3 Kommunesektorens roller og oppgaver

3.1 Innledning

Kommunene og fylkeskommunene har et bredt spekter av oppgaver. Kommunene og fylkes­kommune har en rolle som arena for politisk de­ltakelse og demokrati, som utviklings- og planleggings­aktør, som produsent av velferdstjenester og som myndighetsforvalter. Oppgavefordelingen og dagens kommune- og fylkesinndeling bygger på det såkalte generalistkommunesystemet. Det innebærer at det forventes at samtlige kommuner og fylkeskommuner, uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur og andre kjennetegn, skal kunne fylle de samme funksjonene knyttet til demokrati, tjenesteproduksjon og lokale utvik­lingsoppgaver.

Det grunnleggende kjennetegnet ved kommunen og fylkeskommunen er at den både er en politisk institusjon og et forvaltningsorgan. Gjennom lokale folkevalgte er kommunen et politisk uttrykk for det lokale fellesskapet. Samtidig utfører kommunene og fylkeskommunene oppgaver delegert fra staten. Kommunene og fylkeskommunene lever derfor i et spenningsforhold mellom lokalt selvstyre og statlig styring. For øvrig er kommunenes og fylkeskommunenes kompetanse negativt avgrenset, det vil si at de kan påta seg enhver oppgave med mindre oppgaven er lagt til et annet forvaltningsorgan.

Som utgangspunkt for vurderingen av inntekts- og finansieringssystemet i denne utredningen presenteres det i dette kapitlet ulike indikatorer for kommunesektorens plass i norsk økonomi. Videre gis det i kapitlet en kort omtale av verdiene som ligger til grunn for det lokale selvstyret. I kapitlet gis det også en kort beskrivelse av kommunesektorens oppgaver. For en nærmere omtale av kommunesektorens tjenesteproduksjon innenfor de nasjonale velferdstjenestene vises det til kapittel 5.

3.2 Kommunesektorens plass i norsk økonomi

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Tabell 3.1 viser noen indikatorer for kommunesektorens plass i norsk økonomi. Indikatorene tegner et relativt stabilt bilde av kommunesektorens plass i norsk økonomi fra 1990 og fram til 2001. Nedgangen fra 2001 til 2002 målt ved samtlige indikatorer har i all hovedsak sammenheng med at staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten i 2002 (sykehusreformen).

Målt i forhold til BNP har kommunesektorens inntekter holdt seg forholdsvis stabile det siste tiåret. Andelen av BNP har vært om lag 15 prosent de tre siste årene. Den kommunale investeringsandelen svinger noe fra år til år. Dette skyldes både svingninger i kommunale investeringer og investeringer i norsk økonomi totalt sett.

Den kommunale sysselsettingen (målt i timeverk) som andel av landets sysselsetting økte fra 17,2 prosent i 1990 til 19,5 prosent i 2001. I 2002 utgjorde den kommunale sysselsettingen 15,6 prosent av landets sysselsetting. Reduksjonen i den kommunale sysselsettingen fra 2001 til 2002 må sees i sammenheng med sykehusreformen. I 2004 utgjorde den kommunale sysselsettingen 15,4 prosent av landets sysselsetting. Reduksjonene i kommunal sysselsetting i prosent av landets sysselsetting fra 2003 til 2004 kan blant annet forklares med overføringen av ansvaret for barnevern, familievern og rusomsorg fra fylkeskommunene til staten.

Fra 1990 til 2001 har kommunal sysselsetting i prosent av sysselsetting i offentlig forvaltning økt fra 68,6 prosent til 72,7 prosent. Den økende kommunale sysselsettingsandelen må ses i sammenheng med reformer innen kommunal tjenesteyting, i første rekke skolen og eldreomsorgen. I 2004 utgjør den kommunale sysselsettingen 57,6 prosent av sysselsettingen i offentlig sektor.

3.3 Det lokale selvstyret

Det lokale selvstyret i Norge har en sterk stilling. Helt siden innføringen av formannskapslovene i 1837 har det lokale selvstyret ivaretatt verdier knyttet til deltakelse og innflytelse på beslutninger knyttet til viktige samfunnsoppgaver lokalt.

Det lokale selvstyret er tuftet på verdiene om frihet, deltakelse og effektivitet. Historisk dreide frihet seg om frihet fra statlige inngrep og frigjøring fra statsmakt og embetsmannsvelde. Etter hvert har frihet blitt omformulert til en positiv verdi, hvor frihet til lokal oppgaveløsning har blitt det sentrale.

Oppgavefordelingsutvalget hevdet i NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune at utbyggingen av den moderne velferdsstaten har begrenset friheten til det lokale selvstyret:

«Politikk med sikte på standardheving og utjevning har vært fremtredende kjennetegn ved velferdsstatens arbeidsoppgaver. For de lokale nivåer har utvidelsen av det offentlige ansvarsområde ført til økt aktivitetsnivå gjennom flere oppgaver og funksjoner, men samtidig bundet oppgaveløsningen til nasjonale standardiseringskrav. Frihetsverdien ved det lokale selvstyret har slik blitt underordnet velferdspolitiske målsettinger bl.a. i form av nasjonal utjevnings- og omfordelingspolitikk. (...) På denne bakgrunn kan det diskuteres i hvilken grad frihet i dag kan sies å representere en særegen verdi knyttet til det lokale selvstyret».

Det er et demokratisk krav at de som erfarer konsekvensene av offentlig politikk, også skal ha anledning til å øve innflytelse på politikken. Lokaldemokratikommisjonen påpekte at kommuner og fylkeskommuner er viktige demokratiske institusjoner som grunnlag for nærdemokrati. Nærdemokrati, der avstanden mellom politikerne og innbyggerne er kort, gjør terskelen for å ta kontakt med en lokalpolitiker lav (NOU 2005:6).

Effektivitetsverdien ved det lokale selvstyret bygger på den vurderingen at kommuneinstitusjonene er kostnadseffektive og prioriteringseffektive. Kjennskap til lokale forhold bidrar til at kommunene og fylkeskommunene kan produsere riktige og gode tjenester til lavest mulig kostnad. Lokale organer vil gjennom nærhet til innbyggerne ha bedre forutsetninger enn staten til å fange opp at befolkningens ønsker og behov varierer fra sted til sted. For å oppnå god effektivitet er det viktig at kommunene og fylkeskommunene har reell handlefrihet med hensyn til hvordan oppgavene skal løses. Dette er en forutsetning for at det skal kunne skje en hensiktsmessig tilpasning til lokale ønsker og behov (NOU 2000:22).

Til sammen utgjør verdiene frihet, deltakelse og effektivitet legimitetsgrunnlaget for det lokale selvstyret.

3.4 Kommunesektorens oppgaver

Fylkeskommunene har ansvar for videregående opplæring, tannhelsetjenesten, samferdsel, tilrettelegging for næringsutvikling, fylkesplanlegging, kultur og kulturminneforvaltning. Videre har fylkeskommunen en rolle som utviklingsaktør.

Fylkeskommunenes brutto driftsutgifter (eksklusive Oslo) utgjorde i 2003 om lag 36,3 milliarder kroner. Figur 3.1 viser fylkeskommunenes brutto driftsutgifter fordelt på ulike områder. Av fylkeskommunenes brutto driftsutgifter gikk om lag 57 prosent med til videregående opplæring i 2003, mens 17 prosent gikk med til samferdsel (lokale ruter og fylkesveger). Fylkeskommunenes utgifter til tannhelsetjenesten utgjorde 5 prosent.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kommunene har ansvar for nasjonale velferdstjenester som barnehager, grunnskole og helse- og sosialtjenester. I tillegg har kommunene lokale oppgaver innen vann, avløp og renovasjon, kultur, næringsutvikling, planlegging og samfunnsutvikling med mer. Kommunenes brutto driftsutgifter (inkludert Oslo) utgjorde i 2003 om lag 188 milliarder kroner. Figur 3.2 viser kommunenes brutto driftsutgifter fordelt på ulike områder i 2003.

Mesteparten av kommunenes utgifter går med til å dekke tjenesteproduksjon innenfor sentrale velferdsoppgaver. Av kommunenes brutto driftsutgifter gikk om lag 33 prosent med til oppveksttjenestene barnehager og skole, mens 28 prosent gikk med til pleie- og omsorgstjenester i 2003.

For en nærmere omtale av kommunesektorens tjenesteproduksjon innenfor de nasjonale velferdstjenester vises det til kapittel 5.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Lokale utviklingsoppgaver

Ved siden av å være produsent av velferdstjenester og demokratisk arena har kommunene og fylkeskommunene en viktig rolle når det gjelder utviklingen i lokalsamfunnet. Med kommunesektorens rolle som utviklingsaktør siktes det på kommunesektorens virksomhet rettet mot samfunns- og arealplanlegging, miljøvern, kultur, samferdsel og næringsutvikling.

Et næringsliv som skaper verdier og arbeidsplasser må være til stede i ethvert levedyktig lokalsamfunn. En viktig oppgave for kommunene er derfor å legge til rette for næringsutvikling, samt å opprette og bevare arbeidsplasser.

Effektutvalget framhevet i NOU 2004:2 Effekter og effektivitet kommunesektorens rolle som regional utviklingsaktør. Utvalget pekte på at den kommunale aktiviteten har betydelige ringvirkninger i lokalsamfunnet, da kommunene både er en stor arbeidsgiver, lokal inntektsskaper og lokal innkjøper. Utvalget påpekte videre at kommunene har en spesielt viktig rolle når det gjelder utviklingen i distriktene:

«Kommunal tjenesteproduksjon er arbeidsintensiv, noe som innebærer at det er relativt stor sysselsetting i kommunesektoren, spesielt i distriktene. I mange områder med svakt utbygget privat næringsliv vil derfor kommunesektoren bety mer for sysselsettingen enn der det øvrige arbeidsmarkedet er bedre. Utvalget mener derfor at kommunesektoren er en svært viktig faktor når det gjelder regional utvikling».

I St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå framheves fylkeskommunenes rolle som regional utviklingsaktør. Fylkeskommunene er gitt en mer sentral rolle som pådriver og initiativtaker for å møte utfordringer knyttet til den regionale utviklingen. For å styrke fylkeskommunenes rolle som utvik­lingsaktør ble hoveddelen av de regional- og distriktspolitiske virkemidlene på Kommunal- og regionaldepartementets budsjett desentralisert til fylkeskommunene i 2003.

Fylkeskommunene har ansvar for å etablere møteplasser, etablere og lede regionale partnerskap, sette dagsorden og identifisere problemstillinger knyttet til regional utvikling, inngå i nettverk og ha dialog med brukergrupper. Rollen som regional utviklingsaktør er nært knyttet til fylkeskommunens planansvar og oppgaver innenfor videregående opplæring, samferdsel, kultur, folkehelsearbeid og ikke minst næringsutvikling (Faglig utredning fra Kommunal- og regionaldepartementet 2004).

3.5 Kommunesektorens inntekter

Skatteinntekter og statlige overføringer utgjør hoveddelen av kommunesektorens inntekter. Den lokale beskatningsfriheten er imidlertid mindre i Norge enn i Sverige og Danmark. Skatteregler og skattesatser fastsettes i hovedsak av Stortinget, og den enkelte kommunenes og fylkeskommunes skatteinntekter følger av det lokale skattegrunnlaget. Gitt dagens finansiering av kommunesektoren vil derfor variasjoner i kommunenes og fylkeskommunenes inntekter først og fremst ha sammenheng med forskjeller i lokalt skattegrunnlag, utslag på kriteriene som ligger til grunn for fordelingen av rammeoverføringene, øremerkede tilskudd, lokal fastsettelse av eiendomsskatt og brukerbetaling.

Kommunesektoren har, i henhold til oppstillingene i nasjonalregnskapet, følgende hovedtyper av inntekter:

• Gebyrinntekter, som tilsvarer salgs- og leieinntekter i kommuneregnskapene.

• Renteinntekter, som omfatter renter på bankinnskudd og andre fordringer.

• Skatteinntekter, som omfatter skatt på inntekt og formue, eiendomsskatt og andre produksjonsskatter, blant annet konsesjonsavgifter.

• Overføringer fra staten, som består av rammetilskudd og øremerkede tilskudd.

Figur 3.3 viser hvor stor andel skatt, rammeoverføringer, øremerkede tilskudd, gebyrer og renteinntekter utgjorde av kommunesektorens samlede inntekter i perioden 1993-2004.

Kilde: TBU

Hensynet til det lokale selvstyret var en av de viktigste begrunnelsene for innføringen av inntektssystemet i 1986. Til tross for det viser figur 3.3 at det i perioden 1993-2001 var en vekst i øremerkede tilskudd som gikk på bekostning av veksten i de frie inntektene. Fra 2001 til 2002 ble øremerkede tilskudds andel av kommunesektorens samlede inntekter redusert. Reduksjonen har hovedsakelig sammenheng med sykehusreformen. 1

Økningen i skattenes andel av kommunesektorens samlede inntekter siden 2001 må sees i sammenheng med målsetningen om en skatteandel på 50 prosent innen 2006. Økningen i skatteandelen har isolert sett blitt motsvart av en tilsvarende reduksjon i kommunesektorens rammeoverføringer.