kostnadsnøkkelen, mens grunnskole og helse – og sosialtjenesten får økt vekt. Når barnehager innlemmes i kommunenes rammetilskudd må utvalgets delkostnadsnøkkel for barnehager vektes inn i den samlede kostnadsnøkkelen. Tabell 9.34 viser utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene (eksklusive barnehager).

For å illustrere hvordan man kommer fra et kriteriums vekt i en delkostnadsnøkkel til kriteriets vekt i den samlede kostnadsnøkkelen, kan man ta utgangspunkt i kriteriet 1.generasjons innvandrere utenom Skandinavia 6-15 år. Kriteriet har en vekt i grunnskolenøkkelen på 0,0416 (jf. tabell 9.7). For å finne kriteriets vekt i den samlede kostnadsnøkkelen multipliseres kostnadsvekten til kriteriet med grunnskolenøkkelens vekt i kostnadsnøkkelen, som er 0,3530 (jf. tabell 9.33). Man kommer da fram til kriteriets vekt i den samlede kostnadsnøkkelen: 0,0147.

Utvalget vil peke på fire viktige endringer i forhold til dagens kostnadsnøkkel. For det første er det innført mål på bosettingsmønster og kommunestørrelse i kostnadsnøkkelen for helse – og sosialtjenesten, for å ivareta at spredt bosettingsmønster og lavt innbyggertall er en kostnadsulempe i pleie – og omsorgstjenesten og kommunehelsetjenesten. For det andre er urbanitetskriteriet i dagens sosialhjelpsnøkkel erstattet med en opphopningsindeks, som er produktet av antall skilte, antall arbeidsledige og antall fattige i kommunen. Styrken til opphopningsindeksen er at den, i motsetning til urbanitetskriteriet, er knyttet til underliggende sosiale problemer som utløser behov for sosialhjelp. For det tredje er det innført egne kriterier i grunnskolenøkkelen for å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til særskilt tilrettelegging av undervisningen (antall barn i alderen 6-15 år med grunn – og hjelpestønad og 1.generasjons innvandrere 6-15 år utenom Skandinavia). Og for det fjerde er landbrukskriteriet i dagens kostnadsnøkkel ikke inkludert i utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel.

Indeks for beregnet utgiftsbehov for kommunenes gruppert fylkesvis

Tabell 9.35 viser at utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene ikke vil medføre vesentlige omfordelingsvirkninger mellom kommunene fylkesvis. Fordelingsvirkninger er størst for Oslo, som med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel vil få en økning i indeks for beregnet utgiftsbehov med 2,6 prosent. Økningen i beregnet utgiftsbehov til Oslo må blant annet ses i sammenheng med at det i utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel er lagt til grunn at det øremerkede tilskuddet til opplæring for språklige minoriteter skal innlemmes i kommunenes rammetilskudd. Variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til opplæring for språklige minoriteter er ikke fanget opp gjennom dagens kostnadsnøkkel. Den største reduksjonen i beregnet utgiftsbehov finner vi blant kommunene i Hordaland, som får en reduksjon i beregnet utgiftsbehov med 0,95 prosent. Reduksjonen har blant annet sammenheng med at Bergen kommune taper på at kriteriet beregnet reisetid til kommunesenteret ikke lengre inngår som kriterium i kostnadsnøkkelen.

Med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel vil indeksen for beregnet utgiftsbehov variere fra 0,906 for kommunene i Akershus til 1,138 for kommunene i Sogn og Fjordane. Forskjellen i beregnet utgiftsbehov mellom kommunene i Akershus og kommunene i Sogn og Fjordane er om lag de samme med dagens kostnadsnøkkel.

Det er i hovedsak tre årsaker til at kommunene i Sogn og Fjordane i gjennomsnitt får et høyt beregnet utgiftsbehov. For det første har Sogn og Fjordane mange små kommuner som får god uttelling gjennom basiskriteriet. For det andre har kommunene i dette fylket et spredt bosettingsmønster, både målt ved sone og nabokriteriet. Og for det tredje har kommunene i Sogn og Fjordane en høy andel eldre i befolkningen. Når kommunene i Akershus i gjennomsnitt får et lavt beregnet utgiftsbehov så har det sammenheng med at de, i motsetning til kommunene i Sogn og Fjordane, gjennomgående har et høyt innbyggertall, et konsentrert bosettingsmønster og en ung befolkning.

Indeks for beregnet utgiftsbehov for kommunene gruppert etter innbyggertall

Tabell 9.36 viser kommunenes indeks for beregnet utgiftsbehov med dagens kostnadsnøkkel og utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel, for kommunene gruppert etter innbyggertall.

Tabell 9.36 viser at utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel, som dagens kostnadsnøkkel, gir et høyt beregnet utgiftsbehov per innbygger til kommuner med lavt innbyggertall. Kommuner med færre enn 1 000 innbyggere har i gjennomsnitt et beregnet utgiftsbehov per innbygger som ligger om lag 50 prosent over landsgjennomsnittet. Det skyldes i hovedsak at basiskriteriet kompenserer disse kommunene for smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon. Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel medfører en økning i beregnet utgiftsbehov til de minste kommunene med 2,3 prosent. Dette må blant annet ses i sammenheng med at basiskriteriet får økt vekt i kostnadsnøkkelen.

Med utvalgets forslag til kostnadsnøkkel varierer indeksen for beregnet utgiftsbehov fra 0,936 i kommuner med mer enn 50 000 innbyggere til 1,504 i kommuner med færre enn 1 000 innbyggere. Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel medfører ikke vesentlige omfordelingsvirkninger mellom kommunene gruppert etter innbyggertall.

Indeks for beregnet utgiftsbehov for utvalgte enkeltkommuner

I tillegg til å se på indeks for beregnet utgiftsbehov for kommunene gruppert etter fylke og etter innbyggertall har utvalget valgt å se nærmere på noen kommuner som får en økning i beregnet utgiftsbehov med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel, samt noen kommuner som får en reduksjon i beregnet utgiftsbehov med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. Vi har valgt å se på kommuner av ulik størrelse.

Tabell 9.37 viser fem kommuner som får en økning i beregnet utgiftsbehov med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel.

Granvin kommune får med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel en økning i beregnet utgiftsbehov med 12,8 prosent, og er den kommunen som får den største økning i beregnet utgiftsbehov med utvalgets forslag. Økningen i beregnet utgiftsbehov har i hovedsak sammenheng med de endringer som gjøres i delkostnadsnøkkelen for pleie- og omsorg.

Når Bjarkøy kommune tjener på utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel, så har også det i hovedsak sammenheng med endringene i delkostnadsnøkkelen for pleie- og omsorg. Kommunene tjener blant annet på at ikke-gifte 67 år og over får økt vekt. Kommunene som kun har 529 innbyggere tjener også betydelig på at basiskriteriet får økt vekt i kostnadsnøkkelen.

Hovedårsaken til at Stranda kommune får en økning i utgiftsbehov er at kommunen tjener på endringene som gjennomføres i delkostnadsnøklene for sosialhjelp og pleie- og omsorg. Når kommunen tjener på endringene av pleie- og omsorgsnøkkelen så har det blant annet sammenheng med at kommunen har en høy andel eldre over 90 år og en lav andel psykisk utviklingshemmede over 67 år. Dette er to kriterier som får henholdsvis økt og redusert vekt.

Askim kommune får en økning i beregnet utgiftsbehov med 3,1 prosent med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. Økningen i beregnet utgiftsbehov har blant annet sammenheng med at 1.generasjons innvandrere 6-15 år utenom Skandinavia er innført som kriterium i kostnadsnøkkelen. Kriteriet er innført for å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til minoritetsspråklige elever. Askim kommune har en indeks på 2,02 på kriteriet. I dag finansieres kommunenes utgifter til minoritetsspråklige elever dels gjennom kommunenes frie inntekter, dels gjennom et øremerket tilskudd. Askim kommune mottar 78 prosent mer i øremerket tilskudd til opplæring for språklige minoriteter per innbygger enn landsgjennomsnittet. Noe av den økningen i beregnet utgiftsbehov Askim får som følge av at 1.generasjons innvandrere 6-15 år innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen, vil motsvares av en reduksjon i øremerkede overføringer.

Oslo kommune får en økning i beregnet utgiftsbehov med 2,6 prosent med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. På samme måte som Askim, tjener Oslo kommune på at 1.generasjons innvandrere 6-15 år utenom Skandinavia innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen. Oslo har en indeks på 2,13 på kriteriet. Oslo kommune tjener også på at antall fattige innføres som kriterium i barnevernsnøkkelen.

Tabell 9.38 viser fem kommuner som får en reduksjon i beregnet utgiftsbehov med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel.

Kvæfjord kommune er den kommunen som får den største reduksjonen i indeks for beregnet utgiftsbehov med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. Mens kommunen har en indeks for beregnet utgiftsbehov på 1,842 med dagens kostnadsnøkkel, får kommunene et beregnet utgiftsbehov på 1,615 med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. Reduksjonen i kommunens beregnede utgiftsbehov har i hovedsak sammenheng med at kriteriet psykisk utviklingshemmede 16-67 år får redusert vekt i kostnadsnøkkelen. Kvæfjord kommune har en indeks på 11,4 på kriteriet psykisk utviklingshemmede 16-67 år. Reduksjonen i beregnet utgiftsbehov for Høylandet og Eigersund kommune har også i hovedsak sammenheng med at kriteriet psykisk utviklingshemmede 16-67 år får redusert vekt i kostnadsnøkkelen.

Kvæfjord, Høylandet og Eigersund kommune vil få en inntektsreduksjon som følge av at psykisk utviklingshemmede får redusert vekt i kostnadsnøkkelen. Deler av inntektsreduksjon vil imidlertid kompenseres gjennom toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende brukere.

Tabell 9.38 viser at Karmøy og Bergen kommune vil få en reduksjon i beregnet utgiftsbehov med henholdsvis 3,1 og 2,1 prosent med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. Reduksjonen i beregnet utgiftsbehov har sammenheng med flere faktorer. Både Bergen og Karmøy kommune taper på at urbanitetskriteriet i sosialhjelpsnøkkelen erstattes med en opphopningsindeks bestående av skilte, arbeidsledige og fattige. I tillegg taper begge kommunene på at kriteriet reisetid til kommunesenteret er tatt ut av kostnadsnøkkelen.