20 Økonomiske og administrative konsekvenser
20.1 Innledning
Utvalget har lagt fram forslag til nytt inntektssystem i kapittel 19. I kapittel 20 redegjøres for de økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag.
Ifølge utvalgets mandat skal utvalget vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av sitt forslag.
Generelt behandler utredningen inntektssystemet og dermed omfordeling av inntekt mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Den økonomiske ramme for kommunesektoren og dermed for inntektssystemet, bestemmes ved de årlige vedtak av statsbudsjettet og er ikke diskutert av utvalget. Utvalget har tatt den økonomiske ramme som gitt og foreslår et nytt opplegg for fordelingen innenfor denne rammen.
20.2 Økonomiske og administrative konsekvenser
20.2.1 Utformingen av inntektssystemet
Inntektssystemets primære oppgave er å bidra til utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Inntektssystemet er blant de viktigste virkemidler for å sikre at velferdstjenestene når alle innbyggere, uavhengig av hvor i landet de bor.
Rammefinansiering bidrar til å styrke lokaldemokratiet ved at størstedelen av kommunesektorens inntekter består av frie inntekter som kan disponeres fritt innenfor gjeldende lov- og regelverk. Den lokale friheten i ressursdisponeringen kan videre bidra til prioriteringseffektivitet ved at tjenestesammensetningen kan tilpasses lokale ønsker og behov. Rammefinansiering kan også stimulere til kostnadseffektivitet fordi den enkelte kommune og fylkeskommune selv beholder gevinsten av effektiviseringstiltak. Endelig kan rammeoverføringer gi bedre makroøkonomisk styring med kommunesektorens inntekter enn utstrakt bruk av øremerkede tilskudd.
Utvalget har siktet mot å lage et bedre og enklere inntektssystem. Gjennom bedre tilgang på data og variasjon i bruk av analysemetoder, har utvalget kunnet foreta analyser som etter uvalgets mening har bidratt til å forbedre rammefinansieringsmodellen. Etter utvalgets syn er rammefinansieringsmodellen også blitt forbedret ved å foreslå mekanismer for å oppnå økt stabilitet i kommunenes inntekter. Utvalgets forslag til inntektssystem legger også til rette for at barnehagene skal kunne rammefinansieres.
På flere områder har utvalget foreslått endringer som vil bidra til å forenkle inntektssystemet. I kapittel 16 foreslår utvalget å erstatte dagens overgangsordning med et inntektsgarantitilskudd som garanterer at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en årlig vekst i rammetilskuddet som er henholdsvis 400 og 100 kroner per innbygger lavere enn veksten på landsbasis. I kapittel 12 foreslår utvalget å endre dagens praksis med oppdatering av befolkningstall gjennom året. Dette vil bidra til å forenkle den kommunale budsjetteringen og planleggingen.
I kapittel 15 foreslår utvalget et nytt distriktspolitisk tilskudd som har en klar kobling til distriktspolitikken for øvrig. På denne måten vil den distriktspolitikken som føres gjennom kommunesektoren bli mer treffsikker i forhold til distriktspolitiske målsettinger, og den vil bli jevnlig oppdatert og tilpasset endringer i behov for tilskudd. Utvalgets forslag vil også innebære en forenkling av inntektssystemet ved at de tidligere ordninger kan erstattes med ett distriktspolitisk tilskudd.
Utvalget foreslår i kapittel 14 at skjønnstilskuddet reduseres, og gis et mer avgrenset formål. Begrensningen av skjønnsmidlenes formål innebærer at omfanget av skjønnstilskuddet bør reduseres i forhold til i dag, og at frigjorte midler legges inn i det nye distriktspolitiske tilskuddet og benyttes til å finansiere den nye overgangsordningen (som ikke er selvfinansierende). Beregninger utvalget har foretatt indikerer at formålsbegrensingene tilsier at det ordinære skjønnstilksuddet kan reduseres med om lag 1,85 milliarder kroner.
Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene innebærer en reduksjon i tilskudd for mange tidligere vertskommuner for HVPU-institusjoner, noe som har sammenheng med at utvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel for pleie- og omsorgstjenester gir en vesentlig lavere vekt på kriteriet psykisk utviklingshemmede over 16 år enn dagens kostnadsnøkkel. En lavere vekting av dette kriteriet i kostnadsnøkkelen vil imidlertid gi en økning i det øremerkede tilskuddet knyttet til ressurskrevende brukere.
I kapittel 9 foreslår utvalget en ny delkostnadsnøkkel for grunnskole. Forslaget til ny kostnadsnøkkel innebærer at det øremerkede tilskuddet til språkopplæring for minoriteter kan innlemmes i inntektssystemet. Dette vil innebære en forenkling av finansieringssystemet. Utvalget anbefaler at den delen av det av det øremerkede tilskuddet som er rettet mot barn på asylmottak opprettholdes som et øremerket tilskudd.
I kapittel 17 anbefaler utvalget etter en samlet vurdering at kommuner og fylkeskommuner bør ha finansieringsansvaret for private aktører. Dersom dette forslaget blir fulgt opp, vil det innebære at trekk- og korreksjonsordningen for elever i frittstående skoler kan avvikles.
20.2.2 Inntektsutjevningen
Utvalget foreslår i kapittel 13 at det innføres en mer symmetrisk inntektsutjevning for fylkeskommunene etter samme mønster som for kommunene.
Videre anbefaler utvalget en prognosebasert inntektsutjevning fordi det på en relativt enkel måte bidrar til økt stabilitet i kommunesektorens inntekter, samtidig som dagens skattefinansiering og inntektsutjevning kan videreføres. Prognosebasert inntektsutjevning vil heller ikke svekke finansieringssystemets lokale forankring fordi den løpende sammenhengen mellom utviklingen i skatteinntekter og kommunale og fylkeskommunale inntekter blir den samme som i dag. Den økte stabiliteten oppnås ved å redusere den makroøkonomiske forankringen, det vil si sammenhengen mellom skatteinntektene på landsbasis og inntektene i den enkelte kommune og fylkeskommune. Når den makroøkonomiske risikoen reduseres på denne måten, vil kommunesektorens samlede inntekter bli mer stabile. Lavere makroøkonomisk risiko for kommunesektoren motsvares av større risiko for staten. Hvordan den makroøkonomiske risikoen fordeles mellom staten og kommunesektoren avhenger av hvordan tilleggsutjevningen i inntektsutjevningen foretas.
Utvalgets forslag om innføring av prognosebasert inntektsutjevning for å sikre større stabilitet i kommunesektorens inntekter vil berøre Stortingets bevilgningssituasjon, ved at det vil påvirke omfanget av rammeoverføringene i det enkelte år. I år hvor skatteinngangen blir lavere enn antatt, vil det være en tendens til at rammeoverføringene til kommunesektoren blir høyere enn i dag. Motsatt vil rammeoverføringene bli lavere enn i dag, i år hvor skatteinngangen blir høyere enn antatt. Utvalget legger til grunn at Finansdepartementets skatteprognoser er forventningsrette og at prognosebasert inntektsutjevning over tid ikke vil ha vesentlig betydning for kommunesektorens inntektsrammer.
20.2.3 Utgiftsutjevningen
Utvalget har analysert hva slags omfordeling mellom kommuner og fylkeskommuner som kreves for å utjevne forutsetningen for et likeverdig tjenestetilbud innen skole, helse- og sosialtjenesten, samferdsel og kommunal administrasjon.
Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene gir, som dagens kostnadsnøkkel, et høyt beregnet utgiftsbehov per innbygger i små kommuner og et lavt beregnet utgiftsbehov per innbygger i store kommuner. Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel medfører ikke vesentlig omfordelingsvirkninger mellom kommunene gruppert etter innbyggertall. Med unntak for Oslo som får en vesentlig økning i beregnet utgiftsbehov, er det små endringer i forhold til dagens kostnadsnøkkel når kommunene er gruppert etter fylke.
Utvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel for fylkeskommunene gir et høyt beregnet utgiftsbehov per innbygger i typiske distriktsfylker som Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal og de fire nordligste fylkeskommunene. Sammenliknet med dagens kostnadsnøkkel vil imidlertid Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal og de fire nordligste fylkeskommunene få en reduksjon i beregnet utgiftsbehov per innbygger. Med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel vil Østfold, Akershus og Oslo få et beregnet utgiftsbehov per innbygger like under 90 prosent av landsgjennomsnittet. For Oslo representerer dette en vesentlig økning i beregnet utgiftsbehov i forhold til dagens kostnadsnøkkel. Blant de øvrige fylkeskommuner er det Vestfold og Rogaland som får størst økning i beregnet utgiftsbehov med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel.
20.2.4 Nøytralitet i forhold til kommunesammenslutninger
Utvalget har utredet et alternativ for fordelingsmekanismene ut fra mandatets forutsetning om at kommunestruktur skal regnes som en ”frivillig” kostnad i deler av landet. Utvalget har derfor utredet et alternativ der størrelsen på basistilskuddet differensieres etter den enkelte kommunes gjennomsnittlige reiseavstand til nærmeste 5 000 innbyggere.
Utvalget mener imidlertid at vurderingen av hvorvidt det bør innføres et opplegg med differensiert basistilskudd må ses i sammenheng med utformingen av et nytt distriktspolitisk tilskudd, som også berører nøytralitet i forhold til kommunesammenslutninger og inntektsfordelingen mellom store og små kommuner. Det anbefales derfor at større nøytralitet i forhold til kommunesammenslutninger i første omgang bør oppnås ved å redusere basiselementet i det distriktspolitiske tilskuddet. I fordelingsberegningene av utvalgets forslag til nytt inntektssystem er det lagt til grunn at det gjennom utgiftsutjevningen fortsatt skal gis full kompensasjon for smådriftsulemper knyttet til lavt innbyggertall, og at det ikke foretas en differensiering av basistilskuddet.
Utvalget tror ikke at en gjennom å innføre et differensiert basistilskudd som utredet i kapittel 11, vil skape en omfattende endring i kommunestrukturen, så lenge prinsippet om at kommunesammenslutninger skal være frivillige videreføres.
20.2.5 Fordelingsvirkninger av forslag til nytt inntektssystem
Utvalget har beregnet de samlede fordelingsvirkningene av utvalgets forslag til nytt inntektssystem. Fordelingsberegningene av utvalgets forslag til nytt inntektssystem for kommunene er basert på den økonomiske rammen for 2005, mens fordelingsberegningene for fylkeskommunene er basert på den økonomiske rammen for 2004. Forslag til nye fordelingsmekanismer i inntektssystemet vil gi en ny fordeling av statens overføringer til kommunesektoren. Siktemålet har vært å oppnå en mer rettferdig fordeling som utjevner forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud, og legger til rette for en mer treffsikker distriktspolitikk.
For kommunene vil utvalgets forslag til nytt inntektssystem dels medføre en omfordeling av inntekt fra kommuner med færre enn 2 000 innbyggere til kommuner med mellom 3 000 og 10 000 innbyggere. Omfordelingsvirkningene har sammenheng med utvalgets forslag til nytt distriktspolitisk tilskudd. Kommuner med mer enn 10 000 innbyggere vil i gjennomsnitt tape på utvalgets forslag til nytt inntektssystem.
Forslaget til nytt inntektssystem vil medføre en omfordeling av inntekt mellom fylkene. Oslo kommune og kommunene i Nord-Trøndelag og Sogn og Fjordane vil få den største gevinsten. Kommunene i Troms og Finnmark vil tape mest på utvalgets forslag til nytt inntektssystem. Siden beregningene er foretatt innenfor en gitt økonomisk ramme, vil det nye inntektsgarantitilskuddet sikre at ingen kommuner får en årlig tilskuddsreduksjon på mer enn 400 kroner per innbygger.
Når det gjelder fylkeskommunene , er den langsiktige effekten av utvalgets forslag en betydelig tilskuddsøkning for Akershus, Oslo og Rogaland, og en betydelig tilskuddsreduksjon for Hedmark, Oppland, Sogn og Fjordane og de fire nordligste fylkeskommunene. Tilskuddsendringene har først og fremst sammenheng med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. Siden beregningene er foretatt innenfor en gitt økonomisk ramme, vil det nye inntektsgarantitilskuddet sikre at ingen fylkeskommuner får en årlig tilskuddsreduksjon på mer enn 100 kroner per innbygger. Finansieringen av inntektsgarantitilskuddet innebærer at tilskuddsøkningen for Akershus, Rogaland og Oslo blir mindre på kort sikt enn på lang sikt.
Fordelingsvirkningene er nærmere diskutert i kapittel 19.
20.2.6 Behov for videre utredning
Etter utvalgets oppfatning kan det være behov for videre eller oppdaterte utredninger på enkelte områder.
Skoleskyss
Utvalget har i sin gjennomgang av delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring fokusert på fire problemstillinger; deriblant betydningen av bosettingsmønster for fylkeskommunenes utgifter til videregående opplæring. Dagens delkostnadsnøkkel skiller seg fra den tidligere delkostnadsnøkkelen ved at den ikke inneholder kompensasjon for kostnadsulemper knyttet til spredt bosettingsmønster. Bakgrunnen for dette er at Rattsø-utvalget i NOU 1996:1 ikke fant det dokumentert at spredt bosettingsmønster bidro til høye utgifter per elev.
De analyser dette utvalget har utført og hatt tilgang på kan heller ikke dokumentere noen robust effekt av spredt bosetting på utgift per elev. På bakgrunn av de foreliggende analyser anbefaler ikke utvalget at det tas hensyn til spredt bosettingsmønster i delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring. Utvalget vil i den sammenheng påpeke at det ikke har vært mulig å foreta separate analyser av fylkeskommunenes utgifter til skoleskyss fordi datakvaliteten har vært for dårlig.
Utvalget vil derfor anbefale at det igangsettes et utredningsarbeid for å fremskaffe sammenliknbare data for skoleskyss, slik at betydningen av spredt bosetting for skyssutgifter kan analyseres på en tilfredsstillende måte.
Bosettingsmønsteret i fylkeskommunene
Som nevnt gir analysene beskrevet over liten støtte til en hypotese om at spredt bosettingsmønster er en kostnadsulempe i videregående opplæring.
Utvalget ønsket i utgangspunktet å utvikle et nytt mål på bosettingsmønsteret i fylkeskommunene som kunne fange opp trekk ved bosettingsmønsteret som kunne antas å ha betydning for fylkeskommunenes organisering av den videregående opplæringen. Utvalget har utviklet et nytt strukturkriterium for kommunene i samarbeid med Statistisk sentralbyrå (SSB), jf. omtale i avsnitt 8.7.3. I forbindelse med dette prosjektet fikk SSB også i oppdrag å utvikle et nytt mål på bosettingsmønsteret i fylkeskommunene. Kriteriet skulle vise gjennomsnittlig reiseavstand for innbyggerne i fylkeskommunene for å nå et gitt antall personer. SSB har imidlertid ikke klart å gjennomføre denne delen av oppdraget innen tidsfristen for denne utredningen.
Utvalget vil imidlertid, jf. omtale i kapittel 8, anbefale at det jobbes videre med å utvikle mål på bosettingsmønsteret i fylkeskommunene som fanger opp forhold som kan antas å være relevant for fylkeskommunenes organisering av videregående opplæring.
Pleie og omsorg
I arbeidet med ny delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg har utvalget vært særlig opptatt av å undersøke hvorvidt det er kostnadsulemper knyttet til lavt innbyggertall og spredt bosettingsmønster, samt å undersøke betydningen av andre etterspørselsfaktorer enn alder. Når det gjelder alderskriteriene, har utvalget ikke hatt tilgang på brukerundersøkelser som gir detaljert informasjon om brukernes alderssammensetning og sammenhengen mellom alder og pleietyngde. Det antas at innføringen av IPLOS (Individbasert pleie- og omsorgsstatistikk) vil gjøre slik informasjon tilgjengelig om noen år, slik at man får et bedre grunnlag for å inkludere yngre aldersgrupper i delkostnadsnøkkelen.
Utvalget vil derfor anbefale at man i senere vurderinger av en delkostnadsnøkkel for pleie- og omsorgssektoren inkluderer slike data når disse er tilgjengelige.
Oppfølging av forslag om prognosebasert inntektsutjevning
Utvalget har ikke foretatt en nærmere vurdering av enkelte tekniske sider knyttet til implementering av prognosebasert inntektsutjevning. Det gjelder blant annet behandlingen av endrede lønns- og prisforutsetninger gjennom året og at de inntektsutjevnende tilskuddene må gjøres om til overslagsbevilgninger. Det antas at slike forhold avklares av Finansdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet i forbindelse med oppfølgingen av utvalgets utredning.