6 Inntektssystemer i andre land
6.1 Innledning
I dette kapitlet ser utvalget nærmere på inntektssystemene i Sverige, Danmark og Finland. Sammen med Norge er dette land hvor kommunesektoren legger beslag på en betydelig del av landenes ressurser. Alle fire land har lang erfaring med utjevningsordninger som har til formål å begrense variasjonen i tjenestetilbud mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.
Finansierings- og overføringssystemene i de ulike nordiske land har betydelige fellestrekk, og omtales gjerne som den nordiske eller skandinaviske kommunemodellen. For å sette den nordiske kommunemodellen i relieff, vil utvalget innledningvis i avsnitt 6.2 bruke Tyskland og Japan som eksempler på andre måter å finansiere velferdsproduksjon på, ved å presentere finansieringsmodellene for pleie- og omsorgstjenester som disse bruker.
På oppgavesiden er den nordiske kommunemodellen kjennetegnet ved at kommunesektoren har et betydelig ansvar for nasjonale velferdstjenester, hvor det er en viktig nasjonal målsetting å begrense variasjonen i standarden på tjenestetilbudet. På finansieringssiden har de nordiske land valgt en blandingsmodell som søker å forene hensynene til lokal forankring og utjevning. Lokal forankring ivaretas gjennom betydelig skattefinansiering, mens utjevning av tjenestetilbud ivaretas gjennom en kombinasjon av økonomisk utjevning og lovbaserte virkemidler. Den økonomiske utjevningen foretas i hovedsak gjennom rammeoverføringer, som kompenserer for forskjeller i skattegrunnlag og forskjeller i beregnet utgiftsbehov, og hvor utgiftsutjevningen kompenserer for objektive kostnads- og etterspørselsforhold.
Kommunestrukturen er under debatt i de fleste nordiske land. I dag består kommunesektoren i Sverige, Danmark og Norge av både fylkeskommuner og kommuner. I Sverige er det 290 kommuner, mens regionnivået er delt inn i 18 landsting, 2 regioner og Gotland som har særstatus. I Norge er det 433 kommuner og 18 fylkeskommuner, og i Danmark er det 275 kommuner og 13 amtskommuner. Finland har bare ett kommunenivå. I tillegg til 432 kommuner er det etablert 236 såkalte samkommuner, som innebærer et samarbeid mellom kommuner om oppgaver som blir for store for den enkelte kommune. Dette gjelder først og fremst videregående skole og sykehus. Landskapet Åland har autonom status og egen finansiell relasjon mellom landskapet og kommunene. Danmark er i gang med en strukturreform som innebærer at det fra 2007 vil være 98 kommuner og 5 regioner, samtidig som amtskommunene nedlegges. Den svenske regjeringen nedsatte i 2003 den såkalte Ansvarskommittén, som har i oppdrag å legge frem forslag om reformering av kommunestrukturen i Sverige i februar 2007, og det arbeides også med en kommune- og servicestrukturreform i Finland.
6.2 Eksempler på finansieringsmodeller utenfor Norden
I dette avsnittet gis det en kort gjennomgang av finansieringsmodellene for pleie- og omsorgstjenester i Tyskland og Japan basert på Hagen (2005). Dette viser alternative finansierings- og organisasjonsformer til den skandinaviske rammestyringsmodellen.
I Tyskland har finansieringen av pleie- og omsorgstjenestene tradisjonelt vært et ansvar for kommunene og regionene (die Ländern). Disse enhetene har hatt begrensede inntektsmuligheter, og som resultat av mangelfull finansiering av tjenestene ble det i 1994 etablert et program for pleie- og omsorgstjenester basert på sosialforsikring. Programmet ble integrert i det allerede eksisterende sosialforsikringssystemet, og administreres av arbeidsmarkedsbaserte sykekasser som også administrerer forsikringsordningene for akutte sykdommer. Forsikringen betales ved en premie på årsinntekten som fordeles likt mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. For pensjonistene deles premien mellom pensjonistene og pensjonsfondene, mens premien for arbeidsledige betales av det offentlige.
Den enkelte persons tilgang på ytelser bestemmes ut fra personens funksjonsevne. 1 En persons funksjonsevne fastsettes av sykekassens medisinske personell på grunnlag av individuelle målinger. Det er tre ytelsesnivåer på tjenestene. Sykehjem eller andre institusjoner betales med utgangspunkt i personens funksjonstype og institusjonens type. Sykekassene må inngå kontrakter med alle tilbydere som tilfredsstiller bestemte krav. Dersom finansieringen fra sykekassene ikke dekker kostnadene, må den pleietrengende betale et mellomlegg. Personer som mottar pleie utenfor institusjon kan velge mellom ytelser i form av tjenester eller kontantstøtte. Kontantytelsene er lavere enn verdien på tjenestene, men mange foretrekker likevel kontantytelser. Kontantytelser stimulerer til privat omsorg.
I Japan ble det tidlig i 1980-årene etablert en egen forsikringsordning for eldre. Tradisjonelt har Japan hatt to helseforsikringssystemer, en bedriftsbasert og en kommunebasert. Den bedriftsbaserte er rettet mot ansatte og deres familier, mens den kommunebaserte er rettet mot næringsdrivende, selvsysselsatte og pensjonister. Forsikringsordningen for eldre ble finansiert av de to tradisjonelle helseforsikringsordningene (70 prosent), den nasjonale regjeringen og lokale myndigheter. 10 prosent av utgiftene ble belastet brukerne. Fra 2000 ble det innført en egen forsikringsordning for pleie- og omsorgstjenester. Ordningen er kommunebasert og finansieres gjennom skatter og premier blant de forsikrede over 40 år. Premiene og skattene skrives ut og samles inn på kommunenivå. Det er betydelige regionale variasjoner i tilbudet som følge av variasjon i kommunale skatteinntekter og behov.
Personer som blir tildelt tjenester blir fordelt på fem grupper, avhengig av pleiebehov. Forsikringsordningens finansiering av tjenestene er basert på vekter eller enheter fastsatt av sentrale myndigheter. Vektene varierer primært med servicetype, men det er også tatt hensyn til lokale kostnadsvariasjoner. Bare offentlige og frivillige organisasjoner kan tilby institusjonsomsorg, mens også kommersielle virksomheter kan tilby hjemmetjenester.
Eksemplene på finansieringsmodeller utenfor Norden beskrevet i dette avsnittet kan karakteriseres som aktivitetsbaserte systemer med sentraliserte tildelingsbeslutninger. Det foretas en sentral rasjonering av pleie- og omsorgstjenesten, der det er forsikringsordningene som bestemmer hvor mye ytelser den enkelte har rett til. Klart definerte ytelser som er kontraktsfestet mellom forsikringsselskap og forsikret, som i Tyskland, vil i praksis ligge nær opp til det man i Norge kaller lovfestede rettigheter.
6.3 Sverige
6.3.1 Innledning
Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i svensk økonomi. I Sverige utgjør de kommunale utgiftenes andel av BNP om lag 23 prosent. I Norge utgjør de kommunale utgiftenes andel av BNP om lag 15 prosent. Når de kommunale utgiftenes andel av BNP er høyere i Sverige enn i Norge så må det blant annet ses i sammenheng med at landstingene har ansvaret for sykehusene. Den kommunale og fylkeskommunale sysselsettingen (mål i antall ansatte) utgjør om lag 25 prosent av Sveriges totale sysselsetting.
I 2004 utgjorde den svenske kommunesektorens inntekter 608 milliarder kroner. Skatteinntektene utgjorde omlag to tredjedeler av inntektene. Om lag 80 prosent av kommunenes utgifter går med til å dekke tjenesteproduksjon innenfor sentrale velferdsoppgaver, som barnehager, skole og pleie- og omsorg. Landstingenes utgifter går i hovedsak med til å dekke sykehustjenester. Kommunesektorens oppgaver er personalintensiv, og over halvparten av kommunesektorens utgifter er lønnskostnader.
6.3.2 Det svenske inntektssystemet
Før 1993 var finansieringen av den svenske kommunesektoren i stor grad basert på statlig detaljstyring gjennom øremerkede tilskudd. I 1993 ble det innført et nytt overføringssystem, og en rekke øremerkede tilskudd ble da avviklet og erstattet med rammetilskudd til kommuner og landsting. Det nye overføringssystemet besto av tre komponenter: utgiftsutjevning, inntektsutjevning og et eget tilskudd til kommuner med befolkningsnedgang. Etter innføringen i 1993 har systemet blitt revidert i flere omganger.
I 1996 ble det foretatt en større omlegging av inntektssystemet. Det nye systemet besto av fire hovedelementer: inntektsutjevning, utgiftsutjevning, et generelt statstilskudd og en overgangsordning. Utgiftsutjevningen og inntektsutjevningen ble i forbindelse med denne omleggingen lagt om til rene omfordelingsordninger mellom kommunene og mellom landstingene. Overgangsordningen skulle sikre at ingen kommuner eller landsting fikk en vesentlig inntektsreduksjon som følge av omleggingen.
Det har nylig blitt foretatt en bred og faglig gjennomgang av det svenske inntektssystemet (SOU 2003:88). På bakgrunn av denne gjennomgangen ble det 1. januar 2005 innført et nytt inntektssystem for kommunene og landstingene i Sverige. Det overordnede formålet med systemet er som tidligere å utjevne kommunenes og landstingenes økonomiske forutsetninger for et likeverdig tjenestetilbud. Det nye inntektssystemet består av fem hovedkomponenter: inntektsutjevning, utgiftsutjevning, strukturtilskudd, en overgangsordning og et reguleringstilskudd/en reguleringsavgift.
Inntektsutjevningen
De svenske kommunene og landtingene har fri beskatningsfrihet. Ved beregningen av det inntektsutjevnende tilskuddet tas det hensyn til at skattesatsene varierer mellom kommunene. Dette gjøres ved at en først beregner hvor høye skatteinntekter kommunene ville hatt dersom de hadde hatt en gjennomsnittlig skattesats. Dernest legges beregnede skatteinntekter til grunn for beregningen av det inntektsutjevnende tilskuddet. Det brukes egne gjennomsnitt for hvert län, da oppgavefordelingen mellom landsting og kommuner kan variere.
I Sverige har man en mer langtgående utjevning av variasjoner i skatteinntekt enn hva man har i Norge. Før 2005 var inntektsutjevningen i Sverige, som i Norge, utformet som en ren omfordelingsordning mellom skatterike og skattefattige kommuner. Kommuner med skattegrunnlag under landsgjennomsnittet fikk kompensert 95 prosent av differansen mellom eget skattegrunnlag og landsgjennomsnittet, mens kommuner med skattegrunnlag over landsgjennomsnittet fikk trukket inn 95 prosent av differansen mellom eget skattegrunnlag og landsgjennomsnittet.
I 2005 ble inntektsutjevningen lagt om. Det ble da lagt til grunn at inntektsutjevningen skulle finansieres gjennom et eget statstilskudd, og ikke gjennom en omfordelingsordning mellom skattefattige og skatterike kommuner. Omleggingen ble begrunnet med at den ville bidra til å øke systemets legitimitet (SOU 2003:88).
Gjennom det inntektsutjevnende tilskuddet får kommunene i 2005 kompensert 95 prosent av differansen mellom eget skattegrunnlag og et referansenivå på 115 prosent. Landsting får kompensert 90 prosent av differansen gjennom eget skattegrunnlag og et referansenivå på 110 prosent. Kommuner og landsting med skattegrunnlag over henholdsvis 115 og 110 prosent av landsgjennomsnittet, får trukket inn 85 prosent av det overskytende beløpet.
Utgiftsutjevningen
Det er stort samsvar mellom prinsippene som er lagt til grunn for utgiftsutjevningen i Sverige og Norge. I både Sverige og Norge er det lagt til grunn at man gjennom utgiftsutjevningen skal utjevne ufrivillige etterspørsels - og kostnadsforhold knyttet til å gi et likeverdig tjenestetilbud i ulike deler av landet. Videre er det i Sverige, som i Norge, lagt til grunn at kommunene og landstingene skal få full kompensasjon for variasjoner i utgiftsbehov. Etterspørsels- og kostnadsforhold som utjevnes gjennom den svenske utgiftsutjevningen kan grupperes i fire grupper: alderssammensetning, etnisitet, sosioøkonomiske forhold og geografi.
Det som skiller utgiftsutjevningen i Sverige fra utgiftsutjevningen i Norge er selve utformingen av ordningen. Sverige har svært detaljerte modeller for de enkelte tjenester, og individdata og normative tilnærminger benyttes i større grad enn i Norge. Utgiftsutjevningen bygd opp av ulike modeller, som representerer forskjellige sektorer. For kommunene består utgiftsutjevningen av ti delmodeller, mens den for landstingene består av to modeller. For hver kommune og for hvert landsting beregnes det henholdsvis ti og to standardkostnader. Den enkelte standardkostnad uttrykker hvor mye det koster for en kommune å ha et tjenestenivå på linje med landsgjennomsnittet innenfor den aktuelle sektoren. Standardkostnaden uttrykker på den måten en norm for utgiftsbruken innenfor ulike sektorer.
Summen av en kommunes standardkostnader utgjør kommunenes strukturkostnad. Kommunene som har en strukturkostnad som er høyere enn landsgjennomsnittet, får et tillegg tilsvarende differansen mellom kommunenes strukturkostnad og landsgjennomsnittets strukturkostnad, mens kommuner som har en strukturkostnad som er lavere enn landsgjennomsnittet, får et fratrekk tilsvarende differansen mellom kommunenes strukturkostnad og landsgjennomsnittets strukturkostnad.
Gjennom utgiftsutjevningen gis det et eget tilskudd til kommuner som har en sterk befolkningsnedgang. Begrunnelsen er at kommunene trenger en viss tid til å tilpasse tjenesteproduksjonen til de endrede rammebetingelsene. I Sverige er det også en egen ordning som skal kompensere vekstkommuner for at beregningen av rammetilskuddet bygger på folketall fra før budsjettåret.
Strukturtilskudd
I forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 2005 ble det innført et eget strukturtilskudd i inntektssystemet. Tilskuddet består av tre element. Strukturtilskuddet tildeles for det første små kommuner. For det andre tildeles tilskuddet kommuner og landsting med et vanskelig arbeidsmarked. Og for det tredje får kommuner og landsting som tapte betydelig på omleggingen av inntektssystemet i 2005 kompensasjon gjennom strukturtilskuddet.
Kommuner som får en inntektsreduksjon som følge av omleggingen som er større enn 0,56 prosent av skattegrunnlaget i 2005 (om lag 850 kroner per innbygger), får full kompensasjon for tap utover denne grensen gjennom strukturtilskuddet. Tilsvarende får landsting som taper på omleggingen full kompensasjon for tap utover 0,28 prosent av skattegrunnlaget i 2005 (om lag 425 kroner per innbygger). Kompensasjonen gjennom strukturtilskuddet er ikke gitt noen tidsbegrensning (Regeringens Proposition 2003/04:155).
Overgangsordning
I forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 2005 ble det innført en egen overgangsordning for å kompensere kommuner og fylkeskommuner som tapte mindre enn henholdsvis 850 og 425 kroner per innbygger. I utformingen av denne overgangsordningen er det lagt til grunn at ingen kommuner skal få en årlig inntektsreduksjon utover 142 kroner per innbygger (som følge av systemomleggingen). Videre er det lagt til grunn at ingen fylkeskommuner skal få en årlig inntektsreduksjon utover 71 kroner per innbygger. Overgangsordningen vil være avsluttet i 2011.
For kommuner og landsting som tjener på omleggingen av inntektssystemet, vil omleggingen av inntektssystemet få fullt gjennomslag fra første år.
Reguleringstilskudd og reguleringsavgift
Inntil 2005 var inntektsutjevningen utformet som en ren omfordelingsordning mellom kommunene og mellom landstingene. Ordningen summerte seg til null på landsbasis.
Omleggingen av inntektsutjevningen i 2005 til en statlig finansiert ordning medfører at man på forhånd ikke vet hva ordningen vil koste. Størrelsen på det inntektsutjevnende tilskuddet vil til en hver tid være avhengig av utviklingen i det lokale skattegrunnlaget. For at staten skal ha mulighet til å styre inntektsrammen til kommunesektoren ble det innført et reguleringstilskudd, og en reguleringsavgift i inntektssystemet i 2005.
Dersom summen av rammeoverføringer, inkludert det inntektsutjevnende tilskuddet, blir lavere enn det beløp som staten har vedtatt å tilføre kommunesektoren, får alle kommunene og landstingene et reguleringstilskuddet som tilsvarer forskjellen. Motsatt, dersom summen av rammeoverføringer blir høyere enn det beløp som staten har vedtatt å tilføre kommunesektoren, får alle kommunene og landstingene et trekk som tilsvarer forskjellen. Reguleringstilskuddet/reguleringsavgiften fordeles mellom kommunene med et likt beløp per innbygger.
Gjennom reguleringstilskuddet og reguleringsavgiften har staten et virkemiddel til å styre kommunesektorens inntektsrammer. I tillegg brukes reguleringstilskuddet/reguleringsavgiften til å justere kommunesektorens inntektsrammer i forbindelse med oppgaveendringer og korreksjoner m.m.
6.4 Danmark
6.4.1 Innledning
Formålet med det danske inntektssystemet er å utjevne forskjeller i utgiftsbehov og beskatningsgrunnlag mellom kommuner og mellom amtskommuner, og dermed sikre et mer ensartet forhold mellom den kommunale skatteprosent og det servicenivå som borgerne rent faktisk mottar. Det er store forskjeller i kommunenes skattegrunnlag. Samtidig har kommunene forskjellig alderssammensetning og sosial struktur. Hvis utgiftene i den enkelte kommune eller amtskommune i sin helhet skulle skattefinansieres, ville det blitt store forskjeller mellom kommunenes servicenivå og skattetrykk.
Hovedlinjene i det danske inntektssystemet ble lagt i 1984. Det ble foretatt en finansieringsreform i 1996, og fra 1996 og frem til i dag har det bare vært foretatt mindre justeringer i systemet. Høsten 2000 ble det igangsatt et arbeid i Indenrigs- og Sundhedsministeriets Finansieringsudvalg for å få vurdert det danske inntektssystemet. Etter regjeringsskiftet høsten 2001 ble mandatet mer siktet inn mot behovet for endringer i systemet, og da Strukturkommisjonen ble nedsatt sommeren 2002 ble fristene for Strukturkommisjonen og Finansieringsutvalget samordnet. Begge utvalgene avga innstillinger i januar 2004.
Den danske regjeringen inngikk sommeren 2004 en avtale med Dansk Folkeparti om å gjennomføre en strukturreform fra 1.januer 2007. Hovedtrekkene i reformen er at amtskommunene nedlegges, at antall kommuner reduseres og at det opprettes et nytt regionnivå. Strukturreformen innebærer videre at de oppgavene amtskommunene har i dag fordeles mellom kommunene, regionene og staten. I september 2005 er det inngått avtale mellom den danske regjeringen, KL og Amtsrådsforeningen om oppgave- og strukturreformens økonomiske konsekvenser.
Strukturreformen innebærer at det også må foretas endringer i inntektssystemet. Finansieringsutvalget vil derfor avlegge en ny innstilling i oktober 2005, der det tas hensyn til den endelige oppgavefordeling og kommuneinndeling.
I avsnitt 6.4.2 går utvalget gjennom dagens danske inntektssystem, slik det vil se ut til og med 2006. I avsnitt 6.4.3 gis en beskrivelse av hovedpunktene i oppgave- og strukturreformen, med særlig vekt på forhold som angår inntektssystemet og Finansieringsutvalgets mandat.
6.4.2 Dagens danske inntektssystem
Det danske inntektssystemet består av følgende ordninger:
En generell utjevning av forskjeller i skattegrunnlag mellom henholdsvis kommuner og amtskommuner (inntektsutjevning)
En generell utjevning av forskjeller i utgiftsbehov mellom henholdsvis kommuner og amtskommuner (utgiftsutjevning)
Et generelt statstilskudd som inngår som del av kommunenes og amtskommunenes finansiering. Tilskuddet fordeles proporsjonalt med skattegrunnlaget
Forskjellige særtilskudds- og utjevningsordninger. Dette omfatter blant annet. tilskudd og utjevning i forbindelse med flyktninger og innvandrere, særtilskudd til vanskeligstilte kommuner og boligstøtteutjevning i hoved-stadsområdet m.m.
Inntektsutjevningen
Den kommunale inntektsskatten utgjør klart størsteparten av skatteinntektene. En annen kommunal skattekilde er grundskylden eller eiendomsskatten. Kommunene fastsetter selv skattøre for inntektsskatten og grundskyldspromille, og dermed det samlede skatteprovenyet.
Det kommunale inntektsskattegrunnlag og de avgiftspliktige eiendomsverdier sammenveies i det beskatningsgrunnlaget som ligger til grunn for inntektsutjevningen. Det gjennomsnittlige beskatningsgrunnlag per innbygger varierer ganske betydelig mellom kommunene.
Inntektsutjevningen for kommunene består av to utjevningsordninger. Det foretas en landsutjevning som gjelder alle kommuner. I tillegg foretas det en hovedstadsutjevning som berører kommunene i hovedstadsområdet. Gjennom landsutjevningen utjevnes 45 prosent av forskjellen mellom den enkelte kommunes beskatningsgrunnlag per innbygger og det gjennomsnittlige beskatningsgrunnlaget på landsbasis. Gjennom hovedstadsutjevningen utjevnes ytterligere 40 prosent av forskjellen mellom beskatningsgrunnlaget i kommunene i hovedstadsområdet. I tillegg gis det tilskudd til kommuner med svakt beskatningsgrunnlag (under 90 prosent av landsgjennomsnittet), der det gis et ekstra tilskudd tilsvarende 40 prosent av det skattegrunnlaget i den enkelte kommune som ligger under grensen på 90 prosent.
I inntektsutjevningen for amtskommunene utjevnes 80 prosent av forskjellene i beskatningsgrunnlaget per innbyggerer.
Med unntak av tilskuddet til kommuner med svakt beskatningsgrunnlag, er inntektsutjevningen en ren omfordelingsordning kommunene og amtskommunene imellom. Kommuner med høyt beskatningsgrunnlag avgir inntekter til kommuner med lavt beskatningsnivå. Dette gjelder også hovedstadsutjevningen. Tilskuddet til kommuner med svakt skattegrunnlag inngår i rammen for det generelle statstilskuddet.
Danmark har lokal beskatningsfrihet og skattørene varierer fra kommune til kommune. Inntektsutjevningen tar derfor utgangspunkt i skattegrunnlaget og ikke i skatteinntektene slik som i Norge. Inntektsutjevningen tar utgangspunkt i en felles beregnet skatteprosent som kalles skattetrykkfaktoren. Skattetrykkfaktoren er beregnet som forholdet mellom summen av kommunenes nettoutgifter og samlet beskatningsgrunnlag for hele landet. Skattetrykkfaktoren viser hva skattøren måtte ha vært dersom kommunenes nettoutgifter i sin helhet hadde blitt finansiert gjennom skatteinntekter. Beregningsmåten innebærer for det første at den enkelte kommune ikke kan påvirke tilskuddet ved å endre skattørene. For det andre innebærer beregningsmåten at tilskudd og bidrag blir avhengig av det samlede kommunale aktivitetsnivå. Øker kommunenes utgifter på landsbasis, øker utjevningsbeløpene også tilsvarende over tid.
Vi kan bruke landsutjevningen for kommunene som eksempel. Først finnes differansen mellom skattegrunnlag per innbygger i landet og skattegrunnlag per innbygger i den enkelte kommune. Da landsutjevningen skal utjevne 45 prosent av forskjellene i skattegrunnlag, blir denne differansen multiplisert med 0,45. For å komme frem til hvor store inntektsforskjeller som følger av forskjellene i skattegrunnlag, multipliseres dette beløpet til slutt med skattetrykkfaktoren. Dette beløpet viser hvor mye den enkelte kommune skal tilføres eller trekkes gjennom landsutjevningen per innbygger. Ved å multiplisere disse beløpene med antall innbyggere i den enkelte kommune, kommer man frem til hvor mye den enkelte kommune blir tilført eller må bidra med gjennom inntektsutjevningen.
Forskjellene i skattøre kommunene imellom gjør at kommuner med lavt skattøre kan risikere å bli trukket mer gjennom utjevningen enn det de vil få i økte skatteinntekter når skattegrunnlaget øker. Det er derfor etablert en egen ordning (overudligning - udligningsloft) som skal motvirke dette. Denne ordningen sikrer at en kommune beholder minst 10 prosent av en økning i beskatningsgrunnlaget.
I Danmark tilføres skatteinntektene til den enkelte kommune med utgangspunkt i anslag på skattegrunnlaget for budsjettåret. Avvik mellom anslagene for hver kommune og faktisk skattegrunnlag avregnes 3 år i ettertid. Etterreguleringen det enkelte år vil være kjent når kommunen setter opp budsjettet. Dette betyr at kommunen vil vite nøyaktig hva skatteinntektene blir, men at etterreguleringen kan medføre noe svingninger fra år til år. Etterreguleringen er basert på det beskatningsgrunnlaget som fremkommer av selvangivelsene.
I Danmark har den enkelte kommune og amtskommune siden 1996 kunnet velge mellom å basere inntektene på utviklingen i skattegrunnlaget i egen kommune og et statsgarantert skattegrunnlag. Valget gjøres for ett år om gangen og skjer i forbindelse med kommunenes budsjettbehandling. Kommuner som velger statsgarantien får ingen etterregulering mellom garantert og faktisk skattegrunnlag. For 2006 er det innført obligatorisk statsgaranti for amtskommunene.
Utgiftsutjevningen
Utgiftsutjevningen er basert på utjevning av forskjeller mellom kommunenes og amtskommunenes beregnede utgiftsbehov. Det er således ikke forskjeller i kommunenes eller amtskommunenes faktiske utgifter som utjevnes, men forskjeller beregnet med utgangspunkt i aldersstruktur (antall barn og eldre) og sosial struktur (arbeidsløshet, familiestruktur, storbyforhold). I tillegg inngår strukturelle forskjeller som yrkesbestemte forskjeller, boligstruktur og merutgifter i tynt befolkede kommuner. Utgiftsutjevningen skal utjevne kommunenes og amtskommunenes netto drifts- og investeringsutgifter. Kommune i Danmark har begrensede muligheter til å lånefinansiere investeringer.
Utgiftsutjevningen består av tre generelle utjevningsordninger:
en landsutjevning som omfatter alle landets kommuner
en hovedstadsutjevning som omfatter kommunene i hovedstadsområdet
en amtskommunal utjevning for alle landets amtskommuner
Kommunenes og amtskommunenes utgiftsbehov fastsettes på bakgrunn av en rekke «objektive faktorer» som skal avspeile forhold som bestemmer størrelsen på kommunenes og amtskommunenes utgifter. Dette omfatter først og fremst kommunenes og amtskommunenes alderssammensetning. I tillegg inngår kriterier som beskriver sosial struktur
Det gjøres et skille mellom utjevning basert på et aldersbestemt utgiftsbehov og utgiftsutjevning basert på sosiale kriterier. For kommunene utgjør de aldersfordelte kriteriene 80 prosent av landsutjevningen og 75 prosent av hovedstadsutjevningen. De sosiale kriteriene vektes således noe tyngre i hovedstadsutjevningen. For amtskommunene er vekten for de aldersbaserte kriteriene og de sosiale og strukturelle kriteriene henholdsvis 77,5 prosent og 22,5 prosent.
I landsutjevningen for kommunene inngår også et basistillegg (grundtillæg) som er fastsatt til 7,5 millioner danske kroner per kommune. Formålet med basistillegget er å ta høyde for de «basisutgifter» som foreligger i alle kommuner. Basistillegget, som er det samme for store og små kommuner, skal ivareta merutgifter som forekommer i mindre og ofte tynt befolkede kommuner.
Det aldersbestemte utgiftsbehovet beregnes ved å multiplisere antall innbyggere på forskjellige alderstrinn med beregnede «enhetsbeløp» for hver aldersgruppe. Enhetsbeløpene er beregnet ut fra den gjennomsnittlige fordelingen av de kommunale utgiftene på de forskjellige alderstrinn / områder. Beregningen av enhetsbeløp skjer ut fra de samlede nettodrifts- og investeringsutgiftene som legges til grunn for tilskuddsberegningene, der andelen til det sosialt bestemte utgiftsbehovet og utgiftene til basistilskuddet er trukket fra. For en rekke utgiftsområder, slik som administrasjon, fritid og kultur, veier, natur og miljø, kan ikke utgiftene henføres til bestemte alderstrinn. Disse «fellesutgiftene» inngår med det samme beløpet per innbygger i alle alderstrinn. Enhetsbeløpene kan således ikke umiddelbart anvendes som «normtall» eller nøkkeltall for hva for eksempel en 7-16 åring koster en gjennomsnittskommune.
I utgiftsutjevningen tas det høyde for tilpasningsutgifter på skoleområdet i kommuner med stor nedgang i barnetallet. Dette gjøres ved både å la antall 7-16 åringer i beregningsåret og antall 7-16 åringer tre år tidligere inngå i grunnlaget for utjevningen for de kommunene som har hatt nedgang i antallet.
For 2006 er det foretatt en oppdatering av vektfordelingen mellom alderstrinnene som inngår i beregningen. Oppdateringen er foretatt ut fra utgiftsfordelingen i de kommunale budsjetter året før, slik at forskyvningene mellom de anvendte enhetsbeløpene skal kunne avspeile endringer i den kommunale utgiftsfordelingen.
Det sosialt bestemte utgiftsbehov er basert på en indeks som beregnet med utgangspunkt i en rekke «sosiale kriterier». For indeksen for landsutjevningen inngår kriteriene barn av enslige forsørgere, et boligkriterium, arbeidsløse 20-59 år (ut over 5 prosent), utlendinger fra tredje land og innbyggere i sosialt belastede områder. I indeksen for hovedstadsutjevningen inngår i tillegg antall utleieboliger og personer 25-49 år uten yrkesutdanning, mens boligkriteriet og innbyggere i sosialt belastede områder ikke inngår i hovedstadsutjevningen. I indeksen for amtskommunene inngår barn av enslige forsørgere, antall enslige eldre over 65 år og beregnede utgifter på det tekniske området (veier og areal).
Utgiftsutjevningen er basert på ren kommunal omfordeling. Utgiftsbehov for den enkelte kommune settes lik summen av basistilskudd, aldersbasert utgiftsbehov og utgiftsbehov etter sosiale kriterier. Deretter beregnes utgiftsbehov per innbygger.
Det foretas imidlertid ikke full kompensasjon for forskjeller i utgiftsbehov i Danmark.
Gjennom utgiftsutjevningen kompenseres/trekkes kommunen tilsvarende 45 prosent av avviket mellom utgiftsbehov per innbygger i kommunen og gjennomsnittlig utgiftsbehov per innbygger i landet under ett.
Det generelle tilskuddet
Kommunene og amtskommunene mottar årlig et generelt statstilskudd (bloktilskuddet). En del av tilskuddet til kommunene består av tilskudd til kommuner med svakt beskatningsgrunnlag og finansiering av enkelte mindre ordninger. Resten av tilskuddet fordeles i forhold til de enkelte kommuners andel av det samlede kommunale beskatningsgrunnlag. For kommunene fordeles om lag 37 milliarder danske kroner etter beskatningsgrunnlag, mens tilsvarende beløp for amtskommunene er på om lag 16,5 milliarder danske kroner. Statstilskuddet inngår generelt som en del av kommunenes og amtskommunenes finansiering og har ingen utjevningseffekt.
Utjevningsordninger i forbindelse med innvandrere, asylsøkere og flyktninger
Utjevningsordningene i forbindelse med innvandrere har til formål at utjevne kommunenes gjennomsnittlige merutgifter i forbindelse med integrasjon, språkundervisning og sosiale utgifter med mer.
Det finnes 3 utjevningsordninger i forbindelse med innvandrere:
Utgiftsutjevning i forbindelse med innvandrere fra tredje land 2 , slik som utgifter til integrasjon og språkundervisning
Utgiftsutjevning i forbindelse med sosiale utgifter til flyktninger
Utjevning av tilskudd til kommuner som mottar asylsøkere. Det vil si merutgifter til for eksempel administrasjon og fritidstilbud.
Ordningene er konstruert slik at det fastsettes et tilskuddsbeløp per person etter bestemte kjennetegn, for eksempel per asylsøker. Samlet tilskudd for landet under ett er lik antall personer med dette kjennetegnet multiplisert med det fastsatte tilskuddsbeløpet. Det er imidlertid kommunene under ett som finansierer disse ordningene, ved at den enkelte kommune bidrar til ordningene med utgangspunkt i kommunens beskatningsgrunnlag. Kommuner med få innvandrere og flyktninger vil således samlet yte et bidrag til ordningene, mens kommuner med mange innvandrere eller flyktninger samlet vil motta et tilskudd.
Andre tilskudds- og utjevningsordninger
Som et ledd i 1. fase av regjeringens utjevningsreform, er det fra 2004 innført et utjevningstillegg til særlig vanskeligstilte kommuner. I 2006 utgjør tilskuddet om lag 430 millioner danske kroner. Tilskuddet fordeles etter en modell som tar hensyn til noen forhold som ikke utjevnes fullt ut i det eksisterende utjevningssystemet. Tilskuddet er rettet mot kommuner med stor sosial belastning, lave skatteinntekter og dyr befolkningssammensetning. I tillegg inngår en beregnet virkning av at den kommunale andel av selskapsskatten og pensjonsavgifter ikke inngår i utjevningen. Kommuner med høyere belastning enn en fastsatt grense per innbygger (1650 danske kroner) vil motta utjevningstilskudd. Størrelsen på den enkelte kommunes tilskudd avhenger av innbyggertallet og hvor mye den beregnede belastningen overstiger den fastsatte grensen.
I tillegg gis det tilskudd til vanskeligstilte kommuner utenfor hovedstadsområdet. Det gis også tilskudd til vanskeligstilte kommuner innenfor hovedstadsområdet, der kommunene innenfor hovedstadsområdet selv bidrar til ordningen. Det gis tilskudd til større øyer uten fastlandsforbindelse som består av en eller to kommuner. Og det foretas en boligstøtteutjevning i hovedstadsområdet.
6.4.3 Strukturreformen og inntektssystemet
Kort om strukturreformen
Strukturreformen innebærer at amtskommmunene nedlegges og at det etableres fem folkevalgte regioner. Samtidig legges det opp til at kommunene blir større og får ansvaret for de fleste velferdsoppgavene. Fra 2007 vil det være 98 kommuner i Danmark, mens det til nå har vært 271 kommuner og 13 amtskommuner.
Der blir overført en rekke oppgaver fra amtene til kommunene. Tanken er at større kommuner vil være i stand til å løse flere oppgaver, og at større kommuner samtidig skaper grunnlag for å gi kommunene en større rolle i forhold til utviklingen av lokalsamfunnet. Med en større faglig bredde og tyngde vil kommunene på egenhånd kunne ivareta flere oppgaver av teknisk og miljømessig karakter, samt kunne sikre en bedre infrastruktur og næringsutvikling.
De nye regionene får ansvaret for helsevesenet og dermed ansvaret for sykehusene, herunder praktiserende leger og spesialistleger. Regionene får også ansvar for regionale utviklingsoppgaver og drift av institusjoner på sosial- og undervisningsområdet. I tillegg får regionene en rekke positivt avgrensede oppgaver i forhold til regional utvikling.
Staten overtar blant annet videregående skole og voksenutdanningssentrene. Også skatte- og innkrevingsoppgavene samles i staten.
Tilpasning av inntektssystemet
Som et ledd i strukturreformen gjennomføres det også en utjevningsreform. Finansieringsutvalget som leverte forslag til endringer i inntektssystemet i januar 2004 i Betænkning nr. 1437 Et nyt udligningssystem, er bedt om som en fortsettelse av dette arbeidet, å legge frem forslag til endringer i inntektssystemet i løpet av oktober 2005, der det tas hensyn til den endelige oppgavefordelingen.
I mandatet vises det til en rekke muligheter for å oppnå en mer tilfredsstillende byrdefordeling under henvisning til Finansieringsutvalgets allerede avgitte rapport:
At rammetilskuddet fremover kan fordeles etter innbyggertall og ikke etter skattegrunnlag.
At det for å understøtte budsjettsamarbeidet kan etableres en symmetrisk konjunkturbetinget reguleringsmekanisme gjennom rammetilskuddet.
At det kan skje en justering av utjevningsnivåene.
At det ved fastsettelsen av utjevningsnivåer kan tas hensyn til regionale forskjeller i omkostninger.
At utgiftsutjevningen kan deles opp så det blir mulig å ha forskjellige utjevningsnivåer for forskjellige utgiftsområder.
At det kan innføres nye utgiftsbehovskriterier, som blant annet skal avspeile endringer i kommunenes oppgaveportefølje.
At det kan opprettholdes en form for hovedstadsutjevning som minst dekker det sammenhengende byområdet omkring hovedstaden.
At det vurderes om flere kommunale finansieringskilder bør tas med i utjevningen
At tilskuddet til kommuner med svakt beskatningsgrunnlag og vanskeligstilte kommuner vurderes i lys av de øvrige endringene.
At momsutjevningens bidragsdel kan legges om så bidraget motregnes i rammetilskuddet.
At særordninger unngås i størst mulig grad
At endringene i utjevningssystemet generelt bør avspeile ønsket om å styrke de økonomiske insentivene i utjevningssystemet og til å ta vekstfremmende initiativer og unngå vridningseffekter.
Utjevningsreformen vil bli utformet med utgangspunkt i en kommunestørrelse på minimum 20 000 innbyggere. Som et ledd i dette avskaffes basistilskuddet i utgiftsutjevningen og erstattes av andre kriterier. For øykommuner vil det som i dag være supplerende tilskuddsordninger. Det legges opp til å sikre kommunene samme form for overgangsordninger som ved utjevningsreformen i 1996.
I utformingen av finansieringssystemet tas det på sosialområdet høyde for særlig utgiftstunge enkeltsaker. På dette område innføres en statlig refusjonsordning for store utgifter til enkeltsaker. Finansieringsutvalget er bedt om å legge frem konkrete forslag om dette.
Det tas utgangspunkt i at de nye kommunene får tilført amtenes proveny av eiendomsskatt med mer. Utvalget skal også overveie tilførsel av amtenes proveny av inntektsskatten.
Finansiering av regionene
Regionenes økonomi vil etter oppgave- og strukturreformen bestå av tre særskilte områder: Sundhedsområdet, som omfatter blant annet omfatter sykehus; regionale utviklingsoppgaver og drift av institusjoner på sosial- og undervisningsområdet. De tre områdene skal finansieringsmessig være totalt atskilt.
Regionene vil få følgende inntektskilder til finansiering av oppgavene:
Sundhedsområdet: Rammetilskudd fra staten, grunntilskudd fra staten, grunnbidrag fra kommunene, aktivitetsbestemt tilskudd fra staten og aktivitetsbestemt tilskudd fra kommunene.
Regionale utviklingsoppgaver: Rammetilskudd fra staten og utviklingsbidrag fra kommunene.
Drift av institusjoner på sosial- og undervisningsområdet: Takstfinansiering fra kommunene.
6.4.4 Budsjettsamarbeidet
I Danmark er det etablert et budsjettsamarbeid mellom staten og kommunene. Budsjettsamarbeidet er ikke vedtatt ved lov, men er utviklet gjennom en lang tradisjon for brede kompromissløsninger. Budsjettsamarbeidet fungerer på den måten at det årlig forhandles om en avtale mellom KL og Amtsrådsforeningen samt Københavns og Frederiksberg Kommune og regjeringen. Gjennom forhandlingenes vedtas rammene for kommunenes økonomi.
Avtalen mellom KL og regjeringen forhandles på vegne av alle KLs medlemskommuner og inneholder henstillinger og anbefalinger til kommunene. Avtalene er ikke rettslig bindende for den enkelte kommune, men det er avgjørende at både kommunene og staten føler seg forpliktet til å overholde inngåtte avtaler.
I tillegg møtes staten og de kommunale organisasjoner et par ganger årlig for en gjensidig orientering om forhold som har relevans for den økonomiske avtalen.
Som et ytterligere ledd i budsjettsamarbeidet forhandler KL og regjeringen løpende om de økonomiske konsekvensene av ny og endret lovgivning og regulering som har innvirkning på utgiftene i kommunene. Forhandlingene bygger på det såkalte DUT-prinsippet (Det Udvidede Totalbalanceprincip) som ble innført i 1984. Prinsippet innebærer at rammetilskuddet til kommunene reguleres når ny lovgivning, bindende statlige veiledninger eller statlige henstillinger innebærer endrede utgifter for kommunene. Reguleringene kan både innebære økning og nedgang i rammetilskuddet. I 2004 var det om lag 300 statlige tiltak som ble tatt opp til vurdering i forhold til DUT-prinsippet, og om lag 90 av dem førte til regulering av rammetilskuddet.
6.5 Finland
6.5.1 Generelt
Kommunesektoren finansieres i hovedsak gjennom inntektsskatt, statlige overføringer og brukerbetaling. I 2003 utgjorde skatteinntektene 49 prosent av inntektene. Overføringer fra staten skjer i hovedsak gjennom rammefinansieringssystemet som går under navnet statsandelssystemet. Inntekter gjennom statsandelssystemet utgjorde 15 prosent av inntektene i 2003.
Kommunene kan selv bestemme satsene for inntektsskatt. I 2000 varierte satsene fra 15,5 til 19,8 prosent. Rammetilskuddet reguleres primært ut fra statens finansielle situasjon. Tilskuddet ble sterkt redusert i perioden 1995-1997 i samband med at staten hadde økonomiske problemer.
En av det finske inntektssystemets grunnpillarer har vært at kostnadsfordelingen mellom den statlige og kommunale sektoren skal holdes uforandret. Fra og med 1993 har kommunene mottatt statsandeler for driftskostnadene. Det ble foretatt en revisjon av systemet i 1997. Loven om statsandeler angir at kostnadsfordelningens utvikling skal utredes hvert fjerde år og at det foretas justeringer ut i fra denne utredningen. I 2005 utgjorde kommunenes og samkommunenes statsandeler til sammen om lag 6,1 milliarder euro. Inrikesministeriet, Social- och hälsovårdsministeriet og Undervisningsministeriet bevilger og utbetaler statsandelene for driftskostnadene separat. I kommunen bokføres likevel all statsandel på samme inntektskonto og det er ikke snakk om øremerkede penger.
Beskrivelsen i avsnitt 6.5.2 bygger på systemet per 2005. Det er foreslått noen endringer i systemet fra 2006. Disse beskrives i slutten av avsnitt 6.5.2.
6.5.2 Det finske inntektssystemet
Generell statsandel
Den generelle statsandelen som Inrikesministeriet beregner består av en grunndel og flere tillegg. Disse tilleggene baserer seg på faktorer som kommunen selv ikke kan påvirke, men som antas å gi høyere kostnader for kommunen. Den generelle statsandelens grunndel beregnes som produktet av kommunens innbyggertall og det gjennomsnittlige beløp per innbygger som staten fastsetter det enkelte år.
Ut over dette gis det følgende særtillegg:
Skjærgårdstillegg
Utkanttillegg
Strukturtillegg for tettsteder over 40 000 innbyggere
Språktillegg som bevilges til tospråklige kommuner og kommuner innenfor samenes hjembygdsområde
Den generelle statsandelen utbetales over de ulike departementenes budsjetter.
Statsandelene for sosial- og helsetjenester
Statsandelene for driftskostnadene bestemmes som forskjellene mellom de beregnede kostnadene som fastsettes for kommunen og kommunens egenfinansieringsandel. Samkommunene mottar ikke statsandel for driftskostnadene innenfor denne sektoren, da statsandelene bevilges og utbetales til kommunene.
Kommunens beregnede kostnader fastsettes ved hjelp av beregningsfaktorer for sosial- og helsetjenestene hver for seg, samt for om kommunen ligger avsides til. Beregningsfaktorene er:
Kommunens innbyggertall
Aldersstruktur
Sysselsettingskoeffisient
Arbeidsløshetsprosent
Sykefrekvens (alders- og kjønnskorrigert antall personer under 55 år som får invalidepensjon)
Utkanttillegg
Egenfinansieringsandelen er likt beløp per innbygger i alle kommuner. Kommunenes finansieringsandel per innbygger beregnes ved at man først regner ut kostnadene til sosial- og helsetjenester i alle kommuner og legger sammen disse. Staten står for om lag en fjerdedel av kostnadene og kommunene for om lag tre fjerdedeler. Når statsandelen trekkes fra de samlede utgiftene, kan kommunens egenfinansieringsandel per innbygger beregnes ved å dividere resten på antall innbyggere i hele landet.
Statsandelene for undervisnings- og kulturvirksomhet
Statsandelene til undervisnings- og kulturvirksomheten bevilges og utbetales til den som utfører virksomheten. Systemet baserer seg på en pris per enhet. Kommunens beregnede kostnader er produktet av den fastsatte prisen per enhet og antall enheter. Som eksempel kan nevnes at beregnede kostnader for grunnskole beregnes som antall elever multiplisert med den pris per enhet som er fastsatt for kommunen. Prisen for den enkelte kommune vil variere med hensyn til ulike faktorer som påvirker enhetsprisen i den enkelte kommune.
Statsandelene for kommunens undervisnings- og kulturvirksomhet regnes ut som forskjellen mellom de beregnede kostnadene for den virksomhet som kommunen driver og kommunens finansieringsandel. Egenfinansieringsandelen beregnes per innbygger og er lik i alle kommuner. Statsandelens beløp finnes gjennom å legge sammen alle de beregnede kostnadene og trekke fra kommunens finansieringsandel. I beregningen inngår grunnskole, gymnas, yrkesutdanning, kunstundervisning, bibliotekvirksomhet og kulturvirksomhet.
Dessuten utbetales en prosentbasert statsandel for følgende virksomheter:
Idrett 37 prosent av et fastsatt beløp per innbygger
Ungdomsarbeide 37 prosent av et fastsatt beløp per innbygger under 29 år
Medborgerinstitutt 57 prosent av et fastsatt beløp per undervisningstime
Kunstundervisning (i hovedsak musikkundervisning) 57 prosent av et fastsatt beløp per undervisningstime
Museer, teatre og orkestre 37 prosent av et fastsatt beløp per årsverk.
Kommunens statsandel bevilges og utbetales samtidig som en helhet bestående av alle delene beskrevet foran.
For utdanning som utføres av en samkommune, en privat sammenslutning eller staten, betales en sum lik den beregnede prisen per enhet direkte til utføreren. I denne prisen inngår således både statsandelen og hjemkommuneandelen. Etter loven behøver ikke kommunen betale noen ytterligere hjemkommuneandel.
Beregningen av prisen per enhet for grunnskolen påvirkes av skolestruktur, antall elever i spesialundervisningen samt befolkningstettheten. Det gis et tillegg per elev som får undervisning på svensk og det gis tillegg for skjærgårdskommuner.
Prisen per enhet for gymnasutdanningen beregnes ut fra et nøkkeltall som tar hensyn til antall gymnaselever i kommunen. Om gymnasutdanningen gis både på svensk og finsk beregnes det separate nøkkeltall for hver språkgruppe. Innenfor yrkesutdanningen beregnes prisene per enhet separat for hvert utdanningsområde. Statsandelen for bibliotek beregnes som en pris per enhet på basis av kommunens innbyggertall. Prisen per enhet er gradert i fem ulike grupper for bosettingsstruktur (det vil si befolkningstetthet). For kunstundervisningen fastsettes årlig en pris per enhet. Medborgerinstituttene får statsandel i form av en fastsatt pris per undervisningstime avhengig av bosettingsstruktur.
Utjevning av skatteinntekter
Statsandelene utjevnes på basis av kommunenes skattegrunnlag. Ved utregningen inkluderes inntektsskatt, andelen av selskapsskatt og eiendomsskatt. Utjevningen skjer i forhold til et referansenivå som er 90 prosent av hele landets anslåtte skatteinntekt.
Kommunens beregnede skatteinntekt per innbygger ses i forhold til referansenivået. Har kommunen lavere skatteinntekt enn referansenivået gis kommunen et utjevningstillegg opp til referansenivået. Dersom kommunens beregnede skatteinntekt er høyere enn referansenivået, trekkes kommunens statsandeler med et beløp som utgjør 40 prosent av forskjellen mellom kommunens beregnede skatteinntekter per innbygger og referansenivået. Utjevningen beregnes ut i fra opplysninger fra siste kjente beskatning. Det betyr at statsandelene for 2005 beregnes på basis av to år gamle skattetall, det vil si fra 2003.
Inntektsutjevningen betales ikke separat til kommunene, men den inngår i de rater som ministeriene betaler ut månedlig. Inntektsutjevningen fordeles slik at 6 prosent henføres til den generelle statsandelen, 57 prosent til statsandelen for sosial- og helsetjenester og 37 prosent til statsandelen for undervisnings- og kulturvirksomhet.
Andre finansieringsordninger.
Finansieringsstøtte etter behovsprøving kan gis en kommune som på grunn av eksepsjonelle eller tilfeldige økonomiske vanskeligheter, har behov for økt økonomisk støtte. Som faktorer som påvirker behovet for økonomisk støtte innregnes også spesielle lokale forhold. I tillegg har man kunnet ta med særskilte økonomisk vanskeligheter som skyldes overgangen til nytt statsandelssystem.
Statsandelene til investeringsprosjekter kan bevilges til både kommuner og samkommuner. Statsandelen utgjør 25 - 50 pst av de beregnede utgiftene. De kommunevise statsandelsprosentene bestemmes på basis av kommunens skatteinntekter.
Forslag til endringer i inntektssystemet i 2006
Arbeidsgruppen som har drøftet finansierings- og statsandelssystemet i Finland avga sin innstilling i desember 2004. Regjeringens proposisjon om justering av kommunenes finansierings- og statsandelssystem er fremmet for riksdagen i juni 2005. Her fremmes det en del forslag til endringer i statsandelssystemet.
Referansenivået for inntektsutjevningen er foreslått hevet til 91,5 prosent og trekket fra kommunene som ligger over dette nivået er redusert fra 40 til 37 prosent. Dette øker isolert sett kommunenes skatteinntekter og må blant annet ses i sammenheng med at kommunene får økt ansvar i forbindelse med at det gjennomføres en arbeidsmarkedsreform.
I den generelle statsandelen vil det bli gitt tillegg til kommuner som har sterk vekst i folketall, det vil si minst seks prosent i løpet av tre år. Det gjøres også noen endringer i kompensasjonen i forhold til de andre særtilleggene som det tas hensyn til gjennom dette tilskuddet.
Når det gjelder statsandelen til sosial og helse innføres det en handikapkoeffisient og en barnevernskoeffisient. Det gjøres en forenkling av og endringer i fastsettelsen av statsandeler til grunnskole. Effekten av skolestruktur reduseres og antall elever med fremmed språk som morsmål kommer inn som en ny koeffisient.
Det foreslås også at resultater av virksomheten tas i bruk ved finansieringen av yrkesutdanningen. Bestemmelsen av prisen per enhet for yrkeshøyskoler endres. Prisen per enhet skal bestå både av antall elever og antall avlagte eksamener.
Det legges opp til en overgangsordning der ingen kommune de tre første årene skal ha større økning enn 100 euro per innbygger per år eller større nedgang enn 50 euro per innbygger per år.
Bestemmelsene om justering av kostnadsfordelingen mellom staten og kommunene revideres. Justeringen av kostnadsfordelingen skal gjøres hvert fjerde år. Prisene per enhet og de beregnede kostnadene som ligger till grunn for statsandelene, justeres i tråd med de faktiske kostnadene ved produksjonen av tjenestene. Staten skal delta i finansieringen av dissa kostnadene med en prosentandel som reguleres i loven for fire år om gangen. Samtidig innføres en indeks som bedre enn i dag beskriver kostnadsutviklingen for de kommunale basistjenestene. Mulighetene for å kompensere en endring i kostnadsnivået på et nivå som er lavere enn nivået for den fulle indeksverdien avskaffes fra inngangen til 2008.
6.5.3 Basserviceprogrammet
For å bedre balansen i finansieringen av kommunenes oppgaver er det utarbeidet et såkalt basserviceprogram. Hensikten er å utvikle samarbeidet mellom staten og kommunene for å bedre forutsetningene for å bli enige om viktige spørsmål som gjelder kommunene. Basservice er lovpålagte tjenester som utføres av kommunene.
Hensikten med basserviceprogrammet er å:
Fremme tilgangen på basservice, fremme effektiv produksjon av basservice og fremme utviklingen av basservicen,
Utrede metoder for å garantere en holdbar og balansert finansiering av basservicen,
Gjennomføre finansieringsprincipen (kostnadsdekning) og sikre balanse mellom kommunenes oppgaver og finansiering med utgangspunkt i kommunenes skatteinntekter, statsandeler og avgiftsinntekter,
Utvikle samarbeidet mellom de departementer som har ansvar for utarbeiding av lovgivning, basservice og finansieringssystemet,
Forbedre samarbeidet mellom staten og kommunene.
6.6 Sammenlikning mellom de nordiske land
Hovedinntrykket fra gjennomgangen av de ulike inntekts- og overføringssystemene er at det er betydelige fellestrekk mellom de nordiske landene. Organiseringen av kommunesektoren og utformingen av inntekts- og overføringssystemene omtales ofte som den nordiske eller skandinaviske kommunemodellen. På oppgavesiden er den nordiske kommunemodellen kjennetegnet ved at kommunesektoren har et betydelig ansvar for nasjonale velferdstjenester hvor det er en sentral nasjonal målsetting å begrense variasjonen i standarden på tjenestetilbudet. På finansieringssiden har de nordiske landene valgt en blandingsmodell som søker å forene hensynene til lokal forankring og utjevning. Lokal forankring ivaretas gjennom en betydelig skattefinansiering, mens utjevningen ivaretas gjennom en kombinasjon av økonomisk utjevning og bruk av lovbaserte virkemidler. Den økonomiske utjevningen foretas i hovedsak gjennom rammeoverføringer som kompenserer for forskjeller i skattegrunnlag og forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Utgiftsutjevningen kompenserer for ufrivillige kostnads- og etterspørselsforhold. Basert på gjennomgangen av overføringssystemene i de fire nordiske land, er det utvalgets vurdering at det norske inntektssystemet ikke er mer komplisert enn tilsvarende systemer i Danmark, Sverige og Finland.
Innenfor disse fellestrekkene har de nordiske landene likevel valgt noe ulik utforming av rammefinansieringssystemet. Når det gjelder forholdet mellom skatt og rammetilskudd, skiller Norge seg ut ved å ha noe mindre skattefinansiering og mindre grad av lokal beskatningsfrihet enn de øvrige nordiske land. Når det gjelder utformingen av inntektssystemet eller rammeoverføringssystemet, er de største forskjellene knyttet til utjevningsambisjoner, det analysemessige grunnlaget for utgiftsutjevningen og utformingen av det utgiftsutjevnende tilskuddet.
Sverige og Danmark kan betraktes som ytterpunkter med hensyn til utjevningsambisjoner. Sverige har den mest ambisiøse utjevningen ved at det gis full kompensasjon for forskjeller i beregnet utgiftsbehov og tilnærmet full kompensasjon (95 prosent) for forskjeller i skattegrunnlag. I Danmark har man på den andre siden bare delvis utgiftsutjevning og delvis inntektsutjevning. Finland og Norge ligger i så henseende mellom Sverige og Danmark, og skiller seg fra Sverige ved å ha en mindre ambisiøs inntektsutjevning og fra Danmark ved å ha full utgiftsutjevning.
Det er betydelige variasjoner i det analysemessige grunnlaget for utgiftsutjevningen mellom de nordiske landene. Sverige har svært detaljerte modeller for de enkelte tjenestene, og individdata og normative tilnærminger benyttes i større grad enn i de øvrige landene. I Danmark har man basert seg på analyser på kommunenivå samlet for alle sektorer. Norge befinner seg igjen i en mellomposisjon, og skiller seg fra Danmark ved at kostnadsnøklene er basert på separate analyser av enkelttjenester, og fra Sverige ved at det i mindre grad benyttes individdata. Til tross for at den analysemessige tilnærmingen er forskjellig, er det nokså stort samsvar med hensyn til hvilke kostnads- og etterspørselsforhold som det kompenseres for. Når det gjelder utformingen av det utgiftsutjevnende tilskuddet, går det et skille mellom Sverige og Finland på den siden, hvor utgiftsutjevningen er basert på sektortilskudd, og Danmark og Norge på den andre, hvor det kun er ett utgiftsutjevnende tilskudd.