4 Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner 1986-2005

4.1 Innledning

Inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene ble innført i 1986. Om lag 50 større og mindre statlige driftstilskudd ble da slått sammen til rammetilskudd.

Innføringen av inntektssystemet innebar en endring i statens styring av kommunesektoren. Man forlot i stor grad tilskudd som var rettet mot spesielle formål og gikk over til rammetilskudd som kommunene og fylkeskommunene kunne disponere fritt innenfor gjeldende lov- og regelverk. De viktigste målene med å innføre inntektssystemet var å oppnå en mer rettferdig inntektsfordeling mellom kommunene og mellom fylkeskommunene, og å oppnå effektiviseringsgevinster. Videre ønsket staten å gi kommunesektoren større handlefrihet og bedre oversikt over egne inntektsforhold.

Målsetningen om en mer rettferdig inntektsfordeling var en av de viktigste begrunnelsene for innføringen av inntektssystemet i 1986. Med rettferdig inntektsfordeling mente man en fordeling som utjevnet kommunenes og fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for et likeverdig tjenestetilbud. Dette krevde en omfattende utjevning av variasjoner i utgiftsbehov og av variasjoner i skatteinntekter mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Ved utformingen av inntektssystemet la man derfor vekt på at systemet skulle utjevne forskjeller i skatteinntekter og forskjeller i utgiftsbehov mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Forskjeller i utgiftsbehov kan dels ha sammenheng med at behovet for kommunale og fylkeskommunale tjenester varierer, dels med at (de ufrivillige) kostnadene knyttet til å produsere en enhet av tjenestene varierer mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

Systemer som omfordeler midler og utjevner forskjeller mellom enheter kan legge seg på forskjellig grad av utjevning. Ambisjonsnivået for utjevning er langt på vei et politisk spørsmål. Det er umulig på rent faglig grunnlag å fastslå hvilke forskjeller som skal gjenstå etter at utjevningen er foretatt. Faglige vurderinger kan imidlertid synliggjøre de samfunnsmessige konsekvensene av en langtgående utjevningspolitikk og på den måten klargjøre at valget av utjevningsgrad blant annet må baseres på en avveiing mellom hensynet til lokal forankring av inntektene og utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Siden inntektssystemet ble innført har ambisjonsnivået på skatteutjevningen blitt vurdert og endret flere ganger. Prinsippet om full utjevning av variasjoner i utgiftsbehov har imidlertid ligget fast siden 1986.

Etter innføringen i 1986 har inntektssystemet blitt revidert i flere omganger. Den siste større omleggingen skjedde i 1997, på grunnlag av Rattsø-utvalgets forslag i NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner . Dette kapitlet beskriver inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene. Først beskrives bakgrunnen for dagens system, med vekt på endringer som har skjedd i inntektssystemet i perioden 1997-2005. Deretter gis det en nærmere beskrivelse av komponentene i dagens inntektssystem. Utvalget foretar en vurdering av svakheter og utfordringer ved inntektssystemet i kapittel 7.

4.2 Inntektssystemet i perioden 1986-1996

Før 1986 var overføringssystemet basert på økonomisk detaljstyring av kommunesektoren gjennom øremerkede tilskudd. Ved innføringen av inntektssystemet i 1986 ble om lag 50 øremerkede tilskudd avviklet, og det ble i stedet innført en ordning hvor statlige overføringer ble gitt kommunene og fylkeskommunene som sektorvise rammetilskudd kombinert med et generelt tilskudd.

Et argument for å innføre et sektorbasert rammetilskudd var at regjering og Storting gjennom å variere størrelsen på sektortilskuddene kunne gi et signal til kommunene og fylkeskommunene om satsing på bestemte områder. Innføringen ble videre begrunnet med at man ønsket at det finansielle ansvarsprinsipp også skulle være gjeldende på sentralt statlig nivå:

«Gjennom sektorvise rammetilskudd vil det departementet som har ansvar for den faglige styringen også ha ansvar for å skaffe plass til nye tiltak gjennom størrelsen av tilskuddet på vedkommende sektor» (Ot.prp. nr. 48 (1984-85)).

Inntektssystemet ble utformet med sikte på å ivareta flere hensyn, hvor de viktigste var utgifts- og inntektsutjevning. Med inntektsutjevning menes utjevning av forskjeller i skatteinntekt per innbygger. Med utgiftsutjevning menes utjevning av de ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforskjellene knyttet til å gi et likeverdig tjenestetilbud i ulike deler av landet. Prinsippet om utgiftsutjevning ble ivaretatt gjennom de sektorvise tilskuddene i inntektssystemet, mens prinsippet om inntektsutjevning ble ivaretatt gjennom det generelle tilskuddet.

Kommunene fikk i 1986 sektorvise tilskudd til grunnskoleundervisning, kulturformål og helse- og sosialtjenesten. Fylkeskommunene fikk sektorvise tilskudd til videregående opplæring, fylkeshelsetjenesten og samferdselsformål. Ved innføringen av systemet la man til grunn at kommunene og fylkeskommunene skulle få full kompensasjon for variasjoner i utgiftsbehov. Kommunenes utgiftsbehov ble beregnet ved hjelp av kostnadsnøkler, bestående av ulike kriterier med tilhørende vekter. Målsetningen med de faglige analysene som lå bak kostnadsnøklene var å identifisere faktorer som kunne forklare hvorfor behovet for kommunale og fylkeskommunale tjenester varierte mellom kommunene og mellom fylkeskommunene, og å identifisere faktorer som forklarte hvorfor kostnadene knyttet til å produsere en enhet av tjenestene varierte mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

Gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet ble kommunene sikret en skatteinntekt per innbygger på 89,4 prosent av landsgjennomsnittet, mens fylkeskommunene ble sikret en skatteinntekt per innbygger på 119 prosent av landsgjennomsnittet. Gjennom inntektsutjevningen ble kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge sikret et høyere inntektsnivå enn kommuner og fylkeskommuner ellers i landet. Begrunnelsen for å gi kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge et høyere tilskudd gjennom inntektsutjevningen var blant annet at Nord-Norge hadde merkostnader knyttet til klimatiske og strukturelle forhold som ikke ble fanget opp gjennom utgiftsutjevningen. Inntektsutjevningen i det generelle tilskuddet var en videreføring av skatteutjevningsordningen som eksisterte før innføringen av inntektssystemet. I 1989 ble det etablert en egen trekkordning for kommuner med høye skatteinntekter i inntektsutjevningen.

Det generelle tilskuddet i rammetilskuddet besto i tillegg til inntektsutjevningen av et skjønnstilskudd, et småkommunetilskudd og en overgangsordning. Småkommunetilskuddet var begrunnet med at erfaringer viste at mindre kommuner hadde høyere produksjonskostnader per enhet enn større kommuner til tjenester som ikke var omfattet av utgiftsutjevningen, for eksempel administrasjon. Overgangsordningen skulle sikre at ingen kommuner og fylkeskommuner fikk en brå endring i tilskudd fra det ene året til det andre.

Oppgaveendringer mellom forvaltningsnivåene, ny statistikk og forskning på fagfeltet skaper et kontinuerlig behov for en faglig gjennomgang av inntektssystemet. Og i løpet av perioden 1986-1996 ble det foretatt flere mindre justeringer av kostnadsnøklene. I forbindelse med St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunene ble det foretatt en bredere gjennomgang av inntektssystemet. Som følge av denne gjennomgangen ble de ulike sektortilskuddene slått sammen til et utgiftsutjevnende tilskudd og kostnadsnøklene for de ulike sektortilskuddene ble slått sammen til en felles kostnadsnøkkel. Kommunal- og arbeidsdepartementet begrunnet endringen med at erfaringene viste at de sektorvise rammetilskuddene ikke hadde vært et egnet virkemiddel for Storting og regjering til å gi signaler om prioriteringer på bestemte områder. Departementet pekte på at det var flere grunner til dette (St.meld. nr. 23 (1992-93: 106)):

• «Funksjonen inntektssystemet har som styringsinstrument i forhold til dei samla inntektsrammene, vege vesentleg tyngre enn den moglege rolla sektortilskota har som signalgjevarar. I dei seinare år har høg vekst i skatteinntektene i kommunesektoren kombinert med auka øyremerkte tilskot, gjort det nødvendig å gå heilt vekk fra signaltankegangen og gjeve alle sektortilskota same vekst.

• Ei eventuell signalgjeving gjennom sektortilskot inneheld ingen formelle bindingar eller reelle incentiv til kommunane om å prioritere ressursbruken på ein bestemt måte. Tanken om sektortilskot som signalgjevar kan derfor verke forvirrende for dei ulike aktørane i den kommunale budsjetteringsprosessen».

Sammenslåingen av sektortilskuddene til et rammetilskudd synliggjorde prinsippet om at det ikke lå noen bindinger fra statens side om hvor stor del av rammeoverføringene som skulle brukes til hver enkelt sektor. Endringen var videre ment å gjøre inntektssystemet enklere å forstå og enklere å bruke.

En annen viktig endring som ble foretatt i forbindelse med St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunene var at man gikk bort fra å behandle Nord-Norge spesielt gjennom inntektsutjevningen. I stedet ble det opprettet et eget Nord-Norgetilskudd. Småkommunetilskuddet som hadde ligget i det generelle tilskuddet ble lagt inn i det utgiftsutjevnende tilskuddet. I forbindelse med dette ble vekten på basiskriteriet i kostnadsnøkkelen vektet opp. Videre ble det gjennom utgiftsutjevningen gitt egne tillegg til storbyene og til kommunene i Troms og Finnmark.

4.3 Omleggingen av inntektssystemet i 1997

Inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene ble sist evaluert av et eksternt utvalg i 1995. Bakgrunnen for oppnevningen av Rattsø-utvalget var et ønske om å få en helhetlig vurdering av inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene og av finansieringen av kommunesektoren. Ved oppnevningen ble Rattsø-utvalget bedt om å gi to delutredninger, en med konkrete forslag til endringer i inntektssystemet og en om finansieringen av kommunesektoren generelt.

4.3.1 Rattsø-utvalgets første delutredning

Omleggingen av inntektssystemet i 1997 var i hovedsak basert på forslag som Rattsø-utvalget la frem i sin første delutredning, Et enklere og mer rettferdig inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner (NOU 1996:1). I den første delutredningen konsentrerte utvalget seg om utgifts- og inntektsutjevningen i inntektssystemet.

Utgiftsutjevningen

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene og fylkeskommunene (i prinsippet) få full kompensasjon for variasjoner i utgiftsbehov. Rattsø-utvalget gjorde et omfattende arbeid for å forbedre grunnlaget for utgiftsutjevningen. Utvalget la til grunn at utgiftsutjevningen skulle omfatte nasjonale velferdstjenester og med det som utgangspunkt analyserte utvalget kommunenes ressursbruk på helse- og sosialtjenesten og grunnskolen, samt fylkeskommunenes ressursbruk på videregående opplæring, helsetjenesten og samferdsel. For kommunene la utvalget i tillegg til grunn at utgiftsutjevningene også burde omfatte kommunal administrasjon, da små kommuner hadde betydelige smådriftsulemper i kommunal administrasjon. Konsekvensene av Rattsø-utvalgets forslag var at kultur ikke lenger skulle omfattes av utgiftsutjevningen. Forslaget hadde ikke vesentlige fordelingsvirkninger mellom kommunene. Det har sammenheng med at kostnadsnøkkelen for kultur hovedsakelig besto av kriteriet antall innbyggere.

Rattsø-utvalgets analyser resulterte i forslag til nye delkostnadsnøkler, som igjen ble vektet sammen til en felles kostnadsnøkkel for kommunene og en felles kostnadsnøkkel for fylkeskommunene. Sosiale kriterier fikk større vekt i de nye kostnadsnøklene enn tidligere. Dette gjaldt både for kommunene og fylkeskommunene. En annen viktig endring for kommunene var lavere vekt på basiskriteriet, som fungerer som et småkommunetilskudd i utgiftsutjevningen. De særskilte tilskuddene til storbyene og kommunene i Troms og Finnmark ble tatt ut av kostnadsnøkkelen. Et hovedresultat av omleggingen var at utvalgets forslag reduserte forskjellene i beregnet utgiftsbehov per innbygger kommunene imellom. En nærmere beskrivelse av Rattsø-utvalgets forslag til ulike delkostnadsnøkler er gitt i kapitlene 9 og 10.

Rattsø-utvalget foreslo en endring i utformingen av utgiftsutjevningen. Utvalget foreslo at statstilskuddet som ble gitt som utgiftsutjevning ble lagt om til et rent innbyggertilskudd, som ble fordelt mellom kommunene og mellom fylkeskommunene med et likt beløp per innbygger. Utgiftsutjevningen ble forslått utformet som en ren omfordelingsordning mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Utvalget begrunnet forslaget med at endringen dels ville gjøre inntektssystemet enklere, dels med at endringen ville medføre at utjevningsambisjonene kunne settes uavhengig av størrelsen på rammetilskuddet.

En annen viktig endring som utvalget foreslo var raskere gjennomslag for kriterieendringer. Tidligere hadde endringer i kriteriedata, det vil si endringer i befolkningssammensetning, sosiale kriterier og så videre, gjennom overgangsordningen blitt innført over flere år.

Inntektsutjevningen

Rattsø-utvalget mente at en omfattende inntektsutjevning var nødvendig for å sikre en rimelig utjevning av de økonomiske forutsetningene for å gi et likeverdig tjenestetilbud i kommunesektoren. Utvalget ønsket å videreføre ordningen som sikret kommunene en viss minsteinntekt per innbygger, men ønsket samtidig å gi en bedre kobling mellom lokalt skattegrunnlag og disponible inntekter. For å ta vare på begge disse målsetningene foreslo utvalget for det første en mer omfattende utjevning av skatteinntektene enn tidligere. For det andre en utforming av inntektsutjevningen basert på at kommunene skulle få kompensert en viss andel av differansen mellom egen skatteinntekt per innbygger og et gitt referansenivå. Tidligere fikk kommunene 100 prosent kompensasjon for differansen mellom egen skatteinntekt per innbygger og et gitt referansenivå.

Konkret foreslo Rattsø-utvalget at kommunene skulle få kompensert 90 prosent av differansen mellom egen skatt og et referansenivå på 110 prosent. Videre foreslo utvalget at kommuner med skatteinntekter over 140 prosent av landsgjennomsnittet skulle få trukket inn 50 prosent av det overskytende beløpet. Utvalget foreslo at fylkeskommunene skulle få kompensert 90 prosent av differansen mellom egen skatt og et referansenivå på 120 prosent. Utvalget foreslo ingen trekkordning for fylkeskommuner med høye skatteinntekter.

Fordelingsvirkninger

Utvalgets forslag til endringer i inntektssystemet medførte en betydelig omfordeling av inntekt mellom kommunene. Forslaget medførte en omfordeling av inntekt fra kommuner med høye inntekter til kommuner med lave inntekter. Videre var det en klar tendens til at små distriktskommuner tapte på endringene, mens mellomstore kommuner i sentrale strøk vant på endringene. Hovedårsaken til at små distriktskommuner tapte på endringen var at basiskriteriet i kostnadsnøkkelen fikk lavere vekt. Når basiskriteriet fikk lavere vekt i kostnadsnøkkelen så hadde det sammenheng med at utvalgets analyser indikerte at små kommuner tidligere hadde blitt overkompensert for smådriftsulempene knyttet til kommunal administrasjon gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet.

Utvalgets forslag til endringer medførte også omfordelingsvirkninger mellom fylkeskommunene. Finnmark fylkeskommune tapte mest på endringene, mens Rogaland fylkeskommune vant mest på endringene.

Øremerkede tilskudd

Rattsø-utvalgets vurdering var at rammefinansiering burde være det bærende prinsippet for finansieringen av kommunesektorens virksomhet. Utvalget la derfor til grunn at statlige overføringer som hovedregel skulle være rammetilskudd gjennom inntektssystemet, og at finansiering gjennom øremerkede tilskudd krevde en særskilt begrunnelse.

Utvalget foretok i den første delutredningen en vurdering av hvilken rolle øremerkede tilskudd burde ha. Rattsø-utvalget mente at den viktigste funksjonen øremerkede tilskudd hadde var i forbindelse med utbygging av nye nasjonale velferdstjenester. Utvalget pekte på at: «I de tilfellene hvor det er vanskelig å bruke lovverket for å definere minstestandarder eller rettigheter til tjenestene, er refusjonsordninger et hensiktsmessig virkemiddel for å sikre en rask utbygging av tjenestene i alle deler av landet» (NOU 1996:1).

Rattsø-utvalgets vurdering var at øremerkede tilskudd også kunne være hensiktsmessige virkemidler i andre situasjoner enn ved utbygging av nye velferdstjenester. For det første mente utvalget at øremerkede tilskuddet kunne være et korrektiv til lokale beslutninger. Dette omfatter tjenester med klare positive ringvirkninger, situasjoner hvor lokale interessegrupper får for sterkt gjennomslag i prioriteringskampen og situasjoner hvor minoritetsgrupper har behov for nasjonalt forsvar i den lokale beslutningsprosessen. For det andre mente utvalget at ulike forsøksordninger og tjenester som bare utføres i enkelte deler av landet burde finansieres gjennom øremerkede tilskudd. Og for det tredje mente utvalget at refusjonsordninger kunne benyttes når kommuner og private produserer samme tjeneste, og staten subsidierer den private produksjonen. Utvalget pekte på at i slike tilfeller var rammefinansiering bare aktuelt dersom kommunene samtidig fikk det fulle ansvar for subsidiering av den private virksomheten.

4.3.2 Regjeringens og Stortingets opp­- følg­ing av første delutredning

Regjeringen la frem sin vurdering av Rattsø-utvalgets første delutredning og tilrådninger til endringer i inntektssystemet i kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 (St.prp. nr. 55. (1995-96)). I sitt forslag til nytt inntektssystem la regjeringen i all hovedsak forslaget fra Rattsø-utvalget til grunn.

En viktig endring fra regjeringens side var forslaget om å innføre et eget regionaltilskudd i inntektssystemet. Regionaltilskuddet ble foreslått innført fordi regjeringen mente at det var nødvendig å sikre at små utkantkommuner fortsatt skulle ha mulighet til å opprettholde et høyt nivå på tjenestetilbudet. Videre foreslo regjeringen å innføre et ekstraordinært skjønnstilskudd. Gjennom dette tilskuddet skulle kommunene og fylkeskommunene som isolert sett tapte på endringene i inntektssystemet få kompensert tap utover 60 kroner per innbygger. Samlet sett skulle regionaltilskuddet og det ekstraordinære skjønnstilskuddet gi full kompensasjon til kommunene som tapte på endringene i inntektssystemet. Kompensasjonen skulle gis over fem år, fra 1997 til 2001. Tapskompensasjonen skulle trappes opp hvert år i løpet av denne perioden, etter hvert som Rattsø-utvalgets forslag til endringer fikk større gjennomslag.

Ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 sluttet kommunalkomiteens flertall seg til regjeringens forslag til endringer i inntektssystemet. Flertallet mente at det nye inntektssystemet på en bedre måte ville utjevne inntekter og utgiftsbehov slik at hver enkelt kommune og fylkeskommune fikk mulighet til å gi et likeverdig tjenestetilbud.

Tilskudd til psykisk utviklingshemmede legges inn i inntektssystemet for kommunene

I 1997 ble om lag halvparten av det øremerkede tilskuddet til psykisk utviklingshemmede lagt inn i rammetilskuddet for kommunene. Innlemmingen av disse midlene førte til at kostnadsnøkkelen for kommunene ble endret i 1998. To nye kriterier ble da lagt inn i kostnadsnøkkelen: psykisk utviklingshemmede under 16 år og psykisk utviklingshemmede over 16 år. Departementet så innlemmingen av midlene og endringene av kostnadsnøkkelen i sammenheng med omleggingen av inntektssystemet i 1997.

4.3.3 Rattsø-utvalgets andre delutredning

Rattsø-utvalget leverte sin andre delutredning, Om finansiering av kommunesektoren (NOU: 1997:8), 31. januar 1997. I utredningen vurderte utvalget utformingen av finansieringssystemet opp mot politiske og samfunnsmessige målsettinger. Utvalget konsentrerte seg om utformingen av kommunesektorens tre hovedinntektskilder: lokale skatteinntekter, brukerbetalinger og statlige overføringer.

Utvalget definerte fire overordnede målsettinger for en god finansiering av kommunesektoren:

• Lokal forankring

• Bedre fordeling og stabilitet i inntektene

• Mulighet til makroøkonomisk styring

• Klare ansvarsforhold mellom kommunesektor og stat

Det vil generelt være målkonflikter mellom disse hensynene. Valg av finansieringsopplegg vil derfor føre til at det må gjøres en avveining mellom motstridende hensyn, blant annet mellom ønsket om lokal forankring av inntekter og ønsket om en rettferdig fordeling av inntektene. Ut fra de overordende målsetningen foreslo utvalget flere reformer, blant annet å gjøre selskapsskatten statlig, jf. omtale under.

Eiendomsskatten er det minst mobile skattegrunnlaget og gir kommunene stabile og forutsigbare inntekter. Rattsø-utvalget betraktet eiendomsskatten som en god kommunal skatt og foreslo at denne skulle videreføres som en frivillig skatt for alle kommuner. Utvalget anbefalte at formuesskatten skulle avvikles som kommunal skatt. Utvalget begrunnet forslaget med at formueskatten førte til lite proveny for kommunene, og at en avvikling ville bety en skattemessig forenkling. Utvalget foreslo videre at naturressursskatten skulle videreføres som kommunal- og fylkeskommunal skatt.

Etter utvalgets analyser utgjorde det lokale skattegrunnlaget om lag 45 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. Ut fra ønsket om å gi kommunesektorens inntekter en større lokal forankring foreslo utvalget å øke skattens andel av kommunesektorens inntekter til om lag 50 prosent.

Avvikling av selskapsskatten

Rattsø-utvalget mente at skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige, selskapsskatten, hadde mange ulemper som kommunal og fylkeskommunal skatt. Utvalget pekte for det første på at skattegrunnlaget var svært ujevnt fordelt mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. En annen ulempe var ifølge utvalget at selskapsskatten ikke nødvendigvis gikk til den kommunen der bedriften var lokalisert, men i mange tilfeller til den kommunen hvor hovedkontoret var lokalisert, i mange tilfeller Oslo. Utvalget pekte også på at skattefundamentet for selskapsskatten var svært ustabilt. Et viktig argument for å opprettholde selskapsskatten som kommunal skatt var ifølge utvalget at den ga kommunene incentiver til å legge forholdene til rette for næringsutvikling. Samlet sett mente utvalget at hensynet til stabilitet og en jevnere fordeling av inntektene veide tyngre enn hensynet til å gi incentiver til næringsutvikling, utvalget foreslo derfor å avvikle selskapsskatten som kommunal og fylkeskommunal skatt.

4.3.4 Regjeringens og Stortingets opp- følg­ing av andre delutredning

Regjeringen presenterte sin vurdering av Rattsø-utvalgets andre delutredning og sine forslag til endringer i kommuneøkonomiproposisjonen for 1999 (St.prp. nr. 60 (1997-98)). Regjeringen fulgte i hovedsak opp utvalgets forslag. Regjeringen foreslo at skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere skulle utgjøre hoveddelen av kommunesektorens skatteinntekter. Videre støttet regjeringen utvalgets forslag om å gjøre selskapsskatten statlig og å erstatte denne med skatt fra personer. Forslaget om å øke skatteandelen til 50 prosent ville regjeringen vurdere i et 5-års perspektiv. Regjeringen la opp til å beholde eiendomsskatten som kommunal inntektskilde. Regjeringen gikk imot forslaget om å avvikle formueskatten som kommunal skatt.

Forslaget om avviklingen av selskapsskatten medførte en omfordeling av inntektene mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. De kommunene som tapte på endringen kan grovt sett deles inn i tre grupper: Oslo, kraftkommunene og en del mindre og mellomstore kommuner med høye inntekter fra bedrifter. Regjeringen la til grunn at kommuner og fylkeskommuner som tapte vesentlig på at selskapsskatten ble avviklet som kommunal og fylkeskommunal skatt skulle få kompensasjon for om lag halvparten av inntektsbortfallet. Oslo fikk kompensasjon ved at det ble innført et eget hovedstadstilskudd i inntektssystemet. Kraftkommunene fikk kompensasjon ved at naturressursskatten ble økt. Andre kommuner som tapte vesentlig på avviklingen av selskapsskatten fikk kompensasjon gjennom økt skjønn.

Under behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 1999 sluttet Stortinget seg til forslaget om å avvikle selskapsskatten som kommunal skatt, samt forslaget om å kompensere kommuner og fylkeskommuner som tapte vesentlig på endringen.

4.4 Inntektssystemet 1997-2005

Etter omleggingen av inntektssystemet i 1997 og avviklingen av selskapsskatten som kommunal og fylkeskommunal skatt i 1999 har det blitt foretatt flere endringer i inntektssystemet. Endringene har dels kommet som et resultat av oppgaveendringer og innlemming av øremerkede tilskudd, dels som følge av nyere forskning og oppfølging av anbefalinger fra Rattsø-utvalget. Dette avsnittet gir en kort omtale av noen av endringene. For nærmere omtale av endringene vises det til kommuneproposisjonene for de aktuelle budsjettår. I tillegg til endringene som omtales i dette kapitlet har det også blitt gjennomført mindre endringer i inntektssystemet enkelte år som følge av innlemming av øremerkede tilskudd og oppgaveendringer.

4.4.1 Innføring av løpende inntekts­utjevning

Inntektsutjevningen i inntektssystemet skal bidra til å jevne ut inntektsforskjeller mellom skattesvake og skattesterke kommuner og fylkeskommuner. Inntektsutjevningen var fram til 2000 basert på to år gamle skattetall. Det innebar at størrelsen på kommunenes inntektsutjevnende tilskudd i 1999 var basert på kommunenes skatteinntekt i 1997.

På bakgrunn av forslag fra et utvalg nedsatt av Kommunenes Sentralforbund ble det i 2000 innført løpende inntektsutjevning. Løpende inntektsutjevning innebærer at det inntektsutjevnende tilskuddet til hver enkelt kommune og fylkeskommune blir beregnet fortløpende gjennom budsjettåret etter hvert som skatteinngangen for de ulike månedene foreligger. Det innebærer for eksempel at størrelsen på kommunenes inntektsutjevnende tilskudd i 2005 er basert på kommunenes skatteinntekter i 2005. Når inntektsutjevningen beregnes løpende gjennom budsjettåret slipper kommuner som opplever en skattesvikt å vente to år før de får kompensasjon gjennom det inntektsutjevnende tilskuddet.

Samtidig som løpende inntektsutjevning ble innført ble utformingen av inntektsutjevningen endret. Statstilskuddet som tidligere ble gitt som inntektsutjevning ble lagt om til et rent innbyggertilskudd. Og inntektsutjevningen ble, som utgiftsutjevningen, utformet som en ren omfordelingsordning mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

4.4.2 Inndelingstilskuddet

Utformingen av inntektssystemet medfører at kommuner som slår seg sammen får en reduksjon i rammeoverføringene. Reduksjonen har for det første sammenheng med basistilskuddet i utgiftsutjevningen. Basistilskuddet tildeles alle kommunene med et likt beløp per kommune og utgjør derfor et større beløp per innbygger i små kommuner enn i større kommuner. Reduksjonen har for det andre sammenheng med at kommuner som slår seg sammen kan miste regionaltilskuddet dersom den nye storkommunene får flere enn 3 200 innbyggere. For å sikre at kommuner som slår seg sammen ikke skal få reduserte rammeoverføringer ble det i 2001, på bakgrunn av forslag som regjeringen la frem i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 (St.prp. nr. 62 (1999-2000)), innført et eget inndelingstilskudd i kommunenes rammetilskudd.

4.4.3 Gjennomgang av inntektssystemet i Kommuneøkonomiproposisjonen for 2001

Kommunal- og regionaldepartementet foretok i Kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 (St.prp. nr. 62 (1999-2000)) en gjennomgang av inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene. Gjennomgangen var basert på erfaringene som var høstet etter omleggingen av inntektssystemet i 1997 og avviklingen av selskapsskatten som kommunal og fylkeskommunal skatt i 1999. På bakgrunn av gjennomgangen foreslo departementet at det i løpet av perioden 2002-2006 ble gjennomført endringer i tapskompensasjonsordningen, utgiftsutjevningen, inntektsutjevningen og i fordelingen mellom kommunenes og fylkeskommunenes skatte- og overføringsinntekter. Ved Stortingsbehandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 ga et flertall av Kommunalkomiteen tilslutning til regjeringens forslag og det ble vedtatt at følgende endringer skulle gjennomføres:

• Avvikling av ekstraordinært skjønn

• Innføring av nye bosettingskriterier

• Opptrapping av skattens andel av kommunesektorens samlede inntekter

• Økt inntektsutjevning

Avvikling av ekstraordinært skjønn

Omleggingen av inntektssystemet i 1997 medførte isolert sett en betydelig omfordeling av inntekter mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Omfordelingsvirkningene ble imidlertid mindre enn det Rattsø-utvalget anbefalte da fylkeskommunene og kommunene som tapte på omleggingen fikk full kompensasjon. Kompensasjonen ble dels gitt gjennom regionaltilskudd, dels gjennom ekstraordinært skjønn. Uavhengig av størrelsen på egne inntekter fikk kommuner og fylkeskommuner som tapte på omleggingen av inntektssystemet i 1997 kompensasjon gjennom ekstra­ordinært skjønn. Ut i fra ønsket om å få en jevnere inntektsfordeling foreslo Kommunal- og regionaldepartementet å avvikle det ekstraordinære skjønnet gradvis i løpet av perioden 2002-2006. Departementet foreslo av regionalpolitiske hensyn å videreføre regionaltilskuddet.

Innføring av nye bosettingskriterier

I kostnadsnøkkelen for kommunene er det egne bosettingskriterier som skal fange opp at variasjoner i grunnskoleutgifter kommunene i mellom blant annet har sammenheng med variasjoner i bosettingsmønster. Kommunal- og regionaldepartementet forslo i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 (St.prp.nr. 62 (1999-2000)), på grunnlag av arbeidet til en arbeidsgruppe nedsatt i 1997, å innføre nye mål på bosetting i kostnadsnøkkelen. En nærmere omtale av bosettingskriteriene er gitt i kapittel 8.

Opptrapping av skatteandelen

Ut i fra ønsket om å gi kommunesektorens inntekter en større lokal forankring foreslo regjeringen å øke andelen av kommunesektorens inntekter som kommer fra skatt fra om lag 44 til 50 prosent, mot at sektorens rammeoverføringer ble redusert tilsvarende.

Økt inntektsutjevning

Ut i fra ønsket om å få en jevnere inntektsfordeling mellom kommunene foreslo regjeringen at trekknivået for skatterike kommuner gradvis skulle reduseres fra 140 til 130 prosent i løpet av perioden 2002-2006.

4.4.4 Sykehusreformen

I 2002 overtok staten ansvaret for spesialisthelsetjenesten. Som følge av sykehusreformen fikk fylkeskommunene en reduksjon i de frie inntektene på om lag 25,1 milliarder kroner (tilsvarende 47 prosent av fylkeskommunenes frie inntekter).

Fylkeskommunenes kostnadsnøkkel ble end­ret i 2002 som følge av sykehusreformen. Kostnadsnøkkelen ble endret for at den skulle bli tilpasset fylkeskommunenes nye oppgavestruktur. Det ble også foretatt en endring i fylkeskommunenes kostnadsnøkkel i 2002. Dette som følge av at øremerkede tilskudd til samferdselsformål på til sammen 715 millioner kroner (2001-kroner) ble innlemmet i rammetilskuddet.

4.4.5 Bruk av nyere befolkningstall

Når rammetilskuddet til kommunesektoren beregnes, brukes kommune- og fylkesvise befolkningstall i flere sammenhenger: ved beregningen av innbyggertilskuddet (inkludert utgifts- og inntektsutjevningen med mer), Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet. Til alle disse formål brukte man inntil 2003 befolkningstall per 1. januar året før budsjettåret. Det betydde at kriteriedata som lå til grunn for rammetilskuddet var fra 1-2 år gamle ved utbetalingen av tilskuddet.

I kommuneproposisjonen for 2003 (St.prp. nr. 64 (2001-2002)) foreslo regjeringen at innbyggertilskuddet, inkludert utgifts- og inntektsutjevningen, skulle baseres på nyere befolkningstall. Formålet med endringen var å gi kommuner med befolkningsvekst rask kompensasjon for nye innbyggere. Ved stortingsbehandlingen av proposisjonen sluttet et flertall av kommunalkomiteen seg til forslaget. Og siden 2003 har befolkningstall per 1. januar i budsjettåret blitt lagt til grunn for beregningen av innbyggertilskuddet. Endringen innebar at endelig innbyggertilskudd inkludert utgiftsutjevning først er kjent for kommunene og fylkeskommunene i juni måned i budsjettåret. Beregningen av Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet baseres fortsatt på befolkningstall per 1. januar året før budsjettåret.

4.4.6 Ny sosialhjelpsnøkkel

Regjeringen Bondevik II varslet i Sem-erklæringen at den ville foreta en særskilt gjennomgang av variasjoner i kommunenes utgiftsbehov knyttet til rus og psykiatri, da den mente at dette ikke var godt nok fanget opp gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Regjeringen antok at det først og fremst var storbyene som tapte på at det ikke var egne kriterier for rus og psykiatri i kostnadsnøkkelen. I 2003 ble de største byene, unntatt Oslo, tildelt et midlertidig storbytilskudd som kompensasjon for antatte merutgifter innen rusområdet og psykiatrisektoren. Oslo ble ikke tildelt storbytilskudd da Oslo allerede mottok et hovedstadstilskudd, som dels var begrunnet med at Oslo hadde et høyt utgiftsbehov knyttet til rus og psykisk helsevern.

I 2003 analyserte Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) kommunenes utgifter til sosialhjelp, inkludert utgifter til rus og psykiatri. Bakgrunnen for at man analyserte kommunenes utgifter til sosialhjelp var at analyser viste at en høy andel mennesker med rus og/eller psykiske problem først og fremst virket utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. På bakgrunn av analysene av kommunenes sosialhjelpsutgifter ble kostnadsnøkkelen for sosialhjelp endret i 2004. Endringen besto blant annet i at det ble innført et urbanitetskriterium (basert på folketall) i kostnadsnøkkelen. Urbanitetskriteriet fungerer slik at det gir mer i tilskudd per innbygger til større kommuner enn til små kommuner, jf. omtale i kapittel 9. Hovedstadstilskuddet til Oslo kommune og det midlertidige storbytilskuddet som ble innført i 2003, ble avviklet i forbindelse med innføringen av den nye sosialhjelpsnøkkelen.

4.4.7 Ny kostnadsnøkkel for miljø og landbruk

I 2004 ble det, på bakgrunn av forslag som regjeringen la frem i kommuneproposisjonen for 2004 (St.prp. nr. 66 (2002-2003)), innført en ny kostnadsnøkkel for miljø og landbruk i kommunenes kostnadsnøkkel. Nøkkelen ble innført for å fange opp systematiske variasjoner i kommunenes utgifter til landbruk og miljøvern.

4.4.8 Ny toppfinansieringsordning for særlig ressurskrevende brukere

I løpet av perioden 2000-2003 fikk kommuner med særlig ressurskrevende brukere kompensasjon gjennom skjønnstilskuddet i rammetilskuddet. I 2003 utgjorde kompensasjonsbeløpet 650 millioner kroner. Fra og med 2004 er denne ordningen erstattet med en egen toppfinansieringsordning for særlige ressurskrevende brukere over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett.

4.4.9 Omlegging av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift ble etter krav fra EFTAs overvåkingsorgan, ESA, lagt om i 2004, for at utformingen av arbeidsgiveravgiften i Norge skulle bli tilpasset ESAs retningslinjer for statsstøtte. Det ble lagt opp til at satsene på arbeidsgiveravgiften gradvis skulle trappes opp til fullsats i alle kommunene i løpet av perioden 2004-2007 (fullsats på arbeidsgiveravgiften tilsvarer 14,1 prosent). Det ble imidlertid lagt opp til at man skulle videreføre nullsatsen på arbeidsgiveravgiften i tiltakssonen (Nord-Troms og Finnmark).

Omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift medfører isolert sett betydelige merutgifter for kommunesektoren. Det er imidlertid lagt opp til at kommunene og fylkeskommunene som taper på omleggingen, skal få full kompensasjon for økte lønnsutgifter og økt tilskuddsbehov til privat sektor. Kompensasjonen gis dels gjennom økt skjønnstilskudd og dels gjennom ordningen med bagatellmessig støtte (inntil 270 000 kroner per juridisk enhet).

EU-kommisjonen offentliggjorde 15. juni 2005 nytt utkast til regelverk for regionalpolitisk statsstøtte. Utkastet åpner for å gi driftsstøtte, herunder differensiert arbeidsgiveravgift, i områder med lav befolkningstetthet, jf. omtale i kapittel 15.

4.4.10 Oppgaveendringer innenfor barnevern, rus og familievern

Som følge av at staten overtok fylkeskommunenes ansvar for barnevern, familievern og behandling og omsorg for rusmisbrukere i 2004, ble fylkeskommunenes frie inntekter redusert med om lag 3,7 milliarder kroner i 2004 (2003-kroner). Fylkeskommunenes kostnadsnøkkel ble endret i 2004 som følge av oppgaveendringene. Kostnadsnøkkelen ble endret for at den skulle være tilpasset fylkeskommunenes nye oppgavestruktur.

4.4.11 Kompensasjon til kommuner og fylkeskommuner som taper på endringer som gjennomføres i inntektssystemet

Kommunene

De fire endringene som ble påbegynt i inntektssystemet i 2002, jf. avsnitt 4.4.3, og innføringen av nye delkostnadsnøkler for sosialhjelp og miljø og landbruk, medførte samlet sett til en betydelig omfordeling av inntekt mellom kommunene. Alle endringene omfattes av overgangsordningen i inntektssystemet, noe som medfører at det tar fem år får endringene får full effekt.

Kommunene som samlet sett taper mye på endringene, og som har skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet, får kompensert tap utover 280 kroner per innbygger gjennom skjønnstilskuddet i 2005. Videre er det lagt opp til at kommunene skal få kompensert tap utover 360 kroner per innbygger i 2006.

Fylkeskommunene

Sykehusreformen, endringene i inntektssystemet som ble påbegynt i 2002 og endringene innen barnevern, familievern og rus medførte samlet sett en betydelig omfordeling av inntekt mellom fylkeskommunene. Alle endringene omfattes av overgangsordningen i inntektssystemet, noe som medfører at det tar fem år før endringene får full effekt.

Fylkeskommunene som samlet sett taper på endringene som har blitt gjennomført siden 2002, får kompensert tap utover 280 kroner per innbygger gjennom skjønnstilskuddet i 2005. Videre er det lagt opp til at fylkeskommunene skal få kompensert tap utover 360 kroner per innbygger i 2006.

4.4.12 Tilbakeføring av en andel av selskapsskatten som kommunal skatt

Regjeringen Bondevik II la i kommuneproposisjonen for 2005 (St.prp. nr. 64 (2003-2004)) fram forslag om å tilbakeføre en andel av selskapsskatten til kommunene. Regjeringen sa at siktemålet med omleggingen var «å styrke kommunenes incentiver til å drive næringsutvikling, og dermed sikre næringsetablering».Selskapsskatten ble på lang sikt foreslått tilbakeført kommunene gjennom en skattefondsmodell. Skattefondsmodellen kan først innføres i 2007. Selskapsskatten ble derfor foreslått tilbakeført kommunene gjennom en skattesimuleringsmodell for 2005 og 2006.

Kombinert med forslaget om å tilbakeføre en andel av selskapsskatten foreslo regjeringen en omlegging av inntektsutjevningen. Inntil 2005 fikk kommunene kompensert 90 prosent av differansen mellom egen skatteinntekt per innbygger og et referansenivå på 110 prosent. Videre var det en egen trekkordning for kommuner med skatteinntekt over 134 prosent av landsgjennomsnittet. For å styrke incentivvirkningene av en tilbakeføring av selskapsskatten foreslo regjeringen en omlegging av inntektsutjevningen til en mer symmetrisk inntektsutjevning. Konkret foreslo regjeringen at kommuner skulle bli trukket/kompensert 55 prosent av differansen mellom egen skatteinntekt per innbygger og landsgjennomsnittet. For å skjerme kommuner med lav skatteinntekt la man opp til en tilleggskompensasjon på 35 prosent til kommuner med skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet. Regjeringen sa i kommuneproposisjonen for 2005 at omleggingen av inntektsutjevningen ivaretok «incentivvirkningene som ligger i en kommunal selskapsskatt, samtidig som omfordelingsvirkningene som følge av tilbakeføring av en andel av selskapsskatten reduseres» (St.prp. nr. 64 (2003-2004)).

4.5 Hovedtrekk i dagens inntekts­system

4.5.1 Innledning

En av de overordnede målsetningene med inntektssystemet er å utjevne kommunenes og fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger, slik at forutsetningene legges til rette for et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne over hele landet. Det betyr ikke at alle kommunene og fylkeskommunene skal ha like inntekter, men at alle kommuner og fylkeskommuner skal gis like forutsetninger til å gi innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud. Inntektssystemet er derfor utformet med sikte på å utjevne variasjoner i utgiftsbehov og variasjoner i skatteinntekter mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

Dagens inntektssystem skal også ivareta regional- og distriktspolitiske målsetninger. Små kommuner mottar derfor et eget regionaltilskudd og kommunene og fylkeskommunene mottar et eget Nord-Norgetilskudd. I tillegg er deler av skjønnstilskuddet begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn, blant annet kompensasjonsordningen for differensiert arbeidsgiveravgift. Gjennom skjønnstilskuddet korrigeres det også for forhold som ikke ivaretas godt nok i fordelingssystemet for øvrig. Oslo fylkeskommune mottar et eget hovedstadstilskudd gjennom inntektssystemet 1 . I dette kapitlet gjøres det rede for hovedtrekkene i dagens inntektssystem.

Tabell 4.1 viser det samlede rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene, fordelt på de ulike komponentene i inntektssystemet i 2005. Som tabellen viser utgjør innbyggertilskuddet, som blant annet inkluderer utgifts- og inntektsutjevningen, den største delen av rammetilskuddet. De regionalpolitiske tilskuddene utgjør en liten del av kommunenes og fylkeskommunenes samlede rammetilskudd. Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet betyr imidlertid mye for de kommunene og fylkeskommunene som mottar tilskuddene. I 2004 utgjorde for eksempel Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet til sammen om lag 40 prosent av Finnmarkskommunenes samlede rammetilskudd.

4.5.2 Innbyggertilskuddet

Innbyggertilskuddet til kommunene og fylkeskommunene utgjør i 2005 henholdsvis 26,1 og 9,8 milliarder kroner. Tilskuddet fordeles i utgangspunktet med et likt beløp per innbygger til alle kommunene og alle fylkeskommunene, på grunnlag av befolkningstall per 1. januar i budsjettåret. Tilskuddet blir deretter justert for følgende faktorer:

• Utgiftsutjevningen

• Korreksjonsordningen for elever i statlige og frittstående skoler

• Overgangsordningen for systemendringer, regelendringer, oppgaveendringer, innlemminger av øremerkede tilskudd med mer

• Inndelingstilskuddet

• Inntektsutjevningen

4.5.2.1 Utgiftsutjevningen

Forskjellen mellom landets kommuner og fylkeskommuner er til dels store når det gjelder befolkningssammensetning, geografisk struktur og størrelse. Dette medfører at det er store variasjoner mellom kommunene og mellom fylkeskommunene i hvilke behov innbyggerne har for kommunale tjenester, og hvor mye det koster å produsere en enhet av tjenestene. En kommune med relativt sett mange eldre og mange skolebarn vil for eksempel ha behov for mer ressurser enn en kommune med relativt sett få eldre og få skolebarn.

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene og fylkeskommunene (i prinsippet) få full kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsulemper i kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon. Med ufrivillige kostnadsulemper menes forhold som kommunen og fylkeskommunen selv ikke kan påvirke (på kort sikt). Hvilke forhold som er ufrivillige kostnadsulemper kan imidlertid diskuteres, jf. nærmere diskusjon i kapittel 7.

Gjennom utgiftsutjevningene i inntektssystemet utjevnes variasjoner i kommunenes og fylkeskommunenes beregnede utgiftsbehov (og ikke variasjoner i kommunenes og fylkeskommunenes faktiske utgifter). Kostnadsnøklene i inntektssystemet brukes til å beregne kommunenes og fylkeskommunenes utgiftsbehov. Formålet med analysene som ligger til grunn for kostnadsnøklene har vært å identifisere faktorer som forklarer hvorfor behovet for kommunale tjenester varierer mellom kommunene og mellom fylkeskommunene, samt faktorer som forklarer hvorfor enhetskostnadene i kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon varierer mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

Faktorer som fanger opp ufrivillige etterspørsels- og kostnadsulemper i kommunal tjenesteproduksjon omtales i inntektssystemet ofte som objektive kriterier. Kostnadsnøklene består av slike objektive kriterier med tilhørende vekter. Et generelt krav til kriteriene i kostnadsnøkkelen er at kommunene og fylkeskommunene ikke ved egne disposisjoner skal ha innvirkning på dem på kort sikt. Et annet krav er at kriteriene skal være basert på lett oppdaterbar og offisiell statistikk.

Gjennom utgiftsutjevningen utjevnes variasjoner i kommunenes beregnede utgiftsbehov innen sektorene administrasjon, grunnskole, helse- og sosialtjenesten og miljø og landbruk. Fylkeskommunene får utjevnet variasjoner i utgiftsbehov innen sektorene videregående opplæring, samferdsel og tannhelsetjenesten. Kostnadsnøklene er bygd opp av delkostnadsnøkler som representerer de ulike sektorene som omfattes av utgiftsutjevningen, jf. nærmere omtale i kapittel 8. I tabellene 4.2 og 4.3 vises kostnadsnøklene for kommunene og fylkeskommunene for 2005.

I prinsippet skal alle (ufrivillige) kostnader ved de nasjonale velferdstjenestene inngå i utgiftsutjevningen, også kapitalkostnadene, men i dag er det kun driftsutgiftene som omfattes av utgiftsutjevningen. Rattsø-utvalget (NOU 1996:1) antok at kapitalkostnadene over tid ville fordele seg mellom kommunene om lag som driftsutgiftene, og at en ekskludering av kapitalutgiftene ikke ville ha særlige fordelingsvirkninger (NOU 1996:1).

Kostnadsnøkkelen kan leses på denne måten: kriteriet innbyggere 0-5 år har en vekt på 0,023 i kommunenes kostnadsnøkkel. Dette betyr at av kommunenes totale utgiftsbehov til tjenestene administrasjon, grunnskole, helse og sosialtjenesten og miljø og landbruk er 2,3 prosent knyttet til innbyggere i aldersgruppen 0-5 år.

Utgiftsutjevningen er en ren omfordelingsordning mellom kommunene og mellom fylkeskommunene som på landsbasis summerer seg til null. Kommuner og fylkeskommuner som har et beregnet utgiftsbehov som er høyere enn landsgjennomsnittet, får et tillegg i innbyggertilskuddet. Kommuner og fylkeskommuner som har et beregnet utgiftsbehov som er lavere enn landsgjennomsnittet, får et trekk i innbyggertilskuddet. Det gjennomsnittlige utgiftsbehovet per innbygger finner man ved å summere netto driftsutgifter for de tjenestene som omfattes av utgiftsutjevningen og dividere på antall innbyggere i landet. I 2005 omfordeles det om lag 4,58 milliarder kroner fra kommuner med et lavt utgiftsbehov, til kommuner med et høyt utgiftsbehov. Tilsvarende omfordeles det om lag 1,64 milliarder kroner fra fylkeskommuner med et lavt utgiftsbehov, til fylkeskommuner med et høyt utgiftsbehov. Beregningen av kommunenes og fylkeskommunenes utgiftsbehov er nærmere beskrevet i boks 4.1.

Boks 4.1 Indeks for beregnet utgiftsbehov

Kostnadsnøklene brukes sammen med kriteriedata til å lage indekser for beregnet utgiftsbehov for hver enkelt kommune. Indeksene for alle landets kommuner og fylkeskommuner er vist i tabell D i Grønt hefte for 2005 (Revidert beregningsteknisk dokumentasjon 29. juni 2005).

Kommunens samlede indeks for utgiftsbehovet beregnes i tre trinn:

1. Man beregner kommunenes indeks for alle kriteriene som inngår i kostnadsnøkkelen. Ved beregningen av indeksene knyttet til alderskriteriene brukes befolkningstall per 1. januar i budsjettåret. Ved beregningen av indeksene knyttet til de andre kriteriene (for eksempel de sosiale kriteriene) brukes befolkningstall per 1. januar året før budsjettåret.

2. Man multipliserer kommunenes indeks for det enkelte kriterium med den vekten kriteriet har i kostnadsnøkkelen

3. Man summerer indeksene multiplisert med kriterievektene for det enkelte kriterium

Tolkning av indeksen for beregnet utgiftsbehov

Eksempel: Indeks for kommune X=0,99, kommune Y=1,00 og kommune Z=1,07. Det vil si at beregnet utgiftsbehov ved å drive kommune X er 1 prosent lavere enn gjennomsnittet, beregnet utgiftsbehov ved å drive kommune Y er lik gjennomsnittet og beregnet utgiftsbehov ved å drive kommune X er 7 prosent høyere enn gjennomsnittet. Indeksen i eksempelet uttrykket at dersom kommune X har 1 prosent lavere inntekt til kommunal drift enn kommune Y og kommune Z har 7 prosent høyere inntekt til kommunal drift enn kommune Y, så vil de tre kommunene kunne yte et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere.

Utgiftsbehovet per innbygger i kommune X fremkommer ved å multiplisere indeksen for beregnet utgiftsbehov med landsgjennomsnittlig utgiftsbehov per innbygger. Dersom differansen mellom beregnet utgiftsbehov per innbygger for kommune X og gjennomsnittlig utgiftsbehov er mindre enn null, har kommune X et lavere beregnet utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet. Kommunen får da et negativt utgiftsutjevnende tilskudd som tilsvarer differansen mellom kommunenes utgiftsbehov per innbygger og det gjennomsnittlige utgiftsbehovet multiplisert med antall innbyggere i kommunen. Dersom kommune X har et høyere beregnet utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet, får kommunene et positivt utgiftsutjevnende tilskudd.

Kommunenes beregnede utgiftsbehov (i kroner) vil avvike fra de faktiske utgiftene til den enkelte kommune. Det er imidlertid den relative variasjonen kommunene imellom som det er viktig å fange opp gjennom utgiftsutjevningen. Det beregnede utgiftsbehovet har ikke mening i absolutt forstand. Det vil til enhver tid avhenge av de samlede ressurser som er til disposisjon for kommunesektoren.

Tabell 4.4 viser beregnet utgiftsbehov for kommunene i 2004, gruppert etter innbyggertall. Tabellen viser at det en klar tendens til at mindre kommuner har et høyere beregnet utgiftsbehov enn større kommuner. Hovedårsaken til at små kommuner har et høyt utgiftsbehov er basiskriteriet i kostnadsnøkkelen, som fungerer som et eget småkommunetilskudd. Basiskriteriet utgjør 8 200 kroner per innbygger for kommuner med færre enn 1 000 innbyggere og kun 45 kroner per innbygger for kommuner med over 50 000 innbyggere.

4.5.2.2 Korreksjonsordningen for elever i statlige og frittstående skoler

I utgiftsutjevningen er det en egen korreksjonsordning for elever i statlige og frittstående skoler. Ordningen tar hensyn til at antallet elever som går i statlige og frittstående skoler varierer mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Korreksjonsordningen fungerer slik at kommunene og fylkeskommunene som har relativt mange elever i private og statlige skoler får et trekk gjennom utgiftsutjevningen etter årlige fastsatte satser. Motsatt får kommuner og fylkeskommuner som har relativt få elever i statlige og private skoler et tillegg. Trekksatsene er felles for alle kommunene og alle fylkeskommunene.

Korreksjonsordningen er en ren omfordelingsordning mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. I 2005 omfordeles det 212 millioner kroner mellom kommunene og 92 millioner kroner mellom fylkeskommunene. Korreksjonsordningen er nærmere omtalt i kapittel 17.

4.5.2.3 Overgangsordningen

Når kommunene eller fylkeskommunene overtar ansvaret for nye oppgaver, eller når øremerkede tilskudd innlemmes i inntektssystemet, skjer det ofte en omfordeling av inntekter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Dette har blant annet sammenheng med at øremerkede midler ofte blir fordelt mellom kommunene etter andre kriterier enn de kriteriene som midlene blir fordelt etter i inntektssystemet. For å sikre at ingen kommuner eller fylkeskommuner skal få en brå endring i inntektene som følge av oppgaveendringer og innlemming av øremerkede tilskudd med mer, er det en egen overgangsordning i inntektssystemet. Dette sikrer at denne typen endringer skjer gradvis over fem år. Gjennom overgangsordningen sikrer man også at endringer som gjennomføres i inntektssystemet, som for eksempel endringer av kostnadsnøkler, gjennomføres gradvis over fem år.

Overgangsordningen er en ren omfordelingsordning mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Kommuner og fylkeskommuner som «vinner» på endringer som gjennomføres i inntektssystemet får et trekk gjennom overgangsordningen. Motsatt får kommuner og fylkeskommuner som «taper» på endringer som gjennomføres i inntektssystemet et tillegg gjennom overgangsordningen. I 2005 omfordeles det 525 millioner kroner mellom kommunene gjennom overgangsordningen, mens det omfordeles 325 millioner kroner mellom fylkeskommunene.

Overgangsordningen skal sikre at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en brå endring i inntektene fra det ene året til det andre som følge av endringer som gjennomføres i inntektssystemet. I tillegg til overgangsordningen brukes ofte også skjønnstilskuddet til å kompensere kommuner og fylkeskommuner som taper på endringer som gjennomføres inntektssystemet. Det er gitt en nærmere beskrivelse og vurdering av overgangsordningen i inntektssystemet i kapittel 16.

4.5.2.4 Inndelingstilskuddet

Inndelingstilskuddet er en kompensasjonsordning for kommuner som slutter seg sammen. Tilskuddet skal sikre at kommuner ikke skal få reduserte rammeoverføringer som følge av kommunesammenslutninger. Inndelingstilskuddet består av basistilskudd og regionaltilskudd som kommunene mottok før sammenslutningen. Inndelingstilskuddet fryses reelt på det nivået det har det året kommunene slutter seg sammen, og gis en varighet på 10 år. Tilskuddet trappes deretter gradvis ned over 5 år. I 2005 mottar kommunene Re og Bodø inndelingstilskudd.

4.5.2.5 Inntektsutjevningen

Gjennom inntektsutjevningen utjevnes variasjoner i skatteinntekt mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Gjennom inntektsutjevningen utjevnes variasjoner i skatt på inntekt og formue, naturressursskatt og selskapsskatt. Eiendomsskatt og konsesjonskraftsinntekter omfattes ikke av inntektsutjevningen.

Utformingen av inntektsutjevningen for kommunene ble lagt om i 2005. Inntektsutjevningen er basert på at kommuner med skatt over landsgjennomsnittet blir trukket 55 prosent av forskjellen mellom egen skatt og landsgjennomsnittet. Kommuner som har lavere skatteinntekter enn landsgjennomsnittet får kompensert 55 prosent av forskjellen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. I tillegg får de kommuner som har lavere skatteinntekter enn 90 prosent av landsgjennomsnittet kompensert 35 prosent av forskjellen mellom egne skatteinntekter og 90 prosent av landsgjennomsnittet. Tilleggskompensasjonen finansieres ved at alle kommunene får et likt trekk i kroner per innbygger.

Inntektsutjevningen for fylkeskommunene er basert på at fylkeskommuner med skatteinntekt under 120 prosent av landsgjennomsnittet får kompensert 90 prosent av differansen mellom egen skatt og referansenivået på 120 prosent. Det er ingen trekkordning for fylkeskommuner med høye skatteinntekter. Inntektsutjevningen finansieres ved at alle fylkeskommunene får et likt trekk i kroner per innbygger.

Løpende inntektsutjevning

Inntektsutjevning beregnes løpende gjennom budsjettåret etter hvert som skatteinngangen for de ulike månedene foreligger. I et system med løpende inntektsutjevning er det sammenheng mellom skatteanslaget for landet og summen av kommunens eget skatteanslag og netto inntektsutjevning. Kommuner som ligger under 90 prosent av landsgjennomsnittet, vil få en vekst i sum egen skatteinngang pluss inntektsutjevning som avviker lite fra veksten i gjennomsnittlige skatt per innbygger på landsbasis. Tilsvarende gjelder for fylkeskommuner som har skatteinntekt under 120 prosent av landsgjennomsnittet.

Incentivvirkninger

Med dagens utforming av inntektsutjevningen hvor kompensasjons- og trekkgraden er 55 prosent for kommuner med skatteinntekt over 90 prosent av landsgjennomsnittet, beholder en kommune med skatteinntekt over 90 prosent av landsgjennomsnittet 45 prosent av en eventuell skattevekst (utover landsgjennomsnittet). Motsatt, dersom kommunen får en nedgang i skatteinntektene får kommunene kompensert 55 prosent av nedgangen gjennom en økning av det inntektsutjevnende tilskuddet. For kommuner med skatteinntekt under 90 prosent av landsgjennomsnittet er kompensasjonsgraden i inntektsutjevningen 90 prosent. Det betyr at en kommune med skatteinntekt under 90 prosent av landsgjennomsnittet kun beholder 10 prosent av en eventuell skattevekst (utover landsgjennomsnittet). Og motsatt at en kommune med skatteinntekt under 90 prosent av landsgjennomsnittet vil få kompensert 90 prosent av en eventuell reduksjon i skatteinntektene.

For fylkeskommunene innebærer inntektsutjevningen at fylkeskommuner med skatteinntekt under 120 prosent av landsgjennomsnittet kun beholder 10 prosent av en eventuell skattevekst, samt at fylkeskommunene kun må bære 10 prosent av en eventuell reduksjon i skatteinntektene. Det er ingen trekkordning for fylkeskommuner med høye skatteinntekter. Det betyr at fylkeskommuner med skatteinntekt over 120 prosent av landsgjennomsnittet får beholde hele gevinsten selv dersom de får en skattevekst. Motsatt må fylkeskommunene også bære hele tapet selv dersom den får en reduksjon i skatteinntektene. I 2004 var det kun Oslo fylkeskommune som hadde skatteinntekt over 120 prosent av landsgjennomsnittet.

4.5.3 Skjønnstilskudd

Kommunal- og regionaldepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene etter skjønn. I 2005 mottar kommunene og fylkeskommunene henholdsvis 2,77 og 1,25 milliarder kroner i skjønnstilskudd. Skjønnstilskuddet har siden 1997 bestått av ordinært og ekstraordinært skjønn.

Det ordinære skjønnstilskuddet skal ifølge Kommunal- og regionaldepartementets budsjettproposisjon for 2005 brukes til å «kompensere kommuner og fylkeskommuner for spesielle lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet». 2 Videre brukes skjønnstilskuddet til å ivareta regional- og distriktspolitiske hensyn.

Stortinget fastsetter den ordinære skjønnsrammen for det påfølgende år i forbindelse med den årlige behandlingen av kommuneproposisjonen. Kommunal- og regionaldepartementet fordeler deretter skjønnsrammen i en ramme for kommunene fylkesvis og en ramme for fylkeskommunene. Siden 2002 har fylkesmennene hatt ansvaret for den endelige kommunevise fordelingen av skjønnsmidlene (basert på retningslinjer for departementet).

Det ekstraordinære skjønnstilskuddet ble innført i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997. Gjennom det ekstraordinære skjønnet har kommuner og fylkeskommuner som tapte på omleggingene fått kompensasjon. Størrelsen på det ekstraordinære skjønnstilskuddet har blitt trappet gradvis ned i løpet av perioden 2002-2005. I 2006 vil det ekstraordinære skjønnstilskuddet være avviklet. Skjønnstilskuddet er nærmere omtalt i kapittel 14.

4.5.4 Regionalpolitiske begrunnede tilskudd

Inntektssystemet brukes som et virkemiddel for å nå regional – og distriktspolitiske målsetninger om å opprettholde bosettingsmønsteret og å bevare levedyktige lokalsamfunn. Små kommuner mottar derfor et eget regionaltilskudd og kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge mottar et eget Nord-Norgetilskudd. Deler av skjønnstilskuddet, for eksempel kompensasjonen for omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift, er også begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn. Gjennom de regionalpolitiske tilskuddene sikres kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge og små kommuner (isolert sett) et høyere inntektsnivå enn andre kommuner og fylkeskommuner.

I dette avsnittet gis det kun en kort omtale av de regionalpolitiske ordningene i inntektssystemet. For en nærmere beskrivelse av de regionalpolitiske ordningene vises det til kapittel 15.

4.5.4.1 Nord-Norgetilskuddet

Nord-Norgetilskuddet er som tidligere nevnt en videreføring av skatteutjevningsordningen som eksisterte før innføringen av inntektssystemet i 1986.

Nord-Norgetilskuddet fordeles i dag etter bestemte satser per innbygger til kommunene og fylkeskommunene i Nordland, Troms og Finnmark. Størrelsen på satsene i Nord-Norgetilskuddet bygger på verdien av den tidligere hevingen av det inntektsutjevnende tilskuddet. Satsene har i hovedsak ikke vært endret siden 1994 (med unntak for prisjusteringer). I 2005 er satsene som vist i tabell 4.5.

4.5.4.2 Regionaltilskuddet

Regionaltilskuddet ble opprettet i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997 for å kompensere små kommuner som tapte på endringene.

Regionaltilskuddet tildeles kommuner som har færre enn 3 200 innbyggere og skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet. Størrelsen på tilskuddet blir gradert etter det geografiske virkeområde for distriktspolitiske virkemidler (A-D) og tilskuddet gis som en sats per kommune. Satsene på regionaltilskuddet vises i tabell 4.6. Kommuner som har færre enn 3 000 innbyggere mottar full sats på regionaltilskuddet, mens kommuner som har mellom 3 000 og 3 200 innbyggere mottar en redusert sats, jf. tabell 4.7.

4.5.4.3 Regionalpolitiske elementer i skjønnstilskuddet

Små distriktskommuner, kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge har et høyt nivå på skjønnstilskuddet i kroner per innbygger. Dette må blant annet sees i sammenheng med at fordelingen av skjønnstilskuddet dels er basert på regional- og distriktspolitiske hensyn, jf. omtale i kapittel 14.

En komponent i skjønnstilskuddet som eksplisitt er begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn er kompensasjonen til kommuner og fylkeskommuner som taper på omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Kommunal- og regionaldepartementet har lagt opp til at kommunene og fylkeskommunene som taper på omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift, skal få full kompensasjon for merutgiftene gjennom en tilsvarende økning av skjønnstilskuddet.

4.5.5 Hovedstadstilskuddet

Oslo fylkeskommune mottar et eget hovedstadstilskudd. Tilskuddet ble innført i 1999 i forbindelse med at selskapsskatten ble avviklet som kommunal og fylkeskommunal skatt. Tilskuddet ble begrunnet med at Oslo hadde spesielle oppgaver som hovedstad. Oslo kommune ble også inntil 2004 tildelt et eget hovedstadstilskudd. Hovedstadstilskuddet til Oslo kommune ble imidlertid avviklet i 2004 i forbindelse med endringen av sosialhjelpsnøkkelen for kommunene.

I 2004 overtok staten fylkeskommunenes ansvar for barnevernet. Oslos ansvar for barnevernet ble likevel videreført, jf. omtale i kapittel 12 i kommuneproposisjonen for 2004 (St.prp. nr. 66 (2002-2003)). Den delen av Oslos frie inntekter som kunne tilskrives barnevernet ble i forbindelse med dette lagt inn i hovedstadstilskuddet til Oslo fylkeskommune.

I 2005 mottar Oslo fylkeskommune 441 millioner kroner i hovedstadstilskudd. Om lag 80 prosent av midlene er knyttet til Oslo sitt ansvar for barnevern, mens om lag 20 prosent er knyttet til at Oslo har spesielle oppgaver som hovedstad. Utvalget vurderer hovedstadstilskuddet til Oslo fylkeskommune i kapittel 10.

4.6 Praktiseringen av systemet

I forbindelse med fremleggelsen av kommuneproposisjonen hver vår presenterer regjeringen kommuneopplegget for det påfølgende budsjettår. I proposisjonen gis det signaler om samlet vekst i kommunesektorens inntekter, samt anslag på hvor stor andel av veksten som skal komme som frie inntekter, det vil si som skatt og rammetilskudd. I proposisjonen gis det også signaler om fordelingen av veksten mellom kommunene og fylkeskommunene. Videre vedtas den samlede skjønnsrammen til kommunene og fylkeskommunene i forbindelse med stortingsbehandlingen av kommuneproposisjonen.

I de senere år har de kommunale og fylkeskommunale skattørene blitt fastsatt i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet på høsten. I forbindelse med fastsettingen av skattørene besluttes det også hvor stor andel skatteinntektene skal utgjøre av kommunesektorens samlede inntekter. Stortinget sluttet seg i 2001 til at skatteandelen skal trappes opp til 50 prosent innen 2006. Skatteandelen skal økes for å gi kommunesektorens inntekter en større lokal forankring. Noen kommuner og fylkeskommuner har hoveddelen av sine inntekter fra skatt, mens andre har hoveddelen av sine inntekter fra rammetilskudd. For den enkelte kommune og fylkeskommune har det derfor stor betydning om veksten i de frie inntektene skjer gjennom rammetilskuddet eller gjennom skatteinntektene. For å nå målsetningen om en skatteandel på 50 prosent innen 2006 har veksten i de frie inntektene i hovedsak kommet som økte skatteinntekter i de senere år. Det er skatterike kommuner og fylkeskommuner som tjener på opptrappingen av skatteandelen. Fordelingsvirkningene som følger av opptrappingen av skatteandelen motvirkes imidlertid delvis av inntektsutjevningen i inntektssystemet.

Innenfor en gitt ramme for de frie inntektene gir kommunenes og fylkeskommunenes rammetilskudd seg selv, når de kommunale og fylkeskommunale skatteørene er fastsatt. I forbindelse med statsbudsjettet fordeles det samlede rammetilskuddet på de ulike postene i inntektssystemet: innbyggertilskuddet, Nord-Norgetilskuddet, regionaltilskuddet, skjønnstilskuddet og hovedstadstilskuddet. De ulike komponentene i rammetilskuddet har ulik betydning for den enkelte kommune og fylkeskommune. Fordelingen av rammetilskuddet på ulike poster er derfor viktig for kommunene og fylkeskommunene. For kommunene som mottar regionalpolitiske tilskudd har det for eksempel stor betydning om Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet blir prisjustert fra et år til et annet.

I forbindelse med framleggelsen av statsbudsjettet fordeles det samlede rammetilskuddet på den enkelte kommune og fylkeskommune. Fordelingen av rammetilskuddet og beregningen som ligger til grunn for fordelingen dokumenteres i Beregningsteknisk dokumentasjon til Kommunal- og regionaldepartements budsjettproposisjon («Grønt hefte»). Befolkningstall per 01.01 i budsjettåret har siden 2003 blitt lagt til grunn for beregningen av kommunenes og fylkeskommunenes innbyggertilskudd. Da befolkningstall per 01.01 i budsjettåret ikke foreligger når statsbudsjettet legges frem presenteres det kun et foreløpig innbyggertilskudd i «Grønt hefte». Endelig innbyggertilskudd inkludert utgiftsutjevning med mer presenteres i en revidert utgave av «Grønt hefte» som legges frem i juni måned i budsjettåret. Inntektsutjevningen beregnes løpende gjennom budsjettåret og presenteres derfor ikke i «Grønt hefte». Størrelsen på det inntektsutjevnende tilskuddet til den enkelte kommune og fylkeskommune er først kjent i februar måned året etter budsjettåret.