18 Rammestyring og nasjonale reformer

18.1 Innledning

I mandatet er utvalget bedt om å drøfte hvordan nasjonale velferdsreformer og nasjonal politikk på ulike fagområder, som for eksempel eldreomsorg, helse- og sosialtjenester, skole og barnehager, kan gjennomføres innenfor et system basert på rammefinansiering som hovedprinsipp.

I St.prp.nr 66 (2002-2003) har regjeringen lagt opp en plan for innlemming/avvikling av øremerkede tilskudd. Planen er først og fremst rettet mot innlemming/avvikling av eksisterende tilskuddsordninger. Det vil si at finansieringen av eksisterende tjenester som i dag delvis er finansiert av øremerkede tilskudd, i stedet blir rammefinansiert. Bakgrunnen for denne omleggingen er å redusere den statlige detaljstyringen av kommunesektoren, og for å gi kommunene større muligheter til å gjøre selvstendige prioriteringer tilpasset lokale forhold. Usikkerhet rundt hva som vil skje med tjenestetilbudet når øremerkingen oppheves har imidlertid gjort at Stortinget har stemt imot innlemming/avvikling av flere av tilskuddene i regjeringens plan for innlemming.

Hovedfokus fra utvalgets side vil være å drøfte om rammefinansiering kan erstatte øremerkede tilskudd når det gjelder finansiering av nasjonale satsinger og reformer i større grad enn i dag. I dag utnyttes som regel øremerkede tilskudd i etableringsfasen av nye tilbud eller når bestemte tilbud pekes ut som nasjonale satsingsområder. Slike øremerkede tilskudd blir som regel foreslått innlemmet i inntektssystemet når satsingsperioden er tilbakelagt. Utvalget drøfter nødvendigheten av å gå veien om øremerkede tilskudd for å nå nasjonale politiske mål på enkeltsektorer, når det samtidig er et overordnet mål at kommunesektoren i hovedsak skal være rammefinansiert. Erfaringer viser at det både kan være langvarige og tunge prosesser i forbindelse med å få innlemmet øremerkede tilskuddsordninger i inntektssystemet når de først er etablert.

Utvalget går først igjennom finansieringsformer som har vært brukt ved noen tidligere reformer og nasjonale satsinger. Deretter drøfter utvalget hvordan slike reformer alternativt kan rammefinansieres. Til slutt drøfter utvalget fordeler og ulemper ved rammefinansiering sett i forhold til andre finansieringsformer.

18.2 Finansiering av reformer

18.2.1 Sammensetning av realveksten i kommunesektoren

Innføringen av det nye inntektssystemet i 1986 forutsatte at finansieringen av kommuner og fylkeskommuner i hovedsak skulle være basert på rammestyring. Likevel har en stor del av den årlige veksten i kommunesektorens inntekter kommet som øremerkede tilskudd. Dette betyr at staten generelt har lagt sterke bindinger på hvordan kommunesektoren disponerer økte inntekter.

Figur 18.1 viser den årlige realveksten i kommunesektoren i perioden 1996 – 2005 i følge forslagene i St.prp. nr. 1. 1 Figuren viser tydelig at det er veksten i andre inntekter, det vil si hovedsakelig øremerkede tilskudd, som dominerer. Samtidig viser figuren at de frie inntektene utgjør en større del av inntektsveksten i kommuneoppleggene fra 2001 og frem til i dag, enn det som var vanlig i siste halvdel av 90-tallet. Foreslått realvekst i samlede inntekter var i gjennomsnitt 1,5 prosent i perioden 1996-2000 og 1,7 prosent i perioden 2001-2005 2 . Foreslått realvekst i frie inntekter viser en økning fra gjennomsnittlig 0,2 prosent i årene 1996-2000 til 0,9 prosent i årene 2001-2005. Den gjennomsnittlige årlige realveksten i andre inntekter gikk ned fra 4,9 prosent i perioden 1996-2000 til 3,7 prosent i perioden 2001-2005. Dette tyder på at det har skjedd en vridning i kommuneoppleggene de siste årene som innebærer at en økende andel av inntektsveksten kommer som frie inntekter og en avtakende andel som øremerkede tilskudd. Fortsatt ligger imidlertid den prosentvise veksten i øremerkede tilskudd betydelig over veksten i frie inntekter. Utvalget tolker dette som at graden av statlig styring gjennom bindinger på realveksten har gått noe ned, men at bruken av øremerkede tilskudd fortsatt legger betydelige bindinger på hvordan kommunesektoren skal anvende økte inntekter.

18.2.2 Eksempler på finansiering av reformer

Reformer og handlingsplaner har vært finansiert på ulike måter. I dette kapitlet blir det gitt en beskrivelse og vurdering av finansieringen av grunnskolereformen og handlingsplanen for eldreomsorgen. Det blir også gitt en vurdering av barnehagereformen. Til slutt blir det sett på likheter og forskjeller mellom de ulike finansieringsmåtene. Drøftingen av disse reformene berører de fleste former for finansieringsmodeller som har vært brukt i Norge.

18.2.2.1 Grunnskolereformen (Reform -97)

Beskrivelse

Grunnskolereformen ble gjennomført fra og med skoleåret 1997/98. Reformen besto av flere elementer. Det ble det innført 10–årig grunnskole med obligatorisk skolestart for seksåringer. Det ble innført et nytt læreplanverk for hele grunnskolen. I tillegg skulle skolefritidsordningen gi barn i alderen 6-9 år et tilbud om omsorg og tilsyn ut over skoledagen og skoleåret.

Det offentlig oppnevnte Kostnadsberegningsutvalget fikk som (del)mandat å beregne drifts- og investeringskostnader knyttet til skolestart for seksåringer. Dette ble gjort på kommunenivå. Det samme utvalget fikk i 1997 som tilleggsmandat å etterberegne investeringskostnadene ved grunnskolereformen. 3

I Kommuneøkonomiproposisjonen for 1996 ble det forutsatt at kommunesektoren skulle gis kompensasjon for samlede offentlige driftskostnader ved å gi 6-åringene rett og plikt til opplæring etter grunnskoleloven, fratrukket de offentlige driftskostnadene til det frivillige tilbudet til seksåringer under lov om barnehager. Kompensasjonsbeløpet for den enkelte kommune ble overført gjennom inntektssystemet i 1997. Kompensasjonen ble fordelt som et tillegg til det ordinære rammetilskuddet, og ble synliggjort i en egen kolonne som viste hvilket beløp den enkelte kommune ble tildelt.

Kompensasjonen var avhengig av hvor mange nye klasser for seksåringer som måtte etableres i den enkelte kommune. I beregningene ble det tatt hensyn til en bestemmelse som ble innført samtidig, om at det skal være to pedagoger i klasser for seksåringer med mer enn 18 elever. Basert på behovet for nye klasser ble det foretatt årsverksanslag. Årsverksanslagene lå igjen til grunn for kompensasjonsberegningene. I tillegg ble det gitt kompensasjon for utgifter til skoleskyss for seksåringer. Her ble det også gitt kompensasjon til fylkeskommunene. Utgiftene til skyss ble fordelt etter hvor mange som hadde rett til skyss i den enkelte kommune. Det ble også forutsatt at kommunenes kostnader til skolefritidsordningen for seksåringer, det vil si kommunenes utgifter fratrukket det øremerkede statstilskuddet, skulle kompenseres gjennom inntektssystemet. Kompensasjonen ble fordelt etter antall seksåringer. Det ble også gitt kompensasjon for utskifting av lærebøker. Dette ble fordelt etter elevtall for de årsklassene som ble berørt av utskiftingen. Den beregnede bruttokompensasjonen for kommunenes utgifter i forbindelse med Reform -97 ble avkortet med utgiftene kommunene hadde i forbindelse med utgifter til seksåringer fra før (egenandel). For å unngå at denne avkortingen skulle føre til at tilbudet til seksåringer stoppet opp, ble det innført egne regler som gjorde at kommuner kunne utvide tilbudet til seksåringer etter 01.01.1995 uten at dette ville medføre fratrekk i kompensasjonen. I alt ble det lagt inn om lag 2 milliarder kroner i økte årlige driftsutgifter i forbindelse med Reform -97. Den kommunevise kompensasjonen ble basert på de kostnadsberegningene for den enkelte kommune i innføringsårene 1997-98. Fra og med 1999 ble kompensasjonen lagt inn i overgangsordningen i inntektssystemet. Samtidig ble kostnadsnøkkelen endret med blant annet økt vekt på antall seksåringer.

Det beregnede investeringsbehovet ble kompensert gjennom et øremerket tilskudd over Utdanningsdepartementets budsjett. Kostnadsberegningsutvalget kartla også behovet for nye klasserom på kommunenivå. Det ble sett på i hvilken grad klasseromsbehovet kunne dekkes gjennom tilpasning av eksisterende bygg og i hvilken grad det var nødvendig med nybygg. Kostnadsberegningene var basert på normerte priser per kvadratmeter og normert antall kvadratmeter per klasserom. Det ble lagt inn et tillegg i antall kvadratmeter per klasserom for klasser med mer enn 21 elever. Beregningene var også basert på normerte priser per kvadratmeter, der det ble lagt inn vesentlig høyere pris for nybygg enn for tilpasning av eksisterende bygg. Det ble også tatt hensyn til geografiske variasjoner i prisene per kvadratmeter.

Kompensasjonen var basert på en beregnet investeringsramme på knapt 5 milliarder kroner. Kompensasjonen ble utformet slik at den skulle dekke kommunenes årlige utgifter, gitt at investeringsrammen ble lånefinansiert fullt ut og at lånene avdras med like store årlige avdrag. Avdragstiden for bygg ble satt til 20 år og avdragstiden for inventar ble satt til 10 år. Den beregnede rentekompensasjonen ble satt til renten på 9-12 måneders statssertifikater, tillagt en margin på 0,4 prosentenheter. Dette tilsvarte nivået på lang PT-rente i Kommunalbanken. Rentekompensasjonen vil variere over tid avhengig av renteutviklingen. Kompensasjonen ble korrigert for kommuner som mottok investeringstilskudd i 1996 og 1997 og stimuleringstilskudd i 1996.

Kompensasjonen er ikke påvirket av hvordan kommunene faktisk finansierer investeringene eller de faktiske utgiftene. I St.prp. nr 1 (1996-97) heter det blant annet:

«Departementet oppfatter både areal- og prisforutsetningen som beregningstekniske størrelser. Dette innebærer at det ikke kan forutsettes at den enkelte kommune bygger og tilpasser nøyaktig det antallet kvadratmeter som ligger til grunn for det beregnede investeringsbehovet, og til den kvadratmeterpris som er forutsatt. Det følger av dette at departementet ikke vil legge opp til en oppfølging og kontroll av om kommunenes faktiske investeringskostnader tilsvarer den kompensasjon som utbetales gjennom tilskuddet.»

Vurdering

Finansieringen av driftsutgiftene i forbindelse med Reform -97 er et eksempel på at det er fullt mulig å kompensere kommunene med utgangspunkt i grundige kostnadsberegninger, og samtidig legge kompensasjonen direkte inn i rammetilskuddet. Ved å synliggjøre finansieringen vil den enkelte kommune se hva den får. Gjennom synliggjøring av kompensasjon som er basert på grundige kostnadsberegninger, viser staten at det tas høyde for den nye oppgaven når det gjelder kommunenes økonomiske rammebetingelser. Dette kan ha positiv effekt når det gjelder hvordan kommunen følger opp reformen.

Når finansieringen av driftsutgiftene gis gjennom inntektssystemet, klargjør dette at det er kommunens ansvar å gi seksåringene det tilbudet de har rett til. Den enkelte kommunes merutgifter i gjennomføringsåret er påvirket av utgangssituasjonen i den enkelte kommune. Dette gjelder for eksempel ledig skolekapasitet og hvor godt utbygget det eksisterende tilbudet til seksåringene er. Når finansieringen legges inn i overgangsordningen blir den kommunale fordelingen gradvis mer basert på objektive kriterier, noe som understreker det kommunale ansvaret.

Kompensasjonen for investeringsutgifter viser at staten har tatt på seg ansvaret for å dekke merutgiftene for den enkelte kommune ved innføringen av reformen. Etter hvert som den øremerkede kompensasjonen fases ut blir finansieringsanvaret overlatt til kommunene.

18.2.2.2 Handlingsplan for eldreomsorgen

Beskrivelse

Handlingsplanen for eldreomsorgen 1998-2001 ble initiert av Stortinget, som ønsket en fireårig handlingsplan for full sykehjemsdekning med enerom for dem som ønsket det. På bakgrunn av dette ble det utarbeidet en fireårig plan som innholdt konkrete mål for utbygging av tjenestene og økt bruk av statlige virkemidler for å nå målene. Pleie- og omsorgstjenesten omfatter hjemmebaserte tjenester og institusjonstjenester. Dette utgjør i de fleste kommuner en sammenhengende tjenestekjede, der nivået på den ene vil prege etterspørselen etter den andre tjenestetypen. For å unngå at kommunene låste tjenestene til en tjenestetype – det vil si sykehjem, valgte man å se hele tjenesten under ett. Det ble satt opp konkrete mål for økning i antall årsverk i hjemmetjenestene, antall omsorgsboliger, antall ensengsrom og antall plasser med heldøgns pleie- og omsorgstilbud. Det ble etablert spesielle tiltak rettet mot de dårligst stilte kommunene for å sikre et visst minstenivå i alle kommuner. Investeringene var kostnadsberegnet til 20 milliarder kroner, mens sum økte driftsutgifter gjennom fireårs-perioden ble anslått til 10 milliarder kroner.

Stortinget ønsket en sterk statlig styring med gjennomføring av planen, noe som påvirket innretningen av virkemidlene og fylkesmannens /fylkeslegens oppfølging av planen. Kommunene ble tilført et øremerket driftstilskudd. Tilskuddet ble fordelt kommunene imellom etter andel personer 67-79 år, andel personer 80-89 år, andel personer 90 år og over og etter dødeligheten i kommunene. I tillegg ble det gitt et skjønnstilskudd til kommuner med svak utbygging av tjenestene. Fylkesmennene fordelte fylkesvise skjønnsrammer kommune imellom etter nærmere retningslinjer. Den største delen av skjønnstilskuddet ble i løpet av handlingsplanen slått sammen med det øvrige driftstilskuddet.

For at kommunene skulle få utløst driftstilskudd i 1998 ble det satt krav om at det ble utarbeidet kommunale handlingsplaner for utbygging av pleie- og omsorgstjenesten. Dette skulle være politisk vedtatte handlingsplaner som var innarbeidet i kommunenes budsjett og økonomiplaner. I handlingsplanen skulle kommunene vurdere behovet for tjenester fremover og vedta konkrete tiltak for 1998. I tillegg skulle kommunene ha påbegynt en 4-års sektorplan for pleie- og omsorgssektoren i løpet av 1998. De kommunale handlingsplanene skulle gjennomgås av fylkesmannen og fylkeslegen før tilskuddene ble utbetalt. Det ble vurdert om kommunen hadde tatt hensyn til behovet for en helhetlig og fleksibel tjeneste, om det var tatt hensyn til det fremtidige behovet for personell for å gjennomføre planen, og om de planlagte tiltakene er realistiske i forhold til kommunens budsjett og økonomiplan forøvrig. Fylkesmannen har hatt det overordnede ansvaret for fordeling av driftsmidler til kommunene, og har også en veiledningsfunksjon overfor kommunene.

I tillegg til driftstilskuddet ble det gitt investeringstilskudd og tilskudd til renter og avdrag på lån i forbindelse med bygging av nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Finansieringen ble gitt gjennom et investeringstilskudd (oppstartingstilskudd) ut i fra fastsatte satser per sykehjemsplass og per omsorgsbolig. Det ble også gitt utbedringstilskudd til kommuner som valgte å utbedre den gamle bygningsmassen fremfor å bygge nytt. I tillegg ble det gitt kompensasjonstilskudd som skal dekke utgifter til renter og avdrag for lån innenfor en maksimumsgrense per sykehjemsplass og per omsorgsbolig. Tilskuddets størrelse tilsvarer utgifter knyttet til et serielån i Husbanken med 30 års løpetid og flytende husbankrente. Dette gjelder også for prosjekter som ikke har lån i Husbanken og i de tilfeller det er tatt opp lån til andre betingelser. Utgifter ut over maksimumsgrensene må kommunene finansiere selv. Husbanken har ansvaret for å behandle søknader om oppstartstilskudd og kompensasjonstilskudd. Husbanken innhenter uttalelse fra fylkesmannen.

Det ble forutsatt at den statlige ressursinnsatsen skulle følges nøye. Kommunene rapporterer årlig til fylkesmannen/fylkeslegen, som vurderer eventuelle avvik i forhold til vedtatte handlingsplaner og aktivitetsutviklingen i pleie- og omsorgssektoren. Driftstilskuddet ble lagt inn i rammetilskuddet med om lag 3,5 milliarder kroner i 2002. Kostnadsnøkkelen ble justert slik at innlemmingen ikke fikk fordelingsvirkninger av betydning. Det ble ikke lagt opp til noen overgangsordning. Innlemmingen ble illustrert i en egen kolonne i inntektssystemet.

Vurdering

Stortinget ønsket en sterk statlig styring med gjennomføringen av planen for å nå de vedtatte målene. Fordelen med dette var at de statlige målene i hovedsak ble nådd innenfor den tidsfase Stortinget hadde fastsatt. Ulempen med virkemiddelbruken i handlingsplanen var at utformingen av finansieringsordningene kunne bidra til uklare ansvarsforhold mellom staten og kommunene. Kommunene skulle ha ansvaret for utformingen og utbyggingen av pleie- og omsorgssektoren, og kommunene skal i størst mulig grad gi et tilbud som er tilpasset lokale forhold og behov. Kommunene fikk likevel bare utløst statstilskudd dersom kommunens tilbudet tilfredsstilte statlig fastsatte krav. Et slik system kan skape usikkerhet om ansvarsfordelingen i forhold til pleie- og omsorgstilbudet. Denne usikkerheten blir ikke mindre av at staten i en periode ga ekstra tilskudd til kommuner med lav dekning, noe som kunne tyde på at de ikke hadde prioritert pleie- og omsorgssektoren. Dette ble i noen grad søkt motvirket ved at det i utgangspunktet var kommuner med svak kommuneøkonomi og lav dekningsgrad som skulle kompenseres gjennom skjønnet. Stortinget ønsket imidlertid også at kommuner som hadde startet utbyggingen av sykehjem/omsorgsboliger før de nye investeringstilskuddsordningene trådte i kraft skulle kompenseres gjennom denne skjønnstilskuddsordningen.

Virkemiddelbruken i handlingsplanen for eldreomsorgen har vist seg å være effektiv med hensyn til å nå nasjonale mål om økt aktivitet i pleie- og omsorgssektoren. Kommunene ville ha gått glipp av statstilskudd dersom de ikke hadde fulgt opp de statlige kravene. Dette betydde imidlertid at også kommunene med de best utbygd pleie- og omsorgstjenester fra før, måtte øke aktiviteten for å få utløst midler. Dette gir en lite optimal kommunal tilpasning. Tidsavgrensningen av handlingsplanperioden gjorde det lønnsomt for kommunene å fremskynde planlagte investeringer. Handlingsplanen som hadde en opprinnelig målsetting på 24 400 enheter (sykehjem og omsorgsboliger), endte i 2003 med at det ble gitt tilsagn til i alt 38 400 enheter. Fordelingen mellom omsorgsboliger og sykehjemsplasser var om lag 50/50. De fleste enhetene vil være ferdigbygd i 2005, mens noen har fått utsettelse til 2007.

18.2.2.3 Barnehagereformen

Beskrivelse

Det vises til utvalgets delrapport om kostnadsnøkkel for barnehager for en nærmere beskrivelse av finansieringen av barnehagesektoren. Kort fortalt er barnehagene finansiert gjennom et øremerket statlig driftstilskudd, statlige skjønnsmidler og investeringstilskudd , kommunale tilskudd og foreldrebetaling. I tillegg ytes statlige øremerkede tilskudd til tiltak for funksjonshemmede og tiltak for minoritetsspråklige førskolebarn.

Målene for barnehagereformen er full barnehageutbygging, innføring av maksimalpris på foreldrebetalingen og lovbestemt økonomisk likebehandling av kommunale og private barnehager. Kommunene får dekket utgiftene til reformen blant annet gjennom skjønnstilskudd. Skjønnstilskuddet er i dette tilfellet et øremerket tilskudd som i sin helhet skal gå til drift av barnehager. Forutsetningen for å få skjønnstilskudd er at den enkelte kommune ikke reduserer sitt eget bidrag til sektoren. I tillegg gis det et investeringstilskudd til nye plasser.

Vurdering

I St.meld.nr. 24 (2002-03) vises det til at øremerket statstilskudd bidro til en betydelig utbygging på begynnelsen av 1990-tallet. Mangel på klar ansvarsplassering i kommunene til å sørge for barnehagetilbud i tråd med behovet og særlig uklart ansvar for den private delen av tilbudet, gjorde at utbyggingstakten og nivået på foreldrebetalingen ikke har vært i samsvar med målene fra sentrale myndigheter. Innføringen av kontantstøtten gjorde mange kommuner usikre på behovet for barnehageplasser, særlig for barn under tre år.

Et annet viktig moment er at andre samtidige handlingsplaner gjorde at barnehageutbyggingen kom mindre i fokus enn det som har vært tilfelle de senere årene. Dette gjaldt både fra statens og kommunenes side. Dessuten medførte innføringen av nye øremerkede tilskudd, slik som driftstilskuddet til pleie- og omsorgssektoren, at det øremerkede barnehagetilskuddet fikk redusert prioriteringseffekt.

Innføring av et skjønnstilskudd sammen med økte øremerkede statlige driftsmidler for å dekke kostnadene ved barnehageforliket, innebærer et skille i finansieringen av eksisterende og nye plasser. Nye plasser skal i sin helhet dekkes gjennom barnehagetilskudd, skjønnstilskudd og foreldrebetaling, det vil si uten kommunal egenfinansiering. I og med at dekningsgradene varierte kraftig mellom kommunene før reformen, vil også skjønnstilskuddet variere mellom kommunene. I tillegg skal skjønnstilskuddet dekke den enkelte kommunes kostnader ved å innføre maksimalpris på foreldrebetalingen og likebehandle private og kommunale barnehager. Siden foreldrebetaling, andel private barnehager og kommunalt tilskudd til kommunale barnehager varierte mellom kommuner før reformen, vil også skjønnstilskuddet variere på grunn av dette.

Det er lagt opp til at driftstilskuddet og skjønnsmidlene til barnehager etter hvert skal innlemmes i rammetilskuddet. Det har vært tatt sikte på innlemming fra 1. januar 2006, men tidspunktet for innlemming er blitt utsatt fordi det ennå ikke er oppnådd full barnehageutbygging. Forskjeller i barnehageutbyggingen har vært et viktig argument mot innlemming i rammetilskuddet på grunn av store omfordelingsvirkninger kommunene imellom. I delrapporten om barnehagenøkkelen viser utvalget at omfordelingsvirkningene må ses i sammenheng med den pågående barnehagereformen (se kapittel 7.2). Fordelingseffektene av overgang til rammefinansiering vil dermed kunne deles i en systemeffekt og inntektseffekt. Overgang til rammefinansiering vil ikke ha store fordelingsmessige konsekvenser i forhold til dagens finansieringsmodell. Begge finansieringsmodeller gir sterkest tilskuddsøkning til kommuner med svakt utbygd barnehagesektor før reformen.

Når barnehagetilskuddet ikke har vært innlemmet i rammetilskuddet tidligere, har dette vært begrunnet med forskjeller i barnehagedekningen, forskjeller i omfanget av private barnehager og forskjeller i kommunenes tilskudd til private barnehager. Dagens lovfestede kommunale utbyggingsplikt og lovfestet likebehandling av kommunale og private barnehager svekker disse begrunnelsene mot å innlemme barnehagefinansieringen i rammetilskuddet. Når innvendingene fortsatt gjøres gjeldende skyldes det trolig usikkerhet i forhold til om kommunene klarer å gjennomføre utbyggingsplikten uten de ekstra insentivene som ligger i øremerkede tilskudd. Private barnehager har dessuten vært usikre på om kommunene vil oppfylle finansieringsansvaret også for private barnehager.

Barnehagereformen innebærer at staten har tatt på seg finansieringsansvaret for full barnehagedekning blant annet gjennom det øremerkede skjønnstilskuddet. Denne finansieringsmodellen er innrettet mot en kortvarig utbyggingsperiode, og vil være lite hensiktsmessig over tid. Det legges derfor opp til at kommunene overtar finansieringsansvaret når sektoren er tilstrekkelig utbygget og får det fulle og hele ansvaret for sektoren.

18.2.2.4 Drøfting av likheter og forskjeller ved ulike reformer

Reform -97 og barnehagereformen har det til felles at det er beregnet hvilke merkostnader hver kommune vil få som følge av å gjennomføre reformene. Reformene har også det til felles at kommunene er blitt pålagt et lovbestemt tilbud som betyr en utvidelse av det tilbudet kommunene hadde fra før. Merkostnadene vil variere avhengig av eksisterende aktivitetsnivå i den enkelte kommune. I begge eksemplene er det gjort svært omfattende kommunevise kostnadsberegninger.

Når det gjelder Reform -97 ble det beregnet normative merutgifter, men det var ingen krav eller kontroll av om kommunenes faktiske utgifter økte like mye som kompensasjonen tilsa. Det ble foretatt en etterberegning av reformkostnadene, men dette var utelukkende for å sikre at kostnadsberegningene ble mest mulig korrekte, ikke for å kontrollere kommunenes faktiske utgifter. Kompensasjonen ble lagt rett inn i rammetilskuddet og finansieringsansvaret ble dermed plassert hos kommunene. Selv om kompensasjonen ble synliggjort i en egen kolonne i Grønt hefte, var det ingen andre bindinger på denne delen av rammetilskuddet enn på kommunens frie inntekter forøvrig. Allerede året etter reformen ble kompensasjonen delvis fordelt etter objektive kriterier. Statlig tilsyn ble rettet mot undervisningstilbudet og ikke mot ressursbruken.

Barnehagereformen skiller seg fra Reform -97 ved at staten har gått inn og påtatt seg hele finansieringsansvaret for reformen gjennom det øremerkede skjønnstilskuddet og driftstilskuddet. Dette innebærer at staten fullt ut finansierer de beregnede merutgiftene i hver kommune gjennom skjønnstilskuddet, samtidig som det legges til grunn at kommunene opprettholder sin finansiering på 2003 nivå. En slik finansieringsmodell skaper behov både for kontroll av kommunenes egen barnehagefinansiering og kontroll av bruken av de øremerkede statstilskuddene. Kommunal utbyggingsplikt og statlig finansieringsansvar gir ikke spesielt klare ansvarsforhold, og vil ikke egne seg som en varig finansieringsmodell.

Handlingsplanen for pleie- og omsorgstjenestene skiller seg fra de andre to reformene ved at handlingsplanen tok utgangspunkt i politiske prioriteringer uten at det ble innført et utvidet lovpålagt tilbud. Gjennom handlingsplanen ble hver kommune tildelt et tilskudd som var beregnet på bakgrunn av objektive kriterier, mens kommunene ble pålagt bestemte krav for å få utbetalt tilskuddet. Her ble kommunene pålagt å styrke tilbudet uavhengig av nivået på eksisterende tjenestetilbud, mens kompensasjonen for de andre reformene tok hensyn til at merutgiftene til den enkelte kommune ville variere.

Handlingsplanen for eldre har likhetstrekk med barnehagereformen ved at staten har tatt på seg finansieringsansvaret, samtidig som det settes krav om at kommunenes egne utgifter må opprettholdes på eksisterende nivå. Slike krav gjør det nødvendig med statlig kontroll og godkjenning. Måten tilskuddet til eldreplanen ble fordelt på gjorde det imidlertid lettere å innlemme det i rammetilskuddet, da handlingsplanperioden var over.

I alle de tre reformene gis det ulike former for investeringstilskudd eller tilskudd til dekning av gjeldsutgifter. I Reform -97 ble kompensasjonen gitt ut i fra et beregnet investeringsbehov og fordelt over 10-20 år. I handlingsplanen for eldre ble det både gitt et direkte investeringstilskudd og kompensasjon for renter og avdrag med utgangspunkt i en gitt sats og en normert rente. Kommunene måtte ha fått godkjent investeringen for å motta tilskuddet, og investeringsutgifter ut over den fastsatte satsen måtte kommunene dekke selv. I praksis har dette betydd at kommunene delvis har måttet egenfinansiere investeringene. Kompensasjon for rente- og avdragsutgifter har den fordel at tilskuddet avspeiler kapitalkostnadene over tid. Ulempen med et slikt tilskudd er at det får svært lang levetid. Tilskuddet skal kompensere konkrete investeringsprosjekter, og er således lite egnet for innlemming i rammetilskuddet på et senere tidspunkt. Tilskuddet vil også være begrenset til investeringer foretatt i en bestemt tidsperiode, mens tilsvarende investeringer foretatt før eller senere ikke vil motta kompensasjon. Forskjeller i investeringskompensasjon kan også føre til ulike konkurranseforhold mellom virksomheter.

Det går et viktig skille mellom Reform -97 på den ene side og barnehagereformen og handlingsplanen for eldreomsorgen på den annen side. Dette skillet går på finansieringsansvaret. Rammefinansieringsmodellen innebærer at kommunene har finansieringsansvar for de kommunale tjenestene. Når staten går inn og påtar seg finansieringsansvaret for reformer eller økt tilbud innenfor bestemte sektorer, er rammestyringsmodellen lite egnet for dette. Skillet mellom statlig og kommunalt finansieringsansvar skaper både et dokumentasjons- og kontrollproblem. I tillegg vil blandede ansvarsforhold svekke kommunesektorens legitimitet. Kommunen har finansieringsansvaret for å tilpasse det eksisterende tjenestenivået til inntektsrammene, deriblant nødvendige innstramminger, men overlates i beskjeden grad finansieringsansvaret for nye og utvidede oppgaver.

18.3 Analyser av kommunal tilpasning til statlige satsinger

Det blir her vist til analyser som Telemarksforsking-Bø og Senter for økonomisk forskning har utført av kommunal tilpasning til statlige satsinger.

I rapporten Statlig styring av kommunene (Rapport 180/2000) har Telemarksforsking på oppdrag fra KS-forskning analysert effektivitets- og fordelingsvirkninger av ulike former for statlig styring av kommunenes prioriteringer mellom ulike tjenester som tilbys innbyggerne i landets kommuner. Datagrunnlaget for prosjektet har vært data fra kommuneregnskapet over alle norske kommuners (unntatt Oslos) utgifter og inntekter fra 1991 til 1997. Videre har det vært gjennomført en spørreundersøkelse rettet mot rådmennene i alle landets kommuner, der det har vært innehentet syn på hvor sterk den statlige styringen er innenfor de ulike kommunale tjenestesektorer, og hvilke konsekvenser statens styring har for måten kommunene prioriterer mellom sine tjenesteytende sektorer. Telemarksforsking finner blant annet at virkningene av øremerkede tilskudd på kommunenes prioriteringer gjennomgående er nokså svake. Videre er fordelingsvirkningene uheldige ved at de rikeste 25 prosent av kommunene mottar over dobbelt så mye i øremerkede tilskudd per innbygger som de 25 prosent fattigste. Et annet hovedresultat er at kommunene over tid tilpasser seg til statens virkemiddelbruk. De blir mer avventende og passive, og forsøker å unngå å bruke egne midler på tjenesteområder der de forventer at staten vil innføre nye tilskuddsordninger i framtiden. Hele 50 prosent av kommunene forventet ved årsskiftet 1999/2000 at det vil komme nye øremerkede tilskudd til skolesektoren i løpet av de nærmeste årene. Telemarksforsking mener at dette indikerer at statlig styring gjennom tidsavgrensede handlingsplaner eller «pakkeløsninger» kan ha langsiktige virkninger som er uheldige for lokaldemokratiets funksjonsmåte med tanke på å framskaffe et tjenestetilbud som er tilpasset lokale behov. Slike ordninger kan over tid bidra til at kommunene blir avventende med å løse observerte behov i egen kommune, og i stedet skyver uløste oppgaver foran seg med håp om at det innføres statlige særtiltak eller særbevilgninger.

Senter for økonomisk forskning (SØF) har i 2005 utført et forskningsprosjekt for Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi om kommunaløkonomiske virkninger av tidsavgrensede statlige satsinger med særlig vekt på handlingsplanen innen eldreomsorgen.

Hoveddelen av prosjektet har bestått i å foreta en teoretisk modellering av hvordan tidsavgrensede satsinger påvirker kommunenes disposisjoner. Modellanalysene viser at handlingsplaner kan være et effektivt virkemiddel for å stimulere det kommunale tjenestetilbudet innenfor de områder som blir prioritert, men slike planer kan også ha utilsiktede virkninger, blant annet ustabilitet i tjenestetilbudet (spesielt dersom kommunene utsetter egen utbygging i påvente av en statlig handlingsplan), redusert produksjon av andre tjenester (spesielt dersom handlingsplanene kommer overraskende eller dersom kommunene ikke tar hensyn til framtidige driftsmessige konsekvenser av investeringer) og økonomisk ubalanse (dersom kommunene ikke tar hensyn til framtidige driftsmessige konsekvenser). I praksis vil langsiktigheten variere fra kommune til kommune. Kommuner med mindre vekt på langsiktighet kan ende opp med økonomisk ubalanse fordi kapasiteten som bygges opp er større enn det som kan betjenes innenfor forsvarlige økonomiske rammer.

Modellanalysens resultater er testet mot kommunenes egne erfaringer på dette området gjennom samtaler med representanter for seks utvalgte kommuner. Kommuneerfaringene indikerer at kommunene i liten grad utsetter egen utbygging i påvente av handlingsplaner og at de har brukbar kontroll på de framtidige driftsmessige konsekvenser av investeringer. I forhold til modellanalysene indikerer dette at utilsiktede virkninger særlig vil være knyttet til lavere produksjon innenfor andre tjenesteområder. På den måten kan én handlingsplan legge grunnlaget for nye handlingsplaner på andre områder.

Kommuneerfaringene viser at handlingsplanen for eldreomsorgen har virket etter hensikten i den forstand at den har gitt en raskere utbygging av sektoren. Utbyggingen har imidlertid delvis gått på bekostning av de øvrige tilbud i kommunen. Men over tid og noen år etter handlingsplanen vil kommunene ha «gjenopprettet» sin ønskede balanse i tjenestetilbudet. Den samfunnsøkonomiske gevinsten av handlingsplanen vil da være at man får utbygget eldreomsorgen raskere enn ved rammefinansiering, men at denne gevinsten vil ha en kostnadsside knyttet til at annen aktivitet forskyves framover i tid. SØF finner det vanskelig på generelt grunnlag å konkludere med at denne endringen i sammensetningen av tilbudet over tid gir en netto samfunnsøkonomisk gevinst. Alle kommuner mener at bruk av handlingsplaner representerer samfunnsøkonomiske kostnader. De kostnader som framheves er knyttet til kostnadskontroll, vridning i tjenestens innhold, administrative kostnader og styringskostnader.

18.4 Generelt om fordeler og ulemper ved bruk av øremerkede tilskudd

Gjennom øremerkede tilskudd finansierer staten helt eller delvis utvalgte formål. Begrunnelsen for å øremerke et tilskudd vil derfor være at man fra statens side mener at kommunene ikke vil gi dette tilbudet høy nok prioritet. Når tjenesten finansieres gjennom et øremerket tilskudd innebærer dette en statlig subsidiering av tjenesten. Dette virker vridende på den kommunale ressursbruken. Når en tjeneste er subsidiert vil kommunene tilby mer av den subsidierte tjenesten og tilby mindre av andre tjenester innenfor en gitt inntektsramme. I og med at en viktig begrunnelse for rammefinansieringsprinsippet er å øke prioriteringseffektiviteten gjennom lokale beslutninger, tilsier dette at øremerkede tilskudd bare bør brukes når spesielle hensyn tilsier det. Spesielle hensyn som kan tilsi bruk av øremerkede tilskudd kan være forhold som gjør at lokaldemokratiet ikke fungerer tilfredsstillende. Det kan for eksempel være for å sikre politisk svake grupper som ikke når frem i den lokale beslutningsprosessen.

I følge St.prp. nr.66 (2002-2003) mener regjeringen at øremerkede tilskudd bør være forbeholdt viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase, eller brukes til finansiering av oppgaver som få kommuner har ansvar for. Dersom man fra statens side ønsker at innsatsen økes på bestemte sektorer eller at det etableres nye tjenester, kan man ikke forvente at lokale myndigheter uten videre følger opp dette. Øremerkede tilskudd vil dermed være et effektivt virkemiddel for å få kommunene til å følge opp statlige satsingsområder. Dette er da også det viktigste anvendelsesområdet for øremerkede tilskudd i dag. I tillegg til at øremerkede tilskudd stimulerer aktiviteten på bestemte tjenesteområder gjennom subsidiering, kan staten sette krav til ny aktivitet for å få utløst tilskuddet.

Dette innebærer at staten på den ene side styrer de kommunale prioriteringene ved å la en vesentlig del av realveksten bestå av øremerkede tilskudd, mens man på den annen side innlemmer i rammetilskuddet øremerkede tilskudd som har hatt sin funksjon. Det at prioriteringseffekten av øremerkede tilskudd er størst for tjenester som er under oppbygging, kan tale for at dette er en rasjonell måte å bruke øremerkede tilskudd på.

Denne bruken av øremerkede tilskudd har imidlertid også noen negative sider.

For det første bør bruken av øremerkede tilskudd i forbindelse med statlige satsinger begrenses hvis det skal få tiltenkt effekt. Dersom satsingene «rulleres» mellom sektorene fra år til år, vil satsingen ett år utjevne effekten av satsingen et annet år, slik at effekten over tid trolig ikke vil avvike mye fra den prioriteringen kommunene selv ville ha gjort. Det er flere forhold som kan gjøre det vanskelig å begrense bruken av øremerkede tilskudd, også når det gjelder statlige satsinger. Dersom en sektor prioriteres fra statens side ett år, vil dette presse kommunene til å prioritere andre sektorer lavt. Dette kan igjen foranledige nye statlige satsinger på andre sektorer de kommende årene. På denne måten kan mer og mer av prioriteringene bli overtatt av staten. Dette vil bidra til å undergrave kommunesektorens legitimitet.

For det andre vil øremerkede tilskudd med aktivitetsavhengige utløsningskrav ikke ta hensyn til forskjeller i det eksisterende tilbudet kommunene imellom. Dette betyr at kommuner som allerede har satset på den sektoren staten ønsker å stimulere, kan ha valget mellom å overdimensjonere tilbudet i sektoren eller gå glipp av statstilskudd. Begge disse løsningene vil være dårligere for kommunen enn om kommunen hadde kunnet prioritere fritt innenfor en tilsvarende inntektsramme. Øremerkede tilskudd fører dermed til effektivitetstap. Det vises til at Riksrevisjonen i en rapport om øremerkede tilskudd har påpekt at tidspunktet for øremerkede satsinger ikke alltid passer med den enkelte kommunes behov 4 . Dersom kommunene hadde forutsett den statlige satsingen, ville det være lønnsomt for kommunene å avvente denne. Det betyr at dersom man har et system der kommunene forventer statlige satsinger, vil det være lønnsomt for kommunene å avstå fra egne prioriteringer. På denne måten vil forventninger om øremerkede tilskudd kunne motvirke rasjonelle løsninger i kommunen. Dette bidrar til ineffektivitet i tillegg til at forventninger om statlige satsinger gir insentiver til kommunal ansvarsfraskrivelse.

For det tredje viser det seg at det er vanskelig å fjerne øremerkede ordninger når de først er innført. Målet om å begrense omfanget av øremerkede tilskudd krever at det ikke innføres nye, eller at det foretas utvidelse av eksisterende ordninger i større tempo enn eksisterende tilskuddsordninger avvikles. Det vil alltid være sektorinteresser som er motstandere av at øremerkede tilskuddsordninger innlemmes i rammetilskuddet. Når et øremerket tilskudd innlemmes i rammetilskuddet oppheves den statlige subsidieringen av tilbudet, og det vil isolert sett bli mindre attraktivt for kommunene å prioritere tjenesten. På dette tidspunktet har imidlertid kommunene allerede etablert et nivå på tjenesten, og dette vil begrense hvor mye kommunene kan endre på tilbudene i hvert fall på kort sikt. Oppheving av øremerking vil innebære at kommunene står overfor reelle kostnader ved ulike tjenester. Dette vil bidra til økt prioriteringseffektivitet. Da dette normalt kan gå på bekostning av sektoren som har vært skjermet gjennom det øremerkede tilskuddet, vil sektorinteresser motsette seg innlemming. Et annet forhold som kan være til hinder for innlemming er at den enkelte kommune ikke vil få tilbake det samme gjennom rammetilskuddet som den har fått i øremerket tilskudd. Det vil alltid være kommuner som taper på innlemming. Dette kan føre til motstand mot konkrete innlemmingsforslag, selv om man fra kommunenes side er prinsipielt positiv til innlemming av øremerkede tilskudd. Manglende innlemming vil føre til at det opprettholdes mange ordninger over tid. Dette vil igjen føre til at den enkelte ordning mister effekt, samtidig som gjennomføringen av ordningene innebærer administrative kost­nader.

For det fjerde vil tilskuddsordninger der kommunene må bidra med egenandel forsterke inntektsforskjeller mellom kommunene. Dette skyldes at det er de rikeste kommunene som har best mulighet til bidra med nødvendige egenandeler for å få utløst øremerkede tilskudd. Dette fremgår blant annet av fordelingsvirkningene av å innlemme barnehagetilskuddet.

Utvalgets vurdering er at øremerkede tilskudd er et effektivt virkemiddel når det gjelder styring av kommunale prioriteringer. Samtidig har virkemiddelet andre svakheter. Utvalgets problemforståelse er derfor å se om andre virkemidler kan ha god effekt på prioriteringene, samtidig som man unngår de negative følgene ved bruk av øremerkede tilskudd

18.5 Finansiering av reformer gjennom rammetilskuddet

Problemstillingen her vil være todelt. Den første problemstillingen er hvordan man skal kunne sikre at den enkelte kommune får et finansielt grunnlag til å gjennomføre en reform eller satsing. Den andre problemstillingen er hvordan man skal kunne sikre at kommunen faktisk gjennomfører reformen. Det første spørsmålet kan løses gjennom fordelingen av rammetilskuddet. For å løse det andre spørsmålet må det brukes virkemidler i tillegg. I den forbindelse drøfter utvalget bruk av konsultasjonsordningen og juridiske virkemidler.

18.5.1 Likeverdig økonomisk grunnlag for reformer i alle kommuner

Det er en underliggende betingelse for inntektssystemet at systemet skal være prioriteringsnøytralt, det vil si at tildelingen gjennom inntektssystemet ikke skal påvirke prioriteringene i den enkelte kommune. Frem til 1994 besto inntektssystemet av ulike sektortilskudd, der veksten i de enkelte sektortilskuddene skulle virke som signaler i forhold til hvilke sektorer kommunesektoren skulle prioritere.

Hensynet til prioriteringsnøytralitet må imidlertid ses i sammenheng med at inntektssystemet skal legge til rette for at alle kommuner og fylkeskommuner skal kunne tilby et likeverdig tjenestetilbud. Dette betyr at dersom man fra statens side endrer sammensetningen av det kommunale tjenestetilbudet, skal dette også fanges opp gjennom inntektssystemet. Dermed vil inntektssystemet fange opp for eksempel en satsing på grunnskolen ved å fordele mer midler gjennom kostnadsnøkkelen for grunnskole. Fordelingen gjennom inntektssystemet skal sette den enkelte kommune i stand til å følge opp satsingen i grunnskolen, men kommunens inntekter vil være upåvirket av om kommunen selv følger opp satsingen på grunnskole eller ikke. Det er det siste forholdet som sikrer prioriteringsnøytraliteten i inntektssystemet.

Et argument mot å finansiere reformer gjennom inntektssystemet kan være at finansieringen blir usynlig. Dette gjelder både for staten og den enkelte kommune. Staten får ikke synliggjort satsingen, og kommunen finner ikke midlene som skal finansiere reformen. Dette tilsier at dersom rammetilskuddet skal brukes ved reformer, kan det være behov for en form for synliggjøring av finansieringen. Dette ble blant annet gjort i forbindelse med Reform -97. En mindre direkte måte å synliggjøre finansiering av reformer på er gjennom reguleringer av de sektorvise kostnadsnøklene. Da kan det synliggjøres at veksten blir fordelt etter kostnadsnøkkelen for den sektoren satsingen skjer innenfor, gjennom å gi denne sektornøkkelen økt vekt.

Det kan diskuteres i hvilken grad synliggjøring av sektornøkler innvirker på den generelle prioriteringen i kommunene. I forbindelse med nasjonale satsinger vil det være et uttalt mål å påvirke den kommunale prioriteringen, men når det gjelder løpende drift skal de lokale prioriteringene være upåvirket av inntektssystemet. Synliggjøring av sektornøkler kan imidlertid ha normative effekter på den generelle prioriteringen mellom sektorer i kommunene, selv om det gjøres klart at sektornøklene bare er beregningsmessige forutsetninger for tilskuddsfordelingen. Rammetilskuddet vil fortsatt bli utbetalt som ett beløp, men det vil være mulig for kommunene å finne frem til den beregningsmessige fordelingen av rammetilskuddet mellom sektorene.

Spørsmålet er hvor uheldig dette er. For det første vil ikke synliggjøringen innebære noen endring i forutsetningene om at kommunen selv står fritt til å prioritere bruken av rammetilskuddet på lik linje med skatteinntekter. For det andre er det lite trolig at mer informasjon om grunnlaget for rammetilskuddsberegningene vil ha negativ effekt på prioriteringseffektiviteten i kommunene. Dersom tilskuddsberegningen viser hvilke sektorer i en kommune som er mest kostnadskrevende, kan det bli lettere for kommunen å ta hensyn til dette i budsjettarbeidet. Rammetilskuddet vil uansett bare dekke en mindre del av kommunenes utgifter innenfor de ulike sektorene.

Synliggjøring som virkemiddel kan således føre til større fokus på de ulike sektorene i inntektssystemet. I den grad dette ses på som en ulempe, må dette avveies mot eventuelle fordeler ved å finansiere reformer gjennom rammetilskuddet fremfor øremerkede tilskudd. Motstykket til mindre bruk av øremerkede satsinger blir mer fokus på enkeltsektorer i inntektssystemet. Fortsatt vil inntektssystemet virke prioriteringsnøytralt i den forstand at kommunene ikke vil kunne påvirke tildelingen gjennom lokale prioriteringer.

Når reformer finansieres gjennom inntektssystemet har dette noen fordelingsmessige fordeler. Kommunene får tildelt inntekter etter behov og ikke basert på forskjeller i kommunal prioritering eller egenfinansieringsevne. Når inntektene kommer som rammetilskudd behøver heller ikke kommuner med godt utbygd tjenestetilbud øke tilbudet ytterligere for å motta inntektene. Man får heller ikke en omfordeling senere, slik som ofte skjer når øremerkede tilskudd legges inn i rammetilskuddet.

Bruk av rammefinansiering ved reformer har således gode fordelingsmessige egenskaper. Muligheten for fleksibel kommunal tilpasning sikrer prioriteringseffektivitet, men det vil trolig være nødvendig med en bedre synliggjøring av satsingene enn i dag. Dermed vil også sektorinndelingen i utgiftsutjevningen bli tydeligere. Dette vil gi kommunene ny informasjon som kan påvirke prioriteringen i den enkelte kommune. Inntektssystemet vil likevel være prioriteringsnøytralt i den forstand at kommunale beslutninger ikke påvirker tildelingen gjennom systemet.

18.5.2 Tiltak som sikrer kommunal oppfølging av nasjonale reformer

Mens fordelingen gjennom inntektssystemet kan sette kommunene økonomisk i stand til å følge opp reformer og satsinger, gir ikke inntektssystemet insentiver for kommunene til å følge dette opp. Det er heller ikke meningen. For at man fra statens side skal være trygg på at kommunene følger opp, kan det derfor være nødvendig med andre virkemidler i tillegg. Utvalget ser her på to virkemidler, regulering gjennom lovverket og konsultasjoner.

18.5.2.1 Regulering gjennom juridiske virkemidler

Regulering gjennom lovverket har noen fordeler sammenliknet med bruk av øremerkede tilskudd. Kommuner med tjenestetilbud som allerede tilfredsstiller nye krav i lovverket behøver ikke å øke tilbudet. Når tilbudet er definert i lovverket skal det være unødvendig med øremerkede tilskudd i tillegg.

Regulering gjennom lovverket kan være et forholdsvis sterkt virkemiddel, og bør således ikke være for detaljert. Lovverket kan regulere hva kommunene skal gjøre, mens effektivitetshensyn tilsier at kommunene må ha handlefrihet når det gjelder hvordan de gjør det. Reform -97 er et eksempel på hvordan en reform kan finansieres gjennom en kombinasjon av rammetilskudd og lovregulering.

I notatet «Finansiering av barnehagene etter stortingets reviderte avtale» utarbeidet for Barne og familiedepartementet, skisserer Borge og Rattsø (2003) en modell basert på utbyggingsplikt med rammefinansiering som et alternativ til tilskudd til nye plasser. Denne modellen kan generaliseres til flere sektorer. Gjennom fordeling av finansieringen gjennom rammetilskuddet, sikres alle kommuner et likeverdig nivå på inntektene. Fordelen med denne løsningen er at kommunene har et klart ansvar for gjennomføringen innen de rammer staten setter, og at kommunene har gode insentiver til kostnadskontroll. Ulempen ved løsningen er at staten ikke har direkte kontroll med utbyggingen. Modellen forutsetter imidlertid at staten holder fast ved rammefinansieringen også overfor enkeltkommuner som ikke følger opp nasjonale mål. Overvåking av gjennomføringen kan sikres gjennom konsultasjonsordningen, der kommunesektoren vil kunne påta seg ansvaret for gjennomføringen. Det kan vurderes sanksjoner mot kommuner som ikke følger opp.

Denne modellen har klare likhetstrekk med Reform -97, men det foretas en forenkling ved at man hopper rett på inntektsfordelingen basert på objektive kriterier uten å gå veien om beregning av merutgiftene for den enkelte kommune. Tilskuddsfordelingen har klare likhetstrekk med beregningen av driftstilskudd i forbindelse med handlingsplanen for eldre, men bruken av inntektene er ikke bundet opp på samme måte. Handlingsplanen for eldre inneholdt imidlertid ikke samme type lovbestemt tjenestetilbud som Reform -97. I kapittel 18.5.2.2 drøfter utvalget bruk av konsultasjonsordningen når det gjelder kommunal oppfølging av ikke lovpålagte nasjonale priori­teringer.

18.5.2.2 Konsultasjonsordningen

Mål med ordningen

Konsultasjoner mellom Kommunenes Sentralforbund (KS) og regjeringen er innført som en fast ordning fra 2000. Konsultasjonsordningen er en formalisert arena for dialog, hvor de viktigste aktørene/beslutningstakerne møtes i forkant av milepælene for kommuneopplegget i statsbudsjettet.

Det er enighet om at konsultasjonsordningen skal bidra til å nå følgende seks mål:

1. Felles forståelse mellom staten og kommunesektoren om de oppgaver som kan realiseres innenfor en gitt inntektsramme. Dette kan bidra til å lette den finanspolitiske styringen av kommunesektoren.

2. Konsultasjoner om prioritering av kommunesektorens ressursbruk kan bidra til å redusere statlig styring gjennom regelverk og øremerking.

3. Økt lokal frihet i oppgaveløsningen kan gi mer effektiv ressursbruk og styrke lokaldemokratiet.

4. Konsultasjoner kan bidra til å gi kommunesektoren mer stabile og forutsigbare rammebetingelser.

5. Bedre informasjonsgrunnlag for regjeringens og Stortingets utforming av den nasjonale styringen av kommunesektoren.

6. Gjennomsiktighet ved at metodikk og kalkulasjoner er forståelige, konsistente og etterprøvbare.

Konsultasjonene må bygge på en felles forståelse av at det er Stortingets og regjeringens ansvar å fastsette de nasjonale økonomiske og politiske målene for kommunesektoren. Konsultasjonene har således ikke til hensikt å redusere mulighetene for nasjonal styring, men siktemålet er å gjøre styringen mer hensiktsmessig. Det er også et uttalt mål for staten å styrke det lokale selvstyret og at oppgaver og reformer som pålegges sektoren skal være beregnet og finansierte, jf. Utredningsinstruksen, Moderniseringsredegjørelsen, Kommuneproposisjonen 2006, samarbeidet om Teknisk Beregningsutvalg, m.m..

Erfaringer

I følge Rieper (2003) har konsultasjonsordningen bidratt til bedre overensstemmelse mellom stat og kommuner med hensyn til tallgrunnlaget for den kommunale økonomi og til bedre gjensidig forståelse, men det er vanskelig å si om ordningen har bidratt til klarere arbeidsdeling mellom kommuner og stat og bedre overensstemmelse mellom nasjonale mål og kommunale ressurser.

Dagens konsultasjonsordning er en formalisert arena for dialog, hvor de viktigste aktørene/beslutningstakerne møtes i forkant av milepælene for kommuneopplegget. Konsultasjonsordningen er videreutviklet gjennom samarbeidsavtaler på enkeltområder. Siden 2003 er det inngått følgende samarbeidsavtaler mellom KS og staten:

• Samarbeidsavtalen om kvalitetsheving i pleie- og omsorgstjenesten

• Samarbeidsavtalen om kvalitetsutvikling i skolen

• Samarbeidsavtalen på landbruksområdet

• Avtale om bosetting av flyktninger i kommunene

• Samarbeidsavtalen om barnevern

Videreutvikling

I forbindelse med behandlingen av Kommuneproposisjonen 2006 vedtok Kommunalkomiteen følgende forslag vedrørende konsultasjonsordningen:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener en styrket konsultasjonsordning vil være et viktig bidrag i arbeidet med å rette opp den økonomiske ubalansen og skape samsvar mellom kravet til tjenestetilbud og tilgjengelige ressurser. Dette er svært viktig ved gjennomføringen av nye reformer innenfor kommunesektoren. Flertallet vil på bakgrunn av dette fremme følgende forslag:

Stortinget ber Regjeringen ta initiativ overfor KS for å gjøre dagens konsultasjonsordning mer forpliktende slik at de totale ressursene innenfor offentlig sektor kan utnyttes bedre. Stortinget ber Regjeringen legge fram prinsippene for en slik ordning i forbindelse med statsbudsjettet for 2006."

På denne bakgrunn har det vært nedsatt en administrativ arbeidsgruppe, bestående av representanter for Kommunaldepartementet, Finansdepartementet og KS, som har utarbeidet en rapport om en mer forpliktende konsultasjonsordning. Rapporten ble drøftet på konsultasjonsmøtet 19. august 2005. Arbeidsgruppen skisserer to alternativer for en mer forpliktende konsultasjonsordning. Det ene alternativet (alternativ 1) er basert på større forpliktelser innenfor rammen av dagens ordning, mens det andre alternativet (alternativ 2) innebærer at det inngås avtaler om kommunaløkonomiske rammer og kommunal aktivitet.

Alternativ 1 innebærer en videre utvikling av allerede inngåtte avtaler og avtaler på nye prioriterte områder (eks. psykisk helse), der disse konkretiseres i sterkere grad med hensyn til måloppnåelse. Gjennom resultatoppfølging og –måling vil dette representere en mer forpliktende ordning. Dette kombineres med sterkere fokus på kostnadsberegninger knyttet til reformer. Denne tilnærmingen baserer seg på innarbeidede prosedyrer og etablerte statlige budsjettprosesser. Denne utvidelsen vil således være enkel å implementere.

Alternativ 2 innebærer at det inngås en konkret avtale mellom regjeringen og KS om de viktigste sidene ved kommuneopplegget. Dette vil kreve en mer omfattende omlegging av prosedyrer, og spesielt KS vil få en annen rolle enn i dag. Prosedyrene og rammene for hva en avtale mellom regjeringen og KS skal kunne innebære, bør være behandlet av Stortinget før en eventuell avtaleordning blir etablert. Konkrete avtaler vil bli inngått av regjeringen under forbehold om Stortingets samtykke. På tilsvarende måte bør KS sørge for at ordningen forankres i det kommunale systemet. KS kan gjennom avtaler bare forplikte seg selv, og det vil være en forutsetning for en vellykket avtaleordning at avtalene har god forankring i kommuner og fylkeskommuner.

Arbeidsgruppen peker på følgende punkter som spesielt viktige i forhold til en mer forpliktende konsultasjonsordning:

• En mer forpliktende ordning må bygge på erfaringene med nåværende ordning.

• Avtaler kan være et godt virkemiddel ved reformer og nye oppgaver.

• Nye oppgaver skal være fullfinansiert.

• Samarbeid om konsekvensvurderinger, beregninger og gjennomføring ved reformer og større endringer knyttet til kommunesektorens oppgaver og forvaltningsansvar styrkes, bl.a. ved at KS bringes inn på et tidligst mulig tidspunkt.

• KS bør involveres i høringssaker angående kommunal sektor før disse går ut til alminnelig høring.

18.5.3 Utvalgets vurderinger

Kommunesektoren er gitt betydelig ansvar for nasjonale velferdstjenester hvor nasjonale myndigheter har sterke og legitime interesser knyttet til tjenestenes omfang, innhold og utvikling. Det er derfor naturlig at nasjonale myndigheter tar initiativ til reformer og større satsninger, og legger til rette for at disse kan gjennomføres i den enkelte kommune og fylkeskommune. Eksempler på slike reformer og større satsinger er Reform -94 for videregående opplæring, Reform -97 for grunnskolen, handlingsplanen for eldreomsorg, opptrappingsplanen for psykiatri, barnehagereformen og kunnskapsløftet for grunnskolen. Utvalget er i mandatet bedt om å drøfte hvordan nasjonale velferdsreformer og nasjonal politikk kan gjennomføres innenfor et system basert på rammefinansiering som hovedprinsipp.

Gjennomføringen og finansieringen av nasjonale reformer skjer ofte utenfor rammefinansieringssystemet ved at det etableres egne øremerkede tilskudd for å finansiere økte drifts- og investeringskostnader. Dette ble for eksempel gjort i forbindelse med handlingsplanen for eldreomsorg, handlingsplanen for psykiatri og barnehagereformen. De øremerkede tilskuddene gir kommuner og fylkeskommuner økonomisk stimulans til utbygging, og for å lette gjennomføringen av reformene blir de som regel utformet slik at de i størst grad tilfaller de kommuner og fylkeskommuner hvor utbyggingsbehovet er størst. Fordi slik utforming straffer kommuner og fylkeskommuner som har foretatt utbygging i egen regi, vil slike tilskudd på lengre sikt kunne svekke lokale initiativ og nyskaping innenfor velferdstjenestene.

Reform -97 er et eksempel på en reform som i stor grad ble finansiert innenfor rammefinansieringssystemet. Det ble tatt utgangspunkt i beregninger av hvor mange nye klasser den enkelte kommune måtte etablere for å gjennomføre reformen. Beregningene ble gjort med utgangspunkt i kommunenes skolestruktur og lagt inn i inntektssystemet uten at det ble etablert nye øremerkede tilskudd. Deretter ble kostnadsnøkkelen endret og tilskuddet ble gradvis fordelt etter inntektssystemets kriterier. Selv om finansieringen av reform 97 skjedde innenfor rammefinansieringssystemet, hadde den uheldige insentivvirkninger i den forstand at kommuner som hadde prioritert å gi et godt tilbud til 6-åringene (enten i skole eller barnehage) på kort sikt fikk lavere tilskudd enn andre kommuner.

Det er utvalgets vurdering at de mest vellykkede reformer er basert på en kombinasjon av rammefinansiering og lovbaserte virkemidler. Eksempler på dette er Reform -94 (som ga alle 16-18 åringer rett til videregående opplæring), Reform -97 (skolestart for 6-åringer) og kunnskapsløftet (blant annet flere timer i grunnskolen). Det er utvalgets vurdering at rammefinansiering legger til rette for fleksibilitet i gjennomføringen av reformer og begrenser uheldige insentivvirkninger, samtidig som lovbaserte virkemidler sikrer at den aktuelle sektoren eller tjenesten blir tilstrekkelig prioritert i de lokale budsjettprosessene. Utvalget er derfor av den oppfatning at det vil være en fordel om nasjonale velferdsreformer i større grad enn i dag kan finansieres innenfor rammefinansieringssystemet. Sammen med rammefinansiering kan det være hensiktsmessig å bruke lovbaserte virkemidler for den aktuelle tjenesten.

Styring gjennom øremerkede tilskudd kan være mer aktuelt i de tilfeller hvor formålet med den nasjonale politikken er å styrke tjenestetilbudet, men uten at det er ønskelig eller hensiktsmessig å benytte lovbaserte virkemidler som for eksempel rettighetsfesting eller kommunal eller fylkeskommunal utbyggingsplikt. Etablering av øremerkede tilskudd for å styrke tjenestetilbudet innenfor prioriterte områder bør imidlertid være basert på en klar analyse av årsakene til at tjenestetilbudet ikke er så godt som ønskelig. Er årsaken at kommunene eller fylkeskommunene prioriterer det aktuelle området for lavt, eller er årsaken at inntektsrammene ikke er tilstrekkelige til å innfri de forventninger som stilles til utviklingen i tjenestetilbudet? Det er utvalgets vurdering at øremerkede tilskudd bare bør benyttes dersom kommuner eller fylkeskommuner, innenfor gitte økonomiske rammer, prioriterer det aktuelle tjenesteområdet lavere enn det som følger av nasjonale politiske vurderinger.

Når øremerkede tilskudd vurderes etablert, må det også tas hensyn til at ulike øremerkede tilskudd vil motvirke hverandre. Et system av øremerkede tilskudd kan derfor ha om lag samme effekt på kommunale og fylkeskommunale prioriteringer som rammeoverføringer. Denne innsikten innebærer for det første at det på nasjonalt nivå må foretas en stram prioritering av hvilke tjenesteområder som eventuelt bør øremerkes. Dersom alle sektorer prioriteres gjennom øremerking, er realiteten at ingen prioriteres.

For det andre er denne innsikten relevant for vurderingen av nasjonale satsinger og handlingsplaner med utstrakt bruk av øremerkede tilskudd. Tendensen de senere år har vært at satsinger eller handlingsplaner på ulike tjenesteområder etterfølger hverandre i tid. Den enkelte satsing kan da framstå som vellykket i den forstand at den har bidratt til å styrke tjenestetilbudet innenfor det aktuelle i tjenesteområdet i satsingsperioden. Men når flere satsinger ses i sammenheng, blir det mer uklart om de over tid har hatt noen effekt på kommunenes prioriteringer sammenliknet med rammefinansiering. I verste fall har de bare bidratt til ustabilitet i utbyggingen av velferdstjenester og økte administrative kostnader på alle nivåer.

Det er utvalgets vurdering at nasjonale satsinger med utstrakt bruk av øremerkede tilskudd bør begrenses, både av hensynet til å opprettholde et enkelt og forutsigbart finansieringssystem, men også ut fra hensynet til at de mest prioriterte satsingene skal få den ønskede effekt. Utvalget vil videre foreslå at utformingen av de økonomiske virkemidlene i forbindelse med nasjonale satsinger og handlingsplaner, herunder øremerkede drifts – og investeringstilskudd, blir gjenstand for drøftinger i konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren. Dette innebærer at konsultasjonsordningen får et bredere fokus enn i dag ved at det ikke bare fokuseres på kostnadsberegning av reformer. Utvalget vil peke på at dette kan bidra til at øremerkede tilskudd får en bedre utforming, samt at styrken i virkemiddelbruken blir bedre tilpasset kommunesektorens inntektsrammer og hensynet til de øvrige sektorer.

Utvalget tar ikke stilling til hvorvidt konsultasjonsordningen bør gjøres mer forpliktende. Mer forpliktelse forutsetter en avklaring av forholdet mellom regjering og Storting, og mellom KS og de enkelte kommuner og fylkeskommuner. Et godt samarbeidsklima partene imellom er også en forutsetning for at konsultasjonsordningen skal kunne gjøres mer forpliktende.