15 Treffsikkerhet og utforming av regional- og distriktspolitiske virkemidler

15.1 Innledning

Ekstra kommuneoverføringer til små kommuner og kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge brukes i dag som distrikts- og regionalpolitisk virkemiddel. Tankegangen er at en gjennom denne ekstrainnsatsen gir små kommuner og kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge muligheten til å ha et bedre kommunalt tjenestetilbud enn andre kommuner og fylkeskommuner, og at en gjennom det igjen bidrar til å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og til å sikre gode levekår i distriktene (St.prp. nr. 1 (2004-2005)).

Inntektssystemutvalget er i mandatet bedt om å foreta en vurdering av de regionalpolitisk begrunnede tilskuddene i inntektssystemet:

«Både regionaltilskuddet og Nord-Norgetilskuddet er særskilte tilskudd for å sikre regionale og distriktspolitiske målsetninger. Utvalget bør vurdere treffsikkerheten av tilskuddene ut fra regionalpolitiske målsetninger, herunder å sikre bosetting og levedyktige lokalsamfunn. Utvalget bes også om å utrede om denne typen særskilte tilskudd bør inngå i inntektssystemet».

Utvalgets tolkning av mandatet er at utvalget dels er bedt om å vurdere hvorvidt ekstra kommuneoverføringer til definerte kommuner og fylkeskommuner er et effektivt regional- og distriktspolitisk virkemiddel. Dels at utvalget er bedt om å vurdere utformingen av de regionalpolitiske ordningene. Deler av skjønnstilskuddet, blant annet kompensasjonen til kommuner og fylkeskommuner som taper på at satsen på arbeidsgiveravgiften er trappet opp, er som Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet, begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn. Utvalget har derfor også i dette kapittelet valgt å foreta en vurdering av utformingen av den delen av skjønnstilskuddet som er begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn.

Utvalgets vurdering er at spørsmålet om hvor stort omfang regionalpolitisk motiverte overføringer skal ha bør baseres på politisk skjønn, og ikke på faglige vurderinger. Utvalget mener imidlertid at kommuneoverføringer som regionalpolitisk virkemiddel må vurderes opp i mot andre regionalpolitiske virkemidler. Faglige analyser kan bidra til å synliggjøre effekten av ulike virkemidler. Utvalget har derfor engasjert Senter for økonomisk forskning ved NTNU (Berg og Rattsø 2005) til å analysere effekten av kommuneoverføringer som regionalpolitisk virkemiddel. I kapittel 15.5 gjøres det rede for denne analysen.

Gitt at kommuneoverføringer skal brukes som regional- og distriktspolitisk virkemiddel må en ta stilling til hvordan overføringene skal fordeles mellom fylkeskommuner og mellom kommuner. I dagens inntektssystem for kommunene er Nord-Norgetilskuddet, regionaltilskuddet og deler av skjønnstilskuddet (herunder kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift) gitt regionalpolitiske begrunnelser. Utvalget vurderer utformingene av de regionalpolitiske ordningene i avsnitt 15.6.

15.2 Regional- og distriktspolitiske målsetninger

Målsetningene med regional- og distriktspolitikken har i flere tiår vært å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og å sikre likeverdige levekår i alle deler av landet. I St.meld. nr. 25 (2004-2005) Om regionalpolitikken presiserte Bondevik II-regjeringen målene for regionalpolitikken til å være å ta vare på hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og utløse verdiskapningspotensialet i alle deler av landet. Presiseringen ble imidlertid også her blant annet knyttet til ønsket om å sikre grunnlaget for likeverdige levekår i alle deler av landet. Disse målsetningene er relatert til hverandre på flere måter. En ubalansert geografisk befolkningsutvikling kan som distriktskommisjonen påpeker direkte eller indirekte svekke velferden til store grupper av mennesker, både i fraflyttings- og pressområder. Gode levekår i et område kan på den andre siden være en forutsetning for at bosettingsmønsteret opprettholdes (NOU 2004:19). En balansert befolkningsutvikling vil også bidra til at verdiskapningspotensialet i næringsmiljø i alle deler av landet kan bli utnyttet, samtidig som en positiv utvikling i nærings – og arbeidsliv i alle landsdeler gir grunnlag for balanse i bosetting mellom landsdelene (St.meld. nr. 25 (2004-2005)).

15.2.1 Likeverdige levekår

Kommunesektoren har ansvaret for produksjonen av sentrale velferdstjenester, og spiller derfor en viktig rolle når det gjelder å sikre likeverdig levekår i alle deler av landet. Det overordnende formålet med inntektssystemet har siden innføringen av systemet i 1986 vært å utjevne variasjoner i skatteinntekt og variasjoner i utgiftsbehov mellom kommunene og mellom fylkeskommunene, slik at man bidrar til å sikre kommunene og fylkeskommunene muligheten til å ha et likeverdig tjenestetilbud.

Gjennomgangen i kapittel 5 viste at det er variasjoner mellom kommunene når det gjelder nivået på det kommunale tjenestetilbudet. Kommunene i Nord-Norge og små kommuner har gjennomgående et høyere tjenestetilbud enn andre kommuner, blant annet når det gjelder dekningsgrader innen barnehager og pleie- og omsorgssektoren. Slike forskjeller skyldes i hovedsak at små kommuner og kommuner i Nord-Norge mottar regionalpolitisk motiverte tilskudd, som Nord-Norgetilskudd og regionaltilskudd.

Forskjeller i det kommunale tjenestetilbudet kan være i samsvar med målsettingen om å sikre likeverdige levekår, dersom et høyt kommunalt tjenestetilbud blir gitt som kompensasjon til regioner og kommuner som ellers har relativt dårlige levekår. Hvis de kommunene som mottar distriktspolitisk motiverte tilskudd har dårlige levekår og/eller lav levestandard, vil disse tilskuddene kunne bidra til en utjevning av levekår mellom ulike deler av landet.

Fordelingen av privat velferd avhenger både av hvor mye hver person mottar av kommunale tjenester og av private inntekter. For å få et mer helhetlig bilde av fordelingen av velferd har Statistisk sentralbyrå (SSB) i studien «Fordelingsvirkninger av kommunal tjenesteproduksjon» utvidet det tradisjonelle inntektsbegrepet til både å omfatte privat inntekt og verdien av kommunal tjenesteproduksjon (Langørgen og Aaberge 2002). Analysen viser at mange små kommuner og kommuner i Nord-Norge (unntatt Finnmark) har et lavere nivå på private inntekter enn andre kommuner. Samtidig viser analysen at kommuner med et lavt nivå på private inntekter i mange tilfeller har et høyere nivå på det kommunale tjenestetilbudet. I Hedmark, Nord-Trøndelag, Oppland og Østfold er det imidlertid vanlig med en kombinasjon av lave private inntekter og et relativt lavt nivå på de kommunale tjenestene. Innbyggerne i Finnmark mottar relativt høye kontantoverføringer og har lave skatter, i tillegg til et særskilt høyt nivå på de kommunale tjenestene. Dette medfører at innbyggerne i Finnmark gjennom regional- og distriktspolitiske virkemidler oppnår en høyere samlet gjennomsnittsinntekt enn landet for øvrig.

15.2.2 Utviklingen i bosettingsmønsteret

Den politiske målsetningen om å bevare bosettingsmønsteret ble formulert på 1970-tallet. Mens skiftende regjeringer i flere tiår konkretisert befolkningsmålsettingen på kommunenivå, så har Bondevik II-regjeringen konkretisert målsetningen til at man skal ha befolkningsvekst i alle landsdeler. Til tross for at det siden 1970-tallet har vært en målsetning å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret, så har det i samme periode vært en utvikling som har vært preget av sentralisering. Figur 15.1 viser befolkningsutviklingen i et sentrum-periferi perspektiv fra 1970 til 2002.

Kilde: NOU 2004:2

Figur 15.1 viser tydelig at befolkningsutviklingen siden 1970 har vært preget av sentralisering. I perioden 1970 til 2002 var det en befolkningsvekst i Norge på om lag 18 prosent. I samme periode ble befolkningstallet i landsbyregionene redusert med om lag 15 prosent. Befolkningstallet har holdt seg stabilt i regioner med små bygdebyer. I bygdebyer, byregioner og i storbyregioner har det siden 1970 og fram til 2002 vært en befolkningsvekst. Sterkest har befolkningsveksten vært i storbyregionene 1 . Befolkningsutviklingen i Norge har i de siste tiårene vært preget av sentralisering. Norge har imidlertid i større grad enn andre land i Europa, som for eksempel Sverige og Finland, klart å opprettholde bosettingen i distriktene (NOU 2004:19).

Befolkningsutviklingen i Norge i de siste tiårene må blant annet sees i sammenheng med befolkningens flyttemønster og fødselsoverskuddet (definert som antall fødte minus antall døde). Sentraliseringen har dels sammenheng med at folk i større grad har flyttet fra land til by enn omvendt. Deler av denne flyttestrømmen kan antakeligvis forklares med at nødvendige strukturendringer har ført til at sysselsettingen har gått tilbake i flere tradisjonelle distriktsnæringer. Samtidig har typiske bynæringer som personlig og forretningsmessig tjenesteyting vokst. Tidligere ble flyttestrømmen dempet av at fødselsoverskuddet har vært høyt i distriktene. Det er imidlertid ikke lengre tilfelle. Mange perifere kommuner opplever, og kommer til å få, en nedgang i folketallet selv uten netto utflytting på grunn av færre barnefødsler og små ungdomskull. Dersom en ønsker å bevare bosettingsmønsteret er det derfor ifølge Sørlie (2003) ikke nok å dempe flyttestrømmen den veien den har gått (fra land til by), man må i tillegg snu flyttestrømmen.

Bondevik II-regjeringen har i lys av befolkningsutviklingen gått fra å konkretisere befolkningsmålsettingen på kommunenivå, til å konkretisere befolkningsmålsettingen til at man skal ha befolkningsvekst i alle deler av landet. Regjeringen mener at regionnivået i betydningen større felles arbeidsmarkeds-, bo- og serviceområder, er det realistiske nivået for å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. I den distrikts- og regionalpolitiske redegjørelsen som Kommunal- og regionalminister Erna Solberg la fram for Stortinget 30. april 2003 heter det blant annet at:

«For regjeringen er det et mål å demme opp for en utvikling der Osloregionen fortsetter å vokse langt raskere enn – og på bekostning av – resten av landet. Vi vil bidra til å videreutvikle vekstkraftige regioner i alle deler av landet og bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret, slik at vi fortsatt er i stand til å ta ut det verdiskapningspotensialet som finnes. Vårt bosettingsmål for de neste tyve årene er en mer balansert utvikling, der alle landsdeler har befolkningsvekst».

Regjeringen har uttalt at den for å nå det overordnede bosettingsmålet vil satse på å styrke regionsentraenes rolle, blant annet ved å føre en mer aktiv by – og regionpolitikk.

15.2.3 Den brede og den smale distrikts­politikken

De regional- og distriktspolitiske målsetningene er avhengig av både den «brede» og den «smale» regional- og distriktspolitikken.

All statlig politikk har regionale konsekvenser. Ifølge Effektutvalget utgjør summen av statens politikk den brede distriktspolitikken. Den brede distriktspolitikken innebærer ifølge Effektutvalget en helhetlig tilnærming der byer og distrikter blir sett under ett (NOU 2004:2). Mange av de viktigste utfordringene som distriktene står overfor kan bare løses gjennom den brede distriktspolitikken. Tunge sektorer som landbruk, samferdsel/kommunikasjon, utdanning og kommunesektoren står sentralt her.

Samtidig er det noen distriktspolitiske utfordringer som tradisjonelt sett ikke er forsøkt løst gjennom sektorpolitikken, men gjennom tiltak som er spesielt rettet mot utvalgte områder. Den ekstrainnsatsen som gjøres for å stimulere til en positiv utvikling i definerte geografiske områder omtales ofte som den smale distriktspolitikken. Overføringene over programkategori 13.50 på Kommunal- og regionaldepartementets budsjett er eksempel på en slik ekstrainnsats. Over programkategori 13.50 er det i 2005 bevilget om lag 2,3 milliarder kroner til regional utvikling og nyskapning og nasjonalt samarbeid for regional utvikling. Nesten halvparten av dette er kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift, og blir forvaltet av ulike organ i ulike områder, med representanter fra næringslivet i dominerende posisjoner. Hoveddelen av den andre halvparten av midlene er fordelt mellom fylkene dels etter andelen innbyggere bosatt innenfor det distriktspolitiske virkeområdet, dels etter skjønn. I tillegg bevilger Kommunal- og regionaldepartementet en del midler til næringsrettede programvirksomhet i SIVA, Forskningsrådet og Innovasjon Norge sentralt.

Fylkeskommunene har siden 2003, gjennom ansvarsreformen, fått et økt ansvar for forvaltning og prioritering av midlene til lokal og regional utvikling og nyskapning som blir fordelt fra Kommunal- og regionaldepartementet. Som regional utviklingsaktør forvalter fylkeskommunene virkemidlene i forpliktende partnerskap med næringslivet, virkemiddelaktører, private organisasjoner, utdanningsinstitusjoner og kommuner. Fylkene står etter ansvarsreformen friere i sine prioriteringer av midlene i forhold til både formål og geografi. Det siste momentet kan som distriktskommisjonen påpeker føre til en vridning der mer av ressursene blir brukt sentralt, og mindre i de distriktspolitiske virkemiddelområdene. Det kan dels skje ved at de sentrale fylkene får mer av den samlede potten, dels ved at distriktsfylkene prioriterer befolkningstette områder framfor distriktsområdene (NOU 2004:19). Samlet kan det medføre at det innenfor den smale politikken skjer en styrking av den regionalpolitiske dimensjonen. Det som i hovedsak skiller distriktspolitikken fra regionalpolitikken er at det innenfor distriktspolitikken fokuseres på avstandsulemper og utkantproblemer, mens det innenfor regionalpolitikken fokuseres på å utjevne regionale forskjeller (NOU 2004:15).

Effektutvalgets vurdering var at den brede distrikts- og regionalpolitikken i sum hadde langt større betydning for utviklingen i områder med lav vekst og nedgang i folketallet enn den smale politikken (NOU 2004:2). Distriktskommisjonen påpeker i forlengelsen av det at distrikts- og regionalpolitiske målsetninger og resultatkrav bør inngå som en del av sektorpolitikken. Den faktiske utviklingen har imidlertid vært at distrikts- og regionalpolitisk hensyn har blitt tillagt stadig mindre vekt i sektorpolitikken (NOU 2004:19).

Mens målene med regional- og distriktspolitikken har vært å opprettholde bosettingsmønsteret og å sikre likeverdige levekår i alle deler av landet, så har virkemidlene i hovedsak vært rettet inn mot næringsutvikling. Ifølge Handlingsromsutvalget har det sin bakgrunn i en grunntanke om «at ein ved å stimulere næringslivet og sysselsetjinga legg grunnlaget for å halde ved lag og utvikle busetjinga, når mangel på arbeidsplassar og lite mangfald i næringslivet er årsaker til at folk flytter». Personrettede tiltak, som for eksempel lavere inntektsskatt, har vært mindre brukt i Norge. Men personrettede tiltak brukes i dag i tiltakssonen for Nord-Troms og Finnmark (NOU 2004:15).

Ekstra kommuneoverføringer til små kommuner og kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge brukes i dag også som distrikts- og regionalpolitisk virkemiddel. Tankegangen er at en gjennom dette gir små kommuner og kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge muligheten til å ha et bedre kommunalt tjenestetilbud enn andre kommuner og fylkeskommuner, og at en gjennom det igjen bidrar til å opprettholde bosettingsmønsteret og til å sikre gode levekår i distriktene (St.prp. nr. 1 (2004-2005)).

15.3 Virkeområder for distrikts- og regionalpolitiske virkemidler

De regional- og distriktspolitiske utfordringene som ikke er forsøkt løst gjennom sektorpolitikken, men gjennom tiltak som er spesielt rettet mot bestemte områder har tradisjonelt vært forbeholdt kommuner, næringsliv og personer innenfor det distriktspolitiske virkeområdet og virkeområdet for den differensiert arbeidsgiveravgiften. I dette avsnittet gis det en omtale av de to virkeområdene. I 2004 ble det dessuten innført en tredje virkeområde, virkeområdet for nasjonal transportstøtteordning. Transportstøtteordningen ble innført for å kompensere næringsliv som tapte på omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift i 2004. For omtalen av transportstøtteordningen vises det til Kommunal- og regionaldepartementets budsjettproposisjon for 2004 (St.prp. nr. 1 (2003-2004)).

15.3.1 Om virkeområde for distriktspolitiske virkemidler

Kommunal- og regionaldepartementet har med utgangspunkt i bruk av indikatorbasert analyse og skjønn identifisert kommuner som har regionale problemer og utfordringer. Disse analysene ligger i dag til grunn for inndelingen av virkeområdet for distriktspolitiske virkemidler. Det distriktspolitiske virkeområdet danner utgangspunktet for avgrensningen av ulike bedriftsrettede tiltak, og for fordeling av midler til lokalt og regionalt utviklingsarbeid.

Figur 15.2 viser virkeområdet for distriktspolitiske virkemidler som er gjeldende for årene 2000-2006. Det legges opp til en ny revidering av virkeområdet i 2006, med virkning fra 1. januar 2007, samtidig med at et nytt regelverk for regionalpolitisk statsstøtte i EU/EØS trer i kraft. Indikatorene og kriteriene som ligger til grunn for inndelingen av virkeområdet kan da endres, jf. nærmere omtale i avsnitt 15.3.4.

Det distriktspolitiske virkeområdet omfatter om lag 30 prosent av befolkningen. Den delen av virkeområdet hvor man kan benytte særlig distriktsrettede tilskudd til næringslivet omfatter om lag 25 prosent av befolkningen. Dette området er delt i tre soner, A, B og C. A utgjør Finnmark og Nord-Troms, B dekker resten av Nord-Norge og de svakeste fjellområdene i Sør-Norge, mens C utgjør resten av de svake områdene i Sør-Norge, samt Tromsø og Bodø. I tillegg er det en sone D, der det ikke kan gis direkte distriktsrettede tilskudd til bedrifter (utover bagatellmessig støtte), men der det tidligere ble gitt støtte til blant annet en del kommunale næringsrettede fysiske investeringer og til stedsutvikling. Etter ansvarsreformen er det åpnet for at fylkene kan bruke midler på slike formål også utenfor virkeområdet. Soneinndelingen i A, B og C- områder skiller mellom hvilke maksimale støttesatser for bedriftsstøtte som kan benyttes i den enkelte områder, og gjenspeiler også en prioritering av viremiddelinnsats etter hvor store utfordringer områdene står overfor.

Innenfor det distriktspolitiske virkeområdet blir det satt inn virkemiddel som utgjør en viss konkurransevridning. En slik konkurransevridning er tilsiktet og nødvendig for å få til en ønskelig regional utvikling. Virkemidlene skal kompensere for konkurranseulemper som næringslivet i disse områdene har, slik at næringslivet her får rammevilkår på lik linje med de som finnes i mer sentrale deler av landet. Det er viktig at man er sikker på at de områdene som er med i virkeområdet, har rammevilkår som gjør det legitimt å sette inn sterke virkemiddel. Etter at Norge ble medlem i EØS fra 1. januar 1994 er både de bedriftsrettede ordningene og avgrensningen av virkeområdet blitt notifisert overfor ESA. For å få godkjent de ulike ordningene og virkeområdet må Norge dokumentere at områdene innenfor virkeområdet har behov for en regionalpolitisk ekstrainnsats.

Kilde: Kommunal- og regionaldepartementet

De kvantitative analysene som ligger til grunn for inndelingen av det distriktspolitiske virkeområdet fanger opp fire ulike dimensjoner ved kommunene: arbeidsmarked, geografi, demografi og inntekt. Ved inndelingen av virkeområdet blir dimensjonen geografi, med indikatorene befolkningstetthet, sentralitet og andel innbyggere bosatt i tettsted, sterkest vektlagt. Årsaken til det er at man gjennom den distriktspolitiske ekstrainnsatsen for næringsutvikling ønsker å kompensere for avstandsulemper, og for kostnadsfaktorer knyttet til usentral lokalisering, små markeder og lavt befolkningstall. Tabell 15.1 viser indikatorene som ligger til grunn for dagens inndeling av virkeområdet for distriktspolitiske virkemidler. Indikatorene er ment å reflektere de ulike aspektene som er innarbeidet i målene for distriktspolitikken.

• Sentralitet gis etter Statistisk sentralbyrås klassifisering i fire kategorier, hvor 0 er minst sentral og 3 mest sentral. Kriteriet for klassifiseringen er tilgjengelighet i form av reisetid til sentra av en viss størrelse.

• Befolkningstetthet er målt i antall innbyggere per kvadratkilometer. Arealet er definert som samlet kommunalt territorium/areal fratrukket innsjøer.

• Tettstedsandeler er basert på Statistisk sentralbyrås tettstedsdefinisjon

• Befolkningsutviklingen refererer til endring i samlet befolkning i et tiårsperspektiv.

• Befolkningsandeler innen utvalgte årsklasser og etter kjønn refererer til gruppens andeler av samlet befolkning i hver kommune

• Som inntekt er det benyttet gjennomsnittlig bruttoinntekt for personlig skatteytere

• Andeler arbeidsledige og uføretrygdede refererer til arbeidsstyrken i hver kommune

Tabell 15.2 viser hvilken indikatorverdi kommunene innenfor prioriteringsområde A, B, C og D hadde ved forrige revisjon av virkeområdet i 2000. I tabellen vises også indikatorverdien for kommunene som ligger utenfor virkeområdet. Verdien på indikatorene går fra – 3 til + 3, hvor – 3 er «dårligst» verdi og + 3 er «best» verdi. I tabellen vises gjennomsnittsverdien for hvert område, samt minimums- og maksimumsverdien. Ved beregningen av gjennomsnitt i tabellen teller alle kommunene like mye.

Av tabell 15.2 framgår det at det er variasjoner mellom prioriteringsområdene når det gjelder verdien på indikatoren som ligger til grunn for inndelingen av det distriktspolitiske virkeområdet. Kommunene i område A og B har betydelig lavere gjennomsnittsverdi enn kommunene i de andre prioriteringsområdene. I område A og B er det henholdsvis kun tre og fem kommuner som har en indikatorverdi som er over 0. I område B er det Harstad kommune som har de høyeste indikatorverdien, med en verdi på 1,07.

Kommunene i område C hadde ved forrige revisjon av virkeområdet i gjennomsnitt en indikatorverdi på – 0,77. Det er imidlertid betydelig variasjoner mellom kommunene innenfor prioriteringsområde C. Verdien varierer fra – 2,6 i Etnedal kommune til +2,3 i Tromsø kommune. Fem kommuner innenfor område C har en indikatorverdi som er lavere enn – 2, mens 13 kommuner har en indikatorverdi som er over 0.

Tabell 15.2 viser at det ikke er noen entydig sammenheng mellom resultatene fra de kvantitative analysene og hvilket prioriteringsområde kommunene er plassert innenfor. Det er forskjeller mellom kommuner innenfor samme prioriteringsområde når det gjelder indikatorverdien, og kommuner med samme indikatorverdi er plassert innenfor forskjellig virkeområde. Årsaken til at det ikke er noen entydig sammenheng mellom resultatene fra de kvantitative analysene og inndelingen av virkeområdet er dels at de indikatorbaserte analysene er supplert med skjønn for å sikre sammenhengende soner, dels at kommunene i Nord-Norge er plassert innenfor virkeområdet uavhengig av resultatene i de indikatorbaserte analysene. I forbindelse med skjønnsvurderingen ble det blant annet tatt utgangspunkt i et indikatorbasert kart med bo- og arbeidsregioner som enheter i stedet for kommuner.

Ved forrige revisjon av virkeområdet falt sju kommuner i Nord-Norge utenfor virkeområdet hvor man kan gi bedriftsrettede tiltak (prioriteringsområde A, B og C). Hele Nord-Norge ble likevel tatt med innenfor virkeområdet fordi Kommunal- og regionaldepartementet mente at selve landsdelen var prioriteringsverdig ut fra distriktspolitiske hensyn, og at de regionale sentra i Nord-Norge var av betydning for utviklingen i hele landsdelen (Mønnesland 2002).

15.3.2 Virkeområde for differensiert arbeidsgiveravgift

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift var et distriktspolitisk virkemiddel som skulle kompensere privat og offentlig sektor for langsiktige næringsmessige ulemper som særlig var knyttet til geografisk betingede forhold. Ved avgrensningen av virkeområdet ble det tatt utgangspunkt i at et område måtte oppfylle to krav for å falle innenfor virkeområdet for differensiert arbeidsgiveravgift:

• Området måtte ha distriktspolitiske utfordringer/problemer

• Området måtte ha transportulemper som var større enn letten i arbeidsgiveravgiften

Ut fra vurderingen av slike ulemper var arbeidsgiveravgiften hovedsakelig regionalt differensiert i fem soner, der satsen varierte fra 0 prosent i Nord-Troms og Finnmark (sone 5) til 14,1 prosent i sentrale strøk (sone 1).

Virkeområdet for den differensierte arbeidsgiveravgiften ble sist revidert i 2000. Virkeområdene for differensiert arbeidsgiveravgift som var gjeldende i årene 2000-2003 vises i figur 15.3. Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift hadde en provenyeffekt på om lag 8,5 milliarder kroner i 2003.

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift vil, etter krav fra EFTAs overvåkingsorgan ESA, gradvis legges om i løpet av perioden 2004-2007, slik at utformingen av arbeidsgiveravgiften i Norge blir tilpasset ESAs retningslinjer for statsstøtte. I løpet av denne perioden vil satsen på arbeidsgiveravgiften gradvis trappes opp til 14,1 prosent for alle kommunene og fylkeskommunene. Det er lagt opp til at nullsatsen på arbeidsgiveravgiften skal videreføres i Nord-Troms og Finnmark. Retningslinjene for statlig bedriftsrettet regionalpolitisk støtte skal revideres i 2005/2006, jf. omtale i avsnitt 15.4.3. Dersom det i forbindelse med denne revideringen blir åpnet for å gjeninnføre differensiert arbeidsgiveravgift i deler av landet, vil regjeringen vurdere hvor og hvordan dette skal skje (St.meld. nr. 25 (2004-2005)).

Kilde: Kommunal- og regionaldepartementet

Regjeringen har i prinsippet mulighet til å videreføre ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift for offentlig sektor. Når regjeringen ikke har valgt å gjøre det, så har det sammenheng med at man ønsker et avgiftssystem som virker nøytralt, og ikke skaper vridningseffekter mellom privat og offentlig sektor. Regjeringen har i denne sammenheng trukket fram tre momenter:

• Dersom en viderefører ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift for offentlig sektor, og samtidig hever arbeidsgiveravgiften for privat sektor, så vil dette medføre at det relativt sett blir billigere på marginen å ansette arbeidstakere for kommunen enn for privat sektor. En slik vridningseffekt vil man ikke få når kommunesektoren og privat sektor står overfor samme arbeidsgiveravgift.

• Dersom ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift skulle videreføres for kommunesektoren ville man få større grensedragningstilfeller. Det skyldes at man ikke kan bruke kommunesektoren som sådan i utformingen av avgiftsvedtaket. Det ville måtte foretas en avgrensning av kommunal forvaltningsvirksomhet mot annen type virksomhet innen kommunesektoren.

• ESA har signalisert at de vil ha problemer med å godta differensiering for kommunal virksomhet som er i direkte konkurranse med privat virksomhet i sektorer hvor det også er potensiell konkurranse fra selskaper med internasjonal virksomhet.

15.3.3 Revidering av retningslinjene for til­deling av bedriftsrettet regional­politisk støtte

EU-kommisjonen offentliggjorde 15. juli 2005 et nytt utkast til regelverk for regionalpolitisk statsstøtte. Utkastet åpner for å gi driftsstøtte, herunder differensiert arbeidsgiveravgift, i områder med lav befolkningstetthet. Områder med ekstra lav befolkningstetthet er i utkastet definert som NUTS II-regioner (landsdeler) med mindre enn 8 personer per km2, og tilgrensende områder. Dersom dette forslaget til EU-kommisjonen blir det endelige, gir det åpning for å gjeninnføre ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift i hele Nord-Norge og i Nord-Trøndelag. I Sør-Norge er det fortsatt stor usikkerhet om det blir mulig å gjeninnføre den differensierte arbeidsgiveravgiften i deler av det tidligere virkeområdet. Oppland og Hedmark, eventuelt med tilgrensende områder, oppfyller sannsynligvis kravene, slikt utkastet til regelverk ser ut nå. Det gjenstår imidlertid en rekke avklaringer rundt dette. Det endelige regelverket forventes vedtatt i løpet av 2005. Deretter vil norske myndigheter starte en notifiseringsprosess overfor ESA.

15.3.4 Sammenligning av det distriktspolitiske virkeområdet og virkeområdet for differensiert arbeidsgiveravgift

Det distriktspolitiske virkeområdet er dels sammenfallende med virkeområdet for differensiert arbeidsgiveravgift, men som det framgår av figur 15.3 og 15.4 er det noen forskjeller mellom inndelingen av de to virkeområdene. I 2003 besto for eksempel virkeområdet for differensiert arbeidsgiveravgift av 261 kommuner, mens det distriktspolitiske virkeområdet besto av 303 kommuner. Tabell 15.4 viser forholdet mellom inndelingen av de to virkeområdene.

Av tabell 15.4 framgår det at det er 43 kommuner som er innenfor sone C og D i det distriktspolitiske virkeområdet, men som er utenfor virkeområdet for den differensierte arbeidsgiveravgiften (det vil si at de i 2003 hadde en arbeidsgiveravgiftssats på 14,1 prosent). Av de 43 kommunene er det kun 8 kommuner som har færre enn 3 000 innbyggere. Steinkjer og Levanger i Nord-Trøndelag er eksempler på kommuner som er innenfor det distriktspolitiske virkeområdet, men som er utenfor virkeområdet for den differensierte arbeidsgiveravgiften.

Ifølge Mønnesland (2002) er det tre grunner til at det er avvik mellom områdene:

• Soneinndelingene i de to virkeområdene har blitt revidert på ulike tidspunkt. Den ene ordningen har derfor bygd på eldre regionalpolitiske situasjoner enn den andre. Før revideringene i 2000 var forrige revisjon av det ordinære virkeområdet i 1994, mens virkeområdet for differensiert arbeidsgiveravgift sist ble revidert i 1988. Dette momentet har mindre betydning nå, da begge virkeområdene ble revidert i 2000.

• Hensynet til stabilitet og forutsigbarhet tilsier at en kommune som flyttes fra en sone til en annen innenfor et av virkeområdene, ikke samtidig bør utsettes for endringer i status innenfor det andre virkeområdet samtidig.

• Ved inndelingen av virkeområde for differensiert arbeidsgiveravgift har en tatt hensyn til at det vil være uheldig å dele pendlingsregioner, da støtten til bedriftene gis etter ansattes bosted.

15.4 Regionalpolitiske tilskudd i ­inntektssystemet

Et av de overordnende formålene med inntektssystemet er å sikre utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Gjennom inntekts- og utgiftsutjevningen utjevnes derfor forskjeller i kommunenes og fylkes-kommunenes skatteinntekter og forskjeller i kommunenes og fylkeskommunenes utgiftsbehov. Utjevningen av kommunenes og fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for et likeverdig tjenestetilbud kan sies å utgjøre den «brede» regionalpolitikken i inntektssystemet. I avsnitt 15.4.1 presenteres den regionale fordelingsprofilen på utgifts- og inntektsutjevningen. For nærmere omtale av utgifts- og inntektsutjevningen vises det til kapittel 4.

I tillegg til å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud skal inntektssystemet ivareta regional- og distriktspolitiske målsetninger om å opprettholde bosettingsmønsteret og å skape levedyktige lokalsamfunn i alle deler av landet. Deler av overføringene som skjer gjennom inntektssystemet, som regionaltilskuddet, Nord-Norgetilskuddet og deler av skjønnstilskuddet, er gitt en regional- og distriktspolitisk begrunnelse. Den ekstrainnsatsen som rettes mot små kommuner og kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge kan sies å utgjøre den «smale» regionalpolitikken i inntektssystemet. I avsnittene 15.4.2 og 15.4.3 presenteres utformingen av de regionalpolitisk begrunnede ordningene i inntektssystemet.

15.4.1 Den «brede» regionalpolitikken ­gjennom inntektssystemet

Selv om det primære formålet med inntekts- og utgiftsutjevningen er å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud, så har også disse ordningene en klar regional fordelingsprofil. Gjennom utgifts- og inntektsutjevning skjer det i hovedsak en omfordeling av inntekt fra større kommuner i sentrale strøk (med lavt beregnet utgiftsbehov og høye skatteinntekter) til mindre kommuner i distriktene (med høyt beregnet utgiftsbehov og lave skatteinntekter). Tabell 15.5 viser omfordelingen av inntekt som skjer gjennom inntekts- og utgiftsutjevningen for kommunene gruppert etter innbyggertall. Figur 15.6 viser fordelingsvirkningene for kommunene gruppert fylkesvis.

Gjennom utgifts- og inntektsutjevningen for fylkeskommunene skjer det også en omfordeling som har en klar regional profil. Tabell 15.7 viser omfordelingen av inntekt gjennom inntekts- og utgiftsutjevningen for fylkeskommunene.

Utgifts- og inntektsutjevningen har en klar regional fordelingsprofil. Disse ordningene vil derfor ha stor betydning for utviklingen i regioner og distrikter. Utgifts- og inntektsutjevningen i inntektssystemet vil ikke diskuteres ytterligere i dette kapitlet. I stedet vil det fokuseres på de ordningene i inntektssystemet som eksplisitt er gitt en regional- og distriktspolitisk begrunnelse.

15.4.2 Den «smale» regionalpolitikken i ­inntektssystemet

I motsetning til utgifts- og inntektsutjevningen er Nord-Norgetilskuddet, regionaltilskuddet og deler av skjønnstilskuddet, blant annet kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift, eksplisitt begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn. I Kommunal- og regionaldepartementets budsjettproposisjon for 2005 ble for eksempel Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet gitt følgende begrunnelse:

«Nord-Norgetilskuddet er et særskilt regionalpolitisk virkemiddel. Tilskuddet skal bidra til å gi kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge muligheter for å gi et bedre tjenestetilbud enn kommuner og fylkeskommuner ellers i landet. Tilskuddet skal også bidra til å muliggjøre en høy kommunal og fylkeskommunal sysselsetting i et område med et konjunkturavhengig næringsliv. (...) Regionaltilskuddet er på samme måte som Nord-Norgetilskuddet begrunnet ut fra regionalpolitiske hensyn»

(Beregningsteknisk dokumentasjon til St.prp. nr. 1 (2004-2005) fra Kommunal- og regionaldepartementet. Rundskriv H-23/04).

15.4.3 Nord-Norgetilskuddet

Nord-Norgetilskuddet er en videreføring av skatteutjevningsordningen som eksisterte før innføringen av inntektssystemet i 1986. Gjennom skatteutjevningsordningen ble kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge sikret et høyere inntektsnivå enn kommuner og fylkeskommuner i resten av landet. Ved innføring av inntektssystemet i 1986 ble denne ordningen videreført. Begrunnelsen for å gi kommuner og fylkeskommuner et høyere tilskudd gjennom inntektsutjevningen var dels at Nord-Norge hadde merkostnader knyttet til klimatiske og strukturelle forhold som ikke ble fanget opp gjennom utgiftsutjevningen. Dels at en heving av inntektsnivået var nødvendig på grunn av det lave utbyggingsnivået i landsdelen etter andre verdenskrig. I forbindelse med forenklingen av inntektssystemet i 1994 gikk man bort fra å behandle Nord-Norge spesielt gjennom inntektsutjevningen. I stedet ble det opprettet et eget Nord-Norgetilskudd.

Rattsø-utvalget foretok ingen faglig vurdering av hvor stort omfang Nord-Norgetilskuddet burde ha i forhold til andre regionalpolitiske virkemidler. Utvalget pekte imidlertid på tre forhold som det mente kunne begrunne at tilskuddet ble opprettholdt (NOU 1996:1):

• Levekårsundersøkelser viste at nord-norske kommuner generelt ligger lavt i forhold til landsgjennomsnittet.

• Norge har interesse av at Nord-Norge settes i stand til å forvalte landsdelens naturressurser, herunder fiskeriressursene, på en god måte, samt å hevde Norges interesser i Nordområdene.

• Uten en sterk offentlig sektor vil sysselsetting og bosetting i landsdelen bli sårbar overfor svingninger i den private sektor.

Nord-Norgetilskuddet fordeles i dag etter bestemte satser per innbygger til kommunene og fylkeskommunene i Nordland, Troms og Finnmark. Størrelsen på satsene bygger på verdien av den tidligere hevingen av det inntektsutjevnende tilskuddet. Nord-Norgetilskuddet begrunnes i dag ut i fra regionalpolitiske hensyn, og ikke som tidligere med at kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge har merkostnader til kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon som de ikke får kompensasjon for gjennom utgiftsutjevningen.

Nord-Norgetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene utgjør i 2005 totalt henholdsvis 1 147 og 433 millioner kroner. Satsene på tilskuddet vises i tabell 15.8.

15.4.4 Regionaltilskuddet

I perioden 1986 til 1994 ble kommuner med færre enn 3 000 innbyggere tildelt et eget småkommunetilskudd gjennom inntektssystemet. Begrunnelsen for tilskuddet var at analyser viste at mindre kommuner hadde høyere utgifter per innbygger enn større kommuner til sektorer som ikke ble omfattet av utgiftsutjevningen, for eksempel til administrasjon. Små kommuners merutgifter til sektorer som ble omfattet av utgiftsutjevningen ble ivaretatt gjennom basiskriteriet i utgiftsutjevningen. Ved forenklingen av inntektssystemet i 1994 ble det bestemt at småkommunetilskuddet skulle legges inn i utgiftsutjevningen og at man skulle vekte opp basiskriteriet tilsvarende verdien på småkommunetilskuddet.

I forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997 ble det lagt til grunn at variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til kommunal administrasjon skulle omfattes av utgiftsutjevningen. Rattsø-utvalgets analyser viste at små kommuner tidligere hadde blitt overkompensert for smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon. Og utvalget foreslo på bakgrunn av det en halvering av kostnadsvekten til basiskriteriet. Regjeringen Brundtland støttet i utgangspunktet utvalgets forslag om å redusere vekten på kriteriet. Halveringen av vekten på basiskriteriet medførte imidlertid en betydelig omfordeling av inntekt fra små kommuner til større kommuner. Regjeringen mente at det ut fra regionalpolitiske hensyn fortsatt var viktig å sikre inntektsnivået til små utkantkommuner og foreslo på bakgrunn av det å innføre et eget regionaltilskudd i inntektssystemet som kompensasjon:

«Regjeringen mener at det er nødvendig å sikre at små utkantkommuner fortsatt har mulighet til å opprettholde et bedre tjenestetilbud enn landets kommuner for øvrig. Regjeringen vil derfor ivareta viktige regionale hensyn, utover spesielle hensyn i Nord-Norge, gjennom et særskilt tilskudd til små utkantkommuner» (St. prp. nr. 55 (1995-1996)).

Regionaltilskuddet ble foreslått tildelt kommuner som var innenfor virkeområde for distriktspolitiske virkemidler, som hadde færre enn 3 000 innbyggere og skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet. Tilskuddet ble foreslått gitt kommunene som en fast sats per kommune. Regjeringen begrunnet utformingen av tilskuddet med at:

«Ved å gi et fast beløp til alle kommuner innenfor denne graderingen sikres det at tilskuddet får størst betydning pr. innbygger for de minste kommunene. Dette vil ha samme effekt som å heve basistillegget i kostnadsnøkkelen» (St. prp. nr. 55 (1995-1996)).

Ved stortingsbehandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 ble det gitt tilslutning til regjeringens forslag om å innføre et eget regionaltilskudd i inntektssystemet. Størrelsen på regionaltilskuddet økte hvert år i perioden 1997-2001, etter hvert som omleggingen av inntektssystemet fikk større gjennomslag. Siden 2001 har størrelsen på regionaltilskuddet blitt videreført på samme nivå. 2

Med unntak av seks kommuner var alle kommuner med under 3 000 innbyggere og skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet, innenfor det distriktspolitiske virkeområdet i 2001. I Kommuneproposisjonen for 2002 (St.prp. nr. 80 (2000-2001)) foreslo Kommunal- og regionaldepartementet å endre kriteriene for tildelingen av regionaltilskuddet:

«Ut fra hensynet til forenkling foreslås det å se bort fra kriteriet om at kommunen skal være innenfor det distriktspolitiske virkeområdet for å få regionaltilskudd».

I Kommuneproposisjonen for 2003 ble kriteriene for tildelingen av regionaltilskuddet igjen revidert. Det ble da lagt til grunn at tilskuddet skulle tildeles kommuner med færre enn 3 200 innbyggere. Kommuner med færre enn 3 000 innbyggere skulle motta full sats, mens kommuner med mellom 3 000 og 3 200 innbyggere skulle motta en redusert sats. Endringen ble begrunnet med at man ville hindre at kommuner som fikk en økning i innbyggertallet skulle få en brå inntektsnedgang når befolkningstallet oversteg 3 000 innbyggere (St.prp. nr 64 (2001-2002)).

Regionaltilskuddet er i dag, på samme måte som Nord-Norgetilskuddet, begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn. Tilskuddet tildeles i dag alle kommuner som har færre enn 3 200 innbyggere og skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet. Tilskuddet gis som en sats per kommune. Størrelsene på tilskuddet graderes etter virkeområde for regionalpolitiske virkemidler. Utformingen av regionaltilskuddet medfører at to kommuner som mottar tilskuddet får en inntektsreduksjon dersom de slutter seg sammen. Satsene på regionaltilskuddet vises i tabell 15.9 og 15.10.

15.4.5 Skjønnstilskuddet

Gjennomgangen av skjønnstilskuddet i kapittel 14 viser at skjønnstilskuddet brukes til å ivareta en rekke forhold. Skjønnstilskuddet brukes blant annet dels til å:

• Ivareta forhold som ikke fanges opp gjennom utgiftsutjevningen

• Hjelpe kommuner og fylkeskommuner som er i en vanskelig økonomisk situasjon

• Kompensere kommuner og fylkeskommuner som taper på endringer i inntektssystemet

• Kompensere kommuner og fylkeskommuner med svak skattevekst

• Støtte kommunale utviklingsprosjekter

• Ivareta ekstraordinære hendelser som oppstår i løpet av budsjettåret

• Ivareta spesielle lokale forhold

I tillegg til dette brukes skjønnstilskuddet til å ivareta regional- og distriktspolitiske hensyn. Fylkeskommuner og kommuner som tapte på omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift fra og med 2004 har for eksempel fått full kompensasjon for tapet gjennom en tilsvarende økning av skjønnstilskuddet. Kompensasjonsordningen er nærmere omtalt i avsnitt 15.4.6.

Gjennomgangen i kapittel 14 viste at det er store fylkesvise forskjeller når det gjelder størrelsen på skjønnstilskuddet. Kommunal- og regionaldepartementet uttalte i en uttalelse til Riksrevisjonen i 2003 at den fylkesvise fordelingen av skjønnstilskuddet dels er begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn (Dokument nr. 3:8 (2002-2003)). For nærmere omtale vises det til kapittel 14.

15.4.6 Kompensasjon for omleggingen av ordningen med differensiert arbeids­giveravgift

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift vil legges om i løpet av perioden 2004-2007, jf. omtale i avsnitt 15.3. Omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift medfører isolert sett betydelige merutgifter for kommunesektoren. Det er lagt opp til at kommuner og fylkeskommuner som taper på omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift skal få full kompensasjon for tapet gjennom en tilsvarende økning av skjønnstilskuddet og gjennom ordningen med bagatellmessig støtte i løpet av perioden 2004-2007. 3 Kompensasjonen ble i kommuneproposisjonen for 2004 begrunnet med regionalpolitiske hensyn (St.prp. nr. 62 (2002-2003)):

«Regionalpolitiske hensyn tilsier at den enkelte kommune og fylkeskommune som får merutgifter, bør få kompensasjon. Dersom det ikke legges inn noen form for kompensasjon, vil omleggingen medføre betydelige kutt i den kommunale tjenesteproduksjonen. Departementet tilrår derfor at kommunene og fylkeskommunene som taper på avviklingen av ordningen, samlet sett får full kompensasjon for merutgiftene».

I løpet av perioden 2004-2007 er det lagt opp til at kommuner og fylkeskommuner som taper på omleggingen av ordningen skal få en kompensasjon som tilsvarer kommunenes og fylkeskommunenes (beregnede) økning i lønnskostnader og økning i tilskuddsbehov til privat sektor. Det er foreløpig ikke tatt stilling til utformingen av kompensasjonen på lang sikt. Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere om kompensasjonene til kommuner og fylkeskommuner som taper på økt sats på arbeidsgiveravgiften kan/bør kompenseres gjennom faste kriterier eller tilskudd.

Det vurderes nå, på bakgrunn av et nytt utkast til regelverk for statsstøtte fra EU-kommisjonen, om det er mulig å gjeninnføre ordningen med lavere sats på arbeidsgiveravgiften i noen områder, jf. omtale i avsnitt 15.3.3.

15.5 Evaluering av kommuneover­føringer som regionalpolitisk virke­middel

15.5.1 Innledning

Som nevnt innledningsvis i kapitlet er det utvalgets vurdering at spørsmålet om hvor stort omfang regionalpolitisk motiverte overføring skal ha må baseres på politisk skjønn. Utvalget mener imidlertid at kommuneoverføringer som regional- og distriktspolitisk virkemiddel må vurderes opp i mot andre regional- og distriktspolitiske virkemidler. Faglige analyser kan bidra til å synliggjøre effekten av ulike virkemidler.

Ekstra kommuneoverføringer til definerte kommuner og fylkeskommuner vil være et effektivt virkemiddel dersom gode kommunale tjenester og høy kommunal sysselsetting stimulerer innflyttingen og reduserer utflyttingen i kommunene, og dersom de ekstra overføringene bidrar til å utvikle robuste lokalsamfunn, jf. begrunnelsen for de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet.

Kunnskapen om effekten av kommuneoverføringer som regionalpolitisk virkemiddel er imidlertid begrenset. Effektutvalget, som evaluerte ulike regional- og distriktspolitiske virkemidler, foretok ingen konkret vurdering av hvorvidt ekstra kommuneoverføringer til definerte kommuner og fylkeskommuner er et effektivt virkemiddel. Effektutvalget uttalte i NOU 2004:2 Effekter og Effektivitet, at dette var en interessant problemstilling, men at utvalget ikke hadde studert effekten av å føre regionalpolitikk gjennom kommunesektoren på denne måten sammenlignet med å la disse midlene gå til andre regional- og distriktspolitiske formål.

For å beregne effekten av kommuneoverføringer som regionalpolitisk virkemiddel bør man ideelt sett ha en eller flere utviklingsbaner som viser utviklingen i kommunene med tiltaket (tiltakene). Videre bør man ha en eller flere utviklingsbaner å sammenligne med, det vil si utviklingen i kommunene uten tiltaket (tiltakene). Rammetilskuddet fordeles etter kriterier som reflekterer sysselsettingsutvikling, befolkningsutvikling og inntektsnivå. Det innebærer at kommuner med høy arbeidsledighet, fraflytting og lavt inntektsnivå gjennomgående mottar mer i rammetilskudd per innbygger enn andre kommuner. En «enkel» analyse hvor man sammenligner utviklingen i kommuner med et høyt inntektsnivå med utviklingen i kommuner med et lavt inntektsnivå kan derfor misvisende vise at høyt nivå på kommunale overføringer gir negativ kommuneutvikling. Utfordringen i forbindelse med analyser av kommuneoverføringer som regionalpolitiske virkemidler er derfor å konstruere en eller flere utviklingsbaner som gir en indikasjon på hvordan kommuneutviklingen ville vært i kommunene som mottar regionalpolitisk tilskudd dersom kommunene ikke hadde mottatt tilskuddene.

I og med at effekten av kommuneoverføringer som regional- og distriktspolitisk virkemiddel er begrenset engasjerte utvalget Senter for økonomiske forskning (SØF) ved NTNU til å foreta en evaluering av kommuneoverføringer som regionalpolitisk virkemiddel. Analysen er dokumentert i rapporten Evaluering av kommuneoverføringer som regionalpolitisk virkemiddel (Berg og Rattsø 2005). I avsnitt 15.5.2 gjengis hovedresultatene fra analysen. Rapporten er tilgjengelig på Kommunal- og regionaldepartementets internettsider (http://odin.dep.no/krd/norsk/dep/utvalg/inntekt).

15.5.2 Hovedresultatene fra SØFs analyse

Kommuneoverføringers betydning for kommuneutviklingen vil være avhengig av hvordan kommunene disponerer overføringene. Analyser viser ifølge SØF at en økning i frie inntekter med 1 000 kroner per innbygger i gjennomsnitt medfører en økning i utgiftene med 900 kroner per innbygger. Det betyr at av en inntektsøkning på 1 000 kroner gis 100 kroner direkte til kommunenes innbyggere i form av reduserte gebyrer og skatter.

SØF benytter tre forskjellige tilnærminger for å få et mål på kommuneoverføringer som regional- og distriktspolitisk virkemiddel:

• Naturlig eksperiment

• Panelanalyse

• Sammenligning av utviklingen i «sammenlignbare» kommuner

SØF analyserer kommuneoverføringers betydning for kommuneutviklingen med data for perioden 1990 til 2003. Som mål på kommuneutviklingen bruker SØF sysselsettingsutvikling, befolkningsutvikling og vekst i gjennomsnittlige private inntekter. I analysen ser SØF på virkningen av fordelingen av frie inntekter, og ikke isolert sett på virkningene av fordelingen av de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet. Årsaken til det er at de regionalpolitiske tilskuddene inngår sammen med det øvrige rammetilskuddet og skatteinntektene i et samlet statlig opplegg for fordeling av frie inntekter. Analysene er primært gjort på kommunenivå, men SØF har også foretatt analyser på regionnivå. Bakgrunnen for det er at det kan argumenteres for at utviklingen i sysselsetting og næringsliv må forståes på et høyere nivå, da mange kommuner inngår i et felles arbeidsmarked.

Analysene viser at en økning i de frie inntektene medfører en økning i den kommunale sysselsettingen. Et viktig spørsmål da er hvordan kommunal sysselsetting påvirker privat sysselsetting og investering. Man kan for det første tenke seg at en god kommunal infrastruktur og et godt tjenestetilbud kan redusere kostnadene for privat næringsliv og gjennom det bidra til økt privat produksjon og sysselsetting. For det andre kan man tenke seg at kommunene kan påvirke lønnsomheten i privat sektor negativt gjennom faktormarkedene. Når kommunen beslaglegger arbeidskraft og kapital vil den kunne øke kostnadene og redusere lønnsomheten for private aktører. Kommunene kan altså «skyve ut» privat næringsliv. Dette er spørsmål som SØF forsøker å besvare gjennom analysene.

Naturlig eksperiment

En utfordring i forbindelse med å foreta en evaluering av kommuneoverføringer som regionalpolitisk virkemiddel er, som nevnt foran, at man ikke vet hvordan utviklingen i kommunene ville vært dersom kommunene ikke hadde mottatt tilskuddene. Det ideelle ville vært å foreta et eksperiment hvor et tilfeldig utvalg kommuner ble tildelt ekstra kommuneoverføringer (behandlingsgruppen), mens et utvalg sammenlignbare kommuner ikke ble tildelt ekstra kommuneoverføringer. Ved å sammenligne utviklingen i kommunene i forhold til sysselsetting, private inntekter mv., kunne man beregnet effekten av kommuneoverføringer som regionalpolitisk virkemiddel. Et slikt eksperiment er det imidlertid ikke verken politisk eller praktisk mulig å gjennomføre. For å beregne effekten av kommuneoverføringer som regionalpolitisk virkemiddel velger SØF derfor å benytte et naturlig eksperiment: avviklingen av selskapsskatten som kommunal skatt i 1999.

Avviklingen av selskapsskatten medførte en endring i inntekt for flere kommuner. Noen kommuner fikk (isolert sett) en økning i inntektene, mens andre kommuner (isolert sett) fikk en reduksjon i inntektene. Omfordelingen av inntekt skyldtes forhold som ikke var direkte knyttet til kommuneutvikling eller distriktspolitikk. Dette gjør det ifølge SØF mulig å benytte avviklingen av selskapsskatten som et naturlig eksperiment. Resultatene fra denne analysen må imidlertid tolkes med forsiktighet. For samtidig som selskapsskatten ble avviklet, ble det også gjennomført andre endringer i inntektssystemet som medførte en omfordeling av inntekt mellom kommunene. I noen grad motvirket effekten av disse endringene effekten av avviklingen av selskapsskatten. Dette kan gjøre det vanskelig å bruke avviklingen av selskapsskatten som et naturlig eksperiment.

Ved å sammenligne utviklingen i kommuner som tjente på avviklingen av selskapsskatten med utviklingen i kommuner som tapte på endringen, beregner SØF et estimat på frie inntekters betydning for kommuneutviklingen. SØF sammenligner utviklingen i kommunene i perioden 1995-1999 (før reformen), men utviklingen i kommunene i perioden 1999-2003 (etter reformen). Analysen viser at en vekst i de frie inntektene har en klar og positiv effekt på den kommunale sysselsettingen. En økning i frie inntekter med 100 kroner per innbygger medfører i gjennomsnitt om lag 0,8 prosentpoeng høyere vekst i den kommunale sysselsettingen. Analysen av avviklingen av selskapsskatten tyder på at en vekst i frie inntekter har negative ringvirkninger på privat sysselsetting.

Når befolkningsutviklingen i perioden 1995-1999 sammenlignes med befolkningsutviklingen i perioden 2000-2003 finner SØF en svak positiv effekt av frie inntekter på kommunenivå. Analysen indikerer at en økning i frie inntekter med 100 kroner per innbygger medfører en befolkningsvekst på om lag 0,1 prosentpoeng over fireårsperioden. For en eksempelkommune med 10 000 innbyggere innebærer det at en økning i folketallet med 10 personer. Effekten kan ifølge SØF tyde på at en økning i den kommunale sysselsettingen stimulerer til innflytting.

Panelanalyse

I tillegg til å benytte avviklingen av selskapsskatten som et naturlig eksperiment velger SØF å benytte en panelanalyse. Formålet med denne analysen er å isolere frie inntekters betydning for kommuneutviklingen i perioden 1992-2003.

Analysen viser at den langsiktige effekten av en økning i de frie inntektene er en svak befolkningsvekst på kommunenivå. Over en ti års periode bidrar en økning i frie inntekter med 1 000 kroner per innbygger til en økning i befolkningsveksten med 0,2 promillepoeng hvert år. For en eksempelkommune med 10 000 innbyggere betyr det at en permanent økning i frie inntekter med 10 millioner kroner isolert sett bidrar til en økning i folketallet med 2 per år. Analysen viser videre at en økning i frie inntekter med 1 000 kroner per innbygger øker den kommunale sysselsettingen over tid med 1,5 promillepoeng.

Også på regionnivå finner SØF en svak positiv sammenheng mellom frie inntekter og befolkningsutvikling. Videre finner SØF at det er en tendens til at en vekst i frie inntekter bidrar til en vekst i den kommunale sysselsettingen. På regionnivå finner SØF dessuten en positiv sammenheng mellom vekst i frie inntekter og privat inntektsnivå. De kvantitative effektene av frie inntekter er, med unntak for effekten på den kommunale sysselsettingen, svært små. SØF konkluderer med at:

«Mens resultatet fra analysen av avviklingen av kommunal selskapsskatt viser svakt negative virkninger på befolkning og sysselsetting, viser denne analysen av frie inntekter over tid svakt positive ringvirkninger. Den kvantitative effektene er imidlertid svært små i begge analyser, og vi konkluderer så langt at man kan se bort fra ringvirkningene når man vurderer virkningene av frie inntekter til kommunene».

Sammenligning av utviklingen i sammenlignbare kommuner («matching»)

SØF analyserer også frie inntekters betydning for kommuneutviklingen ved å sammenligne utviklingen i kommuner som har forskjellig nivå på de frie inntektene per innbygger, men som for øvrig har relativt like forutsetninger for kommuneutvikling («matching»). SØF sammenligner blant annet utviklingen til kommunene i tiltakssonen (Nord-Troms og Finnmark) med utviklingen i en gruppe av sammenlignbare kommuner i perioden 1991-2000. Denne sammenligningen viser at høye frie inntekter for kommunene i tiltakssonen ikke bidrar til å gjøre kommuneutviklingen bedre enn i sammenligningskommunene. Høye frie inntekter er negativ for befolkningsvekst, total sysselsettingsvekst, industrisysselsettingsvekst og privat inntektsnivå. Den eneste positive effekten SØF identifiserer er større vekst i kommunal sysselsetting (0,1 prosent høyere i tiltakssonen).

Resultatene fra ulike sammenligninger varierer noe, men hovedresultatet er at virkningen av frie inntekter på befolkningsvekst, sysselsettingsvekst og privat inntektsnivå er liten. Høyt nivå på de frie inntektene bidrar i liten grad til å bedre kommuneutviklingen. SØF presiserer imidlertid at resultatene kan avspeile at kommuneutviklingen bidrar til å forklare de høye inntektene. Det er med andre ord ikke sikkert at man klarer å kontrollere for at det er kommuner med høy arbeidsledighet, fraflytting og lavt inntektsnivå som i utgangspunktet mottar mer i rammetilskudd per innbygger enn andre kommuner.

Frie inntekter bidrar i liten grad til å bedre kommuneutviklingen

Med utgangspunkt i de tre analysene konkluderer SØF med at frie inntekter først og fremst har en positiv effekt på kommunal sysselsetting. Ringvirkningene utover det er usikre og i alle fall meget små.

Når det i analysene ikke dokumenteres noen entydig og positiv sammenheng mellom frie inntekter og befolkningsutviklingen, så må det ifølge SØF ses i sammenheng med at flytting først og fremst er motivert av arbeidsmarkedsforhold og i mindre grad av nivået på det kommunale tjenestetilbudet. Ulike undersøkelser av folks motiv for å flytte viser at det kommunale tjenestetilbudet har en viss betydning, for eksempel vektlegges ofte barnehagetilbud og skoletilbud. Det generelle bildet fra internasjonale studier er imidlertid at det kommunale tjenestetilbudet bare har marginal betydning for flyttestrømmer.

SØFs analyse viser at det er lite ringvirkninger til privat næringsliv av en utbygging av kommunal virksomhet. Valget mellom kommuneoverføringer som regional- og distriktspolitisk virkemiddel og andre distrikts- og regionalpolitiske virkemidler vil derfor ifølge SØF primært være et valg om man ønsker utbygging av offentlig sektor eller privat næringsliv i distriktene. Videre sier SØF:

«Etter vår bedømming er det sterkeste argumentet for økte kommuneoverføringer som distriktspolitisk virkemiddel at det er mer geografisk treffsikkert, og virkningsmessig mindre usikkert, enn støtte til privat næringsliv. Tiltak mot privat næringsliv egner seg best når man søker å øke sysselsettingen i distriktene på bredere basis. Tiltakssonen for Nord-Troms og Finnmark er et godt eksempel, som bidrar til økt privat sysselsetting i regionen, men ikke styrerer aktiviteten til spesifiserte kommuner».

15.5.3 Utvalgets vurdering

Analysene som er utført av SØF peker ifølge forskerne i retning av at kommuneoverføringer er et lite effektivt regionalpolitiske virkemiddel. Analysen aktualiserer en nærmere vurdering av effekten av kommuneoverføringer i forhold til alternative regionalpolitiske virkemidler, for eksempel tiltak direkte rettet mot personer eller bedrifter. Dersom andre virkemidler er mer effektive, kan man både oppnå en bedre regionalpolitikk og mer likeverdig tjenestetilbud ved å redusere omfanget av regionalpolitiske tilskudd mot kommunesektoren. De frigjorte midlene må da benyttes til å øke omfanget av direkte person- eller bedriftsrettet tiltak.

Utvalget finner det vanskelig å anbefale en avvikling av de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet basert på en analyse som indikerer at økte kommuneoverføringer ikke har en positiv effekt på befolkningsutvikling, privat inntektsnivå og privat sysselsetting. Dette må sees i sammenheng med at det er store metodiske utfordringer knyttet til å identifisere effekten av kommuneoverføringer på kommuneutviklingen.

Utvalget finner det videre vanskelig å anbefale en avvikling av de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet da en evaluering av kommune­overføringer som regionalpolitisk virkemiddel, krever at kommuneoverføringer vurderes opp i mot andre regional- og distriktspolitiske virkemidler. Utvalget har ikke gått tungt inn i en evaluering av andre regional- og distriktspolitiske virkemidler. Utvalget finner det derfor vanskelig å vurdere hvorvidt de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet bør trekkes ut av inntektssystemet og legges inn i andre regional- og distriktspolitiske virkemidler, som for eksempel personrettede og næringsrettede tiltak.

Utvalget vil peke på at den framtidige dimensjoneringen av de regional- og distriktspolitiske tilskuddene i inntektssystemet må ses i sammenheng i hvilken grad framtidige analyser kan dokumentere at tilskuddene har effekt på bosetting og sysselsetting i de prioriterte områder.

15.6 Utformingen av de regional- politiske tilskuddene i inntekts­systemet

15.6.1 Innledning

Utvalget er bedt om å foreta en vurdering av de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet, gitt at kommuneoverføringer fortsatt skal benyttes som virkemiddel for å sikre bosetting og levedyktige lokalsamfunn. I dagens inntektssystem er Nord-Norgetilskuddet, regionaltilskuddet og deler av skjønnstilskuddet, herunder kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift, gitt regionalpolitiske begrunnelser. Utvalget foretar i dette avsnittet en vurdering av utformingen av de regionalpolitiske ordningene i inntektssystemet.

15.6.2 De regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet og det distriktspolitiske virkeområdene

De distriktspolitiske utfordringene som ikke er forsøkt løst gjennom sektorpolitikken, men gjennom tiltak som er spesielt rettet mot noen områder, har tradisjonelt vært forbeholdt kommuner, næringsliv og personer innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Til grunn for inndelingen av det distriktspolitiske virkeområdet ligger det en vurdering av hvilke kommuner som har behov for en regionalpolitisk ekstrainnsats.

Ekstra kommuneoverføringer til små kommuner og kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge brukes i dag som et viktig virkemiddel for å nå regional- og distriktspolitiske målsetninger. Nord-Norgetilskuddet, regionaltilskuddet og skjønnstilskuddet i inntektssystemet er imidlertid i motsetning til store deler av den øvrige distriktspolitiske ekstrainnsatsen, ikke avgrenset til kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Fordelingen av tilskuddene er heller ikke direkte basert på en vurdering av hvilke kommuner som har behov for en regionalpolitisk ekstrainnsats. Tilskuddene er først og fremst utformet for å treffe kommuner som har tapt på endringer som har blitt gjennomført i inntektssystemet. Utformingen av regionaltilskuddet ble for eksempel i kommuneøkonomisproposisjonen for 1997 (St.prp. nr. 55 (1995-1996)) begrunnet med at:

«Ved å gi et fast beløp til alle kommuner innenfor denne graderingen sikres det at tilskuddet får størst betydning pr. innbygger for de minste kommunene. Dette vil ha samme effekt som å heve basistillegget i kostnadsnøkkelen».

Regionalpolitikken som føres gjennom inntektssystemet er ikke, som inndelingen av virkeområdet, basert på en direkte vurdering av hvilke kommuner og fylkeskommuner som har behov for en regionalpolitisk ekstrainnsats. Dette har i hovedsak resultert i to forskjeller mellom avgrensningen av det distriktspolitiske virkeområdet og avgrensningen av regionalpolitiske overføringer gjennom inntektssystemet:

• Behandlingen av Nord-Norge

• Behandlingen av kommunestørrelse

Nord-Norge har lenge vært høyt prioritert i regional- og distriktspolitikken. Samlet sett har landsdelen hatt en noe svakere befolkningsutvikling enn resten av Norge, og rammene for næringsutvikling er på mange måter vanskeligere, med spredtbygd bosetting og lange avstander til markedet. Av en samlet regional- og distriktspolitisk innsats på 13 milliarder kroner i 2005 går hele 8,4 milliarder kroner til Nord-Norge (St.meld. nr. 25 (2004-2005)). Ved forrige revisjon av virkeområdet i 2000 ble alle kommunene i Nord-Norge, uavhengig av utfallet på de indikatorbaserte analysene, plassert innenfor prioriteringsområde A, B eller C. Det hadde sammenheng med en distriktspolitisk prioritering av landsdelen som gikk utover indikatorutfall for den enkelte kommune. I dag ligger 23 av kommunene i Nord-Norge innenfor prioriteringsområde A, 64 kommuner ligger i område B og 2 kommuner (Tromsø og Bodø) ligger i område C. Det er også flere kommuner i Sør-Norge som også ligger innenfor område B og C.

Nord-Norgetilskuddet i inntektssystemet er avgrenset til kommunene og fylkeskommunene i Nordland, Troms og Finnmark og satsene på Nord-Norgetilskuddet er gradert etter fylkesgrensene. Det innebærer for eksempel at kommunene i Finnmark, som alle er i prioriteringsområde A, har en høyere sats på Nord-Norgetilskuddet enn kommunene i Nord-Troms, som også er innenfor prioriteringsområde A. Den distriktspolitiske ekstrainnsatsen som reguleres gjennom det distriktspolitiske virkeområdet er ikke gradert etter fylkesgrenser. Gjennom den distriktspolitiske ekstrainnsatsen som reguleres gjennom det distriktspolitiske virkeområde (eller virkeområde for differensiert arbeidsgiveravgift) skilles det i hovedsak ikke mellom kommuner i Finnmark og kommuner i Nord-Troms, eller mellom kommuner i Nord-Norge og kommuner i Sør-Norge som er innenfor samme prioriteringsområde. Spesialbehandlingen av Nord-Norge i inntektssystemet går helt tilbake til skatteutjevningsordningen som eksisterte før innføringen av inntektssystemet i 1986.

Regionaltilskuddet i inntektssystemet tildeles kun kommuner som har færre enn 3 200 innbyggere og tilskuddet tildeles etter satser per kommune. Avgrensningen av et distriktspolitisk virkemiddel til kun å gjelde små kommuner er i dag spesiell for inntektssystemet. Det er flere små kommuner enn store kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområde, men ingen av virkemidlene som er avgrenset til det distriktspolitiske virkeområdet er avgrenset til kun å gjelde kommuner med lavt innbyggertall. Tidligere var det en egen småkommunesatsing over Kommunal- og regionaldepartements budsjett, men denne ordningen er nå avviklet. Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift var heller ikke avgrenset til å kun å gjelde små kommuner.

Tabell 15.11 viser forholdet mellom Nord-Norgetilskuddet, regionaltilskuddet og det distriktspolitiske virkeområdet. Videre viser tabellen forholdet mellom det tidligere virkeområde for differensiert arbeidsgiveravgift og det regionalpolitiske virkeområde.

Tabell 15.11 viser at kommunene som mottar regionalpolitisk motiverte overføringer gjennom inntektssystemet i hovedsak er innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Kun 7 av kommunene som mottar regionalpolitiske tilskudd er utenfor virkeområdet. Tabell 15.11 viser imidlertid at det er flere kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet som ikke mottar regionalpolitiske tilskudd. Dette er kommuner som har flere enn 3 200 innbyggere og/eller skatteinntekt over 110 prosent av landsgjennomsnittet.

15.6.3 Alternativ utforming av de regional – og distriktspolitiske tilskuddene i inntektssystemet

Utvalget har utredet et alternativ til dagens utforming av de regional – og distriktspolitiske tilskuddene i inntektssystemet. Ut i fra hensynet til enkelthet har utvalget lagt til grunn at det skal etableres et nytt distriktspolitisk tilskudd som erstatning for de ordningene som er begrunnet ut i fra regional – og distriktspolitiske hensyn i dagens inntektssystem. Det distriktspolitiske tilskuddet skal, på samme måte som dagens ordninger, være et rammetilskudd innenfor inntektssystemet.

15.6.3.1 Hvilke kommuner skal motta distriktspolitisk tilskudd?

Utvalget har tatt utgangspunkt i at det distriktspolitiske tilskuddet bør tildeles kommuner som har avstandsulemper og dårlige resultater med hensyn til befolkningsutvikling, sysselsetting og inntektsnivå. Gjennom inndelingen av det distriktspolitiske virkeområdet har Kommunal- og regionaldepartementet inndelt landet i fire distriktspolitiske virkeområder (A, B, C og D). Inndelingene av kommunene tar utgangspunkt i ni indikatorer som fanger opp dimensjonene geografi, arbeidsmarked, demografi og inntekt. Soneinndelingen gjenspeiler hvor store utfordringer områdene står overfor.

Utvalget har lagt til grunn at det distriktspolitiske tilskuddet som minimum bør omfatte alle kommuner i virkeområde A og B, med skatteinntekt under 120 prosent av landsgjennomsnittet. Kommunene i disse områdene har avstandsulemper, og de dårligste resultatene med hensyn til befolkningsutvikling, sysselsetting og inntektsnivå (jf. tabell 15.2). Ulempen med å begrense det distriktspolitiske tilskuddet til områdene A og B er at mange kommuner i område C og D har store utfordringer, også i forhold til flere kommuner innenfor område A og B. Utvalget har derfor også valgt å inkludere kommuner i område C og D, hvor verdien på den samlede indikatoren som ligger til grunn for inndelingen av virkeområde er lavere enn -1 og hvor skatteinntektene per innbygger ligger under 120 prosent av landsgjennomsnittet. Grenseverdiene på -1 og 120 er skjønnsmessig bestemt.

Å erstatte de regionalpolitiske tilskuddene i dagens inntektssystem med et distriktspolitisk tilskudd som er gitt en klarere kobling mot distriktspolitikken for øvrig vil medføre at flere kommuner som verken mottar Nord-Norgetilskudd eller regionaltilskudd i dag, vil motta et distriktspolitisk tilskudd gjennom inntektssystemet. Samtidig vil et slikt forslag innebære at flere kommuner som mottar Nord-Norgetilskudd eller regionaltilskudd i dag, ikke lengre vil motta distriktspolitisk tilskudd gjennom inntektssystemet.

Prioriteringsområde A

Prioriteringsområde A består av kommunene i Nord-Troms og Finnmark. Alle kommunene i prioriteringsområde A mottar Nord-Norgetilskudd i dag. Videre mottar 16 av 23 kommuner regionaltilskudd. Alle kommunene innenfor prioriteringsområde A vil motta distriktspolitisk tilskudd.

Prioriteringsområde B

Prioriteringsområde B består av 128 kommuner. Området består, med unntak av kommunene i tiltakssonen og Tromsø og Bodø, av alle kommunene i Nord-Norge. Videre består prioriteringsområde B av de svakeste fjellområdene i Sør-Norge.

25 av kommunene innenfor prioriteringsområde B mottar verken Nord-Norgetilskudd eller regionaltilskudd i dag. 21 av de 25 kommunene har skatteinntekt under 120 prosent av landsgjennomsnittet, og vil motta distriktspolitisk tilskudd med den alternative utformingen utvalget har utredet. Tabell 15.12 viser hvilke kommuner dette gjelder. Som det framgår av tabellene er dette kommuner som har avstandsulemper, og dårlige resultat med hensyn til sysselsetting, befolkningsutvikling og inntektsnivå. Med unntak for to kommuner hadde alle kommunene enn indeks som var lavere enn – 1 ved forrige revisjon av virkeområdet.

Kommunene Tinn, Tokke, Vinje og Namsskogan er innenfor område B, men har skatteinntekt over 120 prosent av landsgjennomsnittet, og vil derfor ikke motta distriktspolitisk tilskudd. De fire kommunene mottar heller ikke regionaltilskudd i dag.

Prioriteringsområde C

Prioriteringsområde C omfatter kommuner i Sør-Norge og Tromsø og Bodø. Utvalget har lagt til grunn at kommuner innenfor område C med indeks lavere enn -1 og skatteinntekt under 120 prosent av landsgjennomsnittet, skal motta distriktspolitisk tilskudd. 17 av kommunene innenfor område C, som oppfyller disse kriteriene, mottar verken Nord-Norgetilskudd eller regionaltilskudd i dag. Tabell 15.13 viser hvilke kommuner dette gjelder.

Elleve av kommunene innenfor prioriteringsområde C hadde en indeks som var lavere enn -1 ved forrige revisjon av virkeområdet, men vil ikke motta distriktspolitisk tilskudd da de har skatteinntekt over 120 prosent av landsgjennomsnittet.

Sekstifem kommuner innenfor prioriteringsområde C hadde en indeks som var bedre enn -1 ved forrige revisjon av virkeområdet. Dette er kommuner som ikke vil motta distriktspolitisk tilskudd. Av disse kommunene er det 18 kommuner som mottar Nord-Norgetilskudd eller regionaltilskudd i dag. Kommunene Tromsø og Bodø er innenfor prioriteringsområde C, og hadde ved forrige revisjon av virkeområdet en indeks på henholdsvis 2,3 og 1,9. Begge kommunene mottar Nord-Norgetilskudd i dag. Bodø og Tromsø vil imidlertid ikke motta distriktspolitisk tilskudd, da det er lagt til grunn at kun kommuner innenfor område C med indeks lavere enn -1 skal motta tilskudd.

For Tromsø og Bodø vil dette medføre en inntektsreduksjon på henholdsvis 2 520 og 1 314 kroner per innbygger.

Seksten av kommunene innenfor prioriteringsområde C, som hadde en bedre indeks enn -1 ved forrige revisjon av virkeområdet, mottar regionaltilskudd i dag, men vil ikke motta distriktspolitisk tilskudd. For disse kommunene vil dette medføre en inntektsreduksjon på 3,3 millioner kroner. 4 Tabell 15.14 viser hvilke kommuner innenfor prioriteringsområde C som mottar Nord-Norgetilskudd eller regionaltilskudd i dag, men som ikke vil motta distriktspolitisk tilskudd.

Prioriteringsområde D

To kommuner innenfor prioriteringsområde D hadde en indeks som var lavere enn -1 ved forrige revisjon av virkeområdet og vil motta distriktspolitisk tilskudd. Dette er kommunene Tysnes og Frosta. Både Tysnes og Frosta har færre enn 3 000 innbyggere og mottar fullt regionaltilskudd i dag.

Trettifem kommuner innenfor prioriteringsområde D hadde enn indeks som var bedre enn -1 ved forrige revisjon av virkeområdet. Åtte av de 35 kommunene mottar regionaltilskudd i dag, men vil ikke motta distriktspolitisk tilskudd. For kommunene vil dette medføre en inntektsreduksjon på 3,3 millioner kroner. Tabell 15.15 viser hvilke kommuner dette gjelder.

Kommuner utenfor virkeområdet

Utvalget har lagt til grunn at det distriktspolitiske tilskuddet kun skal tildeles kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. I dag er det 7 kommuner utenfor det distriktspolitiske virkeområdet som mottar regionaltilskudd. Disse kommunene vil ikke motta distriktspolitisk tilskudd. Tabell 15.16 viser hvilke kommuner dette gjelder. Tabellen viser at kommunene har en verdi på indikatorene som ligger til grunn for inndelingen av virkeområdet som er bedre enn landsgjennomsnittet (landsgjennomsnittet = - 0,26).

15.6.3.2 Fordeling av det distriktspolitiske tilskuddet mellom ulike prioriteringsområder

Det er vanskelig å gi en faglig begrunnelse som munner ut i eksakte anbefaleringer på hvordan det distriktspolitiske tilskuddet bør fordeles mellom de ulike prioriteringsområdene. Ved forslag til differensiering av det distriktspolitiske tilskuddet har utvalget derfor tatt utgangspunkt i hvor mye kommunene innenfor det enkelte prioriteringsområde som er berettiget til å motta distriktspolitisk tilskudd, mottar i regionalpolitiske overføringer i dag.

Tabell 15.17 viser hvor mye kommunene som er berettiget til å motta distriktspolitisk tilskudd samlet mottar i regionalpolitiske overføringer i dag i kroner per innbygger. De kommunene som vil motta distriktspolitisk tilskudd, men som ikke mottar regionalpolitiske overføringer i dag, er holdt utenfor ved beregningene av gjennomsnitt for de ulike prioriteringsområdene. Regionalpolitiske overføringer er her definert som Nord-Norgetilskudd og regionaltilskudd. Kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift er holdt utenfor fordi det ser ut til at virkeområdet for den differensierte arbeidsgiveravgiften vil bli utvidet i forhold til i dag. Den delen av det ordinære skjønnstilskuddet som er begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn er også holdt utenfor da det er vanskelig for utvalget å si hvor stor andel av skjønnstilskuddet til den enkelte kommune som er begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn.

Utvalget har lagt til grunn at det distriktspolitiske tilskuddet skal fordeles mellom de ulike prioriteringsområdene med utgangspunkt i antall innbyggere. Innbyggerne i de ulike prioriteringsområdene gis imidlertid ulik vekt. Dersom en tar utgangspunkt i tallene presentert i tabell 15.17 kan man utlede at innbyggertallet innenfor de ulike prioriteringsområdene bør gis en vekt som presentert i tabell 15.18.

15.6.3.3 Fordeling av det distriktspolitiske tilskuddet mellom kommunene innenfor det enkelte prioriteringsområdet

Den enkleste alternativet når det gjelder kriterier for fordeling av det distriktspolitiske tilskuddet mellom kommunene innenfor det enkelte prioriteringsområde, vil være å fordele tilskuddet mellom definerte kommuner etter satser per innbygger. Dette er i samsvar med prinsippet som i dag ligger til grunn for fordelingen av Nord-Norgetilskuddet. Den viktigste fordelen med å fordele det distriktspolitiske tilskuddet etter satser per innbygger er, i tillegg til enkelhet, at den distriktspolitiske innsatsen blir uavhengig av kommuneinndelingen. Fjerning av kommunegrenser vil i liten grad redusere de distriktspolitiske utfordringene i de aktuelle områdene. Det vil derfor være en fordel dersom to kommuner som har regionale problemer og utfordringer ikke får reduserte overføringer som følge av en sammenslutning. Utvalget har derfor utredet et alternativ hvor det distriktspolitiske tilskuddet er fordelt mellom kommunene innenfor det enkelte prioriteringsområde etter satser per innbygger. Satsene per innbygger er gradert etter virkeområde.

Å fordele det distriktspolitiske tilskuddet etter satser per innbygger vil medføre en omfordeling av inntekt fra kommuner med lavt innbyggertall til kommuner med høyt innbyggertall. Det har sammenheng med at regionaltilskuddet i dag kun tildeles små kommuner og at tilskuddet er fordelt etter satser per kommune. Dette kan være et argument for at man bør modifisere omfordelingsvirkningene noe ved at deler av det distriktspolitiske tilskuddet fordeles likt per kommune. Utvalget har på bakgrunn av dette også utredet et alternativ hvor en andel av tilskuddet er fordelt mellom kommunene med en sats per kommune. Dette alternativet innebærer at man innfører et basiselement i det distriktspolitiske tilskuddet. Innenfor dette alternativet har utvalget sett på en variant hvor 15 prosent av tilskuddet fordeles med et likt beløp per kommune, samt en variant hvor 30 prosent av tilskuddet fordeles med et likt beløp per kommune. Det resterende beløpet fordeles mellom kommunene etter satser per innbygger. Både satsene per innbygger og satsene per kommune er gradert etter virkeområde. Dette er illustrert i 15.6.3.4.

15.6.3.4 Illustrasjonsberegninger

Utvalget presenterer i dette avsnittet fordelingsvirkningene ved å erstatte de regionalpolitiske tilskuddene i dagens inntektssystem med et nytt di­striktspolitisk tilskudd. Fordelingsvirkningene av å innføre et distriktspolitisk tilskudd er illustrert med utgangspunkt i de midler som i dag for­­deles som Nord-Norgetilskudd og regionaltil­skudd. Kompensasjonsordningen for differensiert arbeids­giveravgift holdes utenfor fordi det ser ut til at virkeområdet for den differensierte arbeidsgiveravgiften vil bli utvidet i forhold til i dag. Den delen av det ordinære skjønnstilskuddet som er begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn er også holdt utenfor fordi det er vanskelig for utvalget å si hvor stor andel av skjønnstilskuddet til den enkelte kommune som er begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn.

Det er 33 kommuner som mottar regionalpolitiske tilskudd i dag, som ikke vil motta distriktspolitisk tilskudd med utvalgets forslag. Til sammen mottar disse kommunene 312 millioner kroner i regionalpolitiske overføringer, hvorav 214 millioner kroner tildeles Bodø og Tromsø som Nord-Norgetilskudd. Når det gjelder overføringene som i dag tildeles kommuner som ikke er berettiget til å motta distriktspolitisktilskudd kan man tenke seg til to alternativer:

• Alternativ 1: Midlene legges inn i innbyggertilskuddet og fordeles mellom alle kommunene etter antall innbyggere. Dette alternativet vil medføre at det samlede omfanget av regionalpolitisk motiverte overføringer gjennom inntektssystemet reduseres.

• Alternativ 2: Midlene fordeles mellom kommunene som kvalifiserer for distriktspolitisk tilskudd.

Utvalget har ikke foretatt noen vurdering av hvor stort omfang regionalpolitisk motiverte overføringer til kommunesektoren bør ha. Dette er først og fremst et politisk spørsmål. I illustrasjonsberegningene som presenteres i dette avsnittet er det derfor lagt til grunn at det samlede omfanget av regionalpolitisk motiverte overføringer skal være uendret. Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskudd som i dag tildeles kommuner som ikke vil motta distriktspolitisk tilskudd med utvalgets forslag, er derfor fordelt mellom kommunene som kvalifiserer for tilskudd etter innbyggertall, differensiert etter satsene vist i tabell 15.18.

Utvalgets forslag medfører en økning i antall kommuner mottar regionalpolitiske overføringer gjennom inntektssystemet fra 182 til 187. Utvalgets forslag medfører også en økning i antall innbyggere som bor i en kommune som mottar distriktspolitisk tilskudd med 7 414.

Illustrasjonsberegninger for kommunene gruppert fylkesvis

• Tabell 15.19 viser hvor mye kommunene gruppert fylkesvis samlet mottar i Nord-Norgetilskudd og regionaltilskudd i dag i kroner per innbygger. Videre viser tabellen hvor mye kommunene gruppert fylkesvis vil motta i distriktspolitisk tilskudd. Det presenteres tre alternativer for fordelingen av tilskuddet mellom kommunene innenfor de prioriterte områdene:

• Alternativ 1: Tilskuddet fordeles mellom kommunene etter satser per innbygger

• Alternativ 2: 70 prosent av tilskuddet fordeles etter satser per innbygger, 30 prosent etter satser per kommune

• Alternativ 3: 85 prosent av tilskuddet fordeles etter satser per innbygger, 15 prosent etter satser per kommune.

Tabell 15.19 viser at det i dag er store fylkesvise forskjeller når det gjelder omfanget av Nord-Norgetilskudd og regionaltilskudd. Det er en klar tendens til at omfanget på de regionalpolitiske overføringene øker jo lengre nord i landet man kommer. Det har i hovedsak sammenheng med at Nord-Norgetilskuddet i dag er avgrenset til kommunene i Nordland, Troms og Finnmark. Av de samlede regionalpolitiske overføringene i dagens inntektssystem går om lag 82 prosent til de tre nordligste fylkene.

Tabell 15.19 viser at å erstatte Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet med et nytt distriktspolitisk tilskudd vil medføre en omfordeling av inntekt fra kommuner i Nord-Norge til kommuner i Sør-Norge. Mens 82 prosent av den regionalpolitiske ekstrainnsatsen rettes mot Nord-Norge i dag, vil om lag 67 prosent av ekstrainnsatsen rettes mot Nord-Norge med det utredete distriktspolitiske tilskuddet. Omfordelingsvirkningene har sammenheng dagens fordeling av Nord-Norgetilskuddet. Prinsippene som er lagt til grunn for utformingen av det distriktspolitiske tilskuddet innebærer at distriktskommuner i Sør-Norge vil likebehandles med kommuner i Nord-Norge. Innenfor en uendret ramme for de regionalpolitiske overføringer vil en andel av tilskuddet til kommunene i Sør-Norge måtte finansieres med en reduksjon i overføringene til kommunene i Nord-Norge. Omfordelingsvirkningene må også sees i sammenheng med at Tromsø og Bodø ikke skal tildeles distriktspolitisk tilskudd.

Av tabell 15.19 framgår at det er kommuner i Sør-Trøndelag, Oppland, Hedmark og Nord-Trøndelag som samlet vil tjene mest på at Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet erstattes med et nytt distriktspolitisk tilskudd. Dette er i hovedsak kommuner som ligger innenfor prioriteringsområde B og som vil tjene på at B-kommuner i Sør-Norge likebehandles med B-kommuner i Nord-Norge. Flere av disse kommunene mottar ikke regionaltilskudd i dag da de har mer enn 3 200 innbyggere.

Av tabell 15.19 framgår det at det for kommunene gruppert fylkesvis har det liten betydning om det distriktspolitiske tilskuddet fordeles etter satser per innbygger eller dels etter satser per innbygger og dels etter satser per kommune.

Illustrasjonsberegninger for kommunene gruppert etter prioriteringsområde og innbyggertall.

Tabell 15.20 viser hvor mye kommunene gruppert etter prioriteringsområde og innbyggertall mottar i Nord-Norgetilskudd og regionaltilskudd i dag (1). Videre viser tabellen hvor mye kommunene vil motta i distriktspolitisk tilskudd dersom tilskuddet fordeles mellom kommunene innenfor det enkelte prioriteringsområdet etter satser per innbygger (2). Tabellen viser omfordelingsvirkningene mellom kommunene innenfor det enkelte prioriteringsområde, samt omfordelingsvirkningene mellom prioriteringsområde. Tabellen viser at å innføre et nytt distriktspolitisk tilskudd som erstatning for Nord-Norgetilskuddet først og fremst vil medføre en omfordeling av inntekt mellom kommuner innenfor samme område, fra kommuner med lavt innbyggertall til kommuner med mellom 3 000 og 10 000 innbyggere. Prinsippene som er lagt til grunn for utformingen av det distriktspolitiske tilskuddet medfører at innføringen av tilskuddet i liten grad vil medføre en omfordeling av inntekt mellom prioriteringsområdene. I tabellen skilles det mellom kommuner med skatteinntekt over og under 120 prosent av landsgjennomsnittet.

Tabell 15.20 viser at dersom det distriktspolitiske tilskuddet fordeles mellom kommunene innenfor det enkelte prioriteringsområde etter satser per innbygger vil det skje en betydelig omfordeling av inntekt fra små kommuner til kommuner med mellom 3 000 – 10 000 innbyggere. Omfordelingsvirkningene har sammenheng med at regionaltilskuddet i dag kun tildeles kommuner med færre enn 3 200 innbyggere, og at tilskuddet fordeles mellom kommunene etter satser per kommune. Tabell 15.20 viser blant annet at kommuner innenfor prioriteringsområde A som har færre enn 1 000 innbyggere i gjennomsnitt mottar 14 864 kroner per innbygger i Nord-Norgetilskudd og regionaltilskudd. Dersom disse ordningene erstattes med et distriktspolitisk tilskudd som fordeles mellom kommunene etter satser per innbygger, vil kommunene motta 6 858 kroner per innbygger i distriktspolitisk tilskudd. Videre viser tabellen at kommuner innenfor prioriteringsområde A med over 5 000 innbyggere vil få en økning i overføringer fra 6 159 til 6 858 kroner per innbygger.

Av tabell 15.20 framgår det at å erstatte Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet med et nytt distriktspolitisk tilskudd vil medføre en omfordeling av inntekt fra kommunene innenfor prioriteringsområde A, til kommunene innenfor de øvrige prioriteringsområdene som vil motta distriktspolitisk tilskudd. Mens kommunene innenfor prioriteringsområde A i gjennomsnitt mottar 7 135 kroner per innbygger i regionalpolitiske overføringer i dag, vil de motta 6 858 kroner per innbygger i distriktspolitisk tilskudd (dette framkommer av raden «sum i sone»). Reduksjonen på 277 kroner per innbygger har sammenheng med at prinsippene som er lagt til grunn for utformingen av det distriktspolitiske tilskuddet innebærer at flere kommuner vil motta regionalpolitiske overføringer gjennom inntektssystemet enn i dag. Innenfor en uendret ramme for de regionalpolitiske overføringene vil en andel av tilskuddet til kommunene i Sør-Norge måtte finansieres ved at kommunene innenfor prioriteringsområde A får en reduksjon i overføringene. Kommunene innenfor prioriteringsområde A vil imidlertid fortsatt ha et betydelig høyere nivå på det distriktspolitiske tilskuddet enn andre kommuner.

Kommunene innenfor prioriteringsområde B, med skatteinntekt under 120 prosent av landsgjennomsnittet, mottar i dag til sammen 1 597 kroner per innbygger i regionalpolitiske overføringer. Det er imidlertid store forskjeller mellom kommunene i Sør-Norge og kommunene i Nord-Norge når det gjelder omfanget på overføringene. Mens kommunene i Sør-Norge i gjennomsnitt mottar 753 kroner per innbygger i regionalpolitisk motiverte overføringer, mottar kommunene i Nord-Norge i gjennomsnitt 2 149 kroner per innbygger. Gjennomsnittet for kommunene i Sør-Norge er påvirket av at det er flere kommuner i Sør-Norge som er innenfor prioriteringsområde B som ikke mottar regionalpolitiske overføringer i dag. Tabell 15.20 viser at kommunene innenfor prioriteringsområde B samlet vil få en økning i regionalpolitiske overføringer fra 1 597 kroner per innbygger til 2 057 kroner per innbygger, dersom de regionalpolitiske ordningene i dagens inntektssystem erstattes med et nytt distriktspolitisk tilskudd. Kommunene innenfor prioriteringsområde B får en økning fordi alle kommunene innenfor område B, med skatteinntekt under 120 prosent av landsgjennomsnittet, vil motta distriktspolitisk tilskudd. Det samlede omfanget av regionalpolitisk overføringer til kommunene innenfor område B som mottar regionalpolitiske tilskudd i dag, vil ikke økes som følge av innføringen av et nytt distriktspolitisk tilskudd.

Tabell 15.20 viser at kommunene innenfor prioriteringsområde C med indeks lavere enn -1 i gjennomsnitt og skatteinntekt under 120 prosent av landsgjennomsnittet mottar 586 kroner per innbygger i regionalpolitiske overføringer i dag. Gruppegjennomsnittet er påvirket av at det er flere kommuner innenfor området som ikke mottar regionalpolitiske overføringer i dag. Tabell 15.20 viser videre at dersom de regionalpolitiske overføringene erstattes med et distriktspolitisk tilskudd, vil disse kommunene få en økning i tilskudd fra 586 til 1 715 kroner per innbygger. Økningen må sees i sammenheng med at det er flere kommuner innenfor dette området som ikke mottar regionaltilskudd i dag, men som vil motta distriktspolitisk tilskudd (jf. tabell 15.13).

Tabell 15.20 viser at de to kommunene innenfor prioriteringsområde D som hadde en indeks lavere enn -1 ved forrige revisjon av virkeområdet vil få en økning i overføringer fra 1 272 til 1 372 dersom regionaltilskuddet erstattes med et distriktspolitisk tilskudd som er fordelt mellom prioriteringsområdene etter vektene vist i tabell 15.18.

Kommunene innenfor prioriteringsområde B, C og D som ikke vil motta distriktspolitisk tilskudd mottar i dag i gjennomsnitt henholdsvis 0, 564 og 113 kroner per innbygger i regionalpolitiske overføringer gjennom inntektssystemet. Kommunene utenfor det distriktspolitiske virkeområdet mottar i dag i gjennomsnitt kun 7 kroner per innbygger i regionalpolitiske tilskudd.

Utvalget har også utredet en variant hvor en andel av det distriktspolitiske tilskuddet fordeles likt per kommune i stedet for likt per innbygger. Tabell 15.21 viser omfordelingsvirkninger av å erstatte Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet med et distriktspolitisk tilskudd hvor 30 eller 15 prosent av tilskuddet fordeles likt per kommune. Det resterende beløpet fordeles mellom kommunene med et likt beløp per innbygger (vektet innbyggertall). Små kommuner vil tjene på at en andel av det distriktspolitiske tilskuddet fordeles mellom kommunene med et likt beløp per kommune. Tabellen viser kun omfordelingsvirkninger for områdene som kvalifiserer for å motta distriktspolitisk tilskudd. Kolonne1 viser dagens fordeling av Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet i kroner per innbygger. Kolonne 2 viser hvor mye kommunene vil motta i distriktspolitisk tilskudd dersom 30 prosent av tilskuddet fordeles likt per kommune og 70 prosent likt per innbygger Kolonne 3 viser hvor mye kommunene vil motta i distriktspolitisk tilskudd dersom 15 prosent av tilskuddet fordeles likt per kommune og 85 prosent likt per innbygger. Både satsene per innbygger og satsene per kommune er gradert etter virkeområde.

Tabell 15.21 illustrerer at omfordelingsvirkningene fra små til mellomstore kommuner kan modifiseres i forhold til det som er illustrert i tabell 15.20 dersom deler av det distriktspolitiske tilskuddet fordeles likt per kommune, i stedet for at hele tilskuddet fordeles mellom kommunene med et likt beløp per innbygger. Dersom 30 prosent av tilskuddet fordeles med et likt beløp per kommune, blir omfordelingsvirkningene relativt beskjedne.

15.6.4 Utvalgets vurdering

Utvalget er bedt om vurdere utformingen av de regionalpolitiske ordningene i inntektssystemet. I vurderingen har utvalget valgt å ta utgangspunkt i tre dimensjoner:

• Enkelhet

• Treffsikkerhet

• Tildelingskriterier

Treffsikkerhet er den viktigste dimensjonen og er knyttet til en vurdering av hvorvidt tilskuddene tildeles kommuner og fylkeskommuner som har regionale problemer og utfordringer. Gitt at ekstra kommuneoverføringer skal kunne fungere som effektive regional- og distriktspolitiske virkemidler er det en forutsetning at overføringene tildeles kommuner og fylkeskommuner som har behov for en regionalpolitisk ekstrainnsats.

15.6.4.1 Et enkelt og oversiktlig system

Ved utformingen av de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet bør en, som ved utformingen av inntektssystemet generelt, etterstrebe å lage et enkelt og oversiktlig system. I dagens inntektssystem for kommunene er de regionalpolitiske ordninger utformet svært forskjellig. Mens Nord-Norgetilskuddet fordeles etter satser per innbygger, fordeles regionaltilskuddet etter satser per kommune. Mens satsene på regionaltilskuddet er gradert etter sonene i det distriktspolitiske virkeområdet, er satsene på Nord-Norgetilskuddet gradert etter fylkesgrenser. Mens regionaltilskuddet kun tildeles kommuner med skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet er det ingen kobling mellom kommunenes skatteinntekt og tildelingen av Nord-Norgetilskuddet. Og mens regionaltilskuddet kun tildeles kommuner med lavt innbyggertall, er det ingen kobling mellom kommunestørrelse og Nord-Norgetilskuddet. Når det gjelder det ordinære skjønnstilskuddet er det ikke synliggjort hvor stor andel av tilskuddet til den enkelte kommune som er begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn. Fordelingen av skjønnstilskuddet er videre dels basert på en historisk situasjon (kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift), dels skjønnsbasert.

De ulike komponentene som er regionalpolitiske begrunnet bidrar til å gjøre inntektssystemet komplekst og uoversiktlig. Etter utvalgets vurdering er det behov for en forenkling av de regionalpolitiske ordningene i inntektssystemet for kommunene. Utvalgets vurdering er at det bør etableres et nytt distriktspolitisk tilskudd som erstatning for de tidligere ordningene, og at dette distriktspolitiske tilskuddet bør gis en klarere kobling mot distriktspolitikken for øvrig.

Kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift er begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn. Et nytt utkast til regelverk for regionalpolitisk statsstøtte fra EU-kommisjonen åpner nå for at redusert sats på arbeidsgiveravgiften muligens kan gjeninnføres i noen områder. Den geografiske avgrensningen av hvor driftsstøtte kan tillattes er imidlertid, jf. omtale under 15.3.3, ennå ikke avklart. Inntil det er avklart om ordningen med arbeidsgiveravgift kan gjeninnføres i noen områder vil utvalget anbefale at kommuner som taper på omleggingen av ordningen fortsatt får kompensasjon gjennom skjønnstilskuddet. Den øvrige delen av det ordinære skjønnstilskuddet som er begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn bør imidlertid legges inn i det distriktspolitiske tilskuddet.

Kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift bør vurderes når det er avklart hva som skjer med ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Det bør da vurderes om kompensasjonen til kommuner og fylkeskommuner som taper på økt sats på arbeidsgiveravgiftene kan legges inn i det nye distriktspolitiske tilskuddet. Et problem i forbindelse med å legge kompensasjonen inn i det nye distriktspolitiske tilskuddet, kan være at det innenfor det enkelte prioriteringsområde vil variere om kommunene får gjeninnført ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift eller ikke. Man kan for eksempel komme opp i en situasjon hvor noen kommuner innenfor område B har redusert sats på arbeidsgiveravgiften, mens andre har full sats på arbeidsgiveravgiften. Et annet problem er at flere kommuner som hadde redusert sats på arbeidsgiveravgiften i 2003 ikke vil motta distriktspolitisk tilskudd med utvalgets forslag.

15.6.4.2 Det distriktspolitiske tilskuddet bør tildeles kommuner som har regionale problemer og utfordringer

Gjennomgangen i dette kapitlet viser at Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet først og fremst er utformet for å treffe kommuner som har tapt på endringer som har blitt gjennomført i inntektssystemet, og ikke primært for å treffe kommuner som har regionale problemer og utfordringer. Etter utvalgets vurdering er det derfor behov for å endre kriteriene som ligger til grunn for fordelingene av tilskuddene, slik at tilskuddene blir mer treffsikker i forhold til regional- og distriktspolitiske målsetninger.

Etter utvalgets vurdering vil det være naturlig å ta utgangspunkt i avgrensningen av det distriktspolitiske virkeområdet når en skal vurdere hvilke kommuner som bør motta regionalpolitiske tilskudd, da en gjennom inndeling av det distriktspolitiske virkeområdet har identifisert kommuner som har regionale problemer og utfordringer. Dersom det distriktspolitiske tilskuddet avgrenses til kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområde vil en sikre systematikk i vurderingen av hvilke kommuner som bør motta tilskudd. Det distriktspolitiske virkeområdet revideres med jevne mellomrom for å fange opp endringer i den regionale situasjonen og endringer i regionale- og distriktspolitiske målsetninger. Det medfører at dersom den regionale situasjonen endrer seg i en kommune så vil det få konsekvenser for hvorvidt kommunene tildeles distriktspolitisk tilskudd. I dag er det ingen entydig sammenheng mellom utviklingen i kommunene og tildelingen av regionalpolitiske tilskudd. Uavhengig av kommuneutvikling, tildeles for eksempel kommuner med færre enn 3 200 innbyggere og skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet regionaltilskudd.

I 2005 er 302 kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Til sammenligning er det i dag 182 kommuner som mottar regionaltilskudd og/eller Nord-Norgetilskudd. Hvis den regionalpolitiske ekstrainnsatsen i inntektssystemet fordeles jevnt mellom alle kommunene innenfor det distriktspolitiske virkeområdet vil effekten for den enkelte kommune bli beskjeden. Dersom de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet skal kunne fungere som effektive virkemiddel bør antall kommuner som er mottakere av tilskuddene begrenses. Etter utvalgets vurdering vil det derfor som et minimum være hensiktsmessig å avgrense tilskuddene til kommuner som er innenfor prioriteringsområde A og B, da det ifølge analysene som lå til grunn for forrige revisjon av virkeområdet var kommunene i disse områdene som hadde de største regionale problemene og utfordringene (jf. tabell 15.2). I tillegg bør kommuner innenfor prioriteringsområde C og D som har avstandsulemper, og dårlige resultater med hensyn til sysselsetting, befolkningsutvikling og inntekt tildeles tilskudd. Utvalget vil derfor anbefale at kommuner med en indeks lavere enn -1 tildeles tilskudd. Denne grensen er basert på skjønn og må vurderes på nytt i forbindelse med revideringen av virkeområdet i 2006.

En av indikatorene som ligger til grunn for inndelingen av virkeområdet er kommunenes skatteinntekt. Kriteriet har en vekt på 10 prosent i nøkkelen som ligger til grunn for inndelingen av virkeområdet. Etter utvalgets vurdering bør det distriktspolitiske tilskuddet ikke tildeles kommuner med høy skatteinntekt. Utvalget vil derfor anbefale at kun kommuner med skatteinntekt under 120 prosent av landsgjennomsnittet tildeles tilskudd. Når grensen er satt på 120 prosent, og ikke 110 prosent som er grensen for å motta regionaltilskudd i dag, så har det sammenheng med at en grense på 120 prosent i større grad skiller mellom kommuner med høye og lave skatteinntekter. I dag er det flere kommuner som har en skatteinntekt som ligger rundt 110 prosent. Grensen på 120 prosent er basert på skjønn.

Utvalgets forslag innebærer at distriktskommuner i Sør-Norge som er innenfor prioriteringsområde B skal likebehandles med kommuner i Nord-Norge som er innenfor prioriteringsområde B. Ved forrige revisjon av virkeområdet hadde kommunene innenfor område B i Sør-Norge en indikatorverdi på -1,69. Tilsvarende verdi for kommunene i Nord-Norge var -1,56. Dette er et argument for at en bør likebehandle kommunene i Sør-Norge som er innenfor prioriteringsområde B, med kommunene i Nord-Norge innenfor samme område når det gjelder tildelingen av distriktspolitisk tilskudd. Tabell 15.12 viste også at de kommunene i Sør-Norge som ikke mottar regionaltilskudd i dag, men som vil motta distriktspolitisk tilskudd har en lav verdi på indeksen som ligger til grunn for inndelingen av virkeområdet. Dette er en indikasjon på at disse kommunene har behov for en regionalpolitisk ekstrainnsats.

Utvalgets forslag innebærer at flere kommuner som mottar Nord-Norgetilskudd eller regionaltilskudd i dag, ikke vil motta distriktspolitisk tilskudd. Dette er kommuner utenfor prioriteringsområdet, samt kommuner som hadde en indeks som var bedre enn -1 ved forrige revisjon av virkeområdet. Samtidig vil utvalgets forslag innebære at flere kommuner som ikke mottar regionalpolitiske overføringer i dag, vil motta distriktspolitisk tilskudd. Gjennomgangen i avsnitt 15.6.3.1 indikerer at de nye kommunene som vil motta distriktspolitisk tilskudd har større behov for en regionalpolitisk ekstrainnsats enn de kommunene som mottar regionalpolitiske overføringer i dag, men som ikke vil gjøre det med utvalgets forslag. Når utvalgets forslag til nytt distriktspolitisk tilskudd er mer treffsikkert i forhold til å nå kommuner som har behov for en regionalpolitisk ekstrainnsats så har det sammenheng med at inndelingen av det distriktspolitiske virkeområdet er basert på en vurdering av hvilke kommuner som har behov for en regionalpolitisk ekstrainnsats. Utformingen av Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet er ikke på samme måte basert på en vurdering av hvilke kommuner som har regionale problemer og utfordringer.

Tromsø og Bodø

I dag mottar Tromsø og Bodø, på lik linje med andre kommuner i Nord-Norge, Nord-Norgetilskudd. Nord-Norgetilskuddet til Tromsø og Bodø utgjør i 2005 henholdsvis 2 520 og 1 314 kroner per innbygger. En avgrensning av de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet til kun å omfatte kommuner i prioriteringsområde A og B og til kommuner innenfor område C og D med lav indikatorverdi vil medføre at Tromsø og Bodø ikke vil motta distriktspolitiske tilskudd. Tromsø og Bodø er innenfor prioriteringsområde C, men har ikke de samme utfordringene og problemene som andre kommuner i landsdelen. Ved forrige revisjon av virkeområdet hadde for eksempel Tromsø og Bodø en indikatorverdi på henholdsvis 2,3 og 1,9. Det tilsier at Tromsø og Bodø ikke har like stort behov for regionalpolitisk motiverte overføringer som andre kommuner i Nord-Norge eller andre distriktskommuner i Sør-Norge. Et argument for likevel å tildele Tromsø og Bodø regionalpolitiske tilskudd kan være at man gjennom å styrke disse sentraene styrker hele landsdelen. Utvalget vil likevel anbefale at Tromsø og Bodø ikke tildeles regionalpolitisk motiverte overføringer gjennom inntektssystemet.

15.6.4.3 Fordelingen av det distriktspolitiske tilskuddet mellom prioriteringsområder

Utvalget foreslår at det distriktspolitiske tilskuddet fordeles mellom virkeområdene med utgangspunkt i antall innbyggere innenfor det enkelte virkeområdet som omfattes av tilskuddsordningen. Innbyggerne i de ulike virkeområdene bør imidlertid gis ulike vekt, da soneinndelingen gjenspeiler hvor store utfordringer områdene står overfor.

I alternativet som utvalget har utredet er det lagt til grunn at innbyggere i virkeområde A teller 100 prosent, innbyggere i område B 30 prosent, innbyggere i C 25 prosent og innbyggere i D 20 prosent. Vektingen gjenspeiler dagens tilskuddsfordeling virkeområdene i mellom. Dersom Kommunal- og regionaldepartementet ønsker å prioritere kommuner innenfor område A høyere enn det som er lagt til grunn for denne vektingen, kan departementet justere opp vektene til innbyggere innenfor område A. Innenfor en uendret ramme på det distriktspolitiske tilskuddet vil det medføre en omfordeling av inntekt fra kommuner innenfor prioriteringsområde B, C og D til kommuner innenfor prioriteringsområde A.

15.6.4.4 Tildelingskriterier

Utvalget har utredet to alternativer når det gjelder fordelingen av det distriktspolitiske tilskuddet innenfor samme prioriteringsområde. Et alternativ hvor hele tilskuddet fordeles mellom kommunene med et likt beløp per innbygger, samt et alternativ hvor en andel av tilskuddet fordeles mellom kommunene med et likt beløp per kommune (30 eller 15 prosent). Både satsene per innbygger og satsene per kommune er gradert etter virkeområde.

Det enkleste alternativet er at tilskuddet fordeles mellom kommunene med et likt beløp per innbygger. Den viktigste fordelen med å fordele det distriktspolitiske tilskuddet etter et fast beløp per innbygger er, i tillegg til enkelhet, at den distriktspolitiske innsatsen blir uavhengig av kommuneinndelingen. Fjerning av kommunegrenser vil i liten grad redusere de distriktspolitiske utfordringene i de aktuelle områder. Det vil derfor være en fordel om det distriktspolitiske tilskuddet til de berørte kommuner ikke påvirkes av sammenslutninger, noe som oppnås ved at tilskuddet utelukkende fordeles per innbygger. Denne egenskapen innebærer også at stimulansen til frivillige kommunesammenslutninger vil øke for kommunene som i dag mottar regionaltilskudd. Den viktigste ulempen med fordeling per innbygger at det vil gi en betydelig omfordeling av inntekt fra små kommuner til kommuner med mellom 3 000 – 10 000 innbygger, jf. tabell 15.20.

Utvalget mener prinsipielt at den beste og enkleste løsningen er å fordele det distriktspolitiske tilskuddet med et fast beløp per innbygger, som differensieres etter virkeområde. Men fordi utforming av det distriktspolitiske tilskuddet har stor betydning for inntektsfordelingene mellom små og mellomstore kommuner og den økonomiske stimulansen til sammenslutninger, finner utvalget det hensiktsmessig å se utformingen av det distriktspolitiske tilskuddet i sammenheng med håndteringen av kommunestørrelse i utgiftsutjevningen (kapittel 11), hvor de samme problemstillinger står sentralt. Utvalget diskuterer denne problemstillingen i kapittel 19.

Utvalget konkluderer i kapittel 19 med at begrunnelsen for å ha et basiselement (delvis fordeling per kommune) i det distriktspolitiske tilskuddet er svakere enn argumentet for å ha et basiskriterium i utgiftsutjevningen. Det anbefales derfor at større nøytralitet i forhold til kommunesammenslutninger i først omgang bør oppnås ved å redusere basiselementet i det distriktspolitiske tilskuddet. I fordelingsberegningen av utvalgets forslag til nytt inntektssystem i kapittel 19 og i vedlegg 1 er det lagt til grunn at 85 prosent av det distriktspolitiske tilskuddet fordeles per innbygger, mens 15 prosent fordeles per kommune.

15.6.5 Regional- og distriktspolitiske over­føringer til fylkeskommunene

Utvalget mener at det er behov for en forenkling av de regionalpolitiske ordningene i inntektssystemet for kommunene. Etter utvalgets vurdering er imidlertid ikke behovet for en forenkling og opprydding like stort når det gjelder regionalpolitiske ordningene for fylkeskommunene. Årsaken til det er at det er kun to ordninger i inntektssystemet for fylkeskommunene som eksplisitt er gitt en regionalpolitisk begrunnelse: Nord-Norgetilskuddet og kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift. I tillegg ligger regionalpolitiske hensyn i noen grad til grunn for den fylkesvise fordelingen av det ordinære skjønnstilskuddet.

Det er, jf. omtale under 15.3.3, en mulighet for at virkeområdet for den differensierte arbeidsgiveravgiften vil bli utvidet i forhold til i dag. Utvalget anbefaler at kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift opprettholdes i sin nåværende form inntil det er avklart om virkeområdet for differensiert arbeidsgiveravgift kan utvides.

Når det gjelder fordelingen av regional- og distriktspolitiske overføringer til fylkeskommunene har utvalget vurdert to alternativer: Ett hvor dagens utforming av Nord-Norgetilskuddet videreføres og hvor skjønnstilskuddet i noen grad fortsatt brukes til å ivareta regional- og distriktspolitiske hensyn. Samt ett alternativ hvor det er lagt til grunn at de regionalpolitiske ordningene i inntektssystemet slås sammen til et distriktspolitisk tilskudd som fordeles mellom fylkeskommunene etter antall innbyggere, vektet etter prioriteringsområde. Når det gjelder vektingen av innbyggerne innenfor de ulike prioriteringsområdene har utvalget tatt utgangspunkt i vektene presentert i tabell 15.18. Dette er de samme vektene som ligger til grunn for fordelingen av det distriktspolitiske tilskuddet mellom kommunene.

Tabell 15.22 presenterer fordelingen av det distriktspolitiske tilskuddet med de to alternativene. Fordelingsvirkningene av å innføre et distriktspolitisk tilskudd er illustrert med utgangspunkt i de midler som i dag fordeles som Nord-Norgetilskudd. Kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift holdes utenfor fordi det ser ut til at virkeområdet for den differensierte arbeidsgiveravgiften vil bli utvidet i forhold til i dag. Den delen av det ordinære skjønnstilskuddet som er begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn er også holdt utenfor fordi det er vanskelig for utvalget å si hvor stor andel av skjønnstilskuddet til den enkelte fylkeskommune som er begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn.

Tabell 15.22 vier at Nordland, Troms og Finnmark mottar henholdsvis 825, 940 og 1 285 kroner per innbygger i Nord-Norgetilskudd. Tabellen viser videre at man vil få en omfordeling av inntekt mellom fylkeskommunene dersom Nord-Norgetilskuddet avvikles og erstattes med et nytt distriktspolitisk tilskudd. Av tabellen framgår det at Finnmark fylkeskommune vil få en økning i tilskudd fra 1 285 til 1 673 kroner per innbygger. Økningen har sammenheng med at vektene som ligger til grunn for fordelingen av det distriktspolitiske tilskuddet gir en høyere prioritering av Finnmark fylkeskommune enn hva dagens fordelig av Nord-Norgetilskuddet gjør. Tabellen viser videre at Nordland og Troms fylkeskommune vil få en inntektsreduksjon dersom man innfører et nytt distriktspolitisk tilskudd. Det har blant annet sammenheng med fylkeskommunene ikke vil motta tilskudd for innbyggere bosatt i Bodø og Tromsø, da innbyggerne innenfor Tromsø og Bodø er innenfor område C og har en indeks bedre enn -1. Fylkeskommunene som vil vinne mest på at man erstatter Nord-Norgetilskuddet med et nytt distriktspolitisk tilskudd er Hedmark, Oppland, Sogn og Fjordane og Nord-Trøndelag.

Utvalgets vurdering

Utvalget mener primært at det også for fylkeskommunene bør innføres et distriktspolitisk tilskudd som er koblet opp mot den øvrige distriktspolitikken. I dag er det to elementer i inntektssystemet for fylkeskommunene som eksplisitt er begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn: Nord-Norgetilskuddet og kompensasjonen for differensiert arbeidsgiveravgift.

Det er vanskelig å konkretisere et nytt distriktspolitisk tilskudd for fylkeskommunene nå. Det har sammenheng med at det framtidige virkeområdet for differensiert arbeidsgiveravgift ikke er endelig fastsatt. Utvalget anbefaler derfor at Nord-Norgetilskuddet og kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift foreløpig videreføres i sin nåværende form. Når virkeområdet for den differensierte arbeidsgiveravgiften er endelig fastsatt, mener utvalget at det bør etableres et distriktspolitisk tilskudd også for fylkeskommunene.