12 Vekstkommuneproblematikk

12.1 Innledning

Utvalget er i mandatet spesielt bedt om å vurdere kommunenes kapitalkostnader og i hvilken grad kommunene i dag får tilskudd i tråd med utgiftsbehovet. Spørsmålet om inntektssystemet i tilstrekkelig grad utjevner forskjeller i kapitalkostnadene har først og fremst vært reist i forbindelse med tilpasningsproblemer i kommuner med store endringer i folketall.

I kapittel 8.4 diskuterer utvalget hvilke kostnader som bør inngå i utgiftsutjevningen. Utvalgets vurdering er at alle utgifter til kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon i prinsippet bør omfattes av utgiftsutjevningen, også kapitalutgifter. Til tross for etableringen og utviklingen av KOSTRA har man etter utvalgets vurdering ikke data som er god nok til at de kan brukes i analysesammenheng. Det har hovedsakelig sammenheng med at det er en underrapportering av avskrivinger i flere kommuner og at det er varierende praksis mellom kommunene når det gjelder rapportering av avskrivinger. Det medfører det at det med utgangspunkt i KOSTRA-data er vanskelig å identifisere hvilke faktorer som virker utgiftsdrivende på kommunenes kapitalutgifter. Utvalget har derfor ikke utviklet egne kriterier for å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til kapitalutgifter. Inntil dataene om kommunenes og fylkeskommunenes kapitalutgifter blir bedre vil utvalget anbefale at kapitalutgifter ikke omfattes av utgiftsutjevningen. Kapitalutgifter bør imidlertid omfattes av utgiftsutjevningen når det er mer klarhet om hvilke faktorer som forklarer variasjoner i kapitalutgifter mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

I dette kapitlet drøfter utvalget nærmere sammenhengen mellom kapitalkostnader og kommuner som opplever store endringer i folketallet. Er det slik at kommuner med stor vekst i folketallet taper på at kapitalutgiftene ikke er omfattet av utgiftsutjevningen? I tillegg drøfter utvalget fordeler og ulemper med ordningen med oppdaterte befolkningstall som er innført fra 2003.

I kapittel 12.2 gis en kort gjennomgang av variasjonene i befolkningsutviklingen i perioden1999-2003. Formålet med denne gjennomgangen er å gi et bakteppe over hvilke utfordringer enkeltkommuner kan stå overfor i forhold til endringer i befolkningen. I kapittel 12.3 foretas det en drøfting av hvordan kapitalutgiftene berøres av store endringer i folketallet. I kapittel 12.4 drøftes dagens ordning med oppdaterte folketall, et alternativt opplegg til dagens ordning med oppdaterte folketall og effektene av å la oppdateringen av folketall begrense seg til inntektsutjevningen.

12.2 Kort om variasjoner i befolkningsutviklingen 1999-2003

I dette avsnittet blir det sett nærmere på hvordan befolkningsutviklingen fra 1999 til 2003 har variert kommunene imellom. Hensikten er å gi en oversikt over de varierende utfordringene kommunene har når det gjelder befolkningsutvikling.

Tabell 12.1 viser aldersfordelingen i kommunene i 2003 gruppert etter hvor sterk befolkningsvekst den enkelte kommune har hatt fra 1999 til 2003. Kommunene er delt inn i 10 grupper med 43/44 kommuner i hver gruppe. Gruppene er nummerert etter stigende befolkningsvekst.

Tabell 12.1 viser noen tydelige strukturelle forskjeller mellom kommuner med svakest og sterkest befolkningsutvikling. Kommuner med svak befolkningsutvikling er vesentlig mindre i folketall enn kommuner som opplever sterk vekst. Kommuner med svak befolkningsutvikling har også en vesentlig større andel av befolkningen i de eldre befolkningsgruppene. Den relative forskjellen er størst i aldersgruppen over 80 år. Kommunene med sterkest befolkningsvekst har betydelig større andel av barn under 6 år og innbyggere fra 20 til 39 år. Forskjellene er mindre når det gjelder andel skoleelever både i grunnskolen og videregående skole (aldersgruppene 6-15 og 16-19 år).

En typisk kommune med svak befolkningsutvikling vil således være en liten kommune med mange eldre, mens en kommune med sterk befolkningsvekst vil være en større kommune med en forholdsvis ung befolkning. Av indeksen for utgiftsbehov i nåværende inntektssystem (siste kolonne i tabellen) fremgår det også at kommunene med svak befolkningsutvikling er forholdsvis kostnadstunge, mens kommuner med sterk befolkningsvekst har lavt utgiftsbehov per innbygger. Dette forholdet er noe påvirket av at barnehager ikke inngår i kostnadsnøkkelen.

Forskjellene i befolkningsvekst i de ulike aldersgruppene fremgår av tabell 12.2. I gjennomsnitt var det en befolkningsvekst (utenom Oslo) fra 1999 til 2003 på 2,3 prosent. De 44 kommunene med størst befolkningsnedgang fra 1999 til 2003 hadde en gjennomsnittlig nedgang på 7,5 prosent, mens de 43 kommunene med sterkest befolkningsvekst hadde en økning på 6,7 prosent. Ytterpunktene i perioden var Ullensaker med en økning på 17 prosent og Balestrand med en nedgang på 17 prosent. Det er med andre ord betydelige forskjeller kommunene imellom.

Utviklingen i utgiftsbehov er først og fremst avhengig av utviklingen innenfor de befolkningsgruppene tjenestene er rettet imot. I perioden var det på landsbasis særlig sterk vekst i antall eldre over 80 år. Det var også sterk vekst i antall barn fra 6 til 14 år. Dette betyr økt utgiftsbehov både i eldreomsorgen og grunnskolen. På den annen side var det nedgang i antall eldre 67 til 79 år. Dette tilsier muligheter for å overføre ressursbruk fra de yngre eldre til de eldste. Også antall barn under 6 år viste nedgang. Befolkningsnedgang i denne gruppen vil gjøre det lettere å nå målet om full barnehagedekning.

Befolkningsutviklingen i perioden viser både at behovet for kommunale tjenester øker og at det er behov for omstillinger mellom kommunale sektorer. Tabellene viser at det er store forskjeller kommunene imellom når det gjelder hvilke utfordringer de står overfor. Kommunene med sterkest befolkningsvekst møter økt utgiftsbehov i alle sektorer. Men også kommuner med befolkningsnedgang har i perioden hatt økt utgiftsbehov når det gjelder antall elever 6-14 år og i antall eldre over 80 år.

Befolkningsutviklingen stiller utfordringer både til inntektssystemet og kommunene. Utfordringen for inntektssystemet ligger i å fordele inntektene kommunene imellom på en måte som fanger opp relative endringer i utgiftsbehov. Utfordringen for kommunene er å tilpasse tjenestetilbudet til endringene i utgiftsbehovet. Det vil være forskjell mellom driftsutgifter og kapitalkostnader når det gjelder i hvilken grad kommunene vil ha mulighet til å tilpasse tilbudet til endringer i utgiftsbehovet på kort sikt.

12.3 Kapitalkostnader og kommuner med store endringer i folketall

12.3.1 Kapitalkostnader og kommuneregnskapet

Regnskapsreglene for kommuner og fylkeskommuner er hjemlet i kommuneloven. Kommuner og fylkeskommuner avlegger sine regnskap og årsberetninger i samsvar med forskrifter gitt av Kommunal og regionaldepartementet.

Årsregnskapet skal bestå av følgende elementer:

• Driftsregnskap

• Investeringsregnskap

• Balanseregnskap

• Økonomiske oversikter

• Obligatoriske noteopplysninger

Et sentralt og særegent punkt i kommunelovens regler om økonomiforvaltning er skillet mellom drifts- og investeringsvirksomhet. Skillet er anvendt for å uttrykke hvilke tiltak som kan anses av varig verdi og hvilke tiltak som må anses som en del av det løpende forbruket. Når det gjelder tiltak av varig verdi kan den økonomiske belastningen fordeles over flere år. Likevel utgiftsføres varige driftsmidler i sin helhet i investeringsregnskapet i anskaffelsesåret. Dette må ses i sammenheng med at kommuneregnskapet er bevilgningsorientert. Det vil si at regnskapet skal vise bruk av midler i forhold til bevilgning i årsbudsjettet. I praksis innebærer skillet at utgifter i investeringsregnskapet kan lånefinansieres, mens tiltak i driftsregnskapet må finansieres av årets inntektsramme.

Avgrensingen mellom driftsrelaterte anskaffelser og investeringer blir vesentlig. Løpende vedlikehold føres i driftsregnskapet, mens påkostninger kan føres i investeringsregnskapet. Som vedlikehold anses tiltak som er nødvendig for å opprettholde et byggverk på et fastsatt kvalitetsnivå, slik at det kan brukes til sitt tiltenkte formål gjennom en gitt brukstid. Utgifter som forlenger levetiden, øker kapasiteten eller funksjonaliteten, utvider eller endrer bruksområdet, klassifiseres som påkostninger.

Anskaffelser av varige driftsmidler blir aktivert og avskrevet i balansen. Det har vært foretatt flere endringer de siste årene når det gjelder regnskapsmessig behandling av balanseposter. Fram til 1991 var krav til balanseføring begrenset til «inntektsgivende fast eiendom». I tillegg skulle andre øvrige anskaffelser av varig verdi registreres med en krone. I perioden 1991 til 2000 ble det stilt mer omfattende krav til balanseføring av anleggsmidler, og det ble anbefalt å foreta avskrivning av driftsmidlene for slit og elde. Fra 2001 skal eiendelene i balanseregnskapet i hovedsak følge de samme bestemmelser som i regnskapsloven. Dette innebærer blant annet at varige driftsmidler vurderes etter historisk kost og at det foretas lineære avskrivninger.

Selv om det er satt krav om at kommunene skal regnskapsføre avskrivninger i driftsregnskapet, er det ikke satt tilsvarende krav om at denne kostnaden skal avsettes i regnskapet. Det blir derfor opp til den enkelte kommune å foreta slike avsetninger. Avskrivningene inngår da heller ikke i netto driftsresultat, som er det regnskapsmessige resultatet for kommuner og fylkeskommuner. Netto driftsresultat er differansen mellom kommunenes driftsinntekter og driftsutgifter (utenom avskrivninger), fratrukket avdrag og netto renteutgifter.

Det er et balansekrav at netto driftsresultat skal være minst null. Netto driftsresultat avsettes til fonds eller investeringer. Negativt netto driftsresultat vil ikke være i strid med balansekravet, dersom det brukes av tidligere avsatte midler på et disposisjonsfond.

Balansekravet om at netto driftsresultat skal være minst null har utgangspunkt i formuesbevaringsprinsippet. Dette prinsippet tilsier at kommunene i de årlige budsjetter og regnskaper skal sørge for minst å opprettholde formuesverdien. Formuesverdien opprettholdes dersom løpende utgifter er lik løpende inntekter. Dersom løpende inntekter er høyere enn løpende utgifter øker formuen, og dersom løpende inntekter er lavere enn løpende utgifter går formuen ned. Dersom alle løpende utgifter hadde vært inkludert i netto driftsresultat, ville balansekravet om at netto driftsresultat skal være minst lik null vært forenlig med formuesbevaringsprinsippet. Slik er det imidlertid ikke.

I og med at netto driftsresultat beregnes etter fratrekk av avdrag i stedet for avskrivninger, vil ikke alle løpende kapitalkostnader være trukket fra når netto driftsresultat beregnes. Dette impliserer at driftsregnskapet bare synliggjør at realkapitalen går ned i verdi når den er lånefinansiert og kommunen betaler avdrag. Dersom avdragene er lavere enn avskrivningene, betyr dette at netto driftsresultat må være positivt for at formuen skal kunne opprettholdes. Selv om det således ligger elementer av formuesbevaring i balansekravet, vil det være opp til den enkelte kommune og fylkeskommune å gjennomføre et slikt prinsipp i praksis.

Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har introdusert begrepet korrigert netto driftsresultat. Korrigert netto driftsresultat fremkommer ved å trekke fra avskrivninger i stedet for avdrag. Dermed vil man få en entydig sammenheng mellom formuesbevaring og et krav om at korrigert netto driftsresultat skal være minst lik null. Forskjellen mellom korrigert og ordinært netto driftsresultat er lik forskjellen mellom avskrivninger og avdrag. Beregninger TBU har gjort basert på kapitalslitberegninger i nasjonalbudsjettet, tilsier at netto driftsresultat bør ligge på mellom 3 og 4 prosent for at kravet til formuesbevaring skal være opprettholdt. Dette resultatet er imidlertid avhengig av avskrivningsprinsipp, hvor mye av investeringene som er lånefinansiert og avdragsprofilen på lånene.

Avdragene vil isolert sett være større desto større andel av eksisterende realkapital som er lånefinansiert og jo kortere avdragstiden er. Dersom realkapitalen er 100 prosent lånefinansiert og lånene avdras parallelt med avskrivningene, vil korrigert og ordinært brutto driftsresultat bli det samme. Da vil formuesbevaring være tilfredsstilt med ordinært netto driftsresultat lik null. I og med at kommunesektorens realkapital bare er delvis lånefinansiert, vil dette isolert sett tilsi at avdragene er lavere enn avskrivningene. Motsatt vil kortere avdragstid på lånene enn avskrivningstid på realkapitalen isolert sett tilsi at avdragene blir høyere enn avskrivningene. Beregningene til TBU tyder på at effekten av at realkapitalen bare er delvis lånefinansiert dominerer over effekten av kortere avdragstid, men dette resultatet kan også være påvirket av hvilket avskrivningsprinsipp som brukes.

Når det gjelder avskrivningsmetode kan det skilles mellom kalkulatoriske og finansielle avskrivninger, og det kan skilles mellom lineær og geometrisk avskrivningsfunksjon. Forskjellen mellom finansielle og kalkulatoriske avskrivninger er at finansielle avskrivninger benytter nominelle kostnader på anskaffelsestidspunktet, mens kalkulatoriske avskrivninger verdsetter realkapitalen etter gjenanskaffelseskostnad eller markedspris. Finansielle avskrivninger tar dermed ikke hensyn til at kapitalverdiene blir påvirket av inflasjon, og det vil derfor være nødvendig å avsette mer enn det som avskrives for at det skal være mulig å gjenanskaffe nedslitt kapital.

Lineære avskrivninger innebærer at en investering avskrives med like store andeler årlig. Hvis for eksempel avskrivningsperioden for skolebygg er satt til 40 år, vil kapitalutgiftene eksklusiv renter for en skole til 40 millioner kroner være på 1 million kroner pr år. For at avskrivningene skal være høye nok til å sikre gjenanskaffelse av realkapitalen må det også tas hensyn til prisstigningen. Avskrivningene i KOSTRA er lineære og bygger på anskaffelsespris.

Geometriske avskrivninger gjøres ved at en bestemt andel av kapitalen avskrives årlig. Når avskrivningsperioden settes til 40 år, tilsvarer dette en årlig avskrivning på 5 prosent. Det vil si at en investering på 40 millioner kroner vil ha en avskrivning det første året på 5 prosent av 40 millioner, det vil si 2 millioner kroner. Det andre året avskrives 5 prosent av gjenværende 38 millioner kroner og så videre. Avskrivningene er høyest de første årene og avtar gradvis. I nasjonalregnskapet er avskrivningene geometriske og basert på gjenanskaffelsespris.

Avskrivninger, avdrag, renter og investeringer gjenspeiler ulike sider ved kommunenes kapital- og gjeldsutgifter. Det kan derfor være nyttig å klargjøre disse begrepene noe nærmere. En investeringsutgift viser kostnaden ved å anskaffe en gjenstand/bygg som vil kunne utnyttes en årrekke fremover. Investeringsutgiften påløper med en gang, mens nytten av bygget strekker seg en årrekke fremover. Gjennom avskrivninger vil investeringsutgiften bli fordelt over flere år, slik at kostnadene ved å bruke bygget/gjenstanden blir fordelt på de som har nytte av det. Investeringsutgiften kan enten finansieres ved overskudd fra årets drift, tidligere oppsparte fonds eller ved låneopptak. Også ved låneopptak vil investeringsutgifter bli fordelt over tid avhengig av låneandel og løpetid. Egenfinansiering basert på avsetninger fra driftsresultatet, innebærer at dagens innbyggere forskutterer den nytte fremtidige brukere vil ha av for eksempel en ny skole. Samtidig vil dagens innbyggeres mulighet til å egenfinansiere investeringer være avhengig av hvor mye av den eksisterende realkapitalen som er egenfinansiert av tidligere innbyggere. Jo større del av dagens realkapital som er egenfinansiert av tidligere innbyggere, jo lavere rente- og avdragsbelastning vil dagens innbyggere ha. Lav rente- og avdragsbelastning vil isolert sett skape rom for høyere driftsutgifter i dag. Dersom dagens innbyggere viderefører denne egenfinansieringsandelen, vil også fremtidige brukere kunne opprettholde høyere driftsutgifter enn om nye investeringer lånefinansieres fullt ut.

Realkapitalen kan ses på som en innsatsfaktor i forbindelse med tjenesteproduksjonen. Kommunene vil trenge både realkapital og arbeidskraft for å kunne tilby innbyggerne kommunale tjenester. Eksempelvis vil man trenge både skolebygg og lærere for å tilby undervisningstjenester. Kapitalkostnaden blir dermed kostnadene ved å stille et skolebygg til disposisjon. Kostnader ved bruk av realkapital vil i prinsippet være årlige avskrivningskostnader eller kapitalslit. Dersom kommunene tilpasser seg en fordeling mellom driftsutgifter (lærertimer) og kapitalkostnader (skolebygg), som vil sikre at undervisningsbehovet (antall elever) blir ivaretatt på en effektiv måte over tid, vil forskjeller i realkapitalen per innbygger gjenspeile forskjeller i tjenestetilbudet. Forskjeller i tjenestetilbud kan skyldes forskjeller i behov og/eller forskjeller i standard.

I tillegg til realkapital vil kommunenes formue bestå av finanskapital. Alt annet likt vil forskjeller i finanskapital gjenspeile forskjeller i spare- og låneadferd. Kommuner som har spart lite og finansiert investeringene ved låneopptak vil ha lav eller negativ finanskapital, mens finansformuen vil være høyere i kommuner som i stor grad har egenfinansiert investeringene. Med lik lånetilbøyelighet vil det være inntektsforskjellene kommunene imellom som gir forskjeller i finanskapital.

12.3.2 Kommunenes tilpasning til befolknings­endringer

Kommunal- og regionaldepartementet gjennomførte i 2002 et forprosjekt i samarbeid med SSB om betydningen av kapitalkostnader og hvordan de bør behandles i inntektssystemet (Langørgen og Rønningen 2002). Rapporten viste at kommunene på kort eller mellomlang sikt kan ha problemer med å tilpasse tjenestetilbudet til befolkningsendringene. Særlig i vekstkommuner kan dette gi et velferdstap fordi befolkningen opplever mangler i tjenestetilbudet fra kommunenes side. Siden norske kommuner generelt har mulighet til å lånefinansiere investeringene, antar SSB at tilpasningsproblemene i hovedsak skyldes at kommunene ikke klarer å forutse eller planlegge i tide for befolkningsendringene.

På grunn av treghet i tilpasning, men også på grunn av muligheter til å utnytte kapasiteten maksimalt, kan vekstkommuner på kort sikt ha lave kapitalutgifter per innbygger (lånerenter pluss avskrivninger). Samtidig kan realinvesteringer være relativt høye, fordi tjenestetilbudet må bygges ut til et gradvis høyere nivå. Imidlertid er investeringene nødvendige nettopp fordi tjenestetilbudet er for dårlig utbygd i forhold til befolkningens størrelse. SSB peker på at fraflyttingskommuner og kommuner med nedgang i folketallet vil kunne få høyere kapitalutgifter i takt med nedgang i folketallet. Det blir færre som må dele de samme kostnadene. Analysen indikerer også at befolkningsvekst eller fraflytting kun gir en midlertidig effekt på kapitalutgiftene, forutsatt at investeringene er fullstendig lånefinansiert. På kort sikt kan kapitalutgiftene i kommuner med befolkningsvekst være lavere enn i andre kommuner.

Kalvarskaia og Langørgen (2004) gir en mer omfattende analyse av kapitalkostnadene til kommunene på skolesektoren. Analysen er basert på kalkulerte avskrivninger på grunnlag av investeringsdata fra kommuneregnskapene i perioden 1972-2001. Analysen bekrefter resultatene i forprosjektrapporten. Nivået på avskrivningene per innbygger øker med inntektsnivået i kommunene og andelen barn i grunnskolen. På kort sikt kan vekstkommunene ha lavere avskrivninger enn andre kommuner som følge av treghet i tilpasning av tjenestetilbudet, og mulighetene til å utnytte kapasiteten maksimalt. Analyse av befolkningsendringer over den siste tjueårsperioden tyder heller ikke på at vekstkommuner har høyere kapitalutgifter enn andre kommuner.

Agenda (2000) ser på sammenhengen mellom befolkningsvekst og investeringer. I følge rapporten vil investeringskostnadene knyttet til en ny innbygger beløpe seg til 60-65 000 kroner. I rapporten argumenteres det for at det tas inn et eget vekstkriterium i utgiftsutjevningen. Gjennom alternative utforminger av vekstkriteriet kan det gis proporsjonalt tilskudd i forhold til vekst i kommunene eller i forhold til vekst over landsgjennomsnittet. Agenda påpeker videre at innflytterne til en kommune ikke kan ta med seg egenkapital som er bygd opp i fraflyttingskommunen. Dette poenget er formalisert og videreutviklet i Langørgen (2005) og trekker isolert sett i retning av at befolkningsvekst er en ulempe fordi det bidrar til lavere formue per innbygger.

ECON (2005) finner at sterkere befolkningsvekst går sammen med bedre kommuneøkonomi. En større befolkning krever på den ene siden store investeringer, noe som kan medføre at sterk befolkningsøkning gir økte underskudd på kort sikt. På den andre siden er det stort sett unge yrkesaktive som flytter, og selv om barna deres trenger barnehager og skoler, trenger de voksne lite kommunale tjenester, samtidig som de bidrar med skatteinntekter. ECON mener dette kan forklare at de finner at sterkere vekst i folketallet gir bedre kommuneøkonomi, når det i regresjonsanalysen kontrolleres for andre kjennetegn ved kommunen.

12.3.3 Utvalgets vurdering av kapitalkost­nader i kommuner med store endringer i folketall

I dette avsnittet foretar utvalget en vurdering av om kommuner med store endringer i folketall vil ha høyere kapitalkostnader enn andre kommuner. Er det slik at det medfører ekstra kapitalkostnader for en kommune at det tidligere var færre innbyggere i kommunen? Og er det slik at det medfører ekstra kapitalkostnader for en kommune at det tidligere var flere innbyggere i kommunen? I drøftingen tas endringer i folketall som uttrykk for endringer i utgiftsbehovet.

Med vekstkommuner menes her kommuner som har behov for investeringer i teknisk og sosial infrastruktur for å kunne betjene en sterkt voksende befolkning. Vekstkommunenes utfordringer kan illustreres gjennom et eksempel. Betrakt 2 kommuner, A og B, hvor kommune A i utgangspunktet har en stabil befolkning på 8 000 innbyggere og kommune B en stabil befolkning på 10 000 innbyggere. Med denne bakgrunnen er det er det rimelig å anta at kommune A kan ha høyere kapitalkostnader per innbygger enn kommune B, fordi A i mindre grad enn B kan utnytte stordriftsfordeler i produksjonen.

Anta så at antall innbyggere i kommune A over tid vokser fra 8 000 til 10 000. I perioden hvor antall innbyggere vokser vil kommune A ha behov for å bygge ut teknisk og sosial infrastruktur, og vil dermed få høyere investeringsutgifter per innbygger enn kommune B. Samtidig vil den økende befolkningen gi grunnlag for større utnyttelse av stordriftsfordeler, slik at kapitalkostnadene per innbygger over tid reduseres ned mot det samme nivået som i kommune B. Dersom kommune A hadde ledig kapasitet i utgangspunktet, ville den fått ytterligere reduksjon i kapitalkostnader per innbygger gjennom bedre utnyttelse av eksisterende skoler, barnehager, etc. Det vil altså ikke være noen systematisk tendens til at vekstkommuner på lang sikt har høyere kapitalkostnader per innbygger enn andre kommuner. Effekten vil snarere være motsatt dersom den økende befolkningen gir grunnlag for å utnytte stordriftsfordeler og ledig kapasitet.

Vekstkommunenes utfordring er først og fremst knyttet til finansieringen av ny infrastruktur. I tillegg kan den første driftsfasen medføre økte utgifter, blant annet knyttet til rekruttering og opplæring av nye medarbeidere. Vekstkommunene vil ikke motta særskilte tilskudd gjennom inntektssystemet knyttet til utbygging av ny infrastruktur. De nye innbyggerne vil imidlertid over tid generere nye inntekter, først og fremst i form av lokale skatter og statlige overføringer, men også i form av brukerbetaling. De økte inntektene skal kunne dekke driftsutgifter og langsiktige kapitalkostnader for de tjenester de nye innbyggerne mottar. I investeringsfasen må imidlertid utbyggingen av teknisk og sosial infrastruktur finansieres ved låneopptak, bruk av fondsmidler og/eller ved overskudd fra den løpende driften. Utbygging av teknisk infrastruktur kan i tillegg finansieres gjennom utbyggingsavtaler og -avgifter. Kommuner med svært høy befolkningsvekst kan finne det vanskelig å finansiere de nødvendige investeringer uten at det går på bekostning av tjenestetilbudet til eksisterende innbyggere.

Selv om en vekstkommune over tid mottar tilstrekkelige inntekter til å finansiere driftsutgifter og kapitalkostnader knyttet til økt innbyggertall, vil befolkningsveksten likevel kunne ha negative konsekvenser for de eksisterende innbyggere. I de tilfeller hvor en kommune har netto formue vil det isolert sett være en ulempe for de eksisterende innbyggerne at befolkningsveksten bidrar til lavere formue per innbygger. Lavere formue per innbygger betyr lavere renteinntekter per innbygger og dermed svakere økonomiske rammebetingelser.

Ett forhold som ikke fanges opp i diskusjonen så langt er at teknisk og sosial infrastruktur av nyere årgang som regel har en høyere standard enn eldre infrastruktur. Nye skolebygg har for eksempel en høyere standard enn gamle skoler. Dette har sammenheng med både velstandsutviklingen og den teknologiske utviklingen. Fordi vekstkommunene har et høyt investeringsnivå, vil de i gjennomsnitt ha en yngre infrastruktur enn andre kommuner. Videre kan de på grunn av dette ha relativt høye kapitalkostnader per innbygger fordi en større andel av infrastrukturen holder moderne standard. På den andre siden kan moderne bygninger og utstyr ha lavere driftsutgifter enn eldre. Fordelingspolitisk vil det uansett være svært problematisk å kompensere vekstkommunene for at de har en bedre og mer moderne infrastruktur enn andre kommuner.

Vekstkommunene har høye investeringsutgifter, men det er vanskelig å finne sterke argumenter for at de har høyere kapitalkostnader enn andre kommuner. Utvalget vil derfor ikke anbefale at det etableres ordninger som tar særskilt hensyn til kapitalkostnader i kommuner med sterk befolkningsvekst. Vekstkommuner som opplever spesielle vanskeligheter med å finansiere utbygging av ny infrastruktur bør kunne fanges opp gjennom skjønnstilskuddet.

Utvalget vil påpeke at høye kapitalkostnader kan være et større problem for kommuner som opplever befolkningsnedgang enn for vekstkommunene. Det har sammenheng med at kommuner som har befolkningsnedgang vil finne det vanskelig å redusere realkapitalen i takt med det fallende innbyggertallet. Dette vil bidra til økte kapitalkostnader per innbygger, i hvert fall på kort og mellomlang sikt.

12.4 Oppdatering av folketall

12.4.1 Dagens ordning med oppdaterte ­folketall

Fram til 2003 ble utgiftsutjevning og innbyggertilskudd beregnet med utgangspunkt i befolkningstall per 1. januar i året før budsjettåret, noe som var nødvendig for at tilskuddene kunne gjøres kjente i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet om høsten. Fordelingen av tilskudd ble dermed basert på 1-2 år gamle tall i forhold til den perioden tilskuddene skulle gjelde for. Tidsforskyvningen mellom tilskuddsperiode og beregningsgrunnlag bidro til at kommuner og fylkeskommuner som opplevde befolkningsvekst gjennomgående fikk lavere tilskudd enn de ville fått ved bruk av mer oppdaterte befolkningstall.

Regjeringen varslet i Sem-erklæringen at den i det videre arbeidet med inntektssystemet vil bli lagt vekt på at utgifter grunnet sterk befolkningsvekst skal bli tatt tilstrekkelig hensyn til:

«Samarbeidsregjeringen vil utrede hvordan økte utgifter for kommuner som vokser raskt i folketall bedre kan innarbeides i kriteriene i inntektssystemet.»

Et flertall i kommunalkomiteen ba regjeringen legge frem en vurdering i kommuneproposisjonen for 2003 (Budsjett-Innst. S. nr. 5 (2001-2002)). Dermed ble ordningen med oppdaterte folketall innført fra 2003.

Ordningen innebærer at det i statsbudsjettet om høsten beregnes foreløpig innbyggertilskudd og utgiftsutjevning basert på befolkningstall per 1. januar året før budsjettåret. I juni beregnes endelige innbyggertilskudd og utgiftsutjevning basert på oppdaterte tall per 1. januar i budsjettåret. I juli-utbetalingen av rammetilskuddet vil de kommunene som har fått utbetalt mer i tilskudd enn det beregningene basert på oppdaterte innbyggertall tilsier, få et trekk i tilskuddsrammen mens de kommuner som har fått utbetalt for lite vil få et tillegg. Fratrekkene og tilleggene summerer seg til null, slik at samlet tilskudd er upåvirket av oppdateringen. Oppdateringen av folketall berører således kun tilskuddsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Ordningen innbærer at det foretas nye beregninger for den del av kostnadsnøkkelen som omfattes av alderskriteriene, mens de øvrige kriteriene ikke blir oppdatert. Det ble foretatt en endring i beregningsmåten for 2004 som sikrer at fordelingen gjennom de øvrige kriteriene ikke blir berørt av oppdateringen.

Tabell 12.3 viser en oversikt over de 10 kommunene som tjente mest per innbygger på oppdateringen fra 2003 til 2004. Listen inneholder både kommuner med høy vekst i folketallet, middels velst og kommuner med befolkningsnedgang. Dette viser at også endringer i befolkningssammensetningen har stor betydning for hvordan oppdateringen av folketall slår ut for den enkelte kommune.

Tabell 12.4 viser at ordningen med oppdatering av folketall slår sterkt negativt ut for kommuner med befolkningsnedgang.

Forutsigbarheten ved oppdateringen er avhengig av om forskjellene i befolkningsutviklingen kommunene imellom er stabil over tid. Tabell 14.7 viser hvor stor samvariasjon det er mellom befolkningsendringene kommunene imellom fra et år til et annet. En korrelasjonskoeffisient kan variere fra 1 som viser full samvariasjon til 0 som viser at det ikke er noen samvariasjon over hodet.

Vi ser av tabell 12.5 at det er forholdsvis svak samvariasjon mellom sammensetningen av befolkningsveksten fra ett år til et annet. Dette betyr at hvilke kommuner som vil tjene eller tape på oppdateringen av folketall vil variere fra år til år.

Ordningen er således ikke bare er til fordel for kommuner og fylkeskommuner med befolkningsvekst, men også for kommuner og fylkeskommuner som opplever en endring i alderssammensetningen som bidrar til økt behov for kommunale eller fylkeskommunale tjenester. På den andre siden bidrar ordningen med oppdaterte befolkningstall til lavere tilskudd for kommuner og fylkeskommuner med befolkningsreduksjon og/eller endring i alderssammensetning som reduserer etterspørselen etter kommunale eller fylkeskommunale tjenester.

12.4.2 Ordninger for kommuner med store befolkningsendringer i andre land

Hovedinntrykket fra inntektssystemene i andre land er at ordninger som skal ivareta kommuner med endringer i folketall hovedsakelig er rettet mot kommuner med befolkningsnedgang. De senere årene er det imidlertid satt mer fokus på kommuner med vekst i befolkningen

I Sverige har det siden innføringen av rammefinansieringssystemet vært en ordning som kompenserer kommuner som over en 10-årsperiode har nedgang i folketallet. Det er også en ordning basert på nedgang i antall elever. I Danmark tar kriteriene hensyn til kommuner med stor nedgang i elevtallet. I Finland inngår skolestørrelse i beregningene på en måte som kompenserer for nedgang i elevtallet.

I Sverige er det fra 2005 innført en ordning som skal kompensere vekstkommuner for at kompensasjonen gjennom inntektssystemet bygger på folketall fra året før budsjettåret. Ordingen er begrenset til et fåtall kommuner med sterk vekst over flere år, og innebærer en justering av folketallet for disse kommunene midt i budsjettåret. I Finland er det fra 2006 foreslått å gi tillegg til kommuner som har hatt sterk vekst i folketallet, det vil si minst 6 prosent i løpet av 3 år.

12.4.3 Alternativ ordning for kommuner med sammenhengende sterk vekst i folketall

I dette delkapitlet skisserer utvalget et alternativ til dagens ordning med oppdatering av folketall. Ved utarbeidingen av den alternative ordningen er det lagt særlig vekt på to forhold. For det første legges det vekt på at ordningen er rettet mot kommuner med sammenhengende sterk vekst i folketall over flere år. For det andre legges det vekt på at hensyn til forutsigbarhet og enkelhet tilsier at en størst mulig del av rammetilskuddet fastsettes om høsten. Med den alternative ordningen vil oppdateringen av innbyggertilskudd og utgiftutjevning midt i budsjettåret falle bort.

Kommuner som omfattes av den alternative ordningen

Første trinn i utformingen av ordningen er å definere kjennetegnene ved kommunene som skal kompenseres. Dette vil være kommuner som gjennomgående har sterkere vekst enn landsgjennomsnittet. Det må tas stilling til hvor lang tidsperiode som skal ligge til grunn for beregningene av befolkningsvekst, og hvor sterk befolkningsveksten må være for at en kommune skal bli berørt av ordningen.

Her er det valgt å se på en tidsperiode på 5 år. Dette er en periode som er lang nok til å jevne ut tilfeldige svingninger. Samtidig bør ikke perioden være lengre enn at endringer i en kommunes mer langsiktige befolkningsvekst fanges opp innen rimelig tid.

Fra 1999 til 2004 har den årlige veksten i befolkningen i gjennomsnitt ligget på om lag 0,6 prosent. Den årlige veksten har variert fra 0,75 prosent i 2000 til 0,46 prosent i 2002. I den alternative ordningen settes grensen for hvor sterk befolkningsveksten må være for å bli omfattet av ordningen som en fast prosentenhet som er uavhengig av svingninger i den årlige befolkningsveksten på landsbasis. Her er det valgt å sette grensen for å bli omfattet av ordningen til 1 prosent gjennomsnittlig årlig vekst gjennom en 5-årsperiode.

Det er ikke bare veksten i antall innbyggere som berører kommunenes utgiftsbehov, men også endringer i befolkningssammensetningen. Dagens ordning med oppdatering av folketall fanger opp begge deler. Heller ikke når det gjelder endringer i befolkningssammensetning skilles det i dag mellom tilfeldige svingninger og en langsiktig trend.

Gitt at også den alternative ordningen skal fange opp endringer i befolkningssammensetningen, kan dette gjøres ved å justere innbyggertallene ved hjelp av kostnadsindeksen i utgiftsutjevningen. La oss si at vi ser på budsjettet for 2004. Da vil befolkningsendringene i kommunene fra 1999 til 2003 ligge til grunn for beregningene. Ved å bruke kostnadsnøkkelen for 2004 på kriteriedata fra henholdsvis 1999 og 2003, kan man for begge årene finne frem til kostnadsindekser for hver kommune. Ved å multiplisere innbyggertallet med kostnadsindeksen vil man finne et kostnadskorrigert innbyggertall for hver kommune. Endringene i de kostnadskorrigerte innbyggertallene fra 1999 til 2003 vil da fange opp både effekten av endringer i utgiftsbehov per innbygger og endringer i innbyggertallene i hver kommune. Summen av de kostnadskorrigerte innbyggertallene vil fortsatt være lik sum innbyggere i landet. 1

Dersom en kommune opplever en økning i kostnadsindeksen fra 1999 til 2003 innebærer dette at kommunen har fått en mer kostnadstung befolkning. Når det gjelder løpende endringer i kostnadsindeksene blir dette også fanget opp i utgiftsutjevningen det enkelte år. Begrunnelsen for også å kompensere for endringer i kostnadsindeksen gjennom ordningen for vekstkommuner, vil derfor være den samme som for høy vekst i folketallet. Kommuner som er inne i en langsiktig trend med en stadig mer kostnadstung befolkning vil bli underkompensert for dette når kriteriene er 1-2 år gamle. 2

Vi kan bruke Ullensaker kommune som eksempel. I 1999 var det 19 603 innbyggere i kommunen. I 2003 var innbyggertallet økt til 22 931, det vil si en gjennomsnittlig årlig vekst på 4,0 prosent. Ved å bruke kostnadsnøkkelen for 2004 på kriteriedata fra 1999 finner vi en kostnadsindeks for Ullensaker på 0,899. Dette vil si at innbyggerne i Ullensaker har et beregnet utgiftsbehov som er 89,9 prosent av landsgjennomsnittet. Utgiftsbehovet i Ullensaker tilsvarer dermed utgiftsbehovet for (19 603 innbyggere x 0,899 =) 17 615 gjennomsnittsinnbyggere. I 2004 var kostnadsindeksen for Ullensaker 0,873. Kommunen er blitt relativt sett mindre utgiftstung per innbygger fra 1999 til 2003. Det utgiftskorrigerte innbyggertallet for Ullensaker for 2003 er 20 019. Dette gir en gjennomsnittlig utgiftskorrigert innbyggervekst på 3,25 prosent per år. Siden kommunen har blitt relativt sett billigere, er den prosentvise korrigerte innbyggerveksten lavere enn den faktiske innbyggerveksten.

Fastsettelse av kompensasjon

Andre trinn i utformingen av ordningen er å fastsette hvordan de berørte kommunene skal kompenseres. I den alternative ordningen legges det opp til at kostnadskorrigert befolkningsvekst utover 1,0 prosent kompenseres med et beløp som er lik gjennomsnittlig beregnet utgiftsbehov per innbygger. Siden den korrigerte innbyggerveksten er basert på gjennomsnittsinnbyggere, vil dette også fange opp forskjeller i utgiftsbehov per innbygger kommunene imellom.

I eksemplet Ullensaker tilsvarer befolkningsveksten fra 1999 til 2003 utover 1,0 prosent 451 gjennomsnittsinnbyggere. Med et gjennomsnittlig utgiftsbehov på 24 531 per innbygger 3 ville dette ha gitt Ullensaker et tilskudd på om lag 11 millioner kroner.

Tabell 12.6 viser hvilke kommuner som hadde fått mest tilskudd per innbygger dersom ordningen hadde vært innført i 2004.

Tabellen viser at både kommuner med sterk befolkningsvekst og kommuner med økt utgiftsbehov per innbygger får tilskudd. Skjervøy og Røst får tilskudd fordi økt utgiftsbehov i disse kommunene gjør at den kostnadskorrigerte befolkningsveksten øker vesentlig sterkere enn den faktiske. Ullensaker og Nannestad har lavere utgiftsbehov i 2004 enn i 2000, slik at den prosentvise veksten i den kostnadskorrigerte befolkningen blir lavere enn den faktiske.

Til sammen ville tilskuddene i 2004 ha utgjort om lag 160 millioner kroner. Ordingen med oppdaterte folketall tilførte netto de samme kommunene 143 millioner kroner. Samlet sett omfordelte oppdateringen av folketall 360 millioner kroner mellom kommunene i 2004. Den alternative ordningen har mindre omfang enn den eksisterende ordningen.

I den alternative ordningen vil tilskuddet gå inn som en egen kolonne i tabellene over tilskuddsfordelingen. Tilskuddet finansieres gjennom en tilsvarende reduksjon i innbyggertilskuddet. I 2004 ville tilskuddet ha tilsvart om lag 35 kroner per innbygger. Dette ville særlig ha kommet kommuner med stor befolkningsnedgang til gode, i og med at en rekke kommuner blir trukket over 1 000 kroner per innbygger med dagens ordning (se tabell 12.4).

12.4.4 Oppdatering av folketall begrenset til inntektsutjevningen

I dag oppdateres folketallene både for inntektsutjevningen og utgiftsutjevningen. Oppdatering av folketall for inntektsutjevningen tas automatisk gjennom den løpende inntektsutjevningen. Det foretas en omregning til oppdaterte folketall for skatteinntektene som gjelder til og med mai måned i terminutbetalingen for rammetilskuddet i juli. Denne beregningen skjer uavhengig av oppdatering av folketall i forbindelse med utgiftsutjevningen. Det er oppdateringen av folketall i forbindelse med utgiftsutjevningen som krever at det utarbeides et revidert Grønt hefte i juli.

Den nye modellen for inntektsutjevning som er innført for kommunene fra og med 2005, har konsekvenser for effekten av endringer i folketallet. Med den nye modellen vil kommuner med mer enn 90 prosent av skatteinntekter per innbygger få utjevnet 55 prosent av endringene i skatt per innbygger som følger av oppdateringen av folketall. Kommuner med skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet vil få utjevnet 90 prosent av endringene i skatt per innbygger.

Oppdateringen av folketall gjør at kommuner som har sterkere vekst i folketallet enn gjennomsnittet, vil få relativt sett en nedgang i skatteinntekter per innbygger i forhold til landsgjennomsnittet. Kommuner med sterkere vekst i folketallet enn landsgjennomsnittet vil dermed få en netto økning i det inntektsutjevnende tilskuddet. På tilsvarende måte vil kommuner som har befolkningsnedgang få en netto nedgang i det inntektsutjevnende tilskuddet. Fordi kommuner med inntekter under 90 prosent av skatteinntektene får utjevnet mer enn kommuner med høyere skatteinntekter, vil også endringen i det inntektsutjevnende tilskuddet for en gitt befolkningsendring bli større for disse kommunene. Kommuner med lave skatteinntekter og befolkningsvekst vil således tjene mer på befolkningsvekst og tape mer på befolkningsnedgang enn kommuner med skatteinntekter over 90 prosent. Uansett skattenivå vil effekten likevel være slik at kommuner med høyere vekst i befolkningen enn gjennomsnittet vil tjene på en oppdatering av folketallene, mens kommuner med befolkningsnedgang eller vekst under gjennomsnittet vil tape.

Før innføringen av den nye modellen for inntektsutjevning var ikke denne effekten like entydig. Da ville en kommune med skatteinntekter på mellom 110 og 134 prosent isolert sett tape på befolkningsvekst ut over gjennomsnittet. Årsaken til dette var at kommunen dermed måtte bidra med en større del av finansieringen av inntektsutjevningen. Med dagens modell for inntektsutjevning gjelder det samme for fylkeskommuner med inntekter over 120 prosent av landsgjennomsnittet.

Tabell 12.7 viser anslått effekt av oppdaterte folketall på landsbasis i 2005 med dagens ordning som omfatter både inntektsutjevning og utgiftsutjevning, og effekten av inntektsutjevningen alene.

Tabell 12.7 viser at det er oppdateringen av folketall i forbindelse med inntektsutjevningen som i stor grad slår ut for kommuner med befolkningsvekst ut over gjennomsnittet. Kommuner som tjener på befolkningsvekst gjennom inntektsutjevningen kan samtidig tape på oppdateringen av utgiftsutjevningen. Når tabell 12.7 viser at kommuner med mellom 1,5 prosent og 2 prosent befolkningsvekst ville ha tjent på å la oppdateringen kun omfatte inntektsutjevningen i 2005, så er dette resultatet sterkt påvirket av at Oslo taper på oppdateringen av utgiftsutjevningen. Samlet sett hadde kommunene med befolkningsvekst på over 1 prosent fra 2004 til 2005, kommet om lag like godt ut om oppdateringen av folketall i 2005 hadde vært begrenset til inntektsutjevningen. Effektene vil imidlertid kunne variere fra år til år.

Tabell 12.7 viser også at kommunene med den svakeste befolkningsutviklingen hadde blitt trukket noe mindre om utjevningen hadde vært begrenset til inntektsutjevningen. Nedgangen i tilskudd til kommuner med befolkningsnedgang må også ses i sammenheng med at om lag 70 prosent av disse kommunene har skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet. Til sammenlikning hadde bare 40 prosent av kommunene med befolkningsvekst på mer enn 1 prosent skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet.

Vekstkommunene vil således ha fordel av at oppdateringen av folketall opprettholdes når det gjelder inntektsutjevningen. Samtidig betyr det en kraftig forenkling at det ikke vil være nødvendig å utarbeide en beregningsteknisk dokumentasjon (Grønt hefte) to ganger i året.

12.4.5 Utvalgets vurderinger

Ordningen med oppdatering av befolkningstall har gitt bedre samsvar mellom utviklingen i beregnet utgiftsbehov og utviklingen i tilskudd. Kommuner og fylkeskommuner hvor utgiftsbehovet vokser raskere enn landsgjennomsnittet har fått bedre forutsetninger for å møte den økte etterspørselen. Samtidig har ordningen bidratt til mindre forutsigbarhet og større kompleksitet fordi innbyggertilskudd og utgiftsutjevning ikke gjøres kjent i forkant av budsjettåret. Videre kan det være vanskelig for kommuner og fylkeskommuner som får en betydelig reduksjon i tilskuddet ved den endelige beregningen, å tilpasse utgiftene i løpet av samme budsjettår.

Utvalget har utredet en alternativ ordning med et eget tilskudd til kommuner med sterk befolkningsvekst (veksttilskudd), som kan gjøres kjent i forkant av budsjettåret. Den alternative ordningen er målrettet med hensyn til å ivareta kommuner som over tid har relativt høy vekst i innbyggertall og/eller beregnet utgiftsbehov per innbygger, og den representerer en forenkling i forhold til dagens ordning ved at innbyggertilskudd og utgiftsutjevning kan gjøres kjente i forkant av budsjettåret. På den andre siden innebærer den alternative ordningen økt beregningsteknisk kompleksitet. Det vises til avsnitt 12.4.3 for en nærmere beskrivelse av veksttilskuddet.

Utvalget finner at dagens ordning med oppdatering av befolkningstall ved beregning av innbyggertilskudd og utgiftsutjevning har gitt mindre forutsigbarhet, og at det er vanskelig for kommuner som får betydelig reduksjon i overføringene å tilpasse utgiftene i løpet av samme budsjettår. Utvalget har utredet en alternativ ordning med et eget veksttilskudd, hvor tilskuddet kan gjøres kjent i forkant av budsjettåret. Utvalget finner at både dagens ordning og den alternative ordningen virker kompliserende, og vil ut fra hensynet til et enkelt inntektssystem foreslå at dagens ordning avvikles uten at det innføres et eget veksttilskudd i inntektssystemet. Utvalget vil vise til at skjønnstilskuddet kan benyttes for å ivareta kommuner som får spesielle problemer på grunn av dette.

I vurderingen av inntektsutjevningen i kapittel 13 anbefaler utvalget at den løpende inntektsutjevningen gjennom året videreføres, og at den, som i dag, baseres på oppdaterte befolkningstall. Bruk av oppdaterte befolkningstall i inntektsutjevningen gir gevinst for kommuner og fylkeskommuner med befolkningsvekst og tap for kommuner og fylkeskommuner med befolkningsreduksjon. Beregninger utvalget har utført viser at gevinsten for vekstkommuner knyttet til bruk av oppdaterte befolkningstall i stor grad er knyttet til inntektsutjevningen.