17 Rammestyring og likebehandling av private og kommunale aktører

17.1 Innledning

I mandatets punkt 6 bes utvalget om å vurdere forutsetningene for kommunal likebehandling av private og kommunale aktører og friere brukervalg innenfor et system med rammefinansiering av kommunene. I dette kapitlet drøfter utvalget hvordan rammestyringsprinsippet lar seg forene med friere brukervalg og likebehandling av kommunale og private aktører. Utgangspunktet for drøftingen er at finansieringen av kommuner og fylkeskommuner er rammebasert og at kommuner og fylkeskommuner har et tilbudsansvar.

Det gjøres et skille mellom konkurranseutsetting og frie brukervalg. Noe forenklet kan vi si at konkurranseutsetting er konkurranse om (deler av) markedet, mens frie brukervalg er konkurranse i markedet. I tilfellet med konkurranseutsetting er det kommunen som velger tjenesteprodusent, mens gjennom frie brukervalg kan brukerne innenfor nærmere angitte rammer velge selv. Dette er således to forskjellige konkurranseformer. Utvalget viser til at begge konkurranseformene lar seg godt kombinere med rammefinansieringsmodellen for kommunene.

I kapittel 17.2 omhandles konkurranseutsetting, i kapittel 17.3 gjennomgås ulike former for fritt brukervalg. I kapittel 17.4 drøftes to konkrete finansieringsmodeller basert på frie brukervalg. Modellen for finansiering av frittstående skoler innebærer et statlig finansieringsansvar, mens det er kommunene som vil ha finansieringsansvaret i den fremtidige finansieringsmodellen for barnehager.

17.2 Rammestyring og konkurranse­utsetting

Når en kommune setter en kommunal tjeneste ut på anbud, vil ulike tilbydere konkurrere om å få tildelt en spesifisert kontrakt. Den som får tildelt kontrakten vil få en eksklusiv tilgang til klienter og en kontraktsforpliktelse til å yte spesifiserte tjenester til en tilbudt pris. Kontrakten vil gjelde for en avgrenset periode.

Fra kommunes side vil formålet med å konkurranseutsette virksomheten normalt være å redusere kostnadene for en gitt kvalitet. Det vil si at kommunen fastlegger standarden på det kommunale tilbudet og tilbyderne konkurrerer på pris. På denne måten kan konkurranseutsetting være formålstjenlig for å oppnå kostnadseffektivitet.

Konkurranseutsetting innebærer imidlertid ikke like rammebetingelser for private og offentlige aktører utover konkurransen om den enkelte kontrakt. Noen kontrakter kan derfor være billigere for kommunen enn andre. Dermed kan også deler av tjenestetilbudet som er konkurranseutsatt ha dårligere finansieringsbetingelser enn tilsvarende tjenester i kommunal regi. Men dette kan nettopp være noe av motivet for å konkurranseutsette tjenesten. I neste omgang kan den konkurranseutsatte tjenesten tjene som målestokk for tilsvarende tjenester i egen regi.

Når man drøfter konkurranseutsetting er det viktig å skille mellom kommunal finansiering og kommunal produksjon. Selv om deler av produksjonen settes ut til private, vil ikke dette endre kommunens finansieringsansvar for tjenesten. Konkurranseutsettingen betyr at kommunen går fra egenproduksjon til kjøp i markedet. Dette innebærer en overgang fra styring gjennom eierskap til styring gjennom kontrakter. Kommunen går fra å være utfører til å bli bestiller. Styring gjennom eierskapsstyring og styring gjennom kontrakter vil ha styrke og svakhet på ulike områder.

Utvalget går ikke nærmere inn på hvilke betingelser som bør være oppfylt for at konkurranseutsetting av tjenester skal være vellykket. Med rammestyringsmodellen vil den kommunale finansieringen være uavhengig av hvordan kommunen organiserer tjenesten. Utvalget vil således peke på at med rammestyringsmodellen ligger det godt til rette for de kommunene som ønsker å ta konkurranseutsetting i bruk.

17.3 Nærmere om friere brukervalg

Drøftingen i dette avsnittet bygger i stor grad på Nerland, Ludvigsen, Hagen og Sørensen (2002).

Det blir sett på som en verdi i seg selv at brukere skal kunne velge tjenesteprodusent. Bakgrunnen er trolig at innbyggerne ser på seg selv som aktive og kritiske konsumenter (Giddens 1998). Dette bidrar til at brukernes rettigheter i større grad enn tidligere er med på å styre sammensetningen av det offentlige tjenestetilbudet. Tradisjonelt har det vært kommunenes rolle å produsere og fordele knappe offentlige velferdsgoder ut fra lokale preferanser og behov.

Effekten av friere brukervalg er avhengig av at brukerne har god informasjon om forskjellene tjenesteyterne imellom. En viktig effekt av brukervalg er at det skaper økt konkurranse blant tjenesteleverandørene. Dette kan igjen bidra til god kostnadseffektivitet, kvalitet og større mangfold.

Grader av fritt brukervalg

Med valgfrihet menes valg mellom tilbud som er finansiert eller subsidiert av det offentlige (tilbud der det offentlige har et finansieringsansvar). Det er forskjellige grader av valgfrihet. Nedenfor er det satt opp ulike eksempler på dette.

1. I den ene enden av skalaen kommer de tilfeller der brukeren blir tildelt et konkret tilbud av det offentlige. Kommunen kan for eksempel fordele elevplasser basert på skolekretser. Likevel vil det også i dette tilfellet foreligge en viss valgfrihet, ved at en familie kan velge å flytte til en annen kommune eller en del av kommunen som har et mer attraktivt skoletilbud.

2. Det foreligger større grad av valgfrihet dersom brukeren kan velge mellom ulike kommunale tilbydere. Kommunen kan for eksempel åpne for at elevene selv skal kunne velge skole fritt innenfor kommunen.

3. Valgfriheten er enda sterkere dersom brukeren kan velge mellom både offentlige og private tilbydere. Det forutsettes da at det offentlige foretar samme subsidiering av elevplassene i både private og kommunale skoler.

4. Valgfriheten kan økes ytterligere ved å la valgfriheten gå på tvers av kommune- og fylkesgrensene.

Det kan også tenkes mellomformer innenfor disse fire brukervalgsformene. Man kan for eksempel tenke seg at alternativ 3 begrenses til valgfrihet mellom et konkret offentlig tilbud og alternative private tilbud. Et eksempel på dette vil være dersom elevene kan velge mellom nærmeste offentlige skole og private skoler. Det kan også tenkes at valgfriheten er begrenset til tilbud som ikke er identiske. Et eksempel på dette kan være dersom alternativ 4 begrenses til tilbud som ikke er identisk. Et eksempel på dette vil være om elevene kan velge videregående skoler i andre fylkeskommuner så lenge den fylkeskommunen de bor i ikke selv gir det samme tilbudet.

I kapittel 17.4 drøfter utvalget finansieringsmodeller for barnehage, grunnskole og videregående skole. Når det gjelder graden av frie brukervalg, vil trolig grunnskolen innebære et begrenset alternativ 3. Det vil si valg mellom skoleplass tildelt av kommunen og frittstående skole. Også når det gjelder fylkeskommunen er det hjemfylket som i dag avgjør på hvilken skole elevene skal få sine opplæringstilbud. I 2004 hadde 10 fylkeskommuner innført fritt skolevalg. Utgangspunktet er at søkerne må velge innenfor det samlede opplæringstilbudet i hjemfylket. Ungdom med rett til videregående opplæring har rett til inntak på ett av tre alternative grunnkurs og til to års videregående opplæring som bygger på grunnkurset. I praksis er det også samarbeid mellom fylkeskommuner om tilbudet, gjerne gjennom avtaler om kjøp av elevplasser. I praksis er det således opp til de enkelte fylkeskommuner hvor langt de vil gå med hensyn til frie brukervalg

For videregående skole er det gitt en lovhjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift om friere valg av skole og skoletilbud, jf. Ot.prp.nr. 57 (2004-2005) Om endringer i opplæringslova og friskolelova, og Innst.O.nr. 105 (2004-2005) . Forslaget til forskrift er planlagt sendt på høring høsten 2005.

Departementet har satt opp to skisser til endringer, jf. Ot.prp. nr. 57 (2004-2005). Den ene skissen innebærer endringer som gir søkerne anledning til selv å velge skole i eget fylke, der karakterene vil være rangeringskriterium ved oversøking. Den andre skissen gir søkerne fritt valg av tilbud på tvers av fylkesgrensene ved ledig kapasitet. Innenfor denne skissen er det sett på tre finansieringsalternativer. Det ene alternativet innebærer at hjemfylket har finansieringsansvar for elever som velger skole i andre fylker innenfor kurs/studieretningsfag som hjemfylket ikke tilbyr. I det andre alternativet åpnes det for en generell rett til å søke videregående opplæring i andre fylker, uavhengig av om tilbudet finnes i hjemfylket, samtidig som hjemfylket har finansieringsansvaret for eleven. I det tredje alternativet åpnes det for generell rett til å søke plass i andre fylker, men at det vil da være opp til hjemfylkeskommunen å gi aksept for finansieringsansvaret etter nærmere avtale. Det er forutsatt at retten til gratis skoleskyss opprettholdes.

4. juli 2003 trådte det i kraft en ny bestemmelse i barnehageloven som gir kommunene en plikt til å legge til rette for en samordnet opptaksprosess for alle kommunale og ikke-kommunale barnehager i kommunen. Formålet med den nye bestemmelsen er blant annet å gi brukerne bedre oversikt over det totale tilbudet og å utnytte kapasiteten bedre. Bestemmelsen gir også kommunen som barnehagemyndighet oversikt over endringer i etterspørselen og således bedre grunnlag for dimensjonering av tilbudet. Brukernes ønsker og behov skal tillegges stor vekt ved selve opptaket, og det skal tas hensyn til barnehagenes mangfold og egenart. Likebehandling av barn og likebehandling av kommunale og private barnehager skal sikres. Valgfriheten for barnehager tilsvarer trolig punkt 3 i graderingen av valgfrihet beskrevet i begynnelsen av dette underkapitlet.

Rettighetsgoder og tildelingsgoder

Når vi diskuterer brukervalg er det nyttig å gjøre et skille mellom rettighetsgoder og tildelingsgoder. Når det gjelder rettighetsgoder har kommunene et ansvar for at det bygges opp tilstrekkelig kapasitet til at etterspørselen dekkes, mens tildelingsgoder er kjennetegnet av at tilgangen til tjenesten er begrenset. Noe forenklet kan vi si at tildelingsgoder er tilbudsstyrt og rettighetsgoder er etterspørselsstyrt. Dette betyr at kommunene har bedre styring med aktiviteten når det gjelder tildelingsgoder enn rettighetsgoder.

Når det gjelder tildelingsgoder kan kommunen selv avgjøre hvem som skal få et tilbud og omfanget av tilbudet. Dette kan for eksempel gjelde tildeling av plass på sykehjem. For tildelingsgoder vil det bare være de som oppnår å få tildelt et tilbud, som vil dra nytte av eventuelle frie brukervalg. I og med at tilbudet av tildelingsgoder normalt vil være lavere enn etterspørselen, kan brukervalget bestå i å velge mellom å ta imot en plass der det er blitt ledig eller vente. Brukervalget vil være mest reelt for tjenester med lavt innslag av kapitalutgifter. For eksempel vil hjemmetjenester kunne fordeles mer fleksibelt mellom ulike tilbydere avhengig av brukernes preferanser enn plasser på sykehjem.

Også når det gjelder rettighetsgoder vil valgfriheten være avhengig av kapasitetsutnyttelsen hos den enkelte tjenestetilbyder. For eksempel gir fastlegeordningen den enkelte rett til å velge fastlege, gitt at fastlegen har ledig plass på listen. I og med at det skal være tilstrekkelig kapasitet til å dekke etterspørselen etter rettighetsfestede goder, vil valgfriheten her også være større enn for tildelingsgoder, da det trolig til en hver tid vil være tilbydere med ledig kapasitet.

Valgfriheten for brukerne er avhengig av hvilke alternativer som finnes på tilbudssiden. Gitt de formene for institusjonell valgfrihet som er beskrevet i punkt 1 til 4 i begynnelsen av dette kapitlet, vil den reelle valgfriheten være avhengig av det faktisk foreligger alternativer på tilbudssiden. Det er grunn til å tro at valgfriheten vil være størst i befolkningsrike områder.

Ved valgfrihet som omfatter tilbud som er finansiert eller subsidiert av det offentlige bør tilskuddsordningene bidra til at rammevilkårene for de ulike aktørene på tilbudssiden blir noenlunde likeverdige. Dersom for eksempel kommunale barnehager har bedre rammevilkår enn private, eller dersom frittstående skoler har bedre rammevilkår enn kommunale, vil dette gi konkurransefortrinn i kampen om brukerne.

Kommunene vil ha mindre kostnadskontroll, det vil si større usikkerhet, når det gjelder tilbudet av rettighetsgoder enn til tildelingsgoder. Spørsmålet er om friere brukervalg vil øke usikkerheten ytterligere. Dette vil avhenge av om kommunenes utgifter påvirkes forskjellig av om brukerne velger kommunale eller private løsninger. Dette krever igjen at det skilles mellom kommunens finansierings- og tilbudsansvar og kommunenes ansvar for egenproduksjon. Dette stiller visse krav til organisering om kommunale etater skal konkurrere med private om kontrakter. Ikke minst må det stilles krav om at det ikke forekommer kryssubsidiering av kommunale virksomheter som konkurrerer med private. Dette kan enten gjøres gjennom regnskapsmessig skille eller eiermessig skille (egne selskap).

Dersom en kommune gir samme vilkår til private og kommunale barnehager, vil ikke frie brukervalg gi kommunen større usikkerhet når det gjelder finansieringsansvaret for barnehagetilbudet, men brukervalget vil gi kommunen større økonomisk usikkerhet i rollen som barnehageeier. Risikoen vil øke både fordi det vil være usikkerhet om brukernes preferanser mellom de ulike barnehagene og fordi det vil være usikkerhet knyttet til tilbudet av private plasser. Kommunen må også ta hensyn til at det skal være barnehageplasser nok, noe de private barnehageeierne kan se bort fra.

Denne usikkerheten vil primært være knyttet til i hvilken grad kommunen klarer å tilpasse tilbudet i egen regi i forhold til svingninger i etterspørselen. Den økonomiske usikkerheten i forhold til dimensjoneringen av tjenesteproduksjonen i egenregi vil da være uavhengig av om finansieringen av kommunen er aktivitetsbasert eller rammefinansiert. Med aktivitetsbasert finansiering vil inntektene til kommunen falle parallelt med nedgangen i etterspørselen etter kommunale plasser. På tilsvarende måte vil kommunen sitte igjen med mindre del av inntektsrammen til finansiering i egen regi når kommunen har finansiert et økt antall plasser hos private aktører.

Selv med friere brukervalg vil kommunen som regel være bestiller, i den forstand at det er kommunen som avgjør hvilke tjenester brukeren skal kunne motta. Dette gjelder særlig for såkalte tildelingsgoder. Når det gjelder rettighetsgoder kan kommunen ha mindre kontroll på utgiftssiden. Dette tilsier at en modell med fritt brukervalg best lar seg kombinere med rammefinansieringsmodellen, dersom kommunen kan styre kostnadsrammen som fritt brukervalg skjer innenfor. Dette kan være mer komplisert i forhold til rettighetsgoder enn tildelingsgoder, avhengig av hvordan rettigheten er bestemt.

Når det gjelder grunnskole vil alle ha rett og plikt til skoleplass. Det gjør at kommunen har god oversikt over antall elever som skal ha plass. Men dersom elevene påvirker kommunens kostnader gjennom sine skolevalg, vil dette svekke kommunens styring med utgiftssiden.

Kommunen vil også stå overfor usikkerhet når brukeren har rett til et tilbud, men ikke plikt til å utnytte rettigheten. Dette gjelder for eksempel barnehager. Kommunen har plikt til å tilby barnehageplass for de som ønsker det, men det vil være usikkert hvor mange som vil etterspørre barnehageplass, hvor mange av disse som vil etterspørre heltidsplass og så videre. Denne risikoen blir redusert dersom kommunene også får ansvar for kontantstøtten (jf. kapittel 7.3 i utvalgets delutredning «Kostnadsnøkkel for barnehager»).

Etter utvalgets syn er rammestyringsmodellen godt egnet til å håndtere frie brukervalg for tjenester der kommunen har et tilbuds- og et finansieringsansvar. Den økonomiske usikkerheten i kommunene vil primært være knyttet til i hvilken grad kommunene har styring og oversikt over den samlede utgiftsrammen innenfor en tjeneste. Dette vil igjen være avhengig av i hvilken grad tjenesten er rettighetsfestet. Kommunens finansieringsansvar vil i prinsippet være lite påvirket av brukernes valg av tjenesteprodusent.

17.4 Likebehandling av private og kommunale aktører

17.4.1 Innledning

Utvalget har valgt å fokusere på en problemstilling som er nært knyttet til inntektssystemet, nemlig spørsmålet om finansiering av private aktører når det er fritt brukervalg, og konkurranse mellom private og kommunale produsenter.

Fritt brukervalg kan være initiert av kommunen eller av staten. I de tilfeller hvor valgfriheten er initiert av kommunen, slik enkelte kommuner har gjort innen pleie og omsorg, er det naturlig at kommunen, innenfor den generelle konkurranselovgivningen, har stor frihet med hensyn til den konkrete utformingen av brukervalg og finansiering. Kommunene bør for eksempel kunne velge hvorvidt det skal være valgfrihet mellom ulike kommunale produsenter, eller om brukerne også skal kunne velge private produsenter. Det er også naturlig at kommunene har frihet med hensyn til hvordan de konkurrerende produsentene skal finansieres.

I enkelte tilfeller er imidlertid valgfriheten initiert av staten, og ofte på en slik måte at brukerne sikres et valg mellom private og kommunale eller fylkeskommunale produsenter. I dag gjelder dette innen barnehage, grunnskole og videregående opplæring. Det er imidlertid valgt svært ulike finansieringsmodeller for henholdsvis frittstående skoler og private barnehager.

I prinsippet er det to måter å finansiere dette på. Den ene finansieringsmodellen innebærer at kommunene har hele finansieringsansvaret. Kommunene vil da ha ansvar for finansieringen av både kommunale og ikke-kommunale virksomheter. I den andre finansieringsmodellen vil kommunen bare ha ansvaret for finansieringen av egne virksomheter, mens staten har finansieringsansvaret for de øvrige tjenesteyterne. Øvrige tjenesteytere kan være statlige eller private.

Frittstående skoler mottar i dag tilskudd fra staten. Historisk har det bare vært frittstående skoler som er opprettet for å ivareta særskilte formål, i hovedsak religiøse eller pedagogiske, som har kvalifisert til statstilskudd. Opprettelsen av frittstående skoler har således vært begrunnet i hensyn til mangfold og særskilte formål. Med den nye friskoleloven stilles det ikke lenger krav til særskilte formål. Dette betyr at det nå kan opprettes frittstående skoler som har identisk innhold med kommunale og fylkeskommunale skoler.

Etablering av private barnehager hadde i hovedsak sin bakgrunn i at det kommunale tilbudet ikke svarte til etterspørselen. Private barnehager opprettes også for å ivareta særskilte pedagogiske- eller livssynsformål. I dag etableres private barnehager også som ren forretningsdrift. Alle godkjente barnehager mottar statstilskudd, mens det tidligere har vært frivillig for kommunene å gi støtte til private barnehager. Det legges nå opp til at barnehagene skal legges inn i rammefinansieringen fra 2007. Kommunene vil samtidig overta det fulle finansieringsansvaret for de private barnehagene.

Den framtidige finansieringsmodellen for private barnehager skiller seg fra dagens finansieringsmodell for private skoler. Private barnehager vil motta offentlig tilskudd fra kommunen, mens private skoler med dagens modell mottar tilskudd fra staten.

I begge tilfellene har kommunene og fylkeskommunene tilbudsansvaret.

De to finansieringsmodellene er nærmere beskrevet i henholdsvis kapittel 17.4.2 og 17.4.3. Fordeler og ulemper med de to modellene drøftes i kapittel 17.4.4.

17.4.2 Grunnskole og videregående skoler

17.4.2.1 Statlig finansiering av frittstående skoler

Frittstående grunnskoler og videregående opplæring drives med tilskudd fra staten. Skoler som er godkjent etter Lov om frittstående skoler (Friskoleloven) kan få statstilskudd. Formålet med Friskoleloven er å medvirke til at det kan opprettes og drives frittstående skoler, for eksempel skoler opprettet av religiøse og/eller etiske grunner og skoler opprettet som et faglig-pedagogisk alternativ, slik at foreldre og elever kan velge andre skoler enn de offentlige. Skolene må drive sin virksomhet etter læreplaner som er godkjent av Utdannings- og forskningsdepartementet. Det skal fremgå av disse hvilke vurderingsformer og vitnemål som benyttes. Frittstående grunnskoler må enten følge Læreplanverket for den 10-årige grunnskolen (L97)/Det samiske læreplanverket for den 10-årige grunnskolen (L97S), eller ha læreplaner som på annen måte sikrer elevene jevngod opplæring, jf. opplæringsloven § 2–1 første ledd. Tilsvarende regler gjelder for frittstående videregående skoler.

I utgangspunktet kan enhver søke om godkjenning av en frittstående skole etter friskoleloven. Søker kan være en forening, et lag, en stiftelse eller et aksjeselskap. Mange av de frittstående skolene er knyttet til ulike trossamfunn eller de er Steiner- eller Montessoriskoler. En annen gruppe frittstående skoler er norske skoler for norske barn i utlandet. Videre gir enkelte frittstående videregående skoler spesiell yrkesrettet undervisning, for eksempel kunst-, medie- og musikkutdanning og bibelskoler.

Frittstående grunnskoler og videregående skoler som oppfyller kravene i Friskoleloven, har rett til godkjenning og offentlig tilskudd. Retten til godkjenning gjelder bare dersom etableringen av skolen ikke vil medføre vesentlige negative følger for vertskommunen eller vertsfylkeskommunen. Vertskommunen eller vertsfylkeskommunene skal avgi uttalelse før departementet gjør vedtak i saken.

Loven om frittstående skoler som trådte i kraft 1. oktober 2003 (endret 1. desember 2004 for frittstående videregående skoler) innebærer fjerning av kravet om at private skoler skal være rettet mot spesielle formål for å kunne få statstilskudd. Dette vil trolig føre til en økning både av antall frittstående skoler og antall elever som går i slike skoler. I skoleåret 2003/04 gikk om lag 12 000 elever på 115 ordinære frittstående grunnskoler. Dette var en vekst på 7,1 prosent fra året før, og disse elevene utgjorde 1,9 prosent av elevtallet i kommunale grunnskoler. Samme skoleår gikk det om lag 8 400 elevar ved 63 frittstående videregående skoler. Dette var en økning på 2,9 prosent fra året før, og disse elevene utgjorde 4,7 prosent av tallet på elever i offentlige videregående skoler. Etter at friskoleloven trådte i kraft og frem til skoleåret 2004/05 ble det godkjent 32 nye grunnskoler, og 10 av disse ville ikke vært godkjent etter den gamle privatskoleloven.

Som grunnlag for utregningen av satser til frittstående grunnskoler er det brukt korrigerte brutto driftsutgifter til skolesektoren per kommune hentet fra KOSTRA. Utgifter til skoleskyss, spesialundervisning, særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring inngår ikke i beregningsgrunnlaget. Avskrivninger og salgsinntekter er også trukket i fra. Det er utarbeidet en tilskuddsmodell der satsene er avhengig av størrelsen på de frittstående skolene. Det er en høy sats for de 40 første elevene, en lav sats for de neste 160, og en midlere sats for elevtall over 200. Tidligere har tilskuddet vært basert på nasjonale gjennomsnittstall for utgifter per elev. De nasjonale satsene blir fra 2003/04 justert med et forholdstall for hver kommune, slik at det tas hensyn til forskjellene mellom utgiftene i den kommunen skolen ligger og utgiftene på landsbasis. Justeringene skal ligge innenfor en maksimal ramme på +/- 7 pst. i forhold til hva skolen ville fått gjennom de nasjonale satsene. Tilskuddet utgjør 85 pst. av satsen.

Formålet med kommunevis justering av satsene er å sikre større grad av likebehandling mellom offentlige og frittstående skoler av om lag samme størrelse når offentlig tilskudd og foreldrebetalingen ses under ett. Denne justeringen skal motvirke at det blir store standardforskjeller mellom kommunale og private skoler innenfor den enkelte kommune.

Når det gjelder videregående utdanning blir tilskuddssatsene fastsatt på grunnlag av gjennomsnittlig utgift per elev i de ulike studieretningene i offentlig skole på bakgrunn av innrapportering i KOSTRA. Grunnlaget er korrigert for salgsinntekter og avskrivinger, og fratrukket øremerkede tilskudd til landslinjer, opplæring innenfor kriminalomsorg og ekstra språkopplæring for språklige minoriteter. De frittstående skolene får 85 pst. av satsgrunnlaget.

Tilskuddet til frittstående skoler har så langt ikke tatt hensyn til skolenes kapitalkostnader. Med virkning fra 1. juli 2005 har departementet fastsatt at skolene i tillegg til de ordinære skolepengene kan ta inntil 3000 kr per år for elever i grunnskolen og inntil 4000 kr per år for elever i den vidaregående skolen til dekning av utgifter til husleie eller kapitalkostnader. Det er vedtatt et kapitaltilskudd til frittstående skoler for skoleåret 2005-2006 som skal bidra til å dekke skolenes husleie- og kapitalutgifter. Det legges opp til at tilskuddet til kapitalkostnader fordeles til de frittstående skolene etter deres respektive andel av det totale statstilskuddet.

17.4.2.2 Trekk- og korreksjonsordningen for frittstående og statlige skoler i kommuneopplegget

Trekkordningen

De siste årene har det vært en årlig økning i antall elever i statlige og frittstående skoler. For å unngå at opplæringen for nye elever som begynner i frittstående eller statlige skoler blir finansiert både gjennom inntektsrammen til kommunesektoren og gjennom statstilskuddet til frittstående skoler, er det fra og med 2001 innført en ordning med justering av kommunesektorens inntektsramme. Frem til budsjettopplegget for 2005 har den samlede inntektsrammen til kommunene og fylkeskommunene blitt justert med 100 prosent av gjennomsnittskostnaden per elev for endring i antall elever som går i frittstående eller statlige skole i henholdsvis grunnskole og videregående skole. Fra og med 2006 vil satsen for justeringen av inntektsrammen bli redusert til 80 prosent av gjennomsnittskostnaden per elev.

Bakgrunnen for å redusere satsen er at det er sannsynlig at innsparingen for kommunesektoren knyttet til elever som går i frittstående og statlige skoler er lavere enn gjennomsnittskostnaden per elev. Kommunene og fylkeskommunene har ansvar for alle elevene som er bosatt i kommunen og fylkeskommunen, og må derfor til en hver tid ha en viss fleksibilitet i kapasiteten for å kunne tilpasse seg endringer i elevtallet i frittstående og statlige skoler.

Det er forholdsvis store forskjeller i kostnadene for de femten ulike studieretningene i videregående skole. Dersom elevtallsveksten i statlige eller frittstående videregående skoler i hovedsak kommer på de billigste studieretningene, kan det bli innført to eller flere trekksatser. Dette for å gi en bedre symmetri mellom det staten trekker inn fra fylkeskommunene og fylkeskommunenes innsparing ved at elevene går i statlige eller private skoler.

Korreksjonsordningen

I inntektssystemet er det lagt inn en korreksjonsordning som omfordeler midler fra kommuner og fylkeskommuner med en høy andel elever i frittstående og statlige skoler til kommuner og fylkeskommuner med en lav andel elever i frittstående og statlige skoler. Ordningen tar hensyn til at det er forskjeller kommuner og fylkeskommuner imellom når det gjelder hvor stor andel av elevene som går på frittstående skoler. Fra og med 2003 er trekksatsene i korreksjonsordningen gradvis økt etter å ha vært uendret siden 1994. Hensikten med økningen av satsene har vært å likebehandle kommuner og fylkeskommuner uavhengig av om elevene går i kommunale/fylkeskommunale eller i frittstående skoler. Trekksatsen vil bli ytterligere økt i 2006, men skal fortsatt ligge under gjennomsnittskostnaden per elev på landsbasis. Dette henger sammen med at innsparingen for den enkelte kommune og fylkeskommune knyttet til elever som går i frittstående og statlige skoler ofte er lavere enn gjennomsnittskostnaden for elevene i den kommunale/fylkeskommunale skolen.

Gjennomgang av ordningene

I april 2005 ble det nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra Utdannings- og forskningsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Finansdepartementet og KS som hadde i mandat å gjennomgå korreksjonsordningen i utgiftsutjevningen med sikte på å komme fram til en ordning som på en riktigere måte tar hensyn til den enkelte kommunes og fylkeskommunes innsparing ved elever i frittstående og statlige skoler.

Rapporten fra arbeidsgruppen forelå 17. august 2005. Arbeidsgruppen anbefaler i rapporten at tilbakeføringen av trekket i korreksjonsordningen bør skje etter samme fordelingsmønster som fordelingen av trekket i makrorammen. Kostnadsnøkkelen bør legges til grunn i begge ordningene. Trekksatsene som ligger til grunn for korreksjonsordningen bør være mest mulig lik trekksatsene som brukes for reduksjonen av makrorammen. Utdannings- og forskningsdepartementet skal foreta en utredning av beregningsgrunnlaget for trekksatsene i løpet av høsten 2005 / våren 2006, slik at et eventuelt nytt og riktigere beregningsgrunnlag kan legges til grunn for korreksjonen i inntektssystemet i 2007. Arbeidsgruppen anbefaler at en eventuell differensiering av satsene for trekket utsettes til beregningsgrunnlaget for trekksatsene er utredet.

Det er således forskjellige finansieringsprinsipper for kommunale og frittstående skoler. Dette gjør at to like skoler kan ha forskjellige økonomiske rammebetingelser, og dermed stimulere til eierskifte. Når staten kompenserer for smådriftsulemper kan private ta over små skoler som kommunene ønsker å legge ned for å få en mer rasjonell skolestruktur. Kompensasjonen for smådriftsulemper kan på den annen side være hensiktsmessig dersom staten ønsker å sikre de økonomiske rammevilkårene for skoler med spesielle formål og som bare tiltrekker seg et fåtall elever.

Oppdelingen av finansieringsansvaret er imidlertid ikke en nødvendig hindring for likebehandling av kommunale og private virksomheter

17.4.3 Barnehager

Barnehagesektoren har et stort innslag av tilbud fra private. Om lag 50 prosent av barnehagene er private, mens om lag 60 prosent av barnehagebarna har plass i kommunale barnehager. De private barnehagene er i gjennomsnitt mindre enn de offentlige barnehagene. Den store andelen private barnehager skyldes at etterspørselen etter barnehageplasser har vært langt større enn det kommunale tilbudet. I motsetning til i skolen, der det private innslaget kan begrunnes i mangfold, har det vært mangelen på kommunale barnehager som først og fremst har begrunnet private tilbud.

Den kommunale finansieringen av barnehagene reguleres gjennom forskriften om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd, jf. barnehageloven § 7b. Forskriften slår fast at den enkelte kommune som hovedregel skal dekke alle kostnader i godkjente barnehager som ikke dekkes gjennom foreldrebetaling eller andre offentlige tilskudd. Kommunenes finansieringsplikt overfor private barnehager er begrenset oppad til å sørge for lik offentlig finansiering som i de kommunale barnehagene. Kommunene er imidlertid ikke pliktig til å kompensere for kostnadsvekst utover normal pris- og lønnsvekst. Videre er kommunene ikke pliktig til å kompensere for merkostnadene som følge av at en privat barnehage har valgt å ha lavere foreldrebetaling enn nivået i de kommunale barnehagene. Forskriften inneholder også bestemmelser om at kommunen kan redusere sitt tilskudd til private barnehager dersom de har en vesentlig lavere bemanning eller lønnskostnad per årsverk sammenliknet med tilsvarende kommunal barnehage, samtidig som eier tar ut utbytte eller urimelig høy arbeidsgodtgjørelse.

Forskriften er endret fra 1. august 2005 slik at kommunen i tillegg til å sørge for kostnadsdekning, skal ha plikt til å finansiere private barnehager, slik at samlet offentlig tilskudd utgjør minst 85 prosent av hva tilsvarende barnehage eid av kommunen i gjennomsnitt mottar. Om lag 60 prosent av de private barnehagene vil få økt tilskudd ved en slik endring.

Det legges nå opp til at barnehagene skal legges inn i rammefinansieringen fra 2007. Kommunene vil samtidig overta det fulle finansieringsansvaret for de private barnehagene. Det statlige driftstilskuddet til private barnehager vil falle bort ved innføringen av rammefinansiering fra 2007, men kommunen vil fortsatt være forpliktet til å yte tilskudd som tilsvarer minst 85 prosent av tilskuddet til egne barnehager.

Den framtidige finansieringsmodellen for private barnehager skiller seg fra dagens finansieringsmodell for private skoler ved at de private barnehagene vil motta offentlige tilskudd fra kommunen, mens private skoler mottar tilskudd direkte fra staten. Det vil ikke være behov for en egen trekk­ordning i inntektssystemet for barn i private barnehager, og det vil heller ikke være behov for å justere den samlede inntektsrammen for kommunesektoren som følge av endringer i antall barn i private barnehager.

17.4.4 Fordeler og ulemper med finansieringsmodellene

Den viktigste fordelen med statlig finansiering av private aktører er at modellen gir fleksibilitet i den forstand at tilskuddet til de private kan avvike fra kommunens tilskuddsreduksjon gjennom korreksjons- og trekkordningen i inntektssystemet. Det man oppnår gjennom denne asymmetrien mellom privat tilskudd og reduksjon i rammetilskuddet til den enkelte kommune er at man kan gi et tilfredsstillende inntektsgrunnlag for de private, samtidig som kommunens trekk kan begrenses dersom det er vanskelig for kommunen å redusere utgiftene i takt med at de kommunale enhetene får færre tjenestemottakere. Videre kan reduksjonen i overføringer til kommunen dempes gjennom overgangsordningen i inntektssystemet. Men asymmetrien har også den vesentlige ulempe at de samlede overføringer til lokalsamfunnet påvirkes av den lokale organisering av tjenestetilbudet. Spesielt vil overføringene til lokalsamfunnet øke dersom produksjonen i større grad utføres av private aktører, for eksempel ved at en kommunal skole drives som før i privat regi.

Med kommunalt finansieringsansvar for private aktører må nødvendigvis tilskuddet til de private motsvares av en tilsvarende utgift for kommunen. Egenskapene i forhold til statlig finansiering vil derfor være motsatt: Det er en fordel at de samlede overføringene til lokalsamfunnet blir uavhengig av den lokale organiseringen, samtidig som det er en ulempe at det tilskuddet kommunen må yte til private kan overstige de besparelsene som kan oppnås i de kommunale enhetene og at utslagene ikke kan dempes gjennom en overgangsordning. Videre er det en fordel med kommunalt finansieringsansvar at inntektssystemet kan forenkles vesentlig ved at det ikke er nødvendig å etablere korreksjons- og trekkordninger knyttet til brukere av private tilbud.

Samtidig vil krav til likebehandling innenfor en modell med kommunalt finansieringsansvar trolig kreve sterkere oppsplitting av den kommunale virksomheten med hensyn til forvaltnings- og produksjonsvirksomheter enn en delt modell. Dette vil være nødvendig for å få sammenliknbar kostnadsinformasjon. Med en delt finansieringsmodell vil ikke dette hensynet være like sterkt.

Som beskrevet i kapittel 17.4.2.1 er dagens tilskuddsordning for frittstående skoler gradert etter skolestørrelse. Dette skyldes smådriftsulemper. I gjennomsnitt er tilskuddet basert på 85 pst av en gjennomsnittlig sats per elev, der satsen er korrigert i forhold til forskjeller utgiftsnivået i de kommunale skolene og utgiftene på landsbasis. Ved etablering av private plasser vil kommunen gjennom korreksjonsordningen bli trukket noe mindre enn det som er gjennomsnittsutgiften per elev på landsbasis. Dette betyr at staten tar den økonomiske risikoen dersom etablering av små frittstående skoler medfører en urasjonell skolestruktur. Dersom kommunen får finansieringsansvaret overtar kommunen denne risikoen. Risikoen er imidlertid noe redusert fordi tilskuddet til private skoler bare utgjør 85 pst av gjennomsnittsutgiften i kommunen. Det at frittstående skoler delvis finansieres gjennom foreldrebetaling, vil også virke dempende på etterspørselen etter og dermed tilbudet av private plasser.

Den kommunale risikoen kan reduseres dersom kommunenes utgifter ved å ha elever ved egne skoler og utgiftene når elever velger frittstående skoler harmoniseres. Dette kan for eksempel gjøres ved å knytte tilskuddet til frittstående skoler i sterkere grad opp mot kommunenes utgifter til egne skoler fremfor å la satsen variere med størrelsen på den frittstående skolen. Da vil rammebetingelsene for å etablere frittstående skoler gjenspeile skolestrukturen i den enkelte kommune. Det vil da være lettere å etablere små skoler i kommuner som har små skoler fra før.

Samtidig vil en kommunal finansieringsmodell gjøre at kommunen kommer i en dobbeltrolle. Kommunen vil på den ene side ha et overordnet finansieringsansvar og tilbudsansvar for sektoren, og for det andre vil kommunen være eier av egne virksomheter som opptrer i konkurranse med private tilbydere. For barnehagesektoren er dette løst ved at godkjenningskravene er fastlagt sentralt gjennom barnehageloven, og kun basert på krav til personale og andre forhold ved den enkelte barnehage. Når det gjelder skolesektoren er godkjenning lagt til departementet, men samtidig er det anledning til å ta hensyn eventuelle uheldige effekter for den enkelte kommune eller fylkeskommune.

Spørsmålet om hvordan man skal sikre likebehandling av kommunale og private virksomheter innenfor et rammestyringssystem er i prinsippet uavhengig av sektor. I Sverige har for eksempel kommunene ansvar for finansieringen av private skoler. Siden 1997 har tilskuddet til frittstående skoler utgjort 100 prosent av tilskuddet til offentlige skoler, og bortfall av formålskrav har ført til at antall elever i frittstående skoler har økt.

17.4.5 Utvalgets vurdering

Utvalget finner det uheldig at finansieringsmodellene for private aktører utformes forskjellig i ulike kommunale sektorer, og mener at kommunal finansiering av private aktører klart er å foretrekke ut fra hensynene om å forenkle inntektssystemet og å gi kommunene et mer enhetlig ansvar for velferdstilbudet til egne innbyggere. I forhold til i dag innebærer dette at kommunene må overta finansieringsansvaret for frittstående grunnskoler og at fylkeskommunene må overta finansieringsansvaret for frittstående videregående skoler.

Et sentralt spørsmål i så måte er hvorvidt dagens tilskuddsordning for frittstående grunnskoler kan videreføres med kommunalt finansieringsansvar. Det spesielle med tilskuddsordningen for private grunnskoler er at den kompenserer for smådriftsulemper ved at det gjennomsnittlige tilskuddet per elev avtar med økende elevtall (opp til 200 elever). Dersom denne tilskuddsordningen for private grunnskoler kombineres med rammefinansiering av kommunene, vil etablering av små frittstående grunnskoler innebære en viss økonomisk risiko for den enkelte kommune. Det er vanskelig å anslå hvor stort dette problemet vil være i praksis.

Utvalget vil etter en samlet vurdering anbefale at kommuner og fylkeskommuner bør ha finansieringsansvaret for private aktører. Dette begrunnes med de betydelige fordelene dette kan gi i forhold til enhetlig ansvar for velferdstilbudet og forenkling av inntektssystemet. Om nødvendig må dette kombineres med tiltak som kan redusere kommunenes risiko knyttet til tilskuddsordningen for frittstående grunnskoler. Mulige tiltak er å redusere kompensasjonen for smådriftsulemper i tilskuddsordningen for frittstående skoler og/eller at særskilte problemer knyttet til etablering av frittstående skoler kompenseres gjennom skjønnstilskuddet. Dersom kompensasjonen for smådriftsulemper reduseres, bør tilskuddssatsene for frittstående grunnskoler i større grad differensieres etter kommunenes utgiftsnivå slik at det fortsatt legges til rette for etablering av frittstående skoler i områder med svakt elevgrunnlag.