14 Skjønnstilskuddet

14.1 Innledning

Kommunal- og regionaldepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene etter skjønn. I 2005 mottar kommunene og fylkeskommunene henholdsvis 2,77 og 1,25 milliarder kroner i skjønnstilskudd, hvilket tilsvarer om lag 10 prosent av overføringene som skjer gjennom inntektssystemet (rammeoverføringer, eksklusive selskapsskatt). Inntektssystemutvalget er i mandatet bedt om å foreta en gjennomgang av skjønnstilskuddet. Utvalget bes om å

«foreta en gjennomgang av den samlede størrelsen på skjønnsmidlene og vurdere kriteriene for tildeling av skjønn, herunder om bortfall av differensiert arbeidsgiveravgift kan/bør kompenseres gjennom faste kriterier eller tilskudd».

Utvalget foretar i dette kapitlet en gjennomgang av skjønnstilskuddet. Først redegjøres det for dagens utforming av skjønnstilskuddet og for fordelingen av skjønnstilskuddet mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Deretter gjøres det rede for utviklingen i skjønnstilskuddet i løpet av perioden 1986 til 2005. Videre gjøres det kort rede for tidligere analyser/vurderinger av skjønnstilskuddet. Til slutt i kapitlet foretar utvalget en vurdering av størrelsen på skjønnstilskuddet og av kriteriene som ligger til grunn for skjønnstildelingen.

14.2 Dagens utforming av skjønns­tilskuddet

Skjønnstilskuddet til kommunene og fylkeskommunene har siden 1997 bestått av et ordinært- og et ekstraordinært skjønnstilskudd. I 2005 utgjør det ordinære skjønnstilskuddet 3,65 milliarder kroner, hvorav 1,30 milliarder er kompensasjon til kommuner og fylkeskommuner som tapte på omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift i 2004. Det ekstraordinære skjønnstilskuddet utgjør 0,36 milliarder kroner. Det ekstraordinære skjønnet vil være avviklet i 2006.

Det ordinære skjønnstilskuddet

Det ordinære skjønnstilskuddet skal ifølge Kommunal- og regionaldepartementets budsjettproposisjon for 2005 brukes til å «kompensere kommuner og fylkeskommuner for spesielle lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet» (St.prp. nr 1 (2004-2005)) 1 . Videre brukes skjønnstilskuddet til å ivareta regional- og distriktspolitiske hensyn. Siden 2004 har for eksempel kommuner og fylkeskommuner som har tapt på omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift fått kompensasjon gjennom det ordinære skjønnstilskuddet.

Det ekstraordinære skjønnstilskuddet

Det ekstraordinære skjønnstilskuddet ble innført i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997. I perioden 1997 til 2001 fikk fylkeskommuner som tapte på omleggingen av inntektssystemet kompensert tap utover 60 kroner per innbygger gjennom det ekstraordinære skjønnstilskuddet. Kommuner som tapte på omleggingen av inntektssystemet fikk i samme periode full kompensasjon for tapet gjennom det ekstraordinære skjønnstilskuddet og regionaltilskuddet. Størrelsen på det ekstraordinære skjønnstilskuddet (og regionaltilskuddet) ble trappet opp hvert år i løpet av perioden 1997 til 2001, etter hvert som endringene i inntektssystemet fikk større gjennomslag.

I kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 (St.prp. nr 62 (1999-2000)), foreslo Kommunal- og regionaldepartementet at det ekstraordinære skjønnstilskuddet gradvis skulle avvikles i løpet av perioden 2002-2006. Forslaget ble begrunnet med at departementet ønsket en jevnere inntektsfordeling mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Kombinert med forslaget om å avvikle det ekstraordinære skjønnstilskuddet foreslo departementet å innføre nye bosettingskriterier i kostnadsnøkkelen for kommunene, å øke ambisjonsnivået på inntektsutjevningen for kommunene og å øke andelen av kommunenes og fylkeskommunenes inntekter som kom fra skatt. Ved stortingsbehandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen ble forslagene vedtatt. Det er gjort nærmere rede for de fire endringene i inntektssystemet i kapittel 4.

14.2.1 Kriterier for tildeling av ordinært skjønn

Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaret for fordelingen av det ordinære skjønnstilskuddet mellom fylkeskommunene og for den fylkesvis fordelingen av det ordinære skjønnstilskuddet til kommunene. Fylkesmennene fordeler det ordinære skjønnstilskuddet mellom kommunene basert på retningslinjer fra Kommunal- og regionaldepartementet. Under gis det en kort omtale av retningslinjene for skjønnstildelingen. Retningslinjene for skjønnstildelingen er lagt ut på Kommunal- og regionaldepartements internettsider (http://odin.dep.no/krd).

Retningslinjer for skjønnstildelingen

Ifølge retningslinjene for skjønnstildelingen kan skjønnstilskuddet brukes til å løse både midlertidige og mer permanente problemer. I dag brukes skjønnstilskuddet til å ivareta en rekke forhold, blant annet til å:

• Ivareta forhold som ikke fanges opp gjennom utgiftsutjevningen

• Hjelpe kommuner og fylkeskommuner som er i en vanskelig økonomisk situasjon

• Kompensere kommuner og fylkeskommuner som taper på endringer i inntektssystemet

• Kompensere kommuner og fylkeskommuner med svak skattevekst

• Støtte kommunale utviklingsprosjekter

• Ivareta ekstraordinære hendelser som oppstår i løpet av budsjettåret

• Ivareta spesielle lokale forhold

I prinsippet skal kommunene få full kompensasjon for variasjoner i utgiftsbehov knyttet til kommunal tjenesteproduksjon gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Gjennom et kriteriebasert system er det imidlertid i praksis ikke mulig å fange opp alle forhold som har betydning for kommunenes utgiftsbehov. Ifølge retningslinjene bør det derfor ved skjønnstildelingene tas hensyn til forhold som kommunene selv ikke kan påvirke, og som medfører økte utgifter for kommunene. I retningslinjene for 2005 bes for eksempel fylkesmennene om å gi skjønnstilskudd til kommuner som har et høyt utgiftsbehov til personer med rus og/eller psykiske problem, men som ikke får kompensasjon for dette gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet.

I dag utjevnes ikke variasjoner i kommunenes kapitalutgifter gjennom inntektssystemet. Til grunn for dette ligger det en antakelse om at kapitalutgiftene over tid vil fordele seg mellom kommunene om lag med et likt beløp per innbygger. Den enkelte kommunes kapitalutgifter kan imidlertid variere mye over tid. Ifølge retningslinjene for skjønnstildelingen bør fylkesmennene vurdere om skjønnstilskuddet kan brukes til å gjøre det mulig for en kommune å gjennomføre nødvendige investeringer.

Skjønnstilskuddet kan brukes til å hjelpe kommuner som har kommet opp i en vanskelig økonomisk situasjon. I retningslinjene presiseres det at skjønnsmidler som hovedregel kun skal tildeles på grunnlag av forhold som kommunen selv ikke har kontroll over. Dårlig økonomistyring bør normalt ikke influere størrelsen på skjønnstilskuddet til kommunene. I retningslinjene presiseres det at kommuner med økonomisk ubalanse ikke skal gis skjønn grunnet dårlig økonomi uten at dette knyttes til en forpliktende plan for omstilling.

Ifølge retningslinjene for skjønnstildeling kan skjønnstilskuddet brukes til å kompensere kommuner som taper på endringer som gjennomføres i inntektssystemet. Dette gjelder inntektstap som følge av funksjonsendringer, innlemminger av øremerkede tilskudd og systemendringer i inntektssystemet med mer. I 2005 er det for eksempel lagt opp til at kommuner som samlet sett taper vesentlig på endringer som har blitt gjennomført i inntektssystemet siden 2002, og som har skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet, skal få kompensert tap utover 280 kroner per innbygger gjennom skjønnstilskuddet. Til sammen utgjør denne kompensasjon om lag 170 millioner kroner i 2005.

Tidligere ble skjønnstilskuddet brukt til å kompensere kommuner med lav skatteinntekt og/eller svak skattevekst. Økningen i ambisjonsnivået på inntektsutjevningen siden 1997 og innføringen av løpende inntektsutjevning i 2000, har redusert behovet for å gi skjønn til kommuner med lav skatteinntekt og/eller svak skattevekst. Ifølge retningslinjene for skjønnstilskuddet skal skjønnstilskuddet nå kun unntaksvis brukes til å kompensere kommuner som har en svak skattevekst.

Regionaltilskuddet tildeles i dag kommuner som har færre en 3 200 innbyggere og skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet. I retningslinjene bes fylkesmannen om å vurdere om kommuner som mister regionaltilskuddet fra det ene året til det andre som følge av at skatteinntektene overstiger 110 prosent av landsgjennomsnittet skal få kompensasjon gjennom skjønnstilskuddet.

Ifølge retningslinjene for skjønnstildeling har fylkesmennene mulighet til å finansiere kommunale utviklingsprosjekt gjennom skjønnstilskuddet. Dette kan være prosjekt knyttet til omstilling av egen organisasjon, samarbeid med nabokommuner eller kommunesammenslutninger.

Fylkesmennene har siden 2002 hatt mulighet til å holde igjen en andel av den fylkesvise skjønnsrammen til fordeling til kommunene gjennom året. Fylkesmennene kan blant annet bruke de ufordelte midlene til å håndtere spesielle forhold som oppstår i løpet av budsjettåret. I 2004 holdt fylkesmennene til sammen igjen om lag 138 millioner kroner av det ordinære skjønnstilskuddet, hvilket tilsvarte om lag 6,3 prosent av det ordinære skjønnstilskuddet til kommunene.

Siktemålet med retningslinjene for skjønnstildelingen er ifølge Kommunal- og regionaldepartementet å sikre en likeverdig behandling av kommunene i alle landets fylker. Departementet presiserer imidlertid i retningslinjene at fylkesmennene har rom for å vurdere hvilke forhold som skal vektlegges ved skjønnstildelingen til kommunene. Departementet legger i den sammenheng vekt på at fylkesmennene har konkret kjennskap til forholdene i den enkelte kommune.

Regional- og distriktspolitiske hensyn

Små distriktskommuner og kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge har et høyt nivå på skjønnstilskuddet i kroner per innbygger. Dette må blant annet sees i sammenheng med at fordelingen av skjønnstilskuddet dels er basert på regional- og distriktspolitiske hensyn. I en uttalelse til Riksrevisjonen i 2003 uttalte Kommunal- og regionaldepartementet at regionalpolitiske hensyn i noen grad ligger bak den fylkesvise fordelingen av det ordinære skjønnstilskuddet (Dokument nr 3:8 (2002-2003)). I de årlige budsjettproposisjonene fra Kommunal- og regionaldepartementet er skjønnstilskuddet sjelden begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn.

En komponent i skjønnstilskuddet som eksplisitt er begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn er kompensasjonen til kommuner og fylkeskommuner som har tapt på at de har fått økt sats på arbeidsgiveravgiften siden 2004. Kommunal- og regionaldepartementet har lagt opp til at kommunene og fylkeskommunene som taper på omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift skal få full kompensasjon for merutgiftene gjennom en tilsvarende økning av skjønnstilskuddet. 2 Kompensasjonen ble i kommuneproposisjonen for 2004 begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn (St.prp. nr 62 (2002-2003)): «Regionalpolitiske hensyn tilsier at den enkelte kommune og fylkeskommune som får merutgifter, bør få kompensasjon. Dersom det ikke legges inn noen form for kompensasjon, vil omleggingen medføre betydelige kutt i den kommunale tjenesteproduksjonen.»

14.2.2 Fylkesmennenes fordeling av skjønnstilskuddet

Fylkesmennene fordeler det ordinære skjønnstilskuddet mellom kommunene basert på retningslinjene for skjønnstildeling. En spørreundersøkelse som Riksrevisjonen gjennomførte i 2002 viser at fylkesmennene ser på retningslinjene som bindende for skjønnstildelingen til kommunene (Dokument nr 3:8 (2002-2003)).

Retningslinjene for skjønnstildeling angir som beskrevet i avsnitt 14.2.1 en rekke forhold som fylkesmennene bør ta hensyn til ved fordelingen av skjønnstilskuddet. Det er store variasjoner mellom fylkene når det gjelder størrelsen på det ordinære skjønnstilskuddet. Undersøkelsen som Riksrevisjonen gjennomførte i 2003 viser at hvorvidt et fylke har høy eller lav skjønnsramme kan ha betydning for hvilke forhold fylkesmennene finner rom for å ta hensyn til i tildelingen.

Flere fylkesmenn inviterer kommunene til å melde inn sitt behov for skjønnstilskudd i forkant av skjønnstildelingen. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har for eksempel en årlig dialogkonferanse med kommunene for å få en felles drøfting av hvilke områder som bør prioriteres ved skjønnstildelingen. Basert på denne dialogen har man utviklet en modell for tildeling av skjønn som skal ivareta lokale forhold og ulikheter mellom kommunene av mer permanent karter. Modellen skal blant annet ta hensyn til variasjoner i kommunenes utgifter til:

• forbyggende barne- og ungdomsarbeid

• næringsutvikling

• samferdsel

• samfunnssikkerhet

• beliggenhet i forhold til Trondheim

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag inviterer også den enkelte kommune til å søke om skjønnstilskudd.

Det er ikke bare fylkesmannen i Sør-Trøndelag som har en dialog med kommunene når det gjelder fordelingen av skjønnstilskuddet. I forbindelse med skjønnstildelingen for 2002 inviterte 15 av 18 fylkesmenn kommunene til å gi informasjon om sitt behov for skjønnsmidler i forkant av skjønnstildelingen (Dokument nr 3:8 (2002-2003)).

I retningslinjene for skjønnstildeling pekes det på at skjønnstilskuddet bør brukes til å ivareta lokale forhold som ikke fanges opp i tilstrekkelig grad gjennom utgiftsutjevningen. Spørreundersøkelsen som Riksrevisjonen gjennomførte i 2003 indikerer at flere fylkesmenn bruker skjønnstilskuddet til å kompensere kommuner for ufrivillige kostnadsulemper som de ikke får kompensasjon for gjennom utgiftsutjevningen. I 2002 gav for eksempel åtte fylkesmenn skjønnstilskudd til bykommuner da de mente at disse kommunene hadde spesielle utfordringer som de ikke fikk kompensasjon for gjennom utgiftsutjevningen (Dokument nr 3:8 (2002-2003)).

I retningslinjene for skjønnstildeling framgår det at skjønnstilskuddet kan brukes til å hjelpe kommuner til å komme seg ut av en selvforskyldt vanskelig økonomisk situasjon. I 2002 gav åtte fylkesmenn skjønnstilskudd for å hjelpe kommuner i en vanskelig økonomisk situasjon (Dokument nr 3:8 (2002-2003)). I retningslinjene for skjønnstildeling for 2005 er det presisert at kommuner ikke skal gi skjønn grunnet dårlig økonomi uten at dette er knyttet til en forpliktende plan for omstilling. En gjennomgang av fylkesmennenes fordeling av skjønnstilskuddet for 2005 viser at dette er fulgt opp. Fylkesmannen i Nordland valgt for eksempel å holde tilbake skjønnstilskuddet for 2005 til 12 ROBEK-kommuner, inntil kommunene utarbeidet en forpliktende plan for omstilling. 3

Ifølge retningslinjene for skjønnstildelingen kan skjønnstilskuddet brukes til å gjøre det mulig for en kommune å gjennomføre nødvendige investeringer. I 2002 var det kun fire fylkesmenn som gav skjønnsmidler knyttet til investeringer. Ifølge en intervjuundersøkelse gjennomført av Riksrevisjonen var det flere fylkesmenn som ikke hadde sett behov for å gi skjønn til investeringer de seneste årene da kommunene stort sett har investert innenfor eldreomsorgen, hvor det var egne statlige tilskuddsordninger.

14.2.3 Fordelingen av skjønnstilskuddet

Det er store forskjeller mellom fylkeskommunene og mellom kommunene når det gjelder størrelsen på skjønnstilskuddet. I dette avsnittet beskrives fordelingen av det ordinære skjønnstilskuddet mellom fylkeskommunene og mellom kommunene. Fordelingen av det ekstraordinære skjønnstilskuddet vises ikke da det ekstraordinære skjønnstilskuddet vil være avviklet i 2006.

Fylkeskommuner

Tabell 14.1 viser hvor mye fylkeskommunene får i ordinært skjønn i 2005 i kroner per innbygger. Av tabellen framgår det hvor mye fylkeskommunene mottar i ordinært skjønn, eksklusive kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift. Videre viser tabellen hvor mye fylkeskommunene mottar i kompensasjon for omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift gjennom skjønnstilskuddet. Alle tall i tabellen er i kroner per innbygger.

Tabell 14.1 viser at det ordinære skjønnstilskuddet, eksklusive kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift, varierer fra 0 kroner per innbygger i Oslo fylkeskommune til 732 kroner per innbygger i Finnmark fylkeskommune. Fylkeskommunene Sogn og Fjordane, Nordland og Troms mottar mest i kompensasjon for omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.

Kommunene

Tabell 14.2 viser hvor mye kommunene gruppert etter fylke mottar i ordinært skjønnstilskudd i 2005. Av tabellene framgår det hvor mye kommunene mottar i ordinært skjønn, eksklusive kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift. Videre viser tabellene hvor mye kommunene mottar i kompensasjon for omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift gjennom skjønnstilskuddet. Alle tall i tabellen er i kroner per innbygger.

Tabell 14.2 viser at det er store fylkesvise variasjoner når det gjelder størrelsen på det ordinære skjønnstilskuddet, eksklusive kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift. Skjønnstilskuddet varierer fra 0 kroner per innbygger i Oslo, til over 1 300 kroner per innbygger i Finnmark. I tillegg til Finnmark har kommunene i Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag, Nordland og Troms et høyt nivå på skjønnstilskuddet i kroner per innbygger. Lavest nivå på skjønnstilskuddet har, i tillegg til Oslo, kommunene i Rogaland, Buskerud og Vestfold. Tabell 14.2 viser videre at det også er store forskjeller mellom fylkene når det gjelder hvor mye kommunene mottar i kompensasjon for omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiver­avgift.

Tabell 14.3 viser hvor mye kommunene gruppert etter innbyggertall mottar i ordinært skjønnstilskudd i 2005. Tabellen viser at det er en klar tendens til at størrelsen på skjønnstilskuddet avtar med økende innbyggertall. Mens kommuner med færre enn 1 000 innbyggere i gjennomsnitt mottar om lag 1 800 kroner per innbygger i ordinært skjønn, eksklusive kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift, mottar kommuner med mer enn 50 000 innbyggere kun 56 kroner per innbygger i ordinært skjønn. Fordelingen av skjønnstilskuddet må blant annet sees i sammenheng med at det siden 1997 har blitt gjennomført flere endringer i inntektssystemet som har medført en omfordeling av inntekt fra små til store kommuner. Små kommuner som har tapt vesentlig på endringene har siden 2002 fått kompensert deler av tapet gjennom en økning av det ordinære skjønnstilskuddet. Tabell 14.3 viser videre at små kommuner mottar mer i kompensasjon for omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift enn større kommuner. Det må sees i sammenheng med at det først og fremst var kommuner med lavt innbyggertall som hadde redusert sats på arbeidsgiveravgiften i 2003.

Tabell 14.4 viser fordelingen av det ordinære skjønnstilskuddet i 2005, for kommunene gruppert etter utgiftskorrigerte frie inntekter, eksklusive skjønnstilskuddet, i kroner per innbygger. 4 Tabellen viser at det er en tendens til at kommuner som mottar mye i skjønnstilskudd har et høyt nivå på de frie inntektene. Det har blant annet sammenheng med at kommuner som mottar mye i skjønnstilskudd ofte også mottar Nord-Norge-tilskudd og/eller regionaltilskudd. I 2005 mottar ingen kommuner med mer enn 50 000 kroner i frie inntekter per innbygger ordinært skjønnstilskudd, eksklusive kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift.

I en spørreundersøkelse gjennomført av Riksrevisjonen opplyste 11 av 18 fylkesmenn at de la vekt på å utjevne inntektsforskjeller når de fordelte skjønnstilskuddet mellom kommunene (Dokument nr 3:8 (2002-2003)). Til tross for det viser tabell 14.4 at det er en tendens til at størrelsen på skjønnstilskuddet øker med økende inntektsnivå. Når fordelingen av skjønnstilskuddet bidrar til økte inntektsforskjeller mellom kommunene, så har det antakeligvis sammenheng med den fylkesvise fordelingen av skjønnstilskuddet. Det er en tendens til at fylker som har et høyt nivå på regionalpolitisk motiverte overføringer, og som derfor har et høyt nivå på de frie inntektene, også mottar mye i ordinært skjønn.

På landsbasis bidrar fordelingen av det ordinære skjønnstilskuddet til å skape inntektsforskjeller mellom kommunene. Det er imidlertid en svak tendens til at fordelingen av det ordinære skjønnstilskuddet bidrar til en utjevning av inntektsforskjeller mellom små kommuner og mellom kommuner med mer enn 50 000 innbyggere. Tabell 14.5 viser nivået på kommunenes utgiftskorrigerte inntekter i 2003 eksklusive og inklusive det ordinære skjønnstilskuddet, for kommunene gruppert etter innbyggertall. Av tabellen framgår det at inntektsforskjellene, målt ved differansen mellom minimums og maksimumsverdien, er mindre for små kommuner når de frie inntektene også omfatter det ordinære skjønnstilskuddet. I kommuner med mellom 5 000 og 50 000 innbyggere skaper fordelingen av det ordinære skjønnstilskuddet økte inntektsforskjeller mellom kommunene.

Oppsummering

Gjennomgangen av fordelingen av det ordinære skjønnstilskuddet viser at det er distriktsfylkene som mottar den største andelen av skjønnsmidlene. Det er en klar tendens til at små kommuner og kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge og Sogn og Fjordane mottar mer i skjønnstilskudd enn andre kommuner og fylkeskommuner (i kroner per innbygger). Fordelingsprofilen må blant annet sees i sammenheng med at regionalpolitiske hensyn ligger til grunn for skjønnstildelingen.

14.3 Bakgrunnen for dagens skjønns­tilskudd

Skjønnstilskuddet i dagens inntektssystem er en videreføring av skjønntilskuddet som var en del av skatteutjevningsordning som eksisterte før innføringen av inntektssystemet i 1986. Ved innføringen av inntektssystemet ble til sammen 1,7 milliarder kroner, noe som tilsvarer om lag 3,5 milliarder kroner i 2005, gitt kommunene og fylkeskommunene som skjønnstilskudd. Behovet for et tilskudd i inntektssystemet som ble fordelt etter skjønn ble for det første begrunnet med at en gjennom et skjønnstilskudd kunne kompensere kommuner som opplevd en rask (og uventet) svikt i inntektene. For det andre at en gjennom et skjønnstilskudd kunne ivareta lokale forhold som ikke ble fanget opp i tilstrekkelig grad gjennom utgiftsutjevningen. Og for det tredje at en gjennom et skjønnstilskudd kunne fange opp overgangsproblemer i forbindelse med innføringen av inntektssystemet. Ved innføringen av inntektssystemet utgjorde skjønnstilskuddet om lag 5,5 prosent av rammetilskuddet til kommunesektoren. I Ot.prp. nr 48 (1984-85) "Om endringer i lover vedrørende inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene" påpekte Kommunaldepartementet at det på sikt antakeligvis ville være både mulig og ønskelig å redusere det samlede beløpet som ble fordelt etter skjønn, blant annet når grunnlaget for utgiftsutjevningen ble bedre.

Til tross for målsetningen om at størrelsen på skjønnstilskuddet skulle reduseres økte tilskuddet i løpet av perioden 1986 til 1993. Økningen i tilskuddet ble begrunnet med overgangsproblemer i forbindelse med innføringen av inntektssystemet. I løpet av perioden 1993 til 1996 ble skjønnstilskuddet redusert. Reduksjonen hadde blant annet sammenheng med at økningen i ambisjonsnivået på inntektsutjevningen i 1994 delvis ble finansiert gjennom en reduksjon i skjønnstilskuddet. Og i 1996 utgjorde skjønnstilskuddet til kommunene og fylkeskommunene om lag 2,2 milliarder kroner, hvilket tilsvarer om lag 3,2 milliarder kroner i 2005.

I løpet av perioden 1997 til 2001 var det en økning i størrelsen på kommunenes og fylkeskommunenes samlede skjønnstilskudd. Økningen i tilskuddet i denne perioden har sammenheng med at kommuner og fylkeskommuner som tapte på omleggingen av inntektssystemet i 1997 fikk kompensasjon for tapet gjennom det ekstraordinære skjønnstilskuddet. Størrelsen på det ekstraordinære skjønnstilskuddet ble trappet opp hvert år i løpet av perioden 1997 til 2001, etter hvert som endringene i inntektssystemet fikk større effekt. I 2001 utgjorde det ekstraordinære skjønnstilskuddet til kommunene og fylkeskommunene om lag 2,1 milliarder kroner (2001-kroner). I løpet av perioden 1997-2001 var det en nedgang i størrelsen på det ordinære skjønnstilskuddet. Siden 2001 har det vært en nedgang i størrelsen på kommunenes og fylkeskommunenes samlede skjønnstilskudd. Nedgangen har hovedsakelig sammenheng med at det ekstraordinære skjønnstilskuddet har blitt trappet gradvis ned i løpet av perioden 2002 til 2005. I 2006 vil det ekstraordinære skjønnstilskuddet være avviklet. Nedgangen i skjønnstilskuddet har også sammenheng med at kommunenes og fylkeskommunenes ordinære skjønnstilskudd ikke har blitt oppjustert i takt med prisstigningen i denne perioden.

I perioden 2001 til 2003 fikk kommuner med særlig ressurskrevende brukere kompensasjon for noe av utgiftene gjennom skjønnstilskuddet. Kompensasjonsordningen medførte isolert sett en økning i kommunenes ordinære skjønnstilskudd i denne perioden. I 2003 utgjorde kompensasjonen til særlig ressurskrevende brukere 650 millioner kroner (2003-kroner).

Siden 2002 har kommuner og fylkeskommuner som har tapt på ulike endringer som har blitt gjennomført i inntektssystemet fått delvis kompensasjon gjennom skjønnstilskuddet. Dette har isolert sett medført en økning i det ordinære skjønnstilskuddet. I 2005 utgjør kompensasjonen til kommuner og fylkeskommuner som har tapt på ulike endringer om lag 280 millioner kroner.

Fra og med 2004 har også kommuner og fylkeskommuner som har tapt på omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift fått kompensasjon gjennom skjønnstilskuddet. Denne kompensasjonsordningen har også isolert sett medført en økning i skjønnstilskuddet. I 2005 utgjør kompensasjon for differensiert arbeidsgiveravgift om lag 1,3 milliarder kroner. Figur 14.1 viser utviklingen i kommunesektorens samlede skjønnstilskudd i løpet av perioden 1989 til 2005 i millioner kroner. Videre viser figuren utviklingen i ordinært skjønn, eksklusive kompensasjonen for differensiert arbeidsgiveravgift, ekstraordinært skjønn og kompensasjon for differensiert arbeidsgiveravgift i samme periode.

Tabell 14.6 viser hvor stor andel skjønnstilskuddet utgjorde av kommunesektorens rammetilskudd i perioden 1996 til 2005, samt hvor stor andel skjønnstilskuddet utgjorde av kommunesektorens frie inntekter i samme periode. Skjønnstilskuddet er her definert som ordinært skjønn, ekstraordinært skjønn og kompensasjon for omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.

Av tabell 14.6 framgår det at skjønnstilskuddets andel av rammetilskuddet og av de frie inntektene har økt i løpet av perioden 1996 til 2005. Økningen i skjønnstilskuddets andel av kommunesektorens inntekter i perioden 1996 til 2001 må ses i sammenheng med at kommuner og fylkeskommuner som tapte på omleggingen av inntektssystemet i 1997 fikk kompensasjon gjennom en økning av skjønnstilskuddet. Skjønnstilskuddets andel av rammetilskuddet har også økt i løpet av perioden 2001 til 2005. Økningen må blant annet sees i sammenheng med at skatteandelen har blitt trappet opp i denne perioden. Økningen i skatteandelen har blitt motsvart av en tilsvarende reduksjon i innbyggertilskuddet. Økningen i skjønnstilskuddets andel av rammetilskuddet fra 2003 til 2004 må dels sees i sammenheng med innføringen av kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift i 2004. Dels må økningen fra 2003 til 2004 sees i sammenheng med innføringen av den nye momskompensasjonsordningen i 2004 som ble finansiert gjennom en reduksjon i innbyggertilskuddet til kommunene og fylkeskommunene.

14.4 Stabilitet i fordelingen av skjønnstilskuddet over tid

Siden omleggingen av inntektssystemet i 1997 har den fylkesvise fordelingen av skjønnstilskuddet vært relativt stabil fra år til år. Figurene 14.2 og 14.3 viser henholdsvis fylkeskommunenes og kommunenes ordinære skjønnstilskudd, eksklusive kompensasjonen for differensiert arbeidsgiveravgift, i prosent av landsgjennomsnittet i 1998 og 2004.

Figur 14.2 og 14.3 viser at det er en klar tendens til at fylkeskommuner og fylker som hadde et høyt nivå på skjønnstilskuddet i 1998 også har et høyt nivå på tilskuddet i 2004. Og motsatt, at fylkeskommuner og fylker som hadde et lavt nivå på skjønnstilskuddet i 1998, også har et lavt nivå på tilskuddet i 2004.

Figur 14.2 og 14.3 viser at det er stor stabilitet i skjønnstildelingen over tid. Det kan ikke utelukkes at stabiliteten i skjønnstilskuddet over tid har sammenheng med stabilitet i behovene for skjønnsmidler. Det er imidlertid rimelig å anta at hovedårsaken til stabiliteten er at Kommunal- og regionaldepartementet ønsker å ivareta regionalpolitiske hensyn gjennom fordelingen av skjønnstilskuddet. Kommunal- og regionaldepartementet uttalte blant annet i et brev til Riksrevisjonen av 23. april 2003 at: «(...) De regionalpolitiske hensyn som i noen grad ligger bak fordelingen av det ordinære skjønnstilskuddet må imidlertid ivaretas, og det er derfor begrenset i hvor stor grad det er mulig med en omfordeling av fylkesrammene». En annen medvirkende årsak til at det er stor stabilitet kan være at både Kommunal- og regionaldepartementet og fylkesmennene legger stor vekt på stabilitet i skjønnstildelingen, noe som innebærer at årets skjønnsfordeling er et viktig utgangspunkt når neste års skjønn skal fordeles.

For å sikre kommunene og fylkeskommunene en viss forutsigbarhet i inntektsrammen tar Kommunal- og regionaldepartementet utgangspunkt i tidligere års fordeling av skjønnstilskuddet når neste år skjønnstilskudd skal fordeles. Tilskuddet til det enkelte fylke og den enkelte fylkeskommune justeres deretter for saker som er spesielle for budsjettåret. Flere fylkesmenn legger også stor vekt på årets skjønnsfordeling når neste års skjønnstilskudd skal fordeles. Fylkesmannen i Akershus uttalte for eksempel i brev til Kommunal- og regionaldepartementet av 8. september 2004 at de ved fordelingen av skjønnstilskuddet for 2005 la vekt på tidligere års fordeling av skjønnstilskuddet, da det etter hvert har dannet seg «basisrammer» for flere kommuner. Fylkesmannen i Møre og Romsdal har uttalt at de har lagt til grunn at ingen kommuner skal få tildelt mindre i skjønn enn 60-70 prosent av fjorårets tildeling. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane legger også stor vekt på stabilitet ved fordelingen av skjønnstilskuddet.

En grunn til at både Kommunal- og regionaldepartementet og fylkesmennene legger stor vekt på tidligere års fordeling er at skjønnstilskuddet utgjør et stor del av inntektene til flere kommuner og fylkeskommuner, noe som gjør det vanskelig å gjøre store endringer i skjønnstildelingen fra et år til et annet (Dokument nr 3:8 (2002-2003)). Fylkesmannen i Møre- og Romsdal uttalte i brev til Kommunal- og regionaldepartementet av 9. september 2004, om skjønnstildelingen for 2005, at skjønnstilskuddet ideelt sett burde ha blitt «nullstilt» hvert år, får så å bygges opp for hver kommune på nytt uten å se på tidligere års fordeling. Fylkesmannen påpeker imidlertid at så lenge skjønnstilskuddet for en del kommuner utgjør en stor andel av kommunens totale inntekter, vil store endringer i skjønnstilskuddet fra år til år bidra til en ustabil og vanskelig planleggingssituasjon.

14.5 Tidligere analyser/vurderinger av skjønnstilskuddet

Rattsø-utvalgets vurdering av skjønnstilskuddet

Rattsø-utvalget foretok i sin første delutredning (NOU 1996:1) en vurdering av kriteriene som lå til grunn for skjønnstildelingen og av størrelsen på skjønnstilskuddet.

Rattsø-utvalget mente at skjønnstilskuddet først og fremst burde benyttes til å håndtere spesielle situasjoner som oppsto i løpet av budsjettåret og til å fange opp lokale forhold som ikke ble fanget opp i tilstrekkelig grad gjennom utgiftsutjevningen. Skjønnstilskuddet burde ifølge utvalget ikke brukes til å kompensere kommuner som fikk en svak skattevekst eller til å kompensere kommunene for ordinære investeringer. 5

I 1996 utgjorde skjønnstilskuddet til kommunene og fylkeskommunene om lag 2,2 milliarder kroner, hvilket tilsvarer om lag 3,2 milliarder kroner i 2005. Rattsø-utvalget pekte i sin første delutredning på at det var "vanskelig å se at ekstraordinære hendelser og lokale forhold som ikke fanges opp i kostnadsnøklene skulle kreve en skjønnspott av en slik størrelsesorden" (NOU 1996:1). Utvalget sa i forlengelsen av dette at det burde være en langsiktig målsetning å halvere størrelsen på skjønnstilskuddet. Som følge av at utvalgets forslag til endringer i inntektssystemet medførte en betydelig omfordeling av inntekter mellom kommunene, mente imidlertid utvalget at det i de nærmeste årene etter 1996 kunne være behov for å opprettholde nivået på skjønnstilskuddet.

Kommunal- og regionaldepartementet støttet i Kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 (St.prp. nr 55 (1995-1996)) Rattsø-utvalgets forslag om at størrelsen på skjønnstilskuddet på sikt burde reduseres. Departementet begrunnet det med at inntektstilførsel til kommuner med svake skatteinntekter og/eller høyt utgiftsbehov i hovedsak burde ivaretas gjennom utgifts- og inntektsutjevning og at regionale hensyn i første rekke burde ivaretas gjennom Nord-Norge-tilskuddet og regionaltilskuddet.

Riksrevisjonens vurdering av skjønnstilskuddet

Riksrevisjonen foretok en forvaltningsrevisjon av inntektssystemet for kommunene i 2002 (Dokument nr 3-8 (2002-2003) Riksrevisjonens undersøkelse av inntektssystemet for kommunen . I forbindelse med revisjonen gikk riksrevisjonen blant annet gjennom skjønnstilskuddet for kommunene.

Undersøkelsen som Riksrevisjon foretok, viste at det i løpet av perioden 1986 til 2002 var liten årlig variasjon i den kommunevise fordelingen av skjønnstilskuddet. Riksrevisjonen sa at det ikke kunne utelukkes at stabiliteten i den fylkesvise fordelingen hadde sammenheng med stabilitet i behovene for skjønnsmidler i fylkene. Riksrevisjonen mente imidlertid at det kunne stilles spørsmål ved om

«Kommunal- og regionaldepartementet har vært kritiske nok i sin fylkesvis fordeling av skjønnsmidler, slik at denne fordelingen kan være best mulig målrettet for å rette opp behov som ikke fanges opp av inntektssystemet».

Kommunal- og regionaldepartementet pekte i en merknad til Riksrevisjonen på at stabiliteten i den fylkesvise fordelingen av skjønnstilskuddet måtte sees i sammenheng med at regionalpolitiske hensyn i noen grad lå til grunn for fordelingen av skjønnstilskuddet. Riksrevisjonen pekte i sin rapport på at det var andre ordninger i inntektssystemet som i hovedsak skulle ivareta regionalpolitiske hensyn. I forlengelsen av det pekte Riksrevisjonen på at departementet «nøye bør vurdere hvorvidt dagens fordeling av skjønnsmidlene på en god måte fanger opp forhold som inntektssystemet ellers ikke tar hensyn til». Riksrevisjonen mente at stabiliteten i skjønnstildelingen fra år til år kunne ha sammenheng med omfanget av skjønnstilskuddet. Riksrevisjonen sa videre at det kunne stilles spørsmål ved om en lavere skjønnsramme var en forutsetning for at kommunene ikke skulle opparbeide seg skjønnsmidler på et rutinemessig grunnlag. Riksrevisjonen pekte videre på at kommunalkomiteen i Innst. S. nr. 220 (1998-99) om kommuneøkonomien 2000 m.v. understreket prinsippet om at skjønn skulle være skjønn, d.v.s. at skjønnstilskudd til kommunene skulle gjennomgå en reell vurdering fra år til år.

Kommunal- og regionaldepartementet uttalte selv i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 (St.prp. nr 62 (1999-2000)) at størrelsen på skjønnsrammen gjorde det vanskelig med store endringer i skjønnstilskuddet til den enkelte kommune fra år til år, da dette gav for brå endringer i kommunenes inntektsgrunnlag.

14.6 Regionalpolitiske elementer i skjønnstilskuddet

Overfor Riksrevisjonen har Kommunal- og regionaldepartementet uttalt at regional- og distriktspolitiske hensyn i noen grad er forsøkt ivaretatt gjennom fordelingen av skjønnstilskuddet. Departementet har i de årlige budsjettproposisjonene ikke angitt hvor stor andel av skjønnstilskuddet som er begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn. Det er kun kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift som eksplisitt er gitt en regionalpolitisk begrunnelse.

For å få en indikasjon på hvor stor andel av det ordinære skjønnstilskuddet som kan sies å være begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn har utvalget sett nærmere på fordelingen av skjønnstilskuddet, etter at skjønnstilskuddet til den enkelte fylkeskommune og kommune er korrigert for særskilte forhold og ulike kompensasjonsordninger.

Tabell 14.7 viser fordelingen av ordinært skjønn mellom fylkeskommunene i 2005, etter at skjønnstilskuddet er korrigert for særskilte forhold. Kolonne 5 i tabellen viser at det er betydelige forskjeller mellom fylkeskommunene når det gjelder størrelsen på skjønnstilskuddet, også etter at skjønnstilskuddet er korrigert for ulike kompensasjonsordninger og for særskilte tilskudd gitt i 2005. Det korrigerte skjønnstilskuddet varierer fra 0 kroner per innbygger i Oslo fylkeskommune til 415 og 493 kroner per innbygger i henholdsvis Sogn og Fjordane og Finnmark.

Skjønnstilskuddet skal kompensere fylkeskommunene for spesielle lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Det er derfor rimelig at størrelsen på skjønnstilskuddet varierer mellom fylkeskommunene. Det er imidlertid liten grunn til å tro at det er spesielle forhold i Finnmark og Sogn og Fjordane som ikke fanges opp av utgiftsutjevningen i inntektssystemet, som skulle tilsi at fylkeskommunene bør har et skjønnstilskudd på henholdsvis 258 og 217 prosent av landsgjennomsnittet. Etter utvalgets vurdering er det rimelig å anta at en andel av skjønnstilskuddet er begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn.

Det er vanskelig å anslå eksakt hvor stor andel av det korrigerte skjønnstilskuddet som kan sies å være begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn. Dersom en legger til grunn at korrigert skjønnstilskudd utover 150 prosent er regional- og distriktspolitisk begrunnet, indikerer det at om lag 45 millioner kroner av det korrigerte skjønnstilskuddet, eller om lag 5 prosent, er begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn. Dersom en legger til grunn at korrigert skjønnstilskudd utover 120 prosent er regional- og distriktspolitisk begrunnet, indikerer det at om lag 82 millioner kroner, eller om lag 9 prosent, er begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn.

Kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift er eksplisitt gitt en regional- og distriktspolitisk begrunnelse. I 2005 utgjør denne kompensasjonsordningen om lag 193 millioner kroner. Samlet indikerer det (med de forutsetningene som er lagt til grunn foran) at mellom 240 og 280 millioner kroner av det ordinære skjønnstilskuddet til fylkeskommunene kan sies å være begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn.

Tabell 14.8 viser fordelingen av ordinært skjønnstilskudd mellom kommunene gruppert fylkesvis i 2005, etter at skjønnstilskuddet er korrigert for særskilte forhold. Kolonne 5 viser at det er betydelige forskjeller mellom fylkene når det gjelder størrelsen på skjønnstilskuddet, også etter at skjønnstilskuddet er korrigert for ulike kompensasjonsordninger og for særskilte tilskudd gitt i 2005. Det korrigerte skjønnstilskuddet varierer fra 0 kroner per innbygger i Oslo til 1 064 kroner per innbygger i Finnmark.

Skjønnstilskuddet skal kompensere kommunene for spesielle lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet, det er derfor rimelig at størrelsen på skjønnstilskuddet varierer mellom fylkene. Det er imidlertid liten grunn til å tro at det er spesielle forhold i Nord-Norge, som ikke fanges opp gjennom utgifts- og inntektsutjevningen, som tilsier at kommunene i Nordland, Troms og Finnmark bør ha et korrigert skjønnstilskudd på henholdsvis 227, 257 og 524 prosent av landsgjennomsnittet. Etter utvalgets vurdering er det derfor rimelig å anta at en andel av skjønnstilskuddet er begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn.

Det er vanskelig å anslå eksakt hvor stor andel av det korrigerte skjønnstilskuddet til kommunene som kan sies å være begrunnet ut i fra regional – og distriktspolitiske hensyn. Dersom en legger til grunn at korrigert skjønnstilskudd utover 150 prosent er regional- og distriktspolitisk begrunnet indikerer det at om lag 132 millioner kroner av det korrigerte skjønnstilskuddet, eller om lag 14 prosent er begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn. Dersom en legger til grunn at korrigert skjønnstilskudd utover 120 prosent er regional- og distriktspolitisk begrunnet indikerer det at om lag 198 millioner kroner, eller om lag 21 prosent, er begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn.

Kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift er eksplisitt gitt en regional- og distriktspolitisk begrunnelse. I 2005 utgjør denne kompensasjonsordningen om lag 1,11 milliarder kroner. Samlet indikerer det (med de forutsetningene som er lagt til grunn foran) at mellom 1,24 og 1,31 milliarder kroner av det ordinære skjønnstilskuddet til kommunene kan sies å være begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn.

14.7 Utvalgets vurdering

Da inntektssystemet ble innført i 1986 utgjorde skjønnstilskuddet til kommunene og fylkeskommunene 1,7 milliarder kroner, noe som tilsvarer om lag 3,5 milliarder kroner i 2005. Gjennom skjønnstilskuddet ønsket Kommunaldepartementet å ivareta lokale forhold som ikke ble fanget opp gjennom utgiftsutjevningen, å kompensere kommuner som var i en vanskelig økonomisk situasjon og å håndtere overgangsproblemer i forbindelse med innføringen av inntektssystemet. Ved innføringen av inntektssystemet påpekte Kommunal- og regionaldepartementet at det på sikt antakeligvis var både mulig og ønskelig å redusere størrelsen på skjønnstilskuddet.

Til tross for at det helt siden innføringen av inntektssystemet har vært en målsetning å redusere størrelsen på skjønnstilskuddet, utgjør tilskuddet fortsatt en stor andel av kommunesektorens inntekter. I 2005 utgjør skjønnstilskuddet til kommunene og fylkeskommunene henholdsvis 2,77 og 1,25 milliarder kroner, hvilket tilsvarer om lag 2,6 prosent av kommunesektorens frie inntekter. Det er rimelig å anta at størrelsen på skjønnstilskuddet hovedsakelig har sammenheng med at tilskuddet skal ivareta en rekke formål. Det kan imidlertid også stilles spørsmål ved om staten har vært kritisk nok i sin vurdering av hvor stort skjønnstilskudd det er behov for. Et eksempel på det: I forbindelse med at staten overtok ansvaret for de fylkeskommunale sykehusene med mer i 2002 ble fylkeskommunenes frie inntekter redusert med 47,2 prosent. Reduksjonen i inntektene ble fordelt mellom rammetilskuddet og skatteinntektene. Det er rimelig å anta at reduksjonen i fylkeskommunenes oppgaver i 2002 reduserte antallet forhold som det var nødvendig å ivareta gjennom skjønnstilskuddet for fylkeskommunene. Til tross for dette ble størrelsen på det ordinære skjønnstilskuddet til fylkeskommunene videreført fra 2001 til 2002. Størrelsen på det ordinære skjønnstilskuddet ble i tillegg økt i 2002 for å kompensere fylkeskommuner som tapte på sykehusreformen og andre endringer som ble gjennomført i inntektssystemet i 2002. Til sammenligning ble Nord-Norge-tilskuddet, hovedstadstilskuddet og det ekstraordinære skjønnstilskuddet til fylkeskommunene isolert sett redusert med 47,2 prosent fra 2001 til 2002 som følge av sykehusreformen.

Både Kommunal- og regionaldepartementet og fylkesmennene har påpekt at størrelsen på skjønnstilskuddet gjør det vanskelig å foreta store endringer i skjønnstildelingen fra et år til et annet, da det vil medføre usikre inntektsrammer for kommunene. Etter utvalgets vurdering er det uheldig at skjønnstilskuddet har en størrelsesorden som gjør det vanskelig å foreta en reell vurdering av kommunenes og fylkeskommunenes behov for skjønnsmidler i det enkelte budsjettår.

Gjennomgangen i dette kapitlet viser at skjønnstilskuddet helt siden innføringen i 1986 har blitt brukt til å ivareta en rekke forhold. Behovet for skjønnstilskudd vil langt på vei være avhengig av i hvor stor grad man gjennom den faste delen av inntektssystemet klarer å ivareta målsetningene som er forsøkt nådd gjennom inntektssystemet. Etter utvalgets vurdering bør det være en målsetning å redusere behovet for bruk av skjønnstilskudd.

Etter utvalgets vurdering bør skjønnstilskuddet først og fremst brukes til å fange opp lokale forhold som fylkeskommunene og kommunene selv ikke kan påvirke, og som medfører økte utgifter for fylkeskommunene og kommunene. Videre bør skjønnstilskuddet brukes til å ivareta ekstraordinære hendelser som oppstår i løpet av budsjettåret. Videre foreslår utvalget at skjønnstilskuddet brukes til å ivareta spesielle problemer i vekstkommuner, jf. kapittel 12.

Overgangsproblemer i forbindelse med endringer i inntektssystemet bør i første rekke håndteres gjennom overgangsordningen i inntektssystemet, og ikke gjennom skjønnstilskuddet. Videre bør regional- og distriktspolitiske hensyn etter utvalgets vurdering ivaretas gjennom de regional- og distriktspolitiske ordningene i inntektssystemet, og ikke gjennom skjønnstilskuddet. Utvalget diskuterer dette nærmere i avsnittene under. Gitt at skjønnstilskuddet først og fremst skal brukes til å ivareta ekstraordinære hendelser som oppstår i løpet av budsjettåret og til å fange opp lokale forhold som ikke fanges opp av kostnadsnøklene, tilsier det at størrelsen på skjønnstilskuddet bør kunne reduseres vesentlig i forhold til i dag. Det er da tatt høyde for at utvalget foreslår at spesielle problemer i vekstkommunene håndteres gjennom skjønnstilskuddet.

Kompensasjon til kommuner og fylkeskommuner som taper på endringer som gjennomføres i inntektssystemet

Kommunesektoren har behov for stabile og forutsigbare inntektsrammer. I inntektssystemet er det derfor en egen overgangsordning som skal sikre at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en brå endring i inntektene fra det ene året til det andre som følge av endringer som gjennomføres i inntektssystemet, jf. omtale i kapittel 16. Til tross for dette brukes skjønnstilskuddet ofte til å kompensere kommuner og fylkeskommuner som taper på endringer som gjennomføres i inntektssystemet. Kompensasjonen begrunnes ofte med at en inntektsreduksjon fra et år til et annet utover et gitt beløp, vil kunne medføre drastiske kutt i den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen. I 2005 får for eksempel kommuner og fylkeskommuner som samlet har tapt betydelig på endringer som har blitt gjennomført i inntektssystemet siden 2002, kompensert tap utover 280 kroner per innbygger gjennom skjønnstilskuddet. I 2005 utgjør denne kompensasjonen om lag 280 millioner kroner.

De ulike kompensasjonsordningene som etableres ved siden av overgangsordningen bidrar til å gjøre inntektssystemet komplekst og uoversiktlig. Etter utvalgets vurdering bør ikke skjønnstilskuddet brukes som et virkemiddel til å gi kommunesektoren stabile inntektsrammer. Overgangsproblemer som oppstår i forbindelse med endringer som gjennomføres i inntektssystemet bør ivaretas gjennom overgangsordningen i inntektssystemet, og ikke gjennom skjønnstilskuddet. Når skjønnstilskuddet i dag likevel brukes til å kompensere kommuner og fylkeskommuner som taper på endringer som gjennomføres i inntektssystemet, kan det være et uttrykk for at overgangsordningen i dagens inntektssystem ikke i tilstrekkelig grad fungerer etter hensikten. Utvalget foreslår i kapittel 16 at overgangsordningen i inntektssystemet avvikles, og erstattes med et nytt inntektsgarantitilskudd. Det nye inntektsgaranti-tilskuddet sikrer at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en endring i rammetilskuddet fra et år til det neste som er mer enn henholdsvis 400 og 100 kroner per innbygger lavere enn endringen på landsbasis.

Etter utvalgets vurdering vil innføringen av det nye inntektsgarantitilskuddet medføre at man ikke lengre trenger å bruke skjønnstilskuddet til å kompensere kommuner og fylkeskommuner som taper på endringer som gjennomføres i inntektssystemet. Kompensasjonsordningene som er etablert i dagens inntektssystem bør da også kunne avvikles. Avvikling av kompensasjonsordningen til kommuner og fylkeskommuner som har tapt på endringer som har blitt gjennomført i inntektssystemet siden 2002 vil medføre en reduksjon i skjønnstilskuddet på om lag 280 millioner kroner. De frigjorte midlene bør brukes til å finansiere det nye inntektsgarantitilskuddet (som ikke er selvfinansierende).

Regional- og distriktspolitiske hensyn

Overfor Riksrevisjonen har Kommunal – og regionaldepartementet uttalt at regionalpolitiske hensyn i noen grad er forsøkt ivaretatt gjennom fordelingen av skjønnstilskuddet.

Etter utvalgets vurdering bør regional- og distriktspolitiske hensyn ivaretas gjennom ordninger i inntektssystemet som eksplisitt er gitt en regionalpolitisk begrunnelse, og ikke gjennom skjønnstilskuddet. Dette vil bidra til en forenkling av inntektssystemet. Utvalget foreslår i kapittel 15 at det etableres et nytt distriktspolitisk tilskudd i inntektssystemet som erstatning for de ulike ordningene i dagens inntektssystem som er begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn. Utvalget foreslår derfor at de elementene i skjønnstilskuddet som er begrunnet ut i fra regionpolitiske hensyn trekkes ut av skjønnstilskuddet og legges inn i det nye distriktspolitiske tilskuddet.

Gjennomgangen i 14.6 indikerer at de regionalpolitiske ordningene i skjønnstilskuddet til fylkeskommunene utgjør mellom 240 og 280 millioner. Videre indikerer gjennomgangen at de regionalpolitiske ordningene i skjønnstilskuddet til kommunene utgjøre mellom 1,24 og 1,31 milliarder kroner

Siden 2004 har fylkeskommuner og kommuner som har tapt på omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift fått kompensasjon gjennom skjønnstilskuddet. Utvalgets prinsipielle vurdering er at denne kompensasjonen bør legges inn i det distriktspolitiske tilskuddet. Det er imidlertid mulig at virkeområdet for differensiert arbeidsgiveravgift vil utvides i forhold til i dag, jf. omtale i kapittel 15. Inntil det er avklart om ordningen med redusert sats på arbeidsgiveravgiften kan gjeninnføres i noen områder, vil utvalget anbefale at kommuner og fylkeskommuner som har tapt på omleggingen av ordningen siden 2004 får kompensasjon gjennom skjønnstilskuddet. Kompensasjonsordningen bør imidlertid vurderes når det er avklart om virkeområdet for differensiert arbeidsgiveravgift kan utvides.

Samlet medfører dette at skjønnstilskuddet til fylkeskommunene på kort sikt bør kunne reduseres med mellom 45 og 85 millioner kroner, mens skjønnstilskuddet til kommunene bør kunne reduseres med mellom 130 og 200 millioner kroner. De frigjorte midlene bør legges inn i det nye distriktspolitiske tilskuddet. Når midlene legges inn i det distriktspolitiske tilskuddet kan midlene få en annen fordeling mellom kommunene og mellom fylkeskommunene enn hva de har i dag.

Oppsummering

Utvalget foreslår at formålet med skjønnsmidlene begrenses i forhold til i dag, først og fremst ved at regionalpolitiske hensyn og kompensasjonen til kommuner som taper på endringer som gjennomføres i inntektssystemet løftes ut av skjønnstilskuddet. Begrensningen av skjønnstilskuddets formål må ses i sammenheng med utvalgets forslag om å innføre et nytt distriktspolitisk tilskudd og et nytt inntektsgarantitilskudd.

Beregninger utvalget har gjennomført indikerer at det ordinære skjønnstilskuddet som et minimum bør kunne reduseres med om lag 1,87 milliarder kroner. Av dette utgjør avviklingen av kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift 1,3 milliarder kroner, øvrig regionalpolitikk 285 millioner kroner og tapskompensasjon 280 millioner kroner. Det ordinære skjønnstilskuddet vil etter dette utgjøre 1,78 milliarder kroner, eller om lag 1,15 prosent av kommunesektorens frie inntekter.

Utvalget finner at omfanget på skjønnstilskudd bør kunne reduseres ytterligere i forhold til det som følger av formålsbegrensningen diskutert over. Det er da tatt høyde for at utvalget foreslår at spesielle problemer i vekstkommunene håndteres gjennom skjønnstilskuddet. Når utvalget mener at skjønnstilskuddet bør kunne reduseres ytterligere så har det for det første sammenheng med at det etter innføringen av løpende, og etter hvert mer symmetrisk, inntektsutjevning ikke er behov for å gi kommuner og fylkeskommuner med svak skattevekst kompensasjon gjennom skjønnstilskuddet. Videre er omfanget av skjønnstilskudd høyt i Norge i forhold til i Sverige og Danmark, som begge har kriteriebaserte overføringssystem av samme type som det norske. Utvalget mener det bør være en realistisk målsetning å redusere det ordinære skjønnstilskuddet til under 1 prosent av de frie inntektene. Den foreslåtte formålsendringen og reduksjon i omfang tilsier at fordelingen av skjønnstilskuddet blir mindre stabilt enn i dag, samt at den fylkesvise fordelingen og fordelingen mellom store og små kommuner blir jevnere enn i dag.