1 Oppnevning, mandat og arbeid

1.1 Bakgrunn og oppnevning

Ved kongelig resolusjon av 3. oktober 2003 ble det oppnevnt et offentlig utvalg for å gjennomgå og evaluere inntektssystemet for kommunal sektor, Inntektssystemutvalget.

Inntektssystemet er et system for fordeling av statlige rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Etter innføringen i 1986 har inntektssystemet blitt revidert i flere omganger. Den siste større omleggingen skjedde i 1997, på grunnlag av Rattsø-utvalgets forslag i NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner . Siden har det skjedd flere større og mindre endringer i inntektssystemet.

Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget er at inntektssystemet skal gjennomgås og revideres om lag hvert tiende år. Kommunal- og regionaldepartementet ga i St.prp. nr. 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien 2001 m.v. uttrykk for at det ville være ønskelig med en bred gjennomgang av inntektssystemet om lag hvert tiende år. Et flertall i Stortingets kommunalkomite sluttet seg til dette, jf. Innst. S. nr. 252 (1999-2000).

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget fikk ved oppnevningen følgende sammensetning:

• Professor Lars-Erik Borge, Trondheim, leder

• Fylkesrådmann Beate Stang Aas, Tromsø

• Avdelingsdirektør Thor Bernstrøm, Oslo

• Avdelingsdirektør Tove Brekke, Oppegård

• Forskningsleder Anne Britt Djuve, Oppegård

• Underdirektør Kirsten Eknes, Oslo

• Rådgiver Espen Erlandsen, Bærum

• Professor Terje P. Hagen, Bærum

• Seksjonssjef Pål Hernæs, Oslo

• Forsker Audun Langørgen, Oslo

• Rådmann Britt Lund, Notodden

• Avdelingsdirektør Eli Johanne Lundemo, Oslo

• Seniorrådgiver Børre Stolp, Drammen

Utvalgets medlem Kirsten Eknes gikk ut av utvalget i mars 2004. I hennes sted foreslo Barne- og familiedepartementet avdelingsdirektør Eli Sundby, Lørenskog, som gikk inn som nytt medlem av utvalget i april 2004. Utvalgets medlem Britt Lund gikk ut av utvalget 9. november 2004. I hennes sted foreslo KS rådmann Dagny Haga, Hammerfest, som gikk inn som nytt medlem av utvalget 8. desember 2004. Utvalgets medlem Beate Stang Aas gikk ut av utvalget 1.januar 2005. I hennes sted foreslo KS fylkesdirektør Helga Riise, Oslo, som gikk inn i utvalget fra samme dato. Eli Johanne Lundemo har etter oppnevningen av utvalget skiftet jobb, og er nå rådmann i Skjåk kommune.

Utvalgets sekretariat har vært lagt til Kommunalavdelingen i Kommunal- og regionaldepartementet, og har bestått av prosjektleder Jon Ola Rygh, prosjektleder Trond Hjelmervik Hansen, rådgiver Nina Nilsen og rådgiver Hans Petter F. Gravdahl. Prosjektleder Jon Ola Rygh var sekretariatsleder høsten 2003, men omkom tragisk 4. november 2003 etter en ulykke. Trond Hjelmervik Hansen tiltrådte som sekretariatsleder 1. januar 2004.

1.3 Mandat

1.3.1 Opprinnelig mandat

Utvalget ble gitt følgende mandat:

Regjeringens mål er å styrke lokaldemokratiet og øke kommunenes handlefrihet. Beslutninger skal fattes så nær brukerne som mulig, og innbyggerne skal oppleve nærhet til og innflytelse over beslutningene i lokalsamfunnet. Innbyggerne skal oppleve å bli tilbudt likeverdige tjenester av god kvalitet, samtidig som organiseringen av tjenesteproduksjonen skal sikre best mulige tjenester til lavest mulig kostnad. Kommunene må settes i stand til å behandle private og kommunale aktører likt.

Regjeringen legger derfor til grunn at rammefinansiering fortsatt må være hovedfinansieringsmodellen for kommunal sektor.

Utvalget bes legge disse punktene til grunn for arbeidet:

1. Rammefinansiering er regjeringens hovedfinansieringsmodell for kommunesektoren. Utvalget bes drøfte i hvilken grad rammefinansiering kan bidra til effektiv ressursbruk i kommuner og fylkeskommuner.

2. Utvalget skal foreta en bred faglig gjennomgang av fordelingsmekanismene i finansieringssystemet med sikte på å komme fram til et mest mulig enkelt og rettferdig system. I sin innstilling bes utvalget komme med ett eller flere forslag til et nytt system. Et av forslagene må ha en utforming som er betydelig enklere enn utformingen av dagens system. Det skal beregnes virkninger av forslagene på kommunalt og fylkeskommunalt nivå, inklusive utslag for grupper av kommuner.

3. Fordelingsmekanismer:

   1. Utgiftsutjevningen.

      Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal det sikres at kommuner og fylkeskommuner settes i stand til å tilby befolkningen et likeverdig tjenestetilbud gjennom utjevning av ufrivillige kostnader. I prinsippet omfatter utgiftsutjevningen både driftsutgifter og kapitalkostnader, og de mest sentrale kommunale tjenesteområdene – herunder sektorer der innbyggerne har et rettskrav på enkelte tjenester. Ut fra forutsetningen om full utgiftsutjevning kommunene og fylkeskommunene i mellom, bes utvalget om å foreta en ny faglig gjennomgang av kostnadsnøklene. I gjennomgangen bes det legges vekt på:

      • strukturelle endringer siden forrige gjennomgang som har konsekvenser for variasjon i utgiftsbehovet

      • ny forskning og utredning

      • nytt datatilfang

      • metodevalg

      Utvalget bes spesielt vurdere kommunenes kapitalkostnader og i hvilken grad kommunene i dag får tilskudd i tråd med utgiftsbehovet. Som grunnlag for arbeidet vil det i løpet av 2003 foreligge en egen utredning fra SSB om kapitalkostnadene ved skolebygg (Prosjektet «Analyse av kapitalslit og investeringer i kommunale skolebygg»). Høsten 2003 skal det nedsettes et eget utvalg for å vurdere dagens kommunale eiendomsforvaltning og behovet for endringer. Det vil være behov for kontakt mellom utvalgene.

      Det øremerkede tilskuddet til barnehager er vedtatt lagt inn i inntektssystemet f.o.m. 1.1.06. Utvalget må derfor inkludere barnehagesektoren i gjennomgangen av utgiftsutjevningen.

   2. Inntektsutjevningen.

      Gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet utjevnes kommunens og fylkeskommunenes skatteinntekter. Det bes om en gjennomgang av inntektsutjevningen i systemet ut fra utjevningshensyn og målsetningen om en god insentivstruktur for næringsutvikling. Gjennomgangen av inntektssiden må sees i sammenheng med det pågående arbeidet med å tilbakeføre en andel av selskapskatten til kommunene.

   3. Distriktspolitiske virkemidler – særskilte tilskudd.

      Både regionaltilskuddet og Nord-Norgetilskuddet er særskilte tilskudd for å sikre regionale og distriktspolitiske målsetninger. Utvalget bør vurdere treffsikkerheten av tilskuddene ut fra regionalpolitiske målsetninger, herunder å sikre bosetting og levedyktige lokalsamfunn. Utvalget bes også om å utrede om denne typen særskilte tilskudd bør inngå i inntektssystemet.

   4. Skjønnsmidlene.

      Skjønnsmidlene utgjør i dag en relativt stor andel av utbetalingene gjennom inntektssystemet. Bl.a setter Riksrevisjonen i sin forvaltningsrevisjon av inntektssystemet (Dokument nr. 3:8, 2002 - 2003) spørsmålstegn ved størrelsen og fordelingen av disse midlene. Utvalget bes foreta en gjennomgang av den samlede størrelsen på skjønnsmidlene og vurdere kriteriene for tildeling av skjønn, herunder om bortfall av differensiert arbeidsgiveravgift kan/bør kompenseres gjennom faste kriterier eller tilskudd.

   5. Overgangsordning.

      I dagens inntektssystem innføres endringer generelt gjennom en overgangsperiode på fem år. Utvalget bes vurdere behovet for overgangordninger generelt, i tillegg til eventuell utforming og lengde.

4. I dagens inntektssystem betraktes kommunestørrelse som en «ufrivillig» kostnad, dvs. som gitt. Systemet kompenserer derfor for smådriftsulemper også i tilfeller der det er mulig å etablere en mer hensiktsmessig kommunestruktur. I tillegg til å utrede en utforming av fordelingsmekanismene (se punktene 3a-3e) basert på kommunestørrelse som «ufrivillig» kostnad, bes utvalget utrede en utforming av fordelingsmekanismene ut fra en forutsetning om at kommunestruktur er en «frivillig» kostnad i deler av landet.

5. Utvalget bes om å vurdere utforming av kompensasjon for kommunale utgifter knyttet til personer som ikke er folkeregistrert i kommunen (f.eks. studenter, turister, asylsøkere, personer fra omegnskommuner som benytter tjenester i en senterkommune).

6. Utvalget bes vurdere forutsetningene for kommunal likebehandling av private og kommunale aktører og friere brukervalg innenfor et system med rammefinansiering av kommunene.

7. Utvalget skal drøfte hvordan nasjonale velferdsreformer og nasjonal politikk på ulike fagområder som for eksempel eldreomsorg, helse- og sosialtjenester, skole og barnehager kan gjennomføres innenfor et system basert på rammefinansiering som hovedprinsipp.

   Når det gjelder finansiering av kommunale helsetjenester bes utvalget om å samordne sitt arbeid med utvalget som er satt ned for å utrede forholdet mellom primær- og spesialisthelsetjenesten.

8. Utvalget skal vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av sitt forslag.

Utvalget ble bedt om å presentere sin innstilling innen 1. juli 2005.

1.3.2 Utvidet mandat

Utvalget har fått utvidet sitt opprinnelige mandat flere ganger.

Vedr. kostnadsnøkkel for sosiale tjenester

I brev av 20.januar 2004 fra Kommunal- og regionaldepartementet ble Inntektssystemutvalget bedt om å foreta en drøfting av om det kan være kriterier utenom kriteriene i kostnadsnøkkelen for sosiale tjenester som fanger opp særskilte og/eller tidsbegrensede utgifter forbundet med rus og psykiatri. Dette bør være kriterier som ikke er knyttet til kommunestørrelse. I brevet ble det forutsatt at utvalgets drøfting skal legge til grunn at kun oppdaterbare, landsdekkende og objektive kriterier skal benyttes i kostnadsnøklene.

Bakgrunnen for henvendelsen er å finne i Innst. S. nr. 80 (2003-2004) til St.meld. nr. 6 (2003-2004) Kostnadsnøkkel for sosiale tjenester i inntektssystemet for kommunene , der kommunalkomiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti er opptatt av at enkelte kommuner, fordi de kan ha særskilte og/eller muligens tidsbegrensede utgifter, kan komme dårlig ut av den nye kostnadsnøkkelen for sosiale tjenester. Videre ønsker disse medlemmene at inntektssystemutvalget foretar en vurdering om og eventuelt hvordan objektive kriterier som ikke er knyttet til kommunestørrelse, kan fange opp særskilte store utgifter forbundet med rus og psykiatri.

Større stabilitet og utvidet tidsfrist

I brev av 13. oktober 2004 fra Kommunal- og regionaldepartementet ble utvalget bedt om å vurdere alternative mekanismer på henholdsvis sentralt og kommunalt nivå som kan bidra til større stabilitet i utgiftene til velferdstjenestene i det finansieringssystem for kommunesektoren som er etablert f.o.m. 2005.

Bakgrunnen for utvidelsen av mandatet var omleggingen av inntektsutjevningen for kommunene fra 2005. Omleggingen innebærer at andel skatt av kommunenes inntekter blir trappet opp til 50 prosent, og at en andel av selskapsskatten blir tilbakeført til kommunene. I brevet ble det pekt på at opptrappingen av skatteandelen og tilbakeføringen av selskapsskatten vil medføre større uforutsigbarhet om kommunesektorens inntektsrammer, da skatteinntektene kan svinge betydelig fra et år til et annet. Samtidig har kommunesektoren ansvaret for nasjonale velferdstjenester som i liten grad kan bygges opp og ned fra år til år. Dette krever en viss forutsigbarhet i kommunesektorens inntektsrammer og en viss stabilitet i kommunenes utgifter til velferdstjenestene.

Som en følge av utvidelsen av mandatet ble utvalgets tidsfrist for å legge fram innstillingen forlenget til 1. oktober 2005.

Innlemming av driftstilskuddet til barnehager

I brev av 10. desember 2004 fra Kommunal- og regionaldepartementet ble det vist til at Stortinget ved behandling av St.prp. nr. 66 (2002-2003) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2004 vedtok følgende, jf. Innst. S. nr. 259 (2002-2003), vedtak nr. 592:

«Driftstilskudd barnehager, kap. 856 post 60, innlemmes i inntektssystemet fra 1. januar 2006. Stortinget ber Regjeringen i kommuneproposisjonen for 2006 fremme forslag om nødvendige endringer i inntektssystemet som legger til rette for dette.»

I brevet ble det vist til at kap. 856 post 65 Skjønnsmidler til barnehager er en del av den ordinære statlige driftsfinansieringen, og må ses i sammenheng med kap. 856 post 60.

Kommunal- og regionaldepartementet ba med utgangspunkt i dette Inntektssystemutvalget om å komme med forslag til kostnadsnøkkel for innlemming av driftstilskuddet til barnehager. Utvalget ble også bedt om å utarbeide fordelingsberegninger for kostnadsnøkkelen. Det ble videre i brevet pekt på at kommunene i tillegg til driftstilskuddet i dag mottar andre, øremerkede tilskudd til barnehager. Utvalget ble bedt om å utrede hvilke justeringer i kostnadsnøkkelen som må gjøres for eventuelt også å innlemme disse tilskuddene i inntektssystemet fra 1. januar 2006, eller på et senere tidspunkt.

Utvalget ble bedt om å oversende forslaget til Kommunal- og regionaldepartementet innen 1. mars 2005.

Innlemming av øremerket tilskudd til språkopplæring for minoriteter

I brev av 20.april 2005 fra Kommunal- og regionaldepartementet ble utvalget bedt om å komme med forslag til hvordan det øremerkede tilskuddet til språkopplæring for minoriteter i grunnskolen eventuelt kan innlemmes i inntektssystemet.

Bakgrunnen er at kommunene i dag får tilskudd til opplæring for språklige minoriteter som et særskilt øremerket tilskudd over kapittel 225 post 64. I 2005 er tilskuddet på dette kapittelet beregnet til å utgjøre om lag 900 millioner kroner. Målet med det øremerkede tilskuddet er å bidra med finansiering slik at det blir gitt særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter i grunnskolen.

Utviklingen går i retning av at særskilt norskopplæring i større grad integreres i ordinær opplæring. Kommunal- og regionaldepartementet ba i brevet derfor Inntektssystemutvalget om å komme med forslag til hvordan det øremerkede tilskuddet til språkopplæring for minoriteter i grunnskolen eventuelt kan innlemmes i inntektssystemet, samtidig som utvalget legger fram sin innstilling 1. oktober 2005. Utvalget ble også bedt om å utarbeide fordelingsberegninger. Utvalget ble videre bedt om å vurdere om det er behov for justeringer, eventuelt innføring av nye kriterier i kostnadsnøkkelen. Herunder er en særskilt problemstilling at en relativt høy andel av tilskuddet brukes til opplæring av barn i statlige asylmottak.

1.3.3 Utvalgets tolkning av mandatet

De sentrale fordelingsmekanismene i inntektssystemet er utgiftsutjevningen, inntektsutjevningen og regionalpolitisk motiverte tilskudd. Utvalget er i mandatet spesielt bedt om å foreta en faglig gjennomgang av utgiftsutjevningen i inntektssystemet i lys av strukturelle endringer siden forrige gjennomgang av inntektssystemet, ny forskning og utredning, nytt datatilfang og nye metoder.

Utvalget har på denne bakgrunn foretatt en bred faglig gjennomgang av fordelingsmekanismene i finansieringssystemet med sikte på å komme fram til et mest mulig enkelt og rettferdig system. Utredningen gir en fullstendig gjennomgang av inntektssystemet med konkrete forslag til forbedringer.

Inntektsutjevningen skal vurderes ut fra utjevningshensyn, målsetningen om en god insentivstruktur for næringsutvikling og hensynet til stabilitet i kommunesektorens inntekter. Fra 1. januar 2005 ble det foretatt en omlegging av inntektsutjevningen for kommunene. Utvalget har derfor ikke gått inn på en omfattende drøfting av mekanismene som ble endret i forbindelse med denne omleggingen. I forbindelse med omleggingen ble imidlertid utvalget bedt om også å se på hvordan man kunne oppnå økt stabilitet i kommunenes utgifter til velferdstjenestene. Dette har utvalget drøftet, samtidig som utvalget har vurdert hele inntektsutjevningen for fylkeskommunene, da denne ikke ble lagt om i forbindelse med den øvrige omleggingen av inntektssystemet.

Videre skal utvalget vurdere treffsikkerheten av regionalpolitisk motiverte tilskudd ut fra regionalpolitiske målsetninger, herunder å sikre bosetting og levedyktige lokalsamfunn. Utvalget har drøftet regionalpolitisk relaterte tilskudd i inntektssystemet i sammenheng, samtidig som øvrige elementer i inntektssystemet er trukket inn i vurderingen og forslag til forbedringer.

Utvalget er også bedt om å vurdere bredere spørsmål omkring rammefinansiering, herunder i hvilken grad rammefinansiering bidrar til effektiv ressursbruk, hvordan kommunal likebehandling av private og kommunale aktører kan oppnås innen et system med rammefinansiering av kommunene og hvordan nasjonale velferdsreformer kan gjennomføres innenfor rammefinansieringssystemet. Disse temaene er i utredningen drøftet både på prinsipielt grunnlag og gjennom konkrete vurderinger av hvilke utslag innretningen av inntektssystemet gir på disse områdene.

1.4 Utvalgets arbeid

1.4.1 Møter

Utvalget har avholdt 21 møter, hvorav fire møter har vart i to dager og ett har vart i tre dager.

Sekretariatet har hatt et møte med representanter fra Akershus og Sogn og Fjordane fylkeskommune og Samferdselsdepartementet. På møtet ga representantene fra fylkeskommunene uttrykk for sine synspunkt på kostnadsnøkkelen for lokale ruter. Sekretariatet har også hatt to møter med sekretariatet for Wisløff-utvalget, som ble satt ned for å utrede forholdet mellom primær- og spesialisthelsetjenesten. Videre har utvalgsleder og sekretariatet hatt et møte med Statistisk sentralbyrå, hvor metoder for kvantifisering av kommunenes utgiftsbehov ble diskutert. Utvalget har i sitt arbeid også hatt kontakt med Indenrigs- og sundhedsministeriet i Danmark og Finansdepartementet i Sverige.

Utvalget har i sitt arbeid hatt kontakt med de mest berørte fagdepartementene.

I tillegg har en rekke instanser vært behjelpelig med å framskaffe nødvendig underlagsmateriale.

1.4.2 Delutredning om innlemming av driftstilskuddet til barnehager

Som vist til i avsnitt 1.3.2 ble utvalget i et tilleggsmandat fra Kommunal- og regionaldepartementet bedt om å legge fram forslag til kostnadsnøkkel for barnehager i mars 2005.

Utvalget la fram forslag til delkostnadsnøkkel for barnehager i en egen delutredning i mars 2005, «Kostnadsnøkkel for barnehager». Utredningen er lagt ut på Kommunal- og regionaldepartementets internettside (http://odin.dep.no/krd/norsk/dep/utvalg/inntekt).

1.4.3 Utredningsarbeid i utvalgets regi

Som en del av sitt arbeid har utvalget fått gjennomført følgende utredninger:

• ECON Analyse har i samarbeid med Fürst & Høverstad foretatt en analyse av kostnads- og etterspørselsfaktorer i barnehagesektoren. Resultatene er dokumentert i « Barnehager i kommunenes inntektssystem » (ECON-rapport 2005-004)

• Senter for økonomisk forskning har foretatt en analyse av kostnads- og etterspørselsfaktorer i grunnskolen. Resultatene er dokumentert i « Forhold som påvirker kommunenes utgiftsbehov i skolesektoren. Smådriftsulemper, skolestruktur og elevsammensetning » (Falch, Rønning og Strøm 2005)

• Sintef Helse har foretatt en analyse av kostnads- og etterspørselsfaktorer i pleie- og omsorgssektoren. Resultatene er dokumentert i «Kommunenes utgiftsbehov og produksjonskostnader innenfor pleie- og omsorgssektoren: analyser av brukerdata og kommunespesifikke data» (Martinussen, Pettersen og Hofstad 2005)

• Sintef Teknologi og samfunn har foretatt en analyse av fylkeskommunenes utgiftsbehov til fylkesveger. Resultatene er dokumentert i « Analyse av fylkeskommunenes utgiftsbehov til fylkesveger » (Sund og Moltumyr 2005)

• Statistisk sentralbyrå har foretatt en analyse av kommunenes ressursbruk innenfor flere kommunale sektorer med en simultan modell. Utvalget har også bedt Statistisk sentralbyrå om å utvikle et mål på antall fattige som kan brukes i arbeidet med å estimere variasjoner i kommunenes utgifter til sosialhjelp. Resultatene er dokumentert i « Sammenlikning av simultane og partielle modeller for analyse av kommunenes økonomiske atferd » (Langørgen, Galloway, Mogstad og Aaberge 2005)

• Senter for økonomisk forskning har foretatt en analyse av kommuneoverføringer som regional- og distriktspolitisk virkemiddel. Resultatene er dokumentert i «Evaluering av kommune­overføringer som regionalpolitisk virkemiddel» (Berg og Rattsø 2005)

• Alexander Cappelen har foretatt en prinsipiell diskusjon av hva som er en rettferdig inntektsfordeling mellom kommuner, og hva det vil si å sikre alle kommuner de samme mulighetene. Resultatene er dokumentert i «Inntektsutjevning og lokal autonomi» (Cappelen 2005)

• Statistisk sentralbyrå har foretatt beregninger basert på et nytt bosettingskriterium (strukturkriteriet) med utgangspunkt i utvalgets spesifikasjoner. Kriteriet er nærmere beskrevet i kapittel 11.4.3 og resultater av beregningene er gjengitt i vedlegg 5

Utredningene er lagt ut på Kommunal- og regionaldepartementets internettsider (http://odin.dep.no/krd/norsk/dep/utvalg/inntekt).