7 Prinsipper for utformingen av inntekts- og finansieringssystemet

7.1 Innledning

Innføringen av inntektssystemet i 1986 innebar et stort skifte i finansieringsmodell for kommunesektoren. En utstrakt bruk av øremerkede tilskudd ble erstattet med et rammefinansieringssystem. Det ligger i utvalgets mandat at det skal legges til grunn at rammefinansiering fortsatt skal være hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. I dette kapitlet drøftes nærmere bakgrunnen for at vi har et inntektssystem for kommunene og fylkeskommunene i Norge, og hvilke mål man ønsker å ivareta gjennom inntektssystemet.

Norge og de øvrige nordiske land skiller seg ut fra mange andre europeiske land ved at de har en relativt stor kommunal sektor, noe som må ses i sammenheng med at kommunesektoren i disse landene er gitt et betydelig ansvar for tilbudet av nasjonale velferdstjenester. Nasjonale myndigheter vil normalt ha sterke interesser knyttet til det lokale tilbudet av disse tjenestene, blant annet omfang, kvalitet og at det ikke blir for store forskjeller i tjenestetilbudet mellom ulike deler av landet. For å oppnå disse målsettingene benyttes både generelle og sektorspesifikke virkemidler. De viktigste generelle virkemidlene er styring av kommunesektorens inntektsrammer og økonomisk utjevning mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Eksempler på sektorspesifikke virkemidler er øremerkede tilskudd og lovbaserte virkemidler som minstestandarder og rettighetsfesting.

Inntektssystemet skal blant annet bidra til utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet. Dette oppnås dels gjennom inntektsutjevningen som i stor grad utjevner forskjeller i skattegrunnlag og dels gjennom utgiftsutjevningen som kompenserer for ufrivillige kostnads- og etterspørselsforhold. Som en del av det samlede finansieringssystemet kan inntektssystemet også betraktes som et virkemiddel for å tilføre kommunesektoren inntekter. Inntektssystemet er følgelig blant de viktigste virkemidler for å sikre at velferdstjenestene når alle, uavhengig av hvor i landet de bor.

7.2 Begrunnelsen for innføringen av inntektssystemet i 1986

Inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene ble innført i 1986. Om lag femti større og mindre statlige driftstilskudd ble da slått sammen til et rammetilskudd.

Innføringen av inntektssystemet innebar en endring i statens styring av kommunesektoren. Man forlot i stor grad tilskudd som var rettet mot spesielle formål og gikk over til generelle tilskudd som kommunene og fylkeskommunene kan disponere fritt innenfor gjeldende lov- og regelverk. Dette betydde at staten reduserte bruken av økonomiske virkemidler når det gjaldt styring av kommunesektorens prioriteringer. I stedet kunne tilstrekkelig nasjonal likhet i tjenesteytingen sikres gjennom lovgivningen. De viktigste målsetningene med å innføre inntektssystemet var:

• Å gi kommunene og fylkeskommunene større handlefrihet, for blant annet å bedre tilpasningen av oppgaveløsning og tjenestetilbud til lokale forhold

• Å gi kommunesektoren bedre oversikt over egne inntektsforhold, for gjennom det å gi kommunene og fylkeskommunene bedre mulighet til effektiv planlegging og styring av egen virksomhet

• Å oppnå rasjonaliseringsgevinster i kommunesektoren og på statlig plan

• Å oppnå en mer rettferdig fordeling av tilskudd mellom kommuner og mellom fylkeskommuner

Selv om hensynet til makroøkonomisk styring ikke var blant de sterkest uttalte målsetningene for innføringen av inntektssystemet i 1986, så har inntektssystemet blitt et viktig virkemiddel i den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren. Innføringen av inntektssystemet har gitt staten bedre styring med kommunesektorens samlede inntekter. Inntektssystemet har også siden innføringen i 1986 blitt brukt som et virkemiddel for å nå regional- og distriktspolitiske målsetninger om å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og å sikre likeverdige levekår i alle deler av landet.

7.3 Den nordiske modellen (kommunemodellen)

Kommunesektoren i Norge og de øvrige nordiske land er vesentlig større enn det som er vanlig i andre land. De nordiske landene skiller seg ut ved at kommunesektoren står for en vesentlig større del av velferdstilbudet og har betydelig høyere skatteinntekter enn for eksempel de øvrige OECD- landene. Dette fremkommer i tabell 7.1. Måten kommunesektoren er organisert på i de nordiske land omtales ofte som den nordiske modellen.

I landene utenfor Norden er det staten som vanligvis tar seg av de nasjonale velferdsgodene, mens kommunesektoren ivaretar såkalte lokale oppgaver. I Norden er bare en mindre del av kommunenes virksomhet rettet inn mot lokale oppgaver. I kommunesektoren i Norden utgjør produksjon, finansiering og fordeling av såkalte nasjonale velferdsgoder en vesentlig del av kommunesektorens virksomhet. Nasjonale velferdstjenester vil være tjenester som kommunesektoren er pålagt å drive og som det er knyttet nasjonale målsetninger om standarder og omfang til. Hvilke tjenester som kan karakteriseres som nasjonale velferdstjenester vil endre seg over tid i takt med velferdsutviklingen.

Når kommunene i Norden har ansvar for nasjonale velferdsoppgaver har dette delvis historisk bakgrunn i og med at kommunene har vært sterke pådrivere i velferdsutviklingen, og delvis kulturell bakgrunn i og med at de nordiske landene legger stor vekt på det lokale folkestyret. Modellen er imidlertid også funksjonelt begrunnet, i og med at kommunenes nærhet til innbyggerne gjør det lettere å tilpasse tilbudet til lokale preferanser og behov.

Det at kommunesektoren utfører nasjonale velferdsgoder skaper et finansielt avhengighetsforhold mellom staten og kommunesektoren. Kommunesektoren er ikke gitt et inntektsgrunnlag, det vil si skatteinntekter, som er tilstrekkelig til at kommunene kan finansiere alle de oppgavene de er tillagt ansvaret for. Kommunene er derfor avhengig av at staten bidrar til finansieringen gjennom statstilskudd. Fordi kommunene i stor grad utfører nasjonale velferdsoppgaver, påtar staten seg ansvaret for å fylle opp ubalansen mellom det lokale inntektsgrunnlaget og det inntektsnivået som er nødvendig for å produsere de nasjonale velferdsgodene (vertikal ubalanse). En av inntektssystemets hovedoppgaver er således å tilføre kommunesektoren inntekter. I og med at det er store variasjoner i skatteinntektene og i behovet for kommunale tjenester (horisontale ubalanser) har inntektssystemet også en viktig utjevningsfunksjon.

Styrken ved den nordiske modellen er særlig knyttet til lokaldemokratiet, effektiv ressursbruk og makroøkonomisk styring. For at styrkene ved den nordiske modellen skal kunne utnyttes er man imidlertid avhengig av at staten og kommunene følger visse spilleregler. I hovedsak betyr dette at kommunene gis frihet til å prioritere sammensetningen av tjenestetilbudet innenfor gitte rammebetingelser. I praksis kan det være vanskelig å få til dette når det gjelder nasjonale velferdstjenester hvor de nasjonale myndigheter har sterke interesser. I den nordiske modellen kan det også være uklart hvor ansvaret for eventuelle mangler i tjenestetilbudet skal plasseres.

For å sikre samsvar mellom oppgaver og ressurser og skape klarere ansvarsforhold mellom staten og kommunesektoren, har det i de nordiske land vokst frem ulike former for konsultasjonsordninger. I Danmark har det vært etablert en egen avtaleordning siden slutten av 80-tallet (jf. kapittel 6.4). I Finland er det opprettet et fire-årig program i dialog/forhandlinger med kommunesektoren som blant annet skal sikre bedre balanse mellom kommunenes utgifter og inntekter (jf. kapittel 6.5). I Norge har det vært en konsultasjonsordning siden 2000 (jf. kapittel 18.5). I Danmark er det partenes syn at avtalene har vært et viktig middel for å opprettholde et kommunalt nivå med et visst selvstyre, fordi alternativet ellers vil være detaljert regulering fra statens side direkte rettet mot enkeltkommuner (Rieper 2003). Meningene er imidlertid mer delte i spørsmålet om avtalene har bidratt til bedre samsvar mellom nasjonale mål og kommunale ressurser. På den ene siden svekker avtalene statens muligheter til å drive sektorpolitikk, men på den annen side bidrar avtalene til at kommunene anerkjenner regjeringens nasjonale mål.

7.4 Alternative modeller for organisering av velferdstjenestene

I land utenfor Norden er det større variasjon i organiseringen av velferdstjenestene, og mange land har i større grad valgt en modell med sentralisert ansvar for velferdstjenestene, noe som innebærer at kommunene i større grad har ansvar for lokale oppgaver. Organiseringen av velferdstjenestene er imidlertid også gjenstand for reformer og debatt i Norge, jf. sykehusreformen og barnevernsreformen. Utvalget oppfatter at de alternativene som har vært oppe i debatten er sterkere statlig styring innenfor en modell med fortsatt kommunalt ansvar, og en modell med statlig overtakelse av ansvaret for enkelte velferdstjenester. Utvalget vil i det følgende diskutere fordeler og ulemper ved dagens organisering og disse alternative organiseringsformene.

Det er i faglitteraturen og i offentlige utredninger pekt på at fordelene ved rammefinansieringsmodeller særlig er knyttet til lokaldemokratiet og hensynene til effektiv ressursbruk og makroøkonomisk styring. Argumentene er at rammefinansiering bidrar til å styrke lokaldemokratiet ved at størstedelen av kommunesektorens inntekter består av frie inntekter som kan disponeres fritt innenfor gjeldende lov- og regelverk, og at den lokale friheten i ressursdisponeringen videre kan bidra til prioriteringseffektivitet ved at tjenestesammensetningen kan tilpasses lokale ønsker og behov. Rammefinansiering kan også stimulere til kostnadseffektivitet fordi den enkelte kommune og fylkeskommune selv beholder gevinsten av effektiviseringstiltak. Endelig kan rammeoverføringer styrke den makroøkonomiske styringen med kommunesektorens inntekter sammenliknet med utstrakt bruk av øremerkede tilskudd.

Det lokale prioriteringsansvaret som bidrar til å styrke det lokale selvstyret, har imidlertid den ulempe at det kan bidra til å skape forskjeller i tjenestetilbud mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. En annen svakhet ved kommunemodellen er at det kan oppstå ansvarsuklarheter når kommuner og fylkeskommuner gis ansvaret for nasjonale velferdstjenester hvor også nasjonale myndigheter har sterke interesser. Det kan for eksempel være uklart hvor ansvaret for eventuelle mangler i tjenestetilbudet skal plasseres. Er manglene statens ansvar fordi kommunesektorens inntektsrammer ikke er tilstrekkelig til å innfri de forventninger som stilles til utviklingen i tjenestetilbudet, eller er manglene en følge av kommunale prioriteringer eller ineffektiv bruk av ressursene? I kommuneproposisjonen for 2006 vises det til at det finnes mange eksempler på kommuner som driver godt utviklingsarbeid, men at det er en hovedutfordring å redusere forskjellen mellom de gode og de mindre gode kommunene, blant annet når det gjelder å være innovative med hensyn til å innføre alternative finansierings- og organisasjonsformer som stykkprisfinansiering, brukervalg og konkurranse mellom kommunale og private aktører.

Sykehusreformen kan tjene som eksempel på statlig overtakelse av ansvaret for velferdstjenesten. 1. januar 2002 overtok staten eierskapet og ansvaret for spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene. I Ot.prp. nr. 66 (2000-2001) Om lov om helseforetak mm. har Helsedepartementet oppsummert bakgrunnen for reformen:

• Det er økonomiske problemer i helsesektoren, på tross av vesentlig ressurs- og utgiftsøkning i både somatisk og psykiatrisk sektor.

• Det er uklare ansvarsforhold.

• Målsettingen om likeverdige tjenester er ikke godt nok oppfylt.

Etter Helsedepartementets syn var dette uttrykk for organisatoriske og styringsmessige problemer. Departementet framholdt også at det var store forskjeller mellom fylker i ventetid for behandling av samme lidelse (særlig innen psykiatri), store geografiske variasjoner i medisinsk praksis og store forskjeller i ressursbruken mellom sykehusene. Fordelen med å overføre eierskapet til staten ble oppsummert i to punkt i regjeringens forslag til helseforetakslov:

• Klarhet om at staten har det fulle ansvaret.

• Staten kan utøve sterkere styring.

Det viktigste argumentet for statlig overtakelse av velferdstjenestene er at en samler ansvaret på ett forvaltningsnivå og dermed unngår ansvarsuklarheter mellom ulike forvaltningsnivåer. Dette var ett av argumentene som ble brukt i forbindelse med den statlige overtakelsen av sykehusene. Videre vil statlig ansvar kunne fjerne forskjeller i tjenestetilbud som skyldes lokalpolitiske prioriteringsforskjeller, og staten kan sikre valgfrihet for brukerne, innføre stykkprisfinansiering og etablere konkurranse mellom ulike produsenter av velferdstjenester.

Statlig overtakelse av velferdstjenestene vil kreve oppbygging av et nytt statlig byråkrati, med lokal eller regional organisering, for eksempel i tråd med den modell som er valgt for spesialisthelsetjenesten. En av ulempene med denne type organisering er at beslutninger av stor lokal betydning, for eksempel lokaliseringsspørsmål, i mindre grad blir gjenstand for lokale politiske vurderinger. Videre er det ikke opplagt at statlig ansvar vil gi likhet i tjenestetilbudet. Det har blant annet sammenheng med at forskjellene i tjenestetilbud som observeres innenfor dagens rammefinansieringsmodell dels skyldes statlige overføringer som er regionalpolitisk motiverte. Det er liten grunn til å tro at slik regionalpolitikk vil bli avviklet på grunn av statlig overtakelse. Videre vil det også være lokale forskjeller i administrativ og faglig praksis ved statlig ansvar for velferdstjenestene. Erfaringene fra sykehusreformen kan også tyde på at statlig ansvar kan gi svakere budsjettkontroll.

Det andre alternativet, som kombinerer sterkere statlig styring med fortsatt kommunalt ansvar, har den fordel at det kan bidra til å redusere forskjeller i tjenestetilbud som skyldes ulike lokalpolitiske prioriteringer. Men dette kan motvirkes av at økt bruk av øremerkede tilskudd, utformet som refusjonsordninger, isolert sett bidrar til større forskjeller i inntekter og tjenestetilbud. Den viktigste innvendingen mot dette alternativet er at det vil øke ansvarsuklarhetene i forhold til dagens situasjon ved at det kommunale finansieringsansvaret svekkes. Kommunene får en sterk stilling overfor staten fordi staten i større grad må sikre full finansiering av den enkelte velferdstjeneste i den enkelte kommune, samtidig som det er den enkelte kommune som bestemmer utgiftene. Som med statsmodellen kan utfallet bli svakere budsjettkontroll med utgiftene til velferdstjenester, eller alternativt detaljert statlig styring av den enkelte kommunes ressursbruk.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere statlig overtakelse av velferdstjenestene, og det er en forutsetning for utvalgets vurderinger at kommuner og fylkeskommuner fortsatt skal ha ansvar for nasjonale velferdstjenester. Valget står da mellom et utjevningssystem basert på fortsatt rammefinansiering eller et utjevningssystem basert på sterkere statlig styring gjennom øremerkede tilskudd. Utvalget oppfatter at alternativet med sterkere statlig styring gjennom øremerkede tilskudd vil gi et klart dårligere styringssystem enn det som gjelder i dag. Alternativet oppfattes heller ikke som en stabil og langsiktig løsning. En kan ikke utelukke at ansvarsuklarhetene over tid vil bli så store at man må velge mellom å gå tilbake til dagens rammefinansieringsmodell eller en statlig overtakelse av velferdstjenestene. Utvalgets vurdering er derfor at inntektssystemet fortsatt bør baseres på prinsippet om rammefinansiering av kommuner og fylkeskommuner.

7.5 Rammetilskudd og aktivitets­baserte finansieringsmodeller

I kommuneoppleggene er rammestyringen knyttet opp mot skatteinntekter og rammetilskudd. Inntektsrammen i den enkelte kommune kan sies å være behovsbasert med bakgrunn i kommunens oppgaver og kostnadskriteriene i inntektssystemet.

Et alternativ til behovsbasert ramme vil være aktivitetsbaserte inntekter. Øremerkede tilskudd og gebyrer er gjerne knyttet opp mot aktivitet. Dette innebærer at en kommune kan generere økte inntekter ved å øke aktiviteten på de områder som helt eller delvis er finansiert av øremerkede tilskudd eller gebyrer. Stykkprisfinansiering er et eksempel på en slik finansieringsmodell.

I tillegg til å skille mellom behovsbaserte og aktivitetsbaserte finansieringsmodeller, kan det gjøres et skille mellom kostnadskompenserende systemer og fastprissystemer. Aktivitetsbaserte tilskudd vil i noen tilfeller være utformet som et fastprissystem og i andre tilfeller som et kostnadskompenserende system. I et fastprissystem vil kommunen motta et bestemt tilskuddsbeløp per aktivitet uavhengig av kommunens faktiske kostnader. Barnehagetilskuddet kan være eksempel på dette. I et aktivitetsbasert kostnadskompenserende system, vil kommunen motta tilskudd avhengig av de faktiske kostnadene (refusjonsordninger). Her kan toppfinansieringsordningen for ressurskrevende brukere tjene som eksempel. Også rammefinansiering kan være kostnadskompenserende dersom systemet er basert på påvirkbare størrelser. Et eksempel på dette kan være om fordelingen av inntektsrammen innenfor et budsjett baseres på tidligere års utgifter.

Tabell 7.2 viser en skjematisk oppstilling av de ulike finansieringsmodellene.

Rammetilskuddet i inntektssystemet kan plasseres i kategori D. Det vil si at inntektssystemet er et behovsbasert fastprissystem som er upåvirket av forhold den enkelte kommune kan påvirke.

7.5.1 Finansieringsmodeller og prioriteringseffektivitet

Det kanskje viktigste argumentet for rammestyring av kommunesektoren er hensynet til prioriteringseffektivitet. Når kommunen står overfor en gitt inntektsramme vil kommunen møte de reelle kostnadene ved alternativ bruk av ressursene. I tillegg kan kommunen utnytte kunnskap om lokale preferanser og forhold. I tillegg til hensynet til prioriteringseffektivitet spiller hensynet til det lokale selvstyret en viktig rolle når kommunene har mulighet til å disponere inntektene fritt.

Bruk av aktivitetsavhengige tilskudd vil virke vridende på prioriteringen i kommunen. Dette er som regel også meningen. For at bruk av aktivitetsavhengige tilskudd skal bidra til økt prioriteringseffektivitet, kan ikke prioriteringene (preferansene) i kommunesektoren og staten være sammenfallende. Med sammenfallende prioriteringer vil aktivitetsavhengige tilskudd medføre at kommunens tilbud av disse tjenestene blir for høyt. I tillegg kan bruk av aktivitetsavhengige tilskudd for bare noen sektorer uansett gå ut over andre tjenester på en uforutsigbar og uønsket måte. Bruk av aktivitetsavhengige tilskudd vil således ikke bare virke stimulerende på de tiltak de er rettet inn mot, men de vil også kunne virke negativt inn på ressursbruken i andre sektorer (jf. omtalen av handlingsplanen for eldre i kapittel 18).

Aktivitetsavhengige tilskudd vil videre være til hinder for prioriteringseffektivitet dersom tilskuddet er innrettet for å gi økt aktivitet innenfor en gitt sektor, og det i utgangspunktet er store forskjeller i aktivitetsnivået kommunene imellom. En kommune med høy aktivitet på denne sektoren vil bare få utløst tilskudd dersom den øker aktiviteten ytterligere. Kommunene vil som regel velge å gjøre dette fordi det tilfører kommunen økte ressurser, mens kommunen ville valgt å bruke midlene annerledes dersom den kunne prioritere fritt.

Rammefinansiering av kommunene er basert på at folkevalgte politikere fastsetter hvor store ressurser det skal brukes på de ulike sektorene innenfor kommunen. Med andre ord foretar kommunen prioriteringer på innbyggernes vegne, både med hensyn til hvem som skal få et tilbud og hvilke tjenester de skal få tilbud om. Rammefinansiering av kommunene gir således best prioriteringseffektivitet gitt at de kommunale beslutningene gjenspeiler lokale preferanser. Denne forutsetningen ligger imidlertid til grunn for at kommunene er tillagt ansvaret for nasjonale velferdstjenester. Aktivitetsbasert finansiering kan bidra til prioriteringseffektivitet (sett fra statens side) dersom det er store avvik mellom preferansene i stat og kommuner.

7.5.2 Finansieringsmodeller og kostnads­effektivitet

Incentivene til kostnadseffektivitet i forbindelse med rammestyring ligger i det forhold at det vil være kommunen selv som skaper og disponerer effektivitetsgevinsten.

En kommune blir mer kostnadseffektiv dersom den kan øke volum eller kvalitet på en tjeneste uten å øke utgiftene. Kommunen kan også bli mer kostnadseffektiv dersom den kan senke utgiftene til en tjeneste uten å redusere kvalitet eller volum på tjenesten. Dersom en kommune klarer å redusere kostnadene på en gitt aktivitet uten at det går ut over kvaliteten, vil kommunen kunne frigjøre midler som kan brukes til økt aktivitet og/eller økt kvalitet på tjenestetilbudet. En slik effektivisering vil ikke utløse større inntekter, men det vil være mulig å få mer ut av de inntektene man allerede har til disposisjon.

Aktivitetsbaserte fastpristilskudd vil normalt ha noe sterkere incentiver i forhold til kostnadseffektivitet enn et behovsbasert rammetilskudd. Med et behovsbasert rammetilskudd vil en kostnadsreduksjon frigjøre midler som kan brukes til økt aktivitet, men inntektsrammen vil være uendret. Når tilskuddet er aktivitetsbasert vil en kostnadsreduksjon gi økte inntekter i tillegg til at det frigjøres midler som kan brukes til økt aktivitet.

Et problem med aktivitetsbaserte tilskudd til kommunene er at det kommunale tilbudet er mangesidig og kan være vanskelig å måle. Dette gjelder ikke minst måling av kvalitet. Det vil derfor være en fare for at et aktivitetsbasert finansieringssystem, som gir incentiver til økt volum, kan gi redusert kvalitet på tjenestene. Det kan således være vanskelig å skille mellom økt kostnadseffektivitet og redusert kvalitet.

7.5.3 Finansieringsmodeller internt i kommunene

Det er viktig å skille mellom fordeler og ulemper ved ulike finansieringsmodeller når det gjelder statlige tilskudd til kommunene, og fordeler og ulemper ved bruk av ulike modeller når det gjelder kommunens interne finansiering av tjenestene. Det er ikke konflikt mellom rammestyring av kommuner og fylkeskommuner og interne aktivitetsbaserte styringsmodeller internt.

De fleste av ulempene ved å bruke aktivitetsbasert finansiering av kommunene, vil være til stede i mindre grad når det gjelder finansiering av ulike virksomheter internt i kommunen. Tilskudd på virksomhetsnivå er mer oversiktlig og lettere å måle enn på kommunenivå. Dessuten vil trolig aktivitetsbaserte tilskudd gi mindre vridningseffekter på virksomhetsnivå enn på kommunalt nivå.

Likevel kan det være en svakhet at det er asymmetrisk informasjon mellom den enkelte virksomhet og det bevilgende organ. Den enkelte virksomhet vil kjenne kostnadsforholdene bedre enn et overordnet organ. Dette kan motvirkes gjennom bruk av sammenliknbare data. Da vil det komme frem hvilke virksomheter som har høye kostnader og hvilke som har lave, og det vil være mulig å ta hensyn til denne informasjonen gjennom budsjettildelingen. Dette krever imidlertid at det kan skilles mellom kostnadsforskjeller som den enkelte virksomhet kan påvirke og forskjeller utenfor virksomhetens kontroll.

Kostnadseffektiviteten i kommunen vil primært være avhengig av intern organisering og i mindre grad avhengig av ekstern finansieringsmodell. Hvor kostnadseffektiv produksjon kommunen oppnår vil blant annet avhenge av forhold som:

• Utforming av incentiver internt i kommunen: Det er ikke nok at kommunen tjener på økt kostnadseffektivitet. Ledere og ansatte i de ulike virksomhetene må se seg tjent med å utløse effektiviseringsgevinster.

• Harde budsjettskranker: Dersom svak kostnadseffektivitet utløser tilleggsbevilgninger vil dette svekke incentivene til å drive kostnadseffektivt.

• Mothakeeffekter: Dersom aktørene frykter at oppnådde effektiviseringsgevinster trekkes inn ved senere budsjettrunder vil dette dempe effektiviseringsincentivene.

• Slakk: Det vil dempe incentivene til kostnadseffektivitet om finansieringen er frikoplet fra aktivitet. Mangel på resultatkrav vil kunne føre til såkalt slakk i organisasjonen.

7.5.4 Konklusjoner

Rammefinansieringen av kommunesektoren er basert på at sektoren står for et mangfoldig tjenestetilbud, der forskjellige behov og preferanser tilsier lokale beslutninger. Med andre ord er rammefinansieringen forankret i mål om å sikre prioriteringseffektivitet. Dersom staten setter strenge produksjonskrav til kommunesektorens tjenesteproduksjon, vil dette svekke kommunenes mulighet til å være prioriteringseffektive. Dette tilsier at finansieringssystemet bør utformes slik at det sørger for at de lokale myndighetene har incentiver til å opptre kostnadseffektivt. Den enkelte kommune har helt andre muligheter til å legge produksjonskrav på virksomhetene gjennom sine lokale budsjettrutiner enn man har fra statlig hold.

KOSTRA spiller en viktig rolle når det gjelder å få frem sammenliknbare data mellom kommuner. Selv om det kan være vanskelig å skille mellom påvirkbare og upåvirkbare kostnadsforskjeller, vil opplysninger om forskjeller kommunene imellom være viktig styringsinformasjon for både kommunene, fylkeskommunene, staten og innbyggerne. Et viktig siktemål med fokus på forskjeller i ressursbruk, er at dette vil kunne virke effektivitetsfremmende.

Staten kan påvirke kostnadseffektiviteten i kommunesektoren med gjennomført bruk av harde budsjettskranker. Gjennom bruk av rammetilskudd reduseres den enkelte kommunes mulighet til å øve press for økt inntektsramme, men det er fortsatt mulighet til å øve press på fylkesmannens tildeling av skjønn. Kommunesektoren vil imidlertid kunne øve press for økt inntektsramme samlet sett blant annet gjennom sin interesseorganisasjon KS. Dersom kommunene forventer at staten vil løse økonomiske problemer i kommunesektoren gjennom økte inntekter, vil dette kunne bidra til redusert effektivitet og stimulere til økte utgifter.

Prioriteringseffektiviteten vil være avhengig av i hvilken grad politikere og kommuneadministrasjon tar beslutninger som gjenspeiler innbyggernes preferanser og behov. Det er imidlertid ikke noe motsetningsforhold mellom rammestyringsmodellen og andre interne modeller som tas i bruk med sikte på å sikre prioriteringseffektivitet på en bedre måte, som for eksempel friere brukervalg (se kapittel 17.3).

Når det kommer til stykket er kostnadseffektiviteten avhengig av tiltakene i den enkelte kommune. Det er ingen motsetningsforhold mellom rammefinansieringsmodellen og tiltak for økt kostnadseffektivitet i kommunene, for eksempel ved å ta i bruk konkurranseutsetting og andre virkemidler som kan bidra til økt konkurranse om å utføre kommunale oppgaver (se kapittel 17.2.)

7.6 De overordnende målsetningene med inntektssystemet

Inntektssystemet skal ivareta flere, og til dels motstridende målsetninger. I dag er det i hovedsak fire hensyn som er forsøkt ivaretatt gjennom utformingen av inntektssystemet:

• Utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud (rettferdig inntektsfordeling)

• Lokalt selvstyre

• Stabile og forutsigbare inntektsrammer

• Regionalpolitiske hensyn

Den overordnende målsetningen med inntektssystemet er å bidra til utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet. Gjennom inntektssystemet foretas det derfor en omfattende utjevning av variasjoner i utgiftsbehov og av variasjoner i skatteinntekter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Utgiftsutjevningen tar utgangspunkt i at kommuner ikke nødvendigvis vil være i stand til å gi et likeverdig tjenestetilbud selv om de har like høye inntekter per innbygger. Dette skyldes at behovet for kommunale tjenester, og kostnadene knyttet til å produsere en enhet av tjenestene, varierer mellom kommunene. Inntektsutjevningen tar utgangspunkt i at variasjoner i skattegrunnlag, i fravær av et statlig utjevningssystem, ville vært en av de viktigste årsakene til forskjeller i tjenestetilbud.

Hensynet til det lokale selvstyret tilsier at kommunesektoren bør ha stor frihet til å disponere over egne inntekter. Videre tilsier hensynet til det lokale selvstyret at kommunesektorens inntekter bør ha en sterk lokal forankring, slik at kommunene og fylkeskommunene har incentiver til å legge til rette for næringsutvikling med mer. Denne målsetningen trekker isolert sett i retning av at man ikke bør ha full utjevning av variasjoner i skatteinntekter. Målsetningen kommer dermed i konflikt med målsetningen om et likeverdig tjenestetilbud, som forutsetter full utjevning av variasjoner i skatteinntekter.

Kommunesektoren har ansvaret for nasjonale velferdstjenester som i liten grad kan bygges opp eller ned fra det ene året til det andre. Det tilsier isolert sett at kommunesektoren bør ha stabile og forutsigbare inntektsrammer. Som det framgår av avsnitt 7.6.3 kan det imidlertid være et spenningsforhold mellom målsetningen om stabile og forutsigbare inntektsrammer og målsetningen at kommunesektorens inntekter skal ha en sterk lokal forankring.

Inntektssystemet brukes i dag som et virkemiddel for å nå regional- og distriktspolitiske målsetninger. Små kommuner og kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge tildeles derfor ekstra overføringer gjennom inntektssystemet, noe som isolert sett medfører at de kan ha et høyere nivå på det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet enn andre kommuner og fylkeskommuner. Det er en motsetning mellom målsetningen om et likeverdig tjenestetilbud og ønsket om å ivareta regional- og distriktspolitiske målsetninger gjennom inntektssystemet. For mens inntektssystemet gjennom utgifts- og inntektsutjevningen bidrar til en betydelig grad av utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud, skaper systemet selv gjennom de regionalpolitisk motiverte ordningene nye inntektsforskjeller mellom kommunene.

Spørsmålet om hvordan man kan ivareta de overordnede målsetningene står sentralt ved utformingen av inntektssystemet. Det er målkonflikter mellom de fire hensynene som inntektssystemet skal ivareta. Det innebærer at man ved utformingen av inntektssystemet må foreta en avveining mellom de ulike hensynene. Utvalget vil i dette avsnittet diskutere disse problemstillingene nærmere. I tillegg vil utvalget vurdere om inntektssystemet kan utformes på en enklere og mer oversiktlig måte enn i dag. Bakgrunnen for det er at inntektssystemet har blitt kritisert for å være for komplisert og at det er for vanskelig for politikere og den kommunale administrasjonen å gjennomskue mekanismene i systemet. Det at inntektssystemet er vanskelig tilgjengelig er i seg selv en svakhet ved systemet, noe som kan svekke legitimiteten til inntektssystemet. Ved utformingen av inntektssystemet bør en derfor etterstrebe og lage et enkelt og oversiktlig system.

Økt frihet for innbyggerne til å velge mellom ulike tjenesteprodusenter, kombinert med målsetningen om at kommunesektoren skal rammefinansieres, har skapt behov for en vurdering av hvordan friere brukervalg og likebehandling av private og kommunale aktører kan ivaretas innenfor inntektssystemet. Denne problemstillingen er diskutert i avsnitt 7.5.

Utvalget vil presisere at prinsippene for utformingen av inntektssystemet, og avveiningen mellom de ulike hensynene ikke kan baseres på faglig grunnlag alene. Avveiningen må også baseres på politisk skjønn.

7.6.1 Utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud – rettferdig inntektsfordeling

Helt siden innføringen av inntektssystemet i 1986 har det vært bred politisk enighet om at en overordnet målsetning med inntektssystem bør være å sikre en rettferdig inntektsfordeling mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Et grunnleggende spørsmål ved utformingen av inntektssystemet blir derfor hva som er en rettferdig inntektsfordeling. Til grunn for dagens inntekts-system ligger en oppfatning om at en rettferdig inntektsfordeling er en fordeling som sikrer alle kommuner og fylkeskommuner like muligheter til å tilby innbyggerne nasjonale velferdstjenester.

Hva er en rettferdig inntektsfordeling?

Alexander Cappelen har på oppdrag for utvalget foretatt en prinsipiell diskusjon av hva som er en rettferdig inntektsfordeling mellom kommuner og hva det vil si å sikre alle kommuner de samme mulighetene. I dette avsnittet gjengis hovedkonklusjonene til Cappelen. Cappelens notat er lagt ut på Kommunal- og regionaldepartementets internettsider (http://odin.dep.no/krd/norsk/dep/utvalg/inntekt).

Målsetningen om å gi alle kommuner og fylkeskommuner like muligheter kan ses som et foresøk på å forene to sentrale politiske idealer: idealet om lokalt autonomi og idealet om nasjonal utjevning. På den ene siden ønsker man å gi kommunene frihet til å foreta egne valg og prioriteringer, og på den andre siden ønsker man at kommuner som foretar de samme valg og prioriteringer skal kunne ha et likeverdig tjenestetilbud. Ved utformingen av inntektssystemet må man håndtere den potensielle spenningen mellom disse to idealene. Utfordringen er hvordan man kan sikre både frihet og likhet på samme tid. Dette spørsmålet har stått sentralt i moderne teorier om rettferdighet.

Liberal egalitær teori om rettferdighet er ifølge Cappelen egnet til å kaste lys over spørsmålet om hva som en rettferdig inntektsfordeling mellom kommuner da teorien søker å kombinere to grunnleggende idealer i vestlig kultur: idealet om likhet og idealet om personlig frihet og ansvar. Likhetsidealet innebærer at ulikhet som skyldes forhold utenfor folks kontroll bør elimineres. Dersom man er opptatt av inntektsfordeling så innebærer det at to personer som gjør de samme valg og prioriteringer bør ha samme inntekt. Idealet om personlig frihet og ansvar innebærer at folk bør holdes ansvarlig for egne valg. For mange handler spørsmålet om rettferdig fordeling ifølge Cappelen primært om «hvem som fortjener hva». Når man skal vurdere hvordan ressurser skal fordeles mener de fleste at det er relevant hvem som bidro til å skape ressursene. Det skal være samsvar mellom innsats og belønning. Både idealet om likhet og idealet og personlig frihet og ansvar har bred støtte i det norske folk. I en undersøkelse utført av MMI fikk utsagnet «vi burde akseptere ulikhet som skyldes personlig valg av for eksempel utdanning, yrke og arbeidstid» støtte av 87 prosent av respondentene (Cappelen 2005).

Overført til inntektssystemet tilsier likhetsidealet at kommuner som foretar de samme valg og prioriteringer skal kunne tilby det samme tjenestetilbudet for sine innbyggere. Ansvarsprinsippet tilsier at kommunene skal holdes ansvarlig for egne valg. Det er en potensiell spenning mellom utjevningsprinsippet og ansvarsprinsippet. For hvordan skal man holde kommunene ansvarlig for egne valg og samtidig eliminere ulikhet som skyldes forhold utenfor kommunenes kontroll? Det er vanskelig å forene de to prinsippene fullt ut gjennom utformingen av inntektssystemet. For å illustrere dette kan man betrakte inntektsutjevningen i inntektssystemet. Skatteinntektene varierer i dag betydelig mellom kommunene. 1 Gjennom inntektsutjevningen foretas det en omfattende, men ikke full utjevning av variasjoner i skatteinntekter. Det innebærer at inntektsutjevningen ikke fullt ut sikrer kommunene like muligheter. To kommuner som gjør de samme valg og prioriteringer, men som har forskjellig skattegrunnlag, vil ikke få de samme inntektene etter utjevning. Dersom man skulle sikret kommunene like muligheter burde man hatt full utjevning av variasjoner i skatteinntekt mellom kommunene. Dagens utforming av inntektsutjevningen innebærer imidlertid også at man ikke fullt ut holder kommunene ansvarlig for egne valg, og da spesielt ikke kommuner med lave skatteinntekter. To kommuner med lave skatteinntekter som i utgangspunktet har de samme inntektsmulighetene, men som i ulik grad velger å investere ressurser i å øke eget skattegrunnlag, vil i sum skatteinntekt og inntektsutjevnende tilskudd ha om lag de samme inntektene. 2

Det er en spenning mellom utjevningsprinsippet og ansvarsprinsippet. Hva som betraktes som en rettferdig inntektsfordeling avhenger derfor av hvordan de to prinsippene fortolkes. Ifølge Cappelen kan man se for seg ulike typer inntektssystem, som alle er legitimert ut i fra målsetningen om å sikre kommunene like muligheter.

En modell Cappelen skisserer er et inntektssystem som fokuserer på utfallslikhet . Et slikt system innebærer at staten definerer en standard for det kommunale tjenestetilbudet, for deretter å beregne hva det vil koste å tilby dette nivået i hver enkelt kommune. Kommuner som har inntekt under dette nivået får så tilført differansen mellom sine inntekter og det beregnede kostnadsbehovet. Motsatt får kommuner som har inntekter over dette nivået trekt inn differansen mellom sine inntekter og det beregnede kostnadsbehovet. Dersom man ikke er villig til å akseptere forskjeller i tjenestetilbudet i ulike kommuner så er det dette prinsippet som må ligge til grunn for utformingen av inntektssystemet. I situasjoner hvor både inntekter og kostnader er utenfor kommunenes kontroll er også dette et prinsipp som fanger opp ideen om like muligheter. Kommunene har imidlertid en viss kontroll over både kostnadene i kommunal tjenesteproduksjon og over størrelsen på egne inntekter. Et system som sikrer alle kommuner lik inntekt uansett hvilke valg og prioriteringer de gjør vil være ineffektivt, da kommunene verken har incentiver til å redusere kostnadene i kommunal tjenesteproduksjon eller incentiver til å forsøke å øke eget inntektsgrunnlag. Et inntektssystem som gir utfallslikhet vil også bryte med prinsippet om at kommunene bør holdes ansvarlig for egne valg. Ifølge Cappelen vil også et slikt system vil være urettferdig:

«En implikasjon av liberal egalitær tankegang er at vi ikke skal omfordele mellom to kommuner med mindre det er forskjeller mellom dem som de ikke selv kontrollerer».

En alternativ modell Cappelen skisserer er et system som legger til grunn at kommuner skal ha samme fiskale kapasitet, noe som betyr at kommuner som gjør de samme valg og prioriteringer skal kunne tilby det samme nivået på det offentlige tjenestetilbudet. Et inntektssystem som utjevner fiskal kapasitet er forenlig med store inntektsforskjeller mellom kommunene dersom disse forskjellene er et resultat av kommunenes prioriteringer. Kommunene holdes med andre ord ansvarlig for sine valg og prioriteringer.

Utvalgets vurdering av hva som er en rettferdig inntektsfordeling

Utvalget mener at en av de overordnede målsetningene med inntektssystemet fortsatt bør være å utjevne kommunenes og fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for et likeverdig tjenestetilbud uavhengig av bosted. Det har sammenheng med at kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for å produsere viktige velferdstjenester som barnehager, skole, helse og omsorg. Samtidig har kommunene og fylkeskommunene, på grunn av forskjeller i skattegrunnlag, befolkningssammensetning og kostnadsforhold, ulike forutsetninger for å gi innbyggerne et godt kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud. Gjennom inntektssystemet bør det derfor foretas en omfattende utjevning av variasjoner i utgiftsbehov og av variasjoner i skatteinntekter mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Forskjeller i utgiftsbehov og skattegrunnlag vil, i fravær av et statlig utjevningssystem, være de viktigste årsakene til variasjon i tjenestetilbudet mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Samtidig som det er viktig at en gjennom inntektssystemet søker å eliminere ulikhet som er utenfor kommunenes kontroll, er det etter utvalgets vurdering også viktig at kommunene og fylkeskommunene holdes ansvarlig for egne valg. Et inntektssystem som kun fokuserer på utfallslikhet vil derfor være urimelig. Uten ansvar for egne valg vil kommunene og fylkeskommunene verken ha incentiver til kostnadseffektiv produksjon eller ha incentiver til å øke egne inntekter. Målsetningene bør derfor være å gi kommunene og fylkeskommunene samme fiskale kapasitet.

Utvalget foretar i avsnitt 7.7 og 7.8 en nærmere diskusjon av inntekts- og utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Her diskuteres det blant annet hvordan man kan forene idealet om likhet og idealet om personlig frihet og ansvar gjennom utformingen av utgifts- og inntektsutjevningen i inntektssystemet.

7.6.2 Lokalt selvstyre

Det lokale selvstyre representerer sentrale verdier i det norske samfunnet. De tre mest sentrale verdiene er demokrati, frihet og effektivitet (NOU 1997:8). Et vitalt lokaldemokrati er en verdi i seg selv. Lokalt selvstyre kan dessuten gi kostnadseffektiv utnyttelse av ressursene og et tjenestetilbud som er tilpasset lokale forhold. En forutsetning for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne tilpasse tjenestetilbudet til innbyggernes behov og ønsker er at de har lokal handlefrihet og at sentrale myndigheter gir avkall på makt og muligheter til å detaljstyre kommunesektoren. Hensynet til det lokale selvstyret tilsier at kommunesektorens inntekter bør ha en sterk lokal forankring.

Frihet til å prioritere mellom ulike oppgaver

Hensynet til det lokale selvstyret var en av de viktigste begrunnelsene for innføringen av inntektssystemet i 1986. Innføringen av inntektssystemet innebar at et system med omfattende bruk av øremerkede tilskudd ble erstattet med et rammefinansieringssystem. Rammefinansiering gir kommunene og fylkeskommunene større handlefrihet i disponeringen av inntektene, noe som styrker det lokale selvstyret.

Til tross for at hensynet til det lokale selvstyret var en av de viktigste begrunnelsene for innføringen av inntektssystemet i 1986, så brukte staten i perioden 1986-1994 inntektssystemet også som et virkemiddel til å styre kommunesektorens prioriteringer. I denne perioden ble rammeoverføringene gitt kommunene og fylkeskommunene som sektorvise rammetilskudd. Bakgrunnen for det var at regjering og Storting gjennom å variere størrelsen på tilskuddene skulle kunne gi et signal til kommunene og fylkeskommunene om satsing på bestemte områder (Ot. prp. Nr. 48 (1984-85)). Dette ga imidlertid uklare styringssignaler fordi intensjonen var at kommunene fritt skulle kunne disponere overføringene gjennom inntektssystemet. Den lokale beslutningsprosessen ble vanskeliggjort da sektororganene fremstilte det som om rammetilskuddene var øremerket spesielle forhold. Dette gjorde det vanskeligere for kommunene å tilpasse tjenesteproduksjonen etter lokale kostnadsforhold og lokalbefolkningens ønsker. I 1994 ble ordningen med sektortilskudd avviklet. Erfaringene viste ifølge Kommunal- og arbeidsdepartementet at de sektorvise rammetilskuddene ikke var et egnet virkemiddel for staten til styre kommunesektorens prioriteringer (St.meld. nr. 23 (1992-1993)). Sammenslåingen av sektortilskuddene til et rammetilskudd i 1994 synliggjorde prinsippet om at det ikke lå noen bindinger fra statens side om hvor stor del av rammeoverføringene som skulle brukes til hver enkelt sektor.

Hensynet til det lokale selvstyret tilsier at staten ikke bør bruke inntektssystemet som et virkemiddel til å styre prioriteringene i kommuner og fylkeskommuner. Dersom det lokale selvstyret skal ha et reelt innhold forutsetter det at kommunene og fylkeskommunene har frihet til å prioritere mellom ulike oppgaver. Overføringene gjennom inntektssystemet bør derfor være rammeoverføringer som kommunene og fylkeskommunene kan disponere fritt innenfor gjeldende lov- og regelverk. Rattsø-utvalget påpekte også i sin første delutredning (NOU 1996:1) at statens behov for å styre prioriteringer og ressursbruk i lokalforvaltningen burde ivaretas gjennom andre virkemidler enn inntektssystemet, for eksempel gjennom lovbaserte virkemidler og øremerkede tilskudd.

Kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for produksjonen av nasjonale velferdstjenester. Samtidig har staten et ansvar for at alle innbyggerne får et tilbud om disse tjenestene. Regjering og Storting vil derfor i ulike sammenhenger ønske å styre omfanget og utformingen av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen på viktige områder. Hensynet til det lokale selvstyret må derfor i noen sammenhenger veies opp mot nasjonale myndigheters ønske om å styre kommunesektorens ressursbruk. I de seneste årene har flere nasjonale satsinger blitt finansiert gjennom øremerkede tilskudd, blant annet eldresatsingen. Øremerkede tilskudd som er utformet som refusjonsordninger kan være et effektivt virkemiddel i forbindelse med oppbygging av nye tjenester. Øremerkede tilskudd har imidlertid også flere ulemper, jf. omtale i kapittel 18.

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvordan reformer og nasjonal politikk på ulike områder som for eksempel eldreomsorg, helse- og sosialtjenester, skoler og barnehager kan gjennomføres innenfor et system basert på rammefinansiering som hovedprinsipp. Mandatet må ses i sammenheng med at omfattende bruk av øremerkede tilskudd medfører en statlig detaljstyring som svekker det lokale selvstyret. Nasjonale reformer kan gjennomføres på flere måter innenfor et rammefinansieringssystem:

• For det første kan man tenke seg at man kombinerer rammefinansiering med utstrakt bruk av lovbaserte virkemidler, som for eksempel rettighetsfesting. Reform 97 er et eksempel på at en reform kan gjennomføres på denne måten.

• For det andre kan man tenke seg at nasjonale myndigheter i større grad enn i dag bruker inntektssystemet til å påvirke kommunenes og fylkeskommunenes prioriteringer. Et alternativ kan da være å synliggjøre hvor stor andel av overføringene som er knyttet til ulike tjenester.

• Et tredje alternativ er å bruke konsultasjonsordningen i større grad enn i dag.

Utvalget diskuterer de ulike alternativene nærmere i kapittel 18.

Lokal forankring av inntektene

Hensynet til det lokale selvstyre tilsier at kommunesektorens inntekter bør ha en sterk lokal forankring. Det tilsier for det første at lokale skatteinntekter og brukerbetalinger bør utgjøre en vesentlig del av kommunesektorens inntekter, og at omfanget av statlige overføringer bør begrenses. Rattsø-utvalget pekte i sin andre delutredning (NOU 1997:8) på at dersom kommuner og fylkeskommuner er svært avhengig av statlige overføringer, kan lokalpolitikerne oppfatte sin funksjon som mindre meningsfylt, noe som igjen kan ha uheldige konsekvenser for opprettholdelsen av et aktivt lokaldemokrati.

Hensynet til lokal forankring av inntektene tilsier for det andre at kommunene og fylkeskommunene bør ha stor mulighet til å påvirke eget inntektsnivå. Et kjennetegn ved norske kommuner er at de har begrenset mulighet til å påvirke størrelsen på egne inntekter, og da spesielt inntektsskatten. Inntektsskatten er obligatorisk for kommunene og fylkeskommunene, og beregningen av skattbar inntekt følger av nasjonale skatteregler. Stortinget fastsetter hvert år maksimale skattører for inntekts- og formueskatten, og etter 1979 har alle landets kommuner og fylkeskommuner brukt maksimalsatsene (Sørensen og Monkerud, 2004). Mangel på lokal beskatningsfrihet gjør at velgernes preferanser ikke kommer til uttrykk i valg av skattesatsene. I 2005 fikk kommunene tilbakeført en andel av selskapsskatten. På samme måte som inntektsskatten fastsetter Stortinget et maksimalt skatteøre for etterskuddsskatten. Eiendomsskatten fungerer i dag som en lokal skatt for de kommunene som har den. Gebyrer fungerer også delvis som lokal skatt. Det er imidlertid et detaljert statlig regelverk som regulerer bruken av gebyrer.

Hensynet til lokal forankring av inntektene tilsier for det tredje at kommunene og fylkeskommunene bør sitte igjen med en gevinst når det øker sitt skattegrunnlag, og tilsvarende tape noe når skattegrunnlaget reduseres. Gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet foretas det imidlertid en omfattende utjevning av variasjoner i skatteinntekter mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Det medfører at kommuner som øker sitt skattegrunnlag kun sitter igjen med en liten gevinst, og motsatt at kommuner som får en reduksjon i skatteinntektene, kun må bære en liten andel av tapet selv. Omleggingen av inntektsutjevningen i 2005 har imidlertid medført at kommunenes incentiver til å øke eget skattegrunnlag har økt for flere kommuner.

Ut i fra målsetningen om å gi kommunesektorens inntekter en større lokal forankring har det blitt gjennomført to større endringer i inntekts- og finansieringssystemet i løpet av de siste årene. For det første har andelen av kommunesektorens inntekter som kommer fra skatt blitt økt fra om lag 44 prosent i 2001 til om lag 50 prosent i 2005. Opptrappingen av skatteandelen ble i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 (St.prp. nr. 62 (1999-2000)) begrunnet med at redusert overføringsavhengighet og høy lokal finansiering av kommunenes inntekter kan bidra til å styrke det lokale selvstyre og effektiviteten i tjenesteytingen i kommuner og fylkeskommuner. For det andre har selskapsskatten blitt gjeninnført som kommunal skatt fra og med 2005. Kombinert med det ble utformingen av inntektsutjevningen endret. Endringen i inntektsutjevningen innebærer som nevnt over at endringer i skattegrunnlaget får en mer reell betydning for kommunenes inntekter. Regjeringen begrunnet tilbakeføringen av selskapsskatten og omleggingen av inntektsutjevningen med at man ville gi kommunene sterkere incentiver til å øke eget inntektsgrunnlag:

«Regjeringen ønsker å tilbakeføre en andel av selskapsskatten til kommunene for å styrke kommunenes incentiver til å drive næringsutvikling, og dermed å sikre næringsetablering» (St.meld. nr 5 (2004-2005)).

Hensynet til det lokale selvstyret tilsier at kommunesektorens inntekter bør ha en sterk lokal forankring. Det kan imidlertid være en motsetning mellom hensynet til lokal forankring av inntektene og ønsket om stabilitet og forutsigbarhet for den enkelte kommune, og mellom hensynet til lokal forankring og ønsket om makroøkonomisk stabilitet. Økt lokal forankring av inntektene kan dessuten gi økte inntektsforskjeller, siden det lokale inntektsgrunnlaget varierer betydelig mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Generelt er det slik at større lokal forankring av inntektene vil gi større inntektsforskjeller mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

Forholdet mellom prioriteringsfrihet og finansieringsfrihet

Et velfungerende lokaldemokrati forutsetter i prinsippet at kommunene både har stor frihet til å prioritere mellom ulike oppgaver og at kommunene har stor mulighet til å påvirke eget inntektsgrunnlag. Norske kommuner og fylkeskommuner har stor prioriteringsfrihet, men begrenset finansiell frihet. Det innebærer at kommunene og fylkeskommunene må prioritere innfor en gitt inntektsramme. Dette bidrar til å styrke den makroøkonomiske styringen.

7.6.3 Forutsigbare inntektsrammer

Kommunesektoren har ansvaret for produksjon av nasjonale velferdstjenester som barnehager, skoler, helse og omsorg. Det er gode grunner til at det er ønskelig at tjenestetilbudet skal være mest mulig stabilt over tid, noe som tilsier at kommunesektoren bør ha stabile og forutsigbare inntektsrammer (eller stabilitet i utgiftene).

Kommunenes inntekter består i dag hovedsakelig av tre inntektskilder: lokale skatteinntekter, statlige overføringer (herunder øremerkede tilskudd og rammeoverføringer) og brukerbetalinger. Statlige overføringer til kommunesektoren følger av bevilgningsvedtak i Stortinget, mens skatteinntekter og brukerbetalinger inngår med anslag på kommuneopplegget i det kommende budsjettår.

Av kommunesektorens inntekter er det skatteinntektene som er den mest usikre inntektskilden. Det har i hovedsak sammenheng med at utviklingen i kommunesektorens skatteinntekter er usikre. Usikkerheten knytter seg dels til utviklingen i lønn, renter og sysselsetting, og dels til størrelsen på aksjegevinster og tap. Når skatteinntektene er en usikker inntektskilde så har det også sammenheng med at skatteinntektene til den enkelte kommune og fylkeskommune kan svinge betydelig fra et år til et annet. Innføringen av løpende inntektsutjevning i 2000 medførte at usikkerheten knyttet til utviklingen i egne inntekter ble redusert.

I løpet av de siste årene har det blitt gjennomført endringer i inntektssystemet som har medført at kommunesektorens inntekter har fått en sterkere lokal forankring. Samtidig har opptrappingen av skatteandelen og tilbakeføringen av selskapsskatten medført at kommunenes inntekter har blitt mer avhengig av utviklingen i usikre skattefundamenter. Omleggingen av utbytteskatten fra og med 2006 kan også forsterke denne tendensen. Spørsmålet er da om kommunene er i stand til å håndtere svingninger i inntektene fra det ene året til det andre, og om kommunene og fylkeskommunene kan leve med den økte uforutsigbarheten.

Kommunesektoren har ansvaret for nasjonale velferdstjenester som i liten grad kan bygges opp eller ned fra det ene året til det andre. Etter utvalgets vurdering bør det derfor være en målsetning å sikre kommunesektoren stabile og forutsigbare inntektsrammer. Et virkemiddel for å nå denne målsetningen kan være å redusere usikkerheten knyttet til utviklingen i skatteinntektene på landsbasis.

Kommunene og fylkeskommunene har større forutsigbarhet når det gjelder størrelsen på rammetilskuddet enn størrelsen på skatteinntektene. Endring i rutinene for beregningene av innbyggertilskuddet i 2003 har imidlertid medført at innbyggertilskuddet til den enkelte kommune og fylkeskommune (eksklusive det inntektsutjevnende tilskuddet) nå først er kjent i juni måned i budsjettåret. Før 2003 var størrelsen på innbyggertilskuddet kjent før budsjettåret.

7.6.4 Regional- og distriktspolitiske hensyn

Målsetningene med regional- og distriktspolitikken har i flere tiår vært å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og å sikre likeverdige levekår i alle deler av landet. Kommunesektoren har ansvaret for produksjonen av sentrale velferdstjenester og spiller derfor en viktig rolle når det gjelder å sikre likeverdig levekår i alle deler av landet. Det overordnende formålet med inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene har også siden innføringen av systemet i 1986 vært å utjevne økonomiske variasjoner mellom kommunene og mellom fylkeskommunene, slik at alle innbyggerne får tilbud om velferdstjenester uavhengig av hvor i landet de bor.

I tillegg til å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud, skal inntektssystemet ivareta regional- og distriktspolitiske målsetninger om å opprettholde bosettingsmønsteret og å skape levedyktige lokalsamfunn i alle deler av landet. I inntektssystemet er Nord-Norgetilskuddet, regionaltilskuddet og deler av skjønnstilskuddet (herunder kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift) begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn. Mottakerne av disse tilskuddene sikres et høyere inntektsnivå enn andre kommuner og fylkeskommuner, og med det muligheten til å ha et høyere nivå på tjenestetilbudet. Målsetningen om å ivareta regional- og distriktspolitiske hensyn kommer dermed i konflikt med målsetningen om å gi kommunene og fylkeskommunene like muligheter til å tilby innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud.

Hvor stort omfang regionalpolitiske overføringer til kommunesektoren bør ha er et politisk spørsmål. Det er imidlertid utvalgets vurdering at statlige overføringer til kommunesektoren må vurderes opp i mot andre distriktspolitiske virkemidler. Men gitt at ekstra kommuneoverføringer skal brukes som et regionalpolitisk virkemiddel, bør man etter utvalgets vurdering ha som utgangspunkt at overføringene skal tildeles kommuner og fylkeskommuner som har regionale problemer og utfordringer.

Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet i dagens inntektssystem er en videreføring av ordninger som tidligere skulle kompensere kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge og små kommuner for merutgifter i kommunal tjenesteproduksjon som de ikke fikk kompensasjon for gjennom utgiftsutjevningen. I dag skal kommunene og fylkeskommunene (i prinsippet) få full kompensasjon for ufrivillige kostnadsulemper til kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Og Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet er nå eksplisitt gitt en regional- og distriktspolitisk begrunnelse. Til tross for at begrunnelsen for tilskuddene har endret seg i løpet av de ti siste årene, så har utformingen av tilskuddene ligget mer eller mindre fast i samme periode. Det innebærer at fordelingen av de regionalpolitiske tilskuddene ikke er basert på en reell vurdering av kommunenes og fylkeskommunenes behov for en regionalpolitisk ekstrainnsats. Etter utvalgets vurdering er det derfor behov for en vurdering av utformingen av de regionalpolitiske tilskuddene.

7.6.5 Et enkelt og oversiktlig inntektssystem

Inntektssystemet har blitt kritisert for å være for komplisert, og at det er vanskelig for politikere og den kommunale administrasjonen å gjennomskue mekanismene i inntektssystemet. Det at inntektssystemet oppfattes å være vanskelig tilgjengelig er i seg selv en svakhet, som kan svekke legitimiteten til inntektssystemet. For at kommunene og fylkeskommunene skal ha mulighet til å vurdere systemets rimelighet er de avhengig av å kunne ha en forståelse av hvordan inntektssystemet fungerer. Manglende mulighet for folkevalgte organer til å gjennomskue mekanismene i inntektssystemet kan i tillegg svekke demokratiet. Dersom politikere og velgere skal ha mulighet til å påvirke innretningen av inntektssystemet, må de forstå hvordan de ulike mekanismene i inntektssystemet fungerer.

Det er ikke nytt at inntektssystemet blir kritisert for å være komplisert. Ved stortingsbehandlingen av St.prp. nr. 87 (1990-91) Om kommuneøkonomien i 1992 ba for eksempel flertallet i Stortinget regjeringen om å utarbeide forslag til forenklinger i inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene. Stortinget pekte på at det var svært uheldig at inntektssystemet inneholdt mekanismer som gjorde det vanskelig for den enkelte kommune å etterregne sitt eget tilskudd. Rattsø-utvalget pekte også i sin første delutredning på at på at inntektssystemet var komplisert:

«Både beregningen av egenfinansieringsandelen og effektene av endring i egenfinansieringsandelen fra år til år er vanskelig å gjennomskue for den enkelte kommune» (NOU 1996:1).

Ved utformingen av inntektssystemet bør det være en målsetning å lage et enkelt og oversiktlig inntektssystem. Men samtidig bør en etter utvalgets vurdering erkjenne at det kan være et spenningsforhold mellom målsetningen om et enkelt og oversiktlig inntektssystem, og målsetningen om å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Det er store forskjeller mellom kommunene både når det gjelder folketall, befolkningssammensetning, inntektsgrunnlag og bosettingsmønster. I 2005 varierer for eksempel folketallet fra 213 i Utsira, til om lag 530 000 i Oslo. De ordinære skatteinntektene varierte i 2004 fra 10 800 kroner per innbygger i Leirfjord kommune, til 58 000 kroner per innbygger i Bykle. Variasjonene mellom kommunene stiller store krav til utformingen av inntektssystemet. Gitt at man fortsatt skal utjevne variasjoner i kommunenes utgiftsbehov og variasjoner i skatteinntekter, må man derfor erkjenne at inntektssystemet nødvendigvis må være komplekst. Det bør likevel være en målsetning å redusere de kompliserende elementene i inntektssystemet.

7.7 Prinsipper for utformingen av inntektsutjevningen

En av de overordnede målsetningene med inntektssystemet er, og bør etter utvalgets vurdering fortsatt være, å utjevne kommunenes og fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for et likeverdig tjenestetilbud. Gjennom inntektssystemet foretas det derfor en omfattende utjevning av variasjoner i utgiftsbehov og variasjoner i skatteinntekter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Målsetningen om utjevning av variasjoner i utgiftsbehov ivaretas gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet, mens målsetningen om inntektsutjevningen ivaretas gjennom inntektsutjevningen. I dette avsnittet diskuteres det hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for inntektsutjevningen. I avsnitt 7.8 diskuteres det hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for utgiftsutjevningen.

Skattefinansiering gir finansieringssystemet en lokal forankring, og gir en kobling mellom de som har glede av det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet og de som finansierer det. Men samtidig varierer skatteinntektene betydelig mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Det medfører at variasjoner i skatteinntekter, i fravær av et statlig utjevningssystem, ville vært en av de viktigste årsakene til variasjon i tjenestetilbudet mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet foretas det derfor en omfattende utjevning av variasjoner i skatteinntekt mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

Etter utvalgets vurdering tilsier hensynet til utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud at det er behov for en omfattende utjevning av variasjoner i skattinntekt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Utvalget mener derfor at det er ønskelig å videreføre prinsippet om en langtgående inntektsutjevning. En langtgående utjevning kan imidlertid svekke den reelle betydningen av skattefinansieringen og dermed finansieringssystemets lokale forankring. Det har blant annet sammenheng med at en langtgående utjevning vil svekke kommunenes og fylkeskommunes incentiver til å øke eget skattegrunnlag. Utvalget vil peke på at omleggingen av inntektsutjevningen for kommunene i 2005 har bidratt til å øke skattefinansieringens betydning for flere kommuner. Man bør derfor også vurdere om det kan være hensiktsmessig å endre inntektsutjevningen for fylkeskommunene etter samme modell som for kommunene.

Gjennom inntektsutjevningen utjevnes variasjoner i skatt på inntekt og formue, naturressursskatt og selskapsskatt. Eiendomsskatt og konsesjonskraftsinntekter omfattes ikke av inntektsutjevningen. Det valg man har gjort med hensyn til hvilke inntekter som skal omfattes av inntektsutjevningen, medfører at kommuner med høye inntekter fra kraftverk har et høyere inntektsnivå enn andre kommuner. Kraftkommuner har også gjennomgående et høyere nivå på det kommunale tjenestetilbudet enn andre kommuner. Hensynet til utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud tilsier at kraftinntekter bør omfattes av inntektsutjevningen. Når eiendomsskatt og konsesjonskraftsinntekter likevel ikke omfattes av inntektsutjevningen må det ses i sammenheng med at disse inntektene blir betraktet som en kompensasjon for at utbyggingskommunene stiller naturressurser til disposisjon for samfunnet. Utvalget diskuterer i kapittel 13 hvilke inntekter som bør omfattes av inntektsutjevningen.

Utformingen av inntektsutjevningen har tradisjonelt vært basert på en avveining mellom hensynet til utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud og hensynet til å gi kommunesektorens inntekter en viss lokal forankring. Et tredje hensyn som en bør forsøke å ivareta gjennom utformingen av inntektsutjevningen, er etter utvalgets vurdering å gi kommunene og fylkeskommunene forutsigbare inntektsrammer. Dette synes å være viktigere nå enn tidligere, da endringer som har blitt gjennomført i skattesystemet de siste årene har medført at kommunesektorens inntekter har blitt mer avhengig av usikre skattefundamenter. Siden innføringen av løpende inntektsutjevningen i 2000 har de fleste kommuner og fylkeskommuner i liten grad blitt påvirket av kortsiktige svingninger i egne inntekter. Uforutsigbarheten er derimot større når det gjelder skatteutviklingen på landsbasis. Dersom skatteutviklingen på landsbasis blir lavere enn antatt, vil for eksempel kommuner som har skatteinntekt under landsgjennomsnittet få en reduksjon i inntektene som følge av at størrelsen på det inntektsutjevnende tilskuddet blir redusert. Etter utvalgets vurdering bør man forsøke å redusere uforutsigbarheten som er knyttet til skatteutviklingen på landsbasis gjennom utformingen av inntektsutjevningen.

7.8 Prinsipper for utformingen av utgiftsutjevningen

Som nevnt under avsnitt 7.6 tar utgiftsutjevningen utgangspunkt i at kommunene og fylkeskommunene ikke nødvendigvis vil være i stand til å gi et likeverdig tjenestetilbud selv om de skulle disponerer like store inntekter per innbygger. Variasjon i kostnadsforhold og befolkningssammensetning gjør at kommunene og fylkeskommunene ikke får like mye ut av midlene.

7.8.1 Tjenester som bør omfattes av utgiftsutjevningen

Ved innføringen av inntektssystemet ble det ikke foretatt noen prinsipiell avklaring av hvilke tjenester utgiftsutjevningen burde omfatte. Om lag 50 øremerkede tilskuddsordninger som var blitt brukt til å fremme nasjonale velferdstjenester ble lagt inn i inntektssystemet i 1986, og det ble lagt til grunn at utgiftsutjevningen skulle omfatte alle tjenestene som de øremerkede tilskuddene tidligere var rettet mot. For kommunene innebar det at grunnskolen, helse- og sosialtjenester og kulturformål ble omfattet av utgiftsutjevningen. For fylkeskommunene innebar det at videregående opplæring, helsetjenester og samferdsel ble omfattet av utgiftsutjevningen.

Rattsø-utvalget foretok i sin første delutredning (NOU 1996:1) en prinsipiell vurdering av hvilke tjenester utgiftsutjevningen burde omfatte. Utvalget mente at det var naturlig å ta utgangspunkt i at kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for produksjon av grunnleggende velferdstjenester, og at staten har et ansvar for at alle innbyggerne får tilbud om tjenestene, uavhengig av hvor i landet de bor. Utvalget mente derfor at formålet med utgiftsutjevningen burde være «å gi kommuner og fylkeskommuner like muligheter for å tilby nasjonale velferdstjenester». Utvalget la videre til grunn at utgiftsutjevningen i første rekke burde omfatte tjenester som kommunene og fylkeskommunene enten er pålagt å drive, eller der det er knyttet sterke nasjonale målsettinger til standard og omfang på tjenestene.

Med dette som utgangspunkt la utvalget til grunn at barnehager, grunnskole og helse- og sosialtjenester burde omfattes av utgiftsutjevningen for kommunene. I tillegg anbefalte utvalget at administrasjon ble omfattet av utgiftsutjevningen. Behovet for en egen kostnadsnøkkel for administrasjon ble begrunnet med at de faste kostnadene knyttet til drift av kommuneadministrasjon utgjorde store beløp per innbygger i de minste kommunene. Konsekvensene av Rattsø-utvalgets forslag var at kultur ikke lenger skulle omfattes av utgiftsutjevningen. Av fylkeskommunenes oppgaver anbefalte utvalget at videregående opplæring, helsetjenester og samferdsel ble omfattet av utgiftsutjevningen. Regjeringen Brundtland III støttet i Kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 (St.prp. nr. 55 (1995-1996)) Rattsø-utvalgets vurdering av hvilke tjenester som burde omfattes av utgiftsutjevningen.

I kommuneproposisjonen for 2004 (St.prp. nr. 66 (2002-2003)) ble det lagt til grunn at man i tillegg til å utjevne variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til nasjonale velferdstjenester og administrasjon, skulle utjevne variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til landbruk og miljøvern.

Utvalget støtter Rattsø-utvalgets vurderinger om at utgiftsutjevningen i inntektssystemet kun bør omfatte nasjonale velferdstjenester, samt kommunal administrasjon for kommunene. Utgifter til lokale oppgaver, hvor staten stiller mindre krav til hvilken løsning som tilbys innbyggerne, bør ikke omfattes av utgiftsutjevningen. Utvalget foreslår på bakgrunn av dette ingen endringer i hvilke tjenester som skal omfattes av utgiftsutjevningen. Det betyr at utvalget anbefaler at utgiftsutjevningen bør omfatte:

• barnehage 3

• grunnskole

• helse – og sosialtjenester

• administrasjon

Utvalgets forslag innebærer at man ikke lengre vil ha en egen kostnadsnøkkel for landbruk og miljøvern. Variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til landbruk og miljøvern vil imidlertid dels bli ivaretatt gjennom kostnadsnøkkelen for administrasjon, jf. omtale i kapittel 9.

Utvalgets forslag innebærer at utgiftsutjevningen for fylkeskommunene vil omfatte:

• videregående opplæring

• samferdsel

• tannhelse

Den av kommunenes oppgaver som det særlig er vanskelig å klassifisere som en lokal oppgave eller som en nasjonal velferdstjeneste er kommunenes oppgaver i tilknytning til kommunale veger. Utvalget har derfor drøftet hvorvidt kommunale veger bør omfattes av utgiftsutjevningen.

Etter utvalgets vurdering kan kommunale veger i noen grad betraktes som en del av en nasjonal infrastruktur på samme måte som fylkesvegene. Dersom kommunale veger skal legges inn i utgiftsutjevningen forutsetter det at man har gode kriterier for å fange opp variasjonene i utgiftsbehov mellom kommunene. Et nærliggende kriterium for å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til kommunale veger er veglengde. Dette kriteriet oppfyller imidlertid ikke de nødvendige krav til objektivitet, da kommunene gjennom klassifiseringen av veger kan påvirke verdien på kriteriet. Kommunale veger holder svært ulik standard, og det gjør det vanskelig å etablere gode kriterier for å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov. Det vil også være vanskelig å foreta en avgrensning mellom private og kommunale veger. Inntil det finnes bedre analyser knyttet til kommunale veger vil utvalget anbefale at sektoren ikke omfattes av utgiftsutjevningen. Det medfører at midler til kommunale veger på samme måte som i dag vil finansieres gjennom kommunenes frie inntekter, men at man ikke utjevner variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til kommunale veger.

Det valg utvalget har gjort med hensyn til hvilke tjenester som skal omfattes av utgiftsutjevningen, innebærer at kommunenes lokale oppgaver ikke vil omfattes av utgiftsutjevningen. I 2003 utgjorde kommunenes og fylkeskommunenes netto driftsutgifter til tjenester som ikke ble omfattet av utgiftsutjevningen om lag 10 prosent av kommunenes og fylkeskommunenes samlede netto driftsutgifter. Konsekvensen av at alle tjenester ikke omfattes av utgiftsutjevningen er at kommunene og fylkeskommunene ikke fullt ut gis like muligheter til å løse sine samlede oppgaver.

7.8.2 Hvilke forskjeller bør utjevnes gjennom utgiftsutjevningen?

Variasjoner i kommunenes utgifter til kommunal tjenesteproduksjon kan skyldes både forhold som er utenfor kommunenes kontroll og forhold som er under kommunenes kontroll. Helt siden innføringen av inntektssystemet i 1986 har det vært lagt til grunn at kommunene og fylkeskommunene kun skal få kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold i tilknytning til kommunal tjenesteproduksjon gjennom utgiftsutjevningen. Med ufrivillige kostnadsulemper menes forhold som er utenfor den enkelte kommunes og fylkeskommunes kontroll. Hensynet til effektiv ressursbruk tilsier at kommunene ikke skal kompenseres for frivillige kostnadsulemper, fordi det vil svekke incentivene til kostnadseffektiv tjenesteproduksjon.

Selv om det er bred politisk enighet om prinsippet om at man kun skal utjevne kostnadsulemper som skyldes forhold utenfor kommunenes kontroll, så er det ikke uten videre enkelt å si hvilke forhold det er kommunene kan påvirke og hvilke forhold det er som må tas for gitt. Et presist svar på dette spørsmålet er nødvendig for å kunne vurdere hva som er en rettferdig fordeling av inntekter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Og selv om man i utgangspunktet mener at kommunene skal holdes ansvarlig for egne valg, så er det ikke sikkert at man er villig til å akseptere at innbyggerne i ulike kommuner får ulikt tjenestetilbud som følge av kommunenes beslutninger. I praksis kan det også vise seg å være vanskelig å forene prinsippet om å eliminere ulikhet som skyldes forhold som er utenfor kommunenes kontroll, med prinsippet om å holde kommunene ansvarlig for egne valg. Utfordringen er å utforme et inntektssystemet som utjevner de økonomiske forutsetninger for et likeverdig tjenestetilbud, samtidig som man søker å minimere forekomsten av uheldige incentiver i systemet.

Variasjoner i etterspørselen etter kommunale og fylkeskommunale tjenester

Variasjoner i etterspørselen etter kommunale og fylkeskommunale tjenester kan blant annet forklares med variasjoner i befolkningssammensetningen i kommunene og fylkeskommunene. I en kommune med mange eldre vil for eksempel etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester være høyere enn i en kommune med få eldre. Og i en kommune med mange arbeidsledige vil behovet for sosialhjelp ofte være høyere enn i en kommune med få arbeidsledige.

Når man skal analysere befolkningssammensetningens betydning for kommunenes og fylkeskommunenes utgifter til tjenesteproduksjon, er det viktig å skille mellom dekningsgrad og befolkningssammensetning. Dekningsgrad er et mål på forholdet mellom det faktiske antall brukere av en tjeneste og antall potensielle brukere, for eksempel andel barn i alderen 0-5 år med barnehageplass. Befolkningssammensetningen er et mål på antall potensielle brukere, for eksempel barn i alderen 0-5 år. Det er befolkningssammensetningen som er det objektive målet på etterspørselen etter kommunale og fylkeskommunale tjenester, og ikke dekningsgraden, som dels vil være et resultat av kommunale prioriteringer og kommunal inntekt. I inntektssystemet er det derfor lagt til grunn at kommunene og fylkeskommunene skal få kompensasjon for en kostbar befolkningssammensetning, og ikke for høy dekningsgrad.

I dag fanges variasjoner i behovet for kommunale og fylkeskommunale tjenester i hovedsak opp gjennom to typer kriterier i kostnadsnøklene:

• Alderskriterier

• Sosiale kriterier

Alderskriteriene har til sammen en vekt i kommunenes og fylkeskommunenes kostnadsnøkkel på henholdsvis 72 og 67 prosent. Kommunene og fylkeskommunene kan bare i begrenset grad påvirke alderssammensetningen i kommunene. I prinsippet kan man tenke seg at kommunene gjennom ulike tiltak kan stimulere inn- og utflyttingen, og gjennom det påvirke alderssammensetningen i egen kommune. Dette vil imidlertid ikke påvirke størrelsen på landets samlede utgifter, men bare fordelingen av utgifter mellom kommunene. Utvalgets vurdering er derfor at kommunene og fylkeskommunene bør få full kompensasjon for kostbar alderssammensetning gjennom utgiftsutjevningen.

Variasjoner i etterspørselen etter kommunale og fylkeskommunale tjenester kan i tillegg til variasjoner i alderssammensetningen ha sammenheng med andre trekk ved befolkningen, som for eksempel befolkningens helsetilstand og sosioøkonomiske forhold i kommunene. Etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester vil for eksempel i tillegg til antall eldre i kommunene være påvirket av helsetilstanden i befolkningen. For å fange opp dette inngår i dag mål på sykeligheten i befolkningen i kostnadsnøkkelen. Når det gjelder etterspørselen etter sosialhjelp, så kan den i liten grad forklares med alderssammensetningen i kommunen. Mål på sosioøkonomiske forhold i kommunen, for eksempel antall arbeidsledige, er mer egnet til å si noe om behovet for sosialhjelp. Sosialhjelpsnøkkelen består derfor hovedsakelig av sosiale kriterier.

Man kan i prinsippet tenke seg at kommunene gjennom sine prioriteringer har mulighet til å påvirke sosioøkonomiske forhold i kommunene, for eksempel arbeidsledigheten. I inntektssystemet brukes i dag antall arbeidsledige som en indikator på kommunenes behov for sosialhjelp. Dersom kommunene har mulighet til å påvirke arbeidsledigheten tilsier ansvarsprinsippet at kommunene ikke bør få kompensasjon for høy arbeidsledighet gjennom utgiftsutjevningen. Dersom kommunene kompenseres for høy arbeidsledighet kan det svekke kommunenes incentiver til å forsøke å redusere arbeidsledigheten. Arbeidsledigheten i en kommune vil imidlertid i stor grad være påvirket av forhold som er utenfor kommunens kontroll. Utjevningshensynet tilsier derfor at kommunene bør få kompensasjon for sosialhjelpsutgifter som skyldes høy arbeidsledighet. Hensynet til utjevning tilsier også at kommuner som har sosiale problemer bør få mulighet til å gi innbyggerne et godt kommunalt tjenestetilbud. Siden arbeidsledigheten i kommunene (og andre sosioøkonomiske forhold) dels er under kommunenes kontroll, dels utenfor kommunenes kontroll, kan man tenke seg en utforming av utgiftsutjevningen hvor det er lagt til grunn at kommunene kun skal få delvis kompensasjon for antall arbeidsledige (og andre sosioøkonomiske forhold). Dette alternativet vil, i forhold til et alternativ hvor det er lagt til grunn at kommunene skal få full kompensasjon for sosioøkonomiske forhold, i større grad holde kommunene ansvarlig for egne valg.

Hensynet til utjevning bør etter utvalgets oppfatning veie tyngre enn hensynet til å gi kommunene økonomiske incentiver til å redusere omfanget av sosioøkonomiske problem. Utvalget anser det dessuten som lite sannsynlig at bruk av kriterier som «antall arbeidsledige» reduserer kommunenes innsats mot arbeidsledigheten. Dette har både politiske og økonomiske årsaker. Politisk vil kommuner legge vekt på å redusere arbeidsledigheten i egen kommune, da høy ledighet er negativt for hele lokalsamfunnet. Økonomisk kan kommunene tjene på å få folk ut i arbeid, da kommunene vil få økte skatteinntekter. Utvalget vil derfor anbefale at kommunene og fylkeskommunene får full kompensasjon for sosioøkonomiske forhold som øker behovet for kommunale og fylkeskommunale tjenester.

Kostnadsforhold

Kommunene kan i større grad påvirke kostnadene knyttet til å produsere en enhet av tjenestene, enn de kan påvirke etterspørselen etter kommunale tjenester. Variasjoner i enhetskostnader mellom kommunene og mellom fylkeskommunene kan ifølge en produksjonsteoretisk tilnærming forklares med fem faktorer (NOU 1996:1):

• Faktorpriser

• Skala av produksjon

• Lokale karakteristika

• X-effektivitet

• Kvaliteten på tjenesten

Produksjonen av kommunale tjenester er arbeidsintensiv. Kommunenes utgifter til tjenesteproduksjon består derfor hovedsakelig av lønn. Kostnadene knyttet til å produsere en enhet av tjenestene kan variere mellom kommunene som følge av at samme type arbeid avlønnes forskjellig i ulike kommuner (ulike faktorpriser).

Videre kan enhetskostnadene variere fordi det kan være stordriftsfordeler eller smådriftsulemper i tilknytning til kommunal tjenesteproduksjon. Det er smådriftsulemper dersom enhetskostnadene øker når produksjonen reduseres. Det er for eksempel dokumentert at små kommuner har smådriftsulemper i tilknytning til kommunal administrasjon. Lokale karakteristika, som for eksempel bosettingsmønsteret i kommunene, kan også forklare hvorfor kostnadene ved å produsere kommunale tjenester varierer mellom kommuner. Det er for eksempel dokumentert at kommuner med spredt bosettingsmønster har høyere utgifter per innbygger til grunnskolen enn andre kommuner.

Videre kan variasjoner i effektivitet forklare utgiftsvariasjoner mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Allforsk har i en analyse av kommunenes tjenesteproduksjon i 2002 dokumentert at maksimalt 20 prosent av variasjonene i kommunenes tjenesteproduksjon kan forklares med variasjoner i effektivitet (rundskriv H-29/03 fra Kommunal- og regionaldepartementet). Utgiftsvariasjoner som skyldes variasjoner i effektivitet skal ikke utjevnes gjennom utgiftsutjevningen, da det vil gi kommunene uheldig incentiver. Det innebærer at kommuner som driver ueffektivt selv må bare merutgiftene. Motsatt får kommuner som effektiviserer driften selv beholde gevinsten ved dette.

Variasjoner i kvalitet kan også forklare hvorfor kostnadene knyttet til å produsere en enhet av tjenestene varierer mellom kommunene. Kommunene har selv gjennom sine prioriteringer mulighet til å påvirke kvaliteten på ulike tjenester. Variasjoner i kvalitet utjevnes derfor ikke gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet.

I dag fanges variasjoner i kostnader knyttet til å produsere en enhet av tjenestene i hovedsak opp gjennom to typer kriterier:

• Mål på bosettingsmønsteret

• Kommunestørrelse

Bosettingsmønsteret i kommunene og fylkeskommunene forklarer noe av utgiftsvariasjonene mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. I dag er det lagt til grunn at kommunene og fylkeskommunene skal få full kompensasjon for kostnadsulemper som skyldes spredt bosetting og lange reiseavstander. Gjennom arealplanlegging, utbygging av infrastruktur og lokalisering av tjenester har imidlertid kommunene mulighet til å påvirke bosettingsmønsteret. Bosettingsmønsteret er derfor et forhold som delvis er under kommunenes kontroll, og som kommunene ikke bør få full kompensasjon for. Full kompensasjon for spredt bosetting gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet kan bidra til å opprettholde en bosettingsstruktur som gir høye enhetskostnader i kommunal tjenesteproduksjon. Bosettingsstrukturen i kommunene er imidlertid langt på vei historisk bestemt. Man må derfor spørre seg om det er rimelig at kommunene skal holdes ansvarlig for tidligere avgjørelser. Hensynet til utjevningen av de økonomiske forutsetningen for et likeverdig tjenestetilbud må etter utvalgets oppfatning gå foran hensynet til å stimulere til utvikling av et mer rasjonelt bosettingsmønster. Utvalget foreslår derfor at kommunene og fylkeskommunene fortsatt skal få full kompensasjon for kostnader som skyldes spredt bosetting og lange reiseavstander.

Det er dokumentert at små kommuner har smådriftsulemper i tilknytning til kommunal administrasjon og drift av grunnskolen. I dag får små kommuner full kompensasjon for smådriftsulemper i tilknytning til kommunal tjenesteproduksjon gjennom basiskriteriet i kostnadsnøkkelen. Basistilskuddet utgjør samme beløp i alle kommuner, og følgelig vil tilskuddet per innbygger bli høyere i kommuner med få innbyggere enn i kommuner med mange innbyggere. Basistilskuddet er vektet slik at det reflekterer de beregnede kostnadsulemper knyttet til nasjonale velferdstjenester, og er et viktig bidrag til likeverdig tjenestetilbud i kommuner av ulik størrelse. Lavt innbyggertall vil imidlertid være en frivillig kostnadsulempe i noen kommuner, da smådriftsulempene kan reduseres gjennom kommunesammenslutninger eller interkommunalt samarbeid. I forhold til prinsippet om at kommunene kun skal få kompensasjon for ufrivillige kostnadsulemper gjennom utgiftsutjevningen, er det derfor et problem at alle kommunene får full kompensasjon for smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon.

Ansvarsprinsippet tilsier at kommuner som har mulighet til å eliminere smådriftsulempene gjennom en kommunesammenslutning ikke bør få kompensasjon for ulempene ved å være små gjennom utgiftsutjevningen. Samtidig tilsier likhetsprinsippet at kommuner som ikke har mulighet til å eliminere smådriftsulempene gjennom en kommunesammenslutning bør få kompensasjon for ulempene gjennom utgiftsutjevningen. Det ideelle ville derfor vært et inntektssystem som var nøytralt i forhold til kommunesammenslutninger, og som samtidig ga full kompensasjon til kommuner hvor lavt innbyggertall var en ufrivillig kostnadsulempe. Det er imidlertid vanskelig å identifisere kommuner, som blant annet på grunn av spesielle geografiske forhold, vanskelig kan slå seg sammen med andre kommuner. Det innebærer at det i praksis må foretas en avveining mellom hensynet til utjevning og hensynet til nøytralitet. Etter utvalgets vurdering bør hensynet til utjevning veie tyngre enn hensynet til nøytralitet. Dette tilsier at det bør gis full kompensasjon for smådriftsulemper gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Det bør imidlertid være en målsetning å redusere de negative incentivene i inntektssystemet. I kapittel 11 foretar derfor utvalget en særskilt vurdering av ulike alternativer som tar hensyn til at smådriftsulemper er en frivillig kostnad i noen kommuner, og en ufrivillig kostnad i andre kommuner. Utvalget er også i mandatet bedt om å utrede et alternativ hvor kommunestørrelse betraktes som en frivillig kostnad i deler av landet.

7.9 Utfordringene til inntektssystemet

I de innledende kapitlene i denne utredningen er det gitt en oppdatert beskrivelse av kommunesektorens roller og oppgaver (kapittel 3), utformingen av dagens inntektssystem (kapittel 4) og en beskrivelse av inntekter og tjenesteproduksjon i kommuner og fylkeskommuner (kapittel 5). De innledende og beskrivende kapitelene dekker også overføringssystemene i Danmark, Sverige og Finland (kapittel 6).

I dette kapittelet har utvalget diskutert hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for utformingen av inntektssystemet.

På bakgrunn av gjennomgangen i de innledende kapitelene vil utvalget i dette avsnittet diskutere svakhetene og utfordringene til det norske inntektssystemet. Noen av svakhetene og utfordringene som diskuteres er spesielle for det norske inntektssystemet, mens andre er felles for utjevningssystem i flere land. 4

7.9.1 Forskjeller i inntekt og forskjeller i nivået på den kommunale tjeneste­produksjonen

Et overordnet formål med inntektssystemet er å bidra til utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud. Det oppnås gjennom inntektsutjevningen som utjevner forskjeller i skattegrunnlag, og gjennom utgiftsutjevningen som kompenserer for ufrivillige kostnadsforhold og befolkningsfaktorer. Inntektssystemet er følgelig blant de viktigste virkemidlene for å sikre at velferdstjenestene når alle, uavhengig av hvor i landet de bor.

Inntektssystemet brukes ikke kun som et virkemiddel for å bidra til utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Inntektssystemet brukes også som et virkemiddel for å nå regional- og distriktspolitiske målsetninger, og til å sikre kommunesektorens inntekter en viss lokal forankring. Så lenge noen kommuner tildeles regionalpolitiske overføringer gjennom inntektssystemet og så lenge man ikke har full inntektsutjevning, vil ikke kommunene ha like muligheter til å gi innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud. Gjennomgangen i kapittel 5 viser også at det er betydelige inntektsforskjeller mellom kommunene. Videre viser kapitlet at inntektsforskjellene resulterer i ulik standard på det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet. Kommuner og fylkeskommuner med et høyt inntektsnivå har gjennomgående et høyere nivå på den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen. Kommuner med et høyt inntektsnivå har for eksempel en høyere barnehagedekning enn kommuner med et lavt inntektsnivå.

Utvalget vil peke på at store inntektsforskjeller, som resulterer i ulik standard på det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet, kan bidra til å sette rammefinansieringssystemet under press. Det har sammenheng med at store forskjeller i nasjonale velferdstjenester mellom kommunene og mellom fylkeskommunene kan resultere i krav om nye øremerkede tilskudd, statlige satsinger, minstestandarder eller krav om statlig overtakelse av velferdstjenestene.

For å øke legitimiteten til rammefinansieringssystemet kan det derfor være en fordel at det tydeliggjøres sterkere enn i dag at utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud ikke er den eneste målsetningen som er forsøkt nådd gjennom inntektssystemet. Forskjellene i det kommunale tjenestetilbudet, dokumentert i kapittel 5, er ikke bare et resultat av variasjoner i kommunale prioriteringer. Forskjellene er også dels ønsket og tilsiktet. Når kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge tildeles ekstra overføringer, så er for eksempel det begrunnet med at det skal bidra til «å gi kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge muligheter til å gi et bedre tjenestetilbud enn kommuner og fylkeskommuner ellers i landet» (rundskriv H 23/04 fra Kommunal- og regionaldepartementet). Store forskjeller i det kommunale tjenestetilbudet kan medføre krav om statlig overtakelse av velferdstjenestene. Statlig overtakelse av velferdstjenestene vil imidlertid neppe fjerne alle forskjeller i tjenestetilbud. Det har sammenheng med det er liten grunn til å tro at regionalpolitiske overføringer vil bli avviklet på grunn av en statlig overtakelse.

7.9.2 Ustabile og uforutsigbare inntekts­rammer

Kommunesektoren har som nevnt under avsnitt 7.6.3 ansvaret for viktige velferdstjenester som i liten grad kan bygges opp eller ned fra det ene året til det andre. Det tilsier at kommunesektoren bør ha stabile og forutsigbare inntektsrammer.

Gjennomgangen i kapittel 4 viser at det i løpet av de siste årene har blitt gjennomført endringer i inntektssystemet som har medført at kommunesektorens inntekter har fått en sterkere lokal forankring. Skatteandelen har blitt trappet opp fra 44 til 50 prosent og selskapsskatten er blitt gjeninnført som kommunal skatt. Endringene har medført at kommunesektorens inntekter har fått en sterkere lokal forankring, men samtidig har endringene medført at kommunene og fylkeskommunene har blitt mer avhengig av utviklingen i usikre skattefundamenter. Endringene i utbytteskatten i 2006 vil bidra til å øke denne uforutsigbarheten.

Utvalget er i et tilleggsmandat fra Kommunal- og regionaldepartementet bedt om å vurdere hvordan man kan sikre kommunene mer stabile og forutsigbare inntektsrammer. Den økte uforutsigbarheten når det gjelder kommunesektorens inntektsrammer er først og fremst knyttet til usikkerhet om skatteutviklingen på landsbasis. Utvalget vurderer derfor i kapittel 13 hvordan man gjennom utformingen av inntektsutjevningen kan redusere denne usikkerheten.

Kommunene har større forutsigbarhet når det gjelder størrelsen på rammetilskuddet enn størrelsen på skatteinntektene. Endring av rutinene for beregningen av innbyggertilskuddet i 2003 har imidlertid bidratt til å redusere forutsigbarheten noe.

For bedre å fange opp utgiftsbehovet i vekstkommuner ble det i 2003 etablert en ordning hvor innbyggertilskuddet baseres på befolkningstall per 1. januar i budsjettåret. Ordningen innebærer at endelig innbyggertilskudd til den enkelte kommune og fylkeskommune først er kjent i juni måned i budsjettåret. Ut i fra hensynet til å gi kommunene og fylkeskommunene forutsigbare inntektsrammer er det uheldig at størrelsen på rammetilskuddet ikke er kjent i forkant av budsjettåret. På bakgrunn av det har utvalget i kapittel 12 vurderte alternative ordninger som ivaretar vekstkommunene behov, samtidig som rammetilskuddet (eksklusiv det inntektsutjevnende tilskuddet) kan gjøres kjent i forkant av budsjettåret.

7.9.3 Behov for en ny gjennomgang av grunnlaget for utgiftsutjevningen

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene og fylkeskommunene (i prinsippet) få full kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold i kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon. Flere av kostnadsnøklene er basert på omlag ti år gamle data. I løpet av ti år kan det skje endringer i hvilke faktorer som virker utgiftsdrivende på kommunenes utgifter. Den kvantitative betydningen til ulike faktorer kan også endre seg. Det tilsier at det er behov for en ny gjennomgang av grunnlaget for utgiftsutjevningen. En stor og viktig faglig oppgave for utvalget har vært å oppdatere og forbedre grunnlaget for utgiftsutjevningen. I gjennomgangen vil utvalget legge vekt på strukturelle endringer siden forrige gjennomgang av inntektssystemet (1996), ny forskning og utredning, nytt datatilfang og nye analysemetoder. I kapittel 8 gjøres det rede for det generelle opplegget for utgiftsutjevningen. I kapittel 9 og 10 gjøres det rede for analysene som ligger til grunn for utvalgets forslag til nye kostnadsnøkler for kommunene og fylkeskommunene.

I de siste årene har det vært satt spørsmål ved om alle kommunene og fylkeskommunene får full kompensasjon for ufrivillige kostnadsulemper knyttet til kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon. En problemstilling som har vært oppe er om kommuner med sterk befolkningsvekt får full kompensasjon for merutgifter som følger av veksten. Denne diskusjonen må ses i sammenheng med at kommunenes kapitalkostnader ikke omfattes av utgiftsutjevningen. Utvalget drøfter denne problemstillingen i kapittel 8. I kapittel 12 foretar utvalget en særskilt vurdering av vekstkommunenes situasjon.

En del offentlige oppgaver er av en slik karakter at forbruket av de tjenester og goder som tilbys ikke kan avgrenses til tjenesteytende myndighets geografiske ansvarsområde, blant annet har deler av helse- og sosialsektoren en slik karakter. Problemet som oppstår ved slike tilfeller er det såkalte «gratispassasjerproblemet», som innebærer at enkelte får tilgang til goder eller tjenester som de ikke er med på å finansiere gjennom skatter, avgifter eller statlige overføringer. I Storbymeldingen (St.meld. nr. 31 (2002-2003)) ble det blant annet framhevet at flere storbyer må dekke utgifter til personer som oppholder seg i kommunene, men som ikke er folkeregistrert i kommunen. I den sammenheng ble det stilt spørsmål ved om storbyene får kompensasjon for disse utgiftene gjennom inntektssystemet. Det er ikke bare storbyene som hevder at de har utgifter til personer som oppholder seg i kommunen, men som ikke er folkeregistrert i kommunen. Kommuner med mange studenter og typiske «hyttekommuner» har framhevet det samme. På bakgrunn av det diskuterer utvalget i kapittel 8 håndteringen av personer som ikke er folkeregistrert i kommunen.

7.9.4 Kommunestruktur

Det er dokumentert at små kommuner har smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon. Disse får i dag full kompensasjon for smådrifts­ulempene gjennom utgiftsutjevningen. Et av hovedprinsippene i inntektssystemet er at kommunene kun skal få kompensasjon for ufrivillige kostnadsulemper. I forhold til dette prinsippet er det problematisk at det gis full kompensasjon for smådriftsulemper gjennom utgiftsutjevningen, da smådriftsulempene i noen tilfeller kan reduseres gjennom kommunesammenslåinger eller gjennom interkommunalt samarbeid.

Det er også uheldig at det gis full kompensasjon for frivillige smådriftsulemper, da dette gir kommunene negative incentiver til kommunesammenslutninger. I inntektssystemet kompenseres smådriftsulempene gjennom det såkalte basistilskuddet. Alle kommuner tildeles et basistilskudd og størrelsen på tilskuddet er lik i alle kommunene. Det medfører at dersom to små kommuner slutter seg sammen så vil kommunene få en inntektsreduksjon. Smådriftsulempene ved kommunal tjenesteproduksjon vil reduseres når to kommuner slutter seg sammen. I så måte er det rimelig at kommunene får reduserte overføringer gjennom inntektssystemet etter en sammenslutning. Det er imidlertid uheldig dersom reduserte overføringer betraktes som en «straff» mot en sammenslutning.

Danske kommuner har, på samme måte som norske kommuner, fått kompensasjon for smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon gjennom et basistilskudd. I Danmark har man også vært bekymret for at kompensasjon for smådriftsulemper kan gi kommunene negative incentiver i forhold til kommunesammenslutninger (Mau Pedersen, 2003). I forbindelse med en gjennomgang av det danske inntekts- og finansieringssystemet i 2004, ble det foreslått å erstatte basistilskuddet med et strukturkriterium, som gjør det mulig å ta hensyn til at smådriftsulempene er frivillige i noen kommuner og ufrivillige i andre kommuner.

For å sikre at utgiftsutjevningen ikke gir negative incentiver, bør kommunene holdes ansvarlig for egne valg. Det tilsier at kommuner som kan redusere smådriftsulempene gjennom sammenslutninger eller interkommunalt samarbeid ikke bør få kompensasjon for smådriftsulempene. Utvalget utreder på bakgrunn av dette i kapittel 11 tre alternativer hvor det tas hensyn til at lavt innbyggertall i noen grad er en frivillig kostnadsulempe, samt at graden av frivillighet varierer kommunene imellom. Utvalget vurderer blant annet om et nytt struktur/bosettingskriterium, utviklet etter dansk modell, kan brukes som en indikasjon på i hvor stor grad lavt innbyggertall er en frivillig eller en ufrivillig kostnads­ulempe.

7.9.5 Behov for en vurdering av de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet

Inntektssystemet brukes i dag som et virkemiddel for å nå regional- og distriktspolitiske målsetninger om å opprettholde bosettingsmønsteret og å sikre like levekår i alle deler av landet. I dagens inntektssystem er Nord-Norgetilskuddet, regionaltilskuddet og deler av skjønnstilskuddet (herunder kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn). Gjennomgangen i kapittel 4 indikerer at det er behov for en vurdering av av hvorvidt de regionalpolitiske ordningene tildeles kommuner og fylkeskommuner som har behov for en regionalpolitisk ekstrainnsats. Det er også behov for en opprydding og forenkling av de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet. Utvalget diskuterer utformingene av de regionalpolitiske tilskuddene i kapittel 15.

7.9.6 Behov for et enklere inntektssystem

En svakhet ved det norske inntektssystemet er at det oppfattes som vanskelig tilgjengelig og komplisert. Utvalget er i mandatet bedt om å utrede et enklere inntektssystem:

«Utvalget skal foreta en bred faglig gjennomgang av fordelingsmekanismene i finansieringssystemet med sikte på å komme fram til et mest mulig enkelt og rettferdig system. I sin innstilling bes utvalget komme med ett eller flere forslag til et nytt system. Et av forslagene må ha en utforming som er betydelig enklere enn utformingen av dagens system.»

En utfordring for utvalget, i forbindelse med utformingen av et nytt inntektssystem, blir å forsøke å redusere omfanget av kompliserende elementer. I gjennomgangen av de ulike komponentene i inntektssystemet i de neste kapitlene, vil utvalget ha som målsetning å utforme et enklere og mer oversiktlig inntektssystem.

Den komponenten i inntektssystemet som kanskje oppfattes som mest komplekst er overgangsordningen i inntektssystemet. Overgangsordningen i inntektssystemet skal sikre at ingen kommuner og fylkeskommuner får en brå endring i inntektene fra det ene året til det andre som følge innlemming av øremerkede tilskudd, oppgaveendringer og systemendringer. Dagens utforming av overgangsordningen innebærer at denne typen endringer gjennomføres over fem år. Når det gjennomføres større endringer i inntektssystemet blir det ofte etablert ekstra kompensasjonsordninger ved siden av overgangsordningen. De ulike kompensasjonsordningene blir ofte begrunnet med at inntektsreduksjon fra et år til et annet ut over et gitt beløp vil bidra til drastiske kutt i den kommunale tjenesteproduksjonen. De ulike kompensasjonsordningene bidrar til å gjøre inntektssystemet uoversiktlig. Samtidig kan det at man må ha ekstra kompensasjonsordninger ved siden av overgangsordningen, være en indikasjon på at overgangsordningen ikke i tilstrekkelig grad fungerer etter hensikten. En viktig målsetning for utvalget blir derfor å lage en bedre og enklere overgangsordning. Utvalget vurderer overgangsordningen i kapittel 16.

I kapittel 19 presenterer utvalget, basert på analysene og vurderingene i kapittel 7-18, sitt forslag til nytt inntektssystem for kommunene og fylkeskommunene. I vurderingene av utgifts- og inntektsutjevningen, skjønnstilskuddet og de regionalpolitiske tilskuddene med mer i kapitlene 8-18 vil utvalget ha som målsetning å utforme enkle og oversiktlige ordninger. I kapittel 19 vurderer utvalget hvorvidt det er mulig å redusere omfanget av kompliserende elementer ytterligere enn det som er lagt til grunn i utvalgets forslag til nytt inntektssystem, uten at det går for mye på bekostning av målsetningene som er forsøkt nådd gjennom inntektssystemet.