13 Inntektsutjevningen

13.1 Målsetninger

Kommunesektorens frie inntekter omfatter summen av skatteinntekter fra egne innbyggere og rammetilskudd fra staten. Kommunene står fritt til å disponere både skatteinntekter og rammetilskudd på ulike aktiviteter innenfor de lover og regler som gjelder og innenfor de retningslinjer som gjelder for den kommunale økonomiforvaltningen. Det er således ingen forskjell mellom skatteinntekter og rammetilskudd når det gjelder kommunenes bruk av disse inntektskildene.

Det er likevel noen grunnleggende forskjeller mellom skatteinntekter og rammetilskudd. En forskjell er knyttet til den lokale forankringen, mens en annen forskjell er knyttet til usikkerhet og forutsigbarhet.

Hovedbegrunnelsen for kommunal og fylkeskommunal beskatningsrett er hensynet til at en del av kommunesektorens inntekter skal ha lokal forankring. Dette hensynet kan imidlertid komme i konflikt med andre hensyn. Etter utvalgets syn bør inntektsutjevningen for kommunesektoren avbalansere følgende hensyn:

• Lokal forankring

• Forutsigbarhet

• Likeverdige økonomiske forutsetninger

• Enkelhet

Disse hensynene drøftes nærmere i avsnitt 13.1.1-13.1.4. Utvalgets problemforståelse går frem av avsnitt 13.1.5. Avsnitt 13.2 er en gjennomgang av kommunesektorens skattegrunnlag og utvalgets vurdering av hvilke skatteinntekter som bør omfattes av inntektsutjevningen gis i avsnitt 13.3. I avsnitt 13.4 gis det en kort beskrivelse av dagens modell for inntektsutjevning for kommunene. I avsnitt 13.5 foreslår utvalget endringer i dagens modell for inntektsutjevning for fylkeskommunene. I avsnitt 13.6 vurderer utvalget alternative modeller for mer forutsigbar tilførsel av skatteinntekter.

13.1.1 Lokal forankring

Med lokal forankring av skatteinntekter menes at kommuner og fylkeskommuner har mulighet til å påvirke sine egne inntekter, eller at inntektene er avhengig av inntektene til innbyggerne og verdiskapningen i det lokale næringsliv. Den lokale forankringen av kommunesektorens skatteinntekter bestemmes av flere forhold. Følgende elementer er med på å bestemme den lokale forankringen:

• Grad av beskatningsfrihet

• Skattesatser/skatteandel

• Utformingen av inntektsutjevningen

• Metode for tilførsel av skatteinntekter

Beskatningsfrihet innebærer at kommuner og fylkeskommuner har frihet til å sette ulike skattesatser, noe som bidrar til lokal forankring av skatteinntektene. Det er mindre grad av lokal beskatningsfrihet i Norge enn i Danmark og Sverige. Stortinget vedtar i forbindelse med de årlige budsjettoppleggene skattesatser for de ordinære kommunale og fylkeskommunale skatter. I inntekts- og formuesbeskatningen for personer har kommuner og fylkeskommuner anledning til å fastsette skattesatser innenfor et intervall, men alle kommuner og fylkeskommuner benytter maksimalskattesatsene. Kommunene og fylkeskommunene har ikke anledning til å fastsette skattesatser som ligger over dette, men de står i prinsippet fritt til å redusere skattesatsene. Kommunene har videre anledning til å fastsette satsen på eiendomsskatt innenfor en maksimumssats på syv promille av takstverdien, men eiendomsskatt på bolig kan bare kreves inn i strøk med bymessig bebyggelse.

Selv om kommunene har lite spillerom for å påvirke skattesatsene, kan kommunene ha mulighet til å påvirke sine egne inntekter gjennom næringsengasjement og skatteinnkreving. Insentivene for en kommune til å øke et skattegrunnlag avhenger i hvilken grad kommunen får beholde skatteinntektene, det vil si hvor stor andel av en økning i skattegrunnlaget som går til kommunen. Dette vil avhenge av nivået på skattesatsen, ved at en høyere skattesats bidrar til høyere skatteinntekter for kommunen. Høyere skattesats vil derfor isolert sett bidra til å øke insentivene til næringsutvikling og skatteinnkreving. Men disse insentivene må også ses i sammenheng med graden av inntektsutjevning i inntektssystemet. Inntektsutjevningen svekker insentivene til skatteinnkreving og næringsutvikling fordi økte skatteinntekter bidrar til reduserte overføringer fra staten.

Videre kan det betraktes som et mål i seg selv at en høy andel av kommunesektorens inntekter kommer i form av lokale skatteinntekter. En høy skatteandel styrker den lokale forankringen ved at kommunesektoren blir mindre avhengig av overføringer fra staten. De senere årene har det vært en viktig politisk prioritering å foreta en gradvis økning av skatteandelen fra 45 til 50 prosent.

Et annet forhold som berører den lokale forankringen er sammenhengen mellom den løpende innbetalingen av skatt og den løpende tilførselen av skatteinntekter i den enkelte kommune og fylkeskommune. Denne sammenhengen påvirkes av metoden for tilførsel av skatteinntekter og hvorvidt inntektsutjevningen baseres på løpende eller historiske skattetall.

13.1.2 Forutsigbarhet

Hensynet til lokal forankring tilsier at en vesentlig andel av kommunesektorens inntekter bør komme i form av skatt. Skatteinntekter er imidlertid i sin natur mer uforutsigbare enn rammetilskudd, noe som isolert sett vil svekke hensynet til forutsigbarhet. Forutsigbarhet er et viktig hensyn både i den kommunale og nasjonale styringen.

Forutsigbarheten når det gjelder skatteinntekter er blant annet knyttet til graden av stabilitet i skattegrunnlagene. Flere forhold bidrar til at skattegrunnlagene er usikre.

For det første er det generelt usikkerhet knyttet til den makroøkonomiske utviklingen. Det er en tendens til at makroøkonomiske prognoser undervurderer endringene i både oppgangs- og nedgangstider. Dette tilsier at jo mer ustabil den økonomiske utviklingen er, desto større vil også usikkerheten være for kommunenes skatteinntekter.

For det andre er kommunenes skatteinntekter innbetalte (bokførte) skatter. Finansdepartementets prognoser for innbetalte skatter tar utgangspunkt i anslag for utliknet skatt basert på prognoser for utviklingen i sysselsetting, lønn mv. Deretter gjøres det antakelser om hvor mye av den utliknede skatten som blir innbetalt det enkelte år, noe som innebærer at usikkerhet om når skatten blir innbetalt kommer i tillegg til usikkerheten om den makroøkonomiske utviklingen.

Siden enkelte utgifter er fradragsberettigede for personer vil for det tredje kommunesektorens skatteinntekter være påvirket av hvordan innbyggerne innretter seg når det gjelder skattemessige forhold, for eksempel opptak av lån, sparing mv.

Usikkerheten er særlig stor når det gjelder gevinster og tap ved realisasjon av verdipapirer, som knytter seg både til utviklingen i aksjekursene og til i hvilken grad en gitt utvikling i aksjekursene vil påvirke omfanget på realisasjon av gevinster og tap. De siste årene har det vært store svingninger i slike størrelser. Eksempelvis ble realiserte nettogevinster på landsbasis redusert fra pluss 15,2 milliarder kroner i 2000 til minus 7,7 milliarder kroner i 2002, samlet for staten og kommunesektoren. Dette innebærer at skattegrunnlaget isolert sett ble svekket med nærmere 23 milliarder kroner i løpet av to år.

Det er for det fjerde vedtatt endringer i kommunenes skattegrunnlag som isolert sett reduserer forutsigbarheten, gjennom at kommunene fra 2005 får tilbakeført deler av selskapsskatten. I 2005 og 2006 blir kommunene tilført selskapsskatt fra tre år tilbake gjennom den såkalte skattesimuleringsmodellen (det vil si teknisk via rammeoverføringene). Dette innebærer at den enkelte kommune på forhånd vil kjenne hva kommunen får tilført selskapsskatt, før inntektsutjevning. Fra 2007 skal den såkalte skattefondsmodellen innføres, som innebærer at kommunene vil få tilført selskapsskatten fra to år tilbake. Kommunene må dermed basere seg på en prognose for selskapsskatten ved behandlingen av budsjettopplegget overfor kommunesektoren. Inntektene vil først være kjent i første kvartal i budsjettåret. Selskapsskatten er generelt en svært usikker og konjunkturfølsom skatt, og tilbakeføring av selskapsskatten til kommunene gjennom skattefondsmodellen vil isolert sett redusere forutsigbarheten i kommunenes skatteinntekter. Også omleggingen av utbyttebeskatningen fra 2006 i forbindelse med skattereformen, bidrar til at kommunenes skatteinntekter blir mer avhengig av usikre skattegrunnlag.

For det femte er det foretatt endringer i inntektssystemet som reduserer forutsigbarheten. Dette gjelder først og fremst oppdateringen av nye innbyggertall, som innebærer at hvor mye den enkelte kommune vil motta eller trekkes gjennom inntektsutjevningen også påvirkes av endringer i folketall.

Det er på denne bakgrunn en rekke forhold som bidrar til å redusere forutsigbarheten i kommunesektorens skatteinntekter. Utviklingstrekkene de senere årene trekker snarere i retning av at svingningene og uforutsigbarheten snarere vil øke, enn å avta.

13.1.3 Likeverdige økonomiske forut­setninger

Det er betydelige forskjeller i skattegrunnlaget kommuner og fylkeskommuner imellom. Inntektsutjevningen i inntektssystemet bidrar til å utjevne disse forskjellene slik at kommunene og fylkeskommunene gis mest mulig likeverdige økonomiske forutsetninger. En sterk inntektsutjevning reduserer imidlertid den lokale forankringen av inntektene siden utjevningsordningen isolert sett bidrar til å redusere andelen av en ekstra skattekrone som kommunen vil sitte igjen med. Graden av inntektsutjevning viser hvor store forskjeller som er akseptable når det gjelder kommunenes og fylkeskommunene inntekter. Dette vil dermed også gjelde forskjeller i det samlede tjenestetilbudet.

Gjennom inntektsutjevningen søker en å redusere utslagene av tilfeldige svingninger i skatteinntektene. Inntektsutjevningen skiller imidlertid ikke mellom endringer som skyldes kommunal egeninnsats og endringer som skyldes forhold som kommunen ikke kan påvirke.

13.1.4 Enkelhet

Inntektsutjevningen kan oppfattes som noe som gjør inntektssystemet ytterligere komplisert. Samtidig er inntektsutjevningen er viktig del av inntektssystemet fordi den bidrar til å utjevne forutsetningene for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne, uavhengig av bosted. Det er betydelige forskjeller i skatteinntektene kommunene og fylkeskommunene imellom på grunn av forskjeller i skattegrunnlag. Uten inntektsutjevning ville det derfor ikke vært mulig å opprettholde målet om likeverdige økonomiske forutsetninger. Det er likevel viktig at inntektsutjevningen utformes på en måte som gjør den lett å gjennomskue og hvor virkningene av den er lett forståelig.

13.1.5 Utvalgets problemforståelse

Etter utvalgets vurdering bør utformingen av inntektsutjevningen ivareta på en god måte avveiningen mellom målene om lokal forankring, forutsigbarhet, likeverdige økonomiske forutsetninger og enkelhet. Dette må ses i sammenheng med at det vil kunne oppstå konflikter mellom disse målene, jf. ovenfor. Målkonfliktene vil være mindre, desto mindre forskjeller det er i skattegrunnlaget mellom kommunene og mellom fylkeskommunene og desto mer stabilt skattegrunnlaget er. Utvalget mener at forskjellene i dagens skattegrunnlag og ustabiliteten i deler av dette tilsier at det er nødvendig med utjevnende og stabiliserende mekanismer for å kunne ivareta målene om forutsigbarhet, likeverdige økonomiske forutsetninger og lokal forankring, selv om dette altså kan svekke målet om et enkelt system.

Stortinget vedtok høsten 2004 en ny og mer symmetrisk inntektsutjevning for kommunene i forbindelse med gjeninnføringen av kommunal selskapsskatt fra 2005. Den symmetriske delen av inntektsutjevningen har en kompensasjonsgrad på 55 prosent. Det betyr at kommuner med skatteinntekt per innbygger under landsgjennomsnittet kompenseres 55 prosent av differansen mellom landsgjennomsnittet og egen skatteinntekt, mens kommuner med skatteinntekt per innbygger over landsgjennomsnittet trekkes 55 prosent av differansen mellom eget skattegrunnlag og landsgjennomsnittet. Videre får kommuner med skatteinntekt per innbygger under 90 prosent av landsgjennomsnittet en tilleggskompensasjon. Tilleggskompensasjonen utgjør 35 prosent av differansen mellom 90 prosent av landsgjennomsnittlig skatteinntekt og egen skatteinntekt.

Utvalget har ikke foretatt en nærmere vurdering av inntektsutjevningen for kommunene mindre enn ett år etter at både utforming og ambisjonsnivå har vært gjenstand for politisk vurdering. Imidlertid behandles to problemstillinger som ikke var oppe til behandling høsten 2004. Dette er for det første en vurdering av hvilke inntekter inntektsutjevningen for kommunene bør omfatte, og for det andre utforming av inntektsutjevningen for fylkeskommunene. I tillegg er utvalget bedt om å vurdere tiltak for å oppnå større stabilitet i kommunesektorens utgifter (jf. tilleggsmandat kapittel 1.3.2) .

13.2 Kommunesektorens skatte­grunnlag

I 2004 besto kommunenes skatteinntekter av inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere, eiendomsskatt og naturressursskatt. Fylkeskommunenes skatteinntekter består av inntektsskatt og naturressursskatt. Kommunesektorens skatteinntekter framgår av tabell 10.1.

Skatt på inntekt og formue er den klart viktigste skattekilden for både kommuner og fylkeskommuner, der skattegrunnlaget er alminnelig inntekt opptjent av personlige skattytere. Kommunenes og fylkeskommunenes andel av skattegrunnlaget bestemmes av skattørene som fastsettes av Stortinget i de årlige budsjettoppleggene. Skattørene fastsettes blant annet på bakgrunn av målsettinger om utviklingen i skatteandelen og foreslått vekst i de frie inntektene. Endringer i de kommunale skattørene har ingen betydning for samlet personbeskatning, fordi endringer i de kommunale og fylkeskommunale skattørene motsvares av motsatte endringer i den statlige fellesskatten. Dette sikrer at beskatningen av alminnelig inntekt holdes fast på 28 prosent.

Personlige skattytere omfattes av forskuddsordningen. Skattytere under forskuddsordningen er undergitt forskuddstrekk og/eller skal betale forskuddsskatt. Hovedregelen er at forskuddstrekk anvendes for lønn, skattepliktige trygdeytelser, pensjoner med mer. Forskuddsskatt omfatter først og fremst selvstendig næringsdrivende. Forskuddsutskrivningen foretas av skattemyndighetene basert på likningen for sist kjente likningsår, justert for eventuelle endringer i skattereglene. Forskuddstrekket forfaller til betaling i seks terminer i løpet av året og forskuddsskatten i fire terminer. Etter behandlingen av selvangivelsene foretas det et skatteoppgjør i to omganger – ett i juni (forenklet selvangivelse for lønnstakere, pensjonister m.fl.) og ett om høsten (personlig næringsdrivende m.fl.). Personer som har innbetalt for mye under forskuddsordningen får penger tilbake, mens personer som har innbetalt for lite får restskatt. Det er anledning til å betale tilleggsforskudd innen 30. april året etter skatteåret. Tilbakebetaling av for mye innbetalt skatt foretas straks etter at skatteoppgjøret er ferdig, mens restskatten forfaller i to terminer etter at skattelistene er kunngjort.

Ordinær skatt på inntekt og formue omfatter også naturressursskatten. Naturressursskatten pålegges det enkelte kraftverk og beregnes på grunnlag av gjennomsnittet av de syv siste års kraftproduksjon. Naturressursskatten utgjør 1,1 øre per kWh til kommunen, og 0,2 øre per kWh til fylkeskommunen. Naturressursskatten samordnes med overskuddsskatten til staten, slik at naturressursskatten ikke medfører noen økt skattebelastning for kraftforetaket. En del av begrunnelsen for innføringen av naturressursskatten var at små kommuner med kraftinntekter har behov for en mer stabil skatteinngang enn det overskuddsbaserte skatter gir. I 2004 utgjorde naturressursskatten om lag 1,2 milliarder kroner for kommunene og 230 millioner kroner for fylkeskommunene. Naturressursskatten innbetales med to terminer forhåndsskatt på vinteren og våren, og resterende skatt etter at likningen er lagt ut om høsten. Skatten innbetales etterskuddsvis.

Siden 1999 (inntektsåret 1998) har skattegrunnlaget for den kommunale inntekts- og formuesskatten vært begrenset til personlige skattytere og naturressursskatt. Tidligere hadde kommunene og fylkeskommunene også inntekter fra selskapsskatt. Stortinget vedtok høsten 2004 at kommunene igjen skal få inntekter fra selskapsskatt, med virkning fra budsjettåret 2005. I 2005 er selskapsskatten til kommunene beregnet til 5,5 milliarder kroner. I 2006 reduseres beløpet til drøyt 5 milliarder kroner.

I budsjettårene 2005 og 2006 får kommunene tilført selskapsskatt etter skattesimuleringsmodellen. Skattesimuleringsmodellen kjennetegnes ved at den beregnede fordelingen av selskapsskatten mellom kommunene tilbakeføres som en del av de statlige overføringene. Med skattesimuleringsmodellen blir kommunene tilført inntekter fra selskapsskatten to år etter at skatten er innbetalt, det vil si tre år etter at skatten påløper. Fordelingen av skatten mellom kommunene varsles på forhånd i kommuneproposisjonen og tilføres kommunene neste budsjettår.

Fra budsjettåret 2007 vil kommunene bli tilført selskapsskatt etter skattefondsmodellen. Skattefondsmodellen innebærer at det opprettes et kommunalt skattefond som representerer kommunene samlet som en ny, felles skattekreditor. Den nye felleskommunale skattekreditoren er tatt inn i skattelovgivningen med en egen skattøre mot at statsskatten er redusert tilsvarende. Midlene tilbakeføres kommunene året etter at skatten er innbetalt, det vil si to år etter at skatten er påløpt. Fordelingen mellom enkeltkommuner er basert på statistiske beregninger og vil ikke være en del av skattesystemet. Skatteinntektene for den enkelte kommune blir kjent første kvartal i budsjettåret.

Eiendomsskatt er en frivillig kommunal skatt som legges på ulike former for eiendom. Dette innebærer at den enkelte kommune selv avgjør om det skal innføres eiendomsskatt, og eventuelt hvor stor den skal være (innen fastsatte regler). Eiendomsskatt betales særskilt, og ikke samtidig med skatt på alminnelig inntekt. Ifølge loven om eiendomskatt § 3 kan kommunestyret bare skrive ut eiendomsskatt i klart avgrensede områder som helt eller delvis er utbygd på byvis, eller der slik utbygging er i gang. Alle kommuner kan skrive ut eiendomsskatt på verker og bruk. I 2003 var det 242 kommuner som hadde eiendomsskatt. I St.meld. nr. 29 (2003-2004) Om skattereform redegjør Finansdepartementet for sine vurderinger av forslagene i Skauge-utvalgets utredning (NOU 2003:9). Etter Finansdepartementets vurdering bør eiendomsskatten fortsatt være en frivillig og kommunal skatt, blant annet ut fra hensynet til at kommunene skal kunne tilpasse finansiering og tjenestetilbud til lokale forhold. Videre peker departementet på at det kan være behov for å vurdere endringer i eiendomsskattelovens virkeområde og i kommunenes valgfrihet med hensyn til hvilke eiendommer det skal kunne skrives ut eiendomsskatt på. I tillegg vil departementet også vurdere om det er behov for å endre bestemmelsen i eiendomsskatteloven om hvor mye kommunene maksimalt kan oppjustere eiendomsskattesatsene med hvert år.

Andre produksjonsskatter omfatter først og fremst konsesjonsavgifter. Kommuner som blir berørt av vassdragsregulering har lovfestet krav på ulike former for kompensasjon fra regulantene. Konsesjonsavgifter skal gi kommunene erstatning for generelle skader og ulemper som ikke blir kompensert på annen måte. Det skal også gi kommunene rett til en andel av verdiskapningen som finner sted.

13.3 Utvalgets vurdering av hvilke ­skatteinntekter som bør omfattes av inntektsutjevningen

Inntektsutjevningen for kommunene omfatter inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere, naturressursskatt fra kraftforetak og kommunal selskapsskatt. De viktigste og mest skjevfordelte inntektene som er holdt utenfor er eiendomsskatt og hjemfalls- og konsesjonskraftinntekter. Hvorvidt disse inntektsartene også bør omfattes av inntektsutjevningen har vært vurdert flere ganger etter innføringen av inntektssystemet i 1986, senest av Rattsø-utvalget i NOU 1997:8. Utvalget har likevel valgt å gjøre en ny vurdering av problemstillingen.

Både eiendomsskatt og hjemfalls- og konsesjonskraftinntekter bidrar til at en rekke kraftkommuner har et høyere inntektsnivå og et bedre tjenestetilbud enn andre kommuner. Det sentrale argumentet for å inkludere disse inntektene i inntektsutjevningen er at det vil bidra til en jevnere inntektsfordeling og et mer likeverdig tjenestetilbud. Utvalget vil i tillegg påpeke at det høye inntektsnivået i enkelte kraftkommuner kan sette rammefinansieringssystemet under press dersom det ikke er politisk aksept for de forskjeller i tjenestetilbud dette vil lede til. Med dette menes at forskjellene i tjenestetilbud kan gi grunnlag for sterkere statlig styring gjennom handlingsplaner, øremerkede tilskudd, minstestandarder og rettighetsfesting.

Utvalget mener at valg av ambisjonsnivå i inntektsutjevningen, herunder valg av hvilke inntekter inntektsutjevningen skal omfatte, først og fremst er et politisk spørsmål. Dette gjelder særlig vurderingen av hvorvidt hjemfalls- og konsesjonskraftinntekter og -avgifter bør inkluderes i inntektsutjevningen, noe som i realiteten er et spørsmål om i hvilken grad det skal gis økonomisk kompensasjon for utbygginger. Dersom hjemfalls- og konsesjonskraftinntektene skulle innlemmes i inntektsutjevningen, ville det også være naturlig å vurdere om ikke det samme burde være tilfelle for inntektene som tilfaller nåværende og tidligere eierkommuner i form av overskudd, aksjeutbytte, renteinntekter og annet. Når det gjelder eiendomsskatten, er det utvalgets vurdering at data for forskjeller i skattegrunnlag per i dag er for dårlige til at eiendomsskatten kan legges inn i inntektsutjevningen på en faglig forsvarlig måte. At eiendomsskatten er en frivillig skatt, taler også for at den bør holdes utenfor inntektsutjevningen.

13.4 Inntektsutjevningen for ­kommunene

13.4.1 Symmetrisk inntektsutjevning

Fra og med 2005 er inntektsutjevningen for kommunene basert på symmetrisk utjevning. Symmetrisk inntektsutjevning innebærer at kommuner med inntekter over et gitt referansenivå trekkes like mye per innbygger som det kommunene med inntekter under referansenivået blir kompensert med. Normalt settes referansenivået i en symmetrisk modell lik landsgjennomsnittet. Når referansenivået settes lik landsgjennomsnittet vil summen av det kommunene som har inntekter over landsgjennomsnittet blir trukket, tilsvare summen av det kommunene under landsgjennomsnittet blir tilført. Da vil den symmetriske inntektsutjevningen være fullt ut basert på intern omfordeling.

Kompensasjonsgraden angir hvor sterk utjevningen er. I dagens norske modell er kompensasjonsgraden satt til 0,55. Dette betyr at kommuner som har lavere inntekter enn landsgjennomsnittet kompenseres 55 prosent av forskjellen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. Effekten av symmetrisk inntektsutjevning framgår av figur 13.1.

Den horisontale aksen viser skatteinntekter per innbygger før utjevning og den horisontale aksen inntekter etter utjevning. Skatteinntektene blir målt ved en indeks som viser avvik fra landsgjennomsnittet. Den heltrukne linjen er en referanselinje som viser inntektsfordelingen dersom det ikke foretas noen inntektsutjevning i det hele tatt. Lang denne linjen vil en kommune som har inntekt på 80 prosent av landsgjennomsnittet (0,80) før utjevning, også ha en inntekt på 80 prosent etter utjevning. Den stiplede linjen viser effekten av symmetrisk inntektsutjevning basert på en kompensasjonsgrad på 55 prosent. Langs denne linjen vil en kommune med inntekt på 80 prosent av landsgjennomsnittet før utjevning, ha en inntekt på 91 prosent av landsgjennomsnittet etter utjevning.

Dersom referansenivået for den symmetriske utjevningen settes høyere enn landsgjennomsnittet, til for eksempel 110 prosent vil summen av det kommunene med skatteinntekter over 110 prosent av landsgjennomsnittet blir trukket, være mindre enn det kommunene med skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet blir tilført. En slik utforming av inntektsutjevningen vil isolert sett tilføre kommunesektoren inntekter. På samme måte vil symmetrisk utjevning basert på et referansenivå under landsgjennomsnittet isolert sett trekke inn inntekter fra kommunene.

13.4.2 Kombinert utjevning (ny modell for kommunene fra 2005)

Inntektsutjevningen fra 2005 er en kombinasjon av symmetrisk utjevning og en tilleggskompensasjon som gis kommuner med skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet. Tilleggskompensasjonen tilsvarer 35 prosent av forskjellen mellom egen skatteinntekt og 90 pst av landsgjennomsnittet. Dette betyr at kommuner med inntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet får en samlet kompensasjonsgrad på 90 prosent (55+35). Dette fremgår av figur 13.2.

Den stiplede linjen viser den symmetriske utjevningen med kompensasjon på 55 prosent kombinert med tilleggskompensasjonen på 35 prosent til kommuner med skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet . Tilleggskompensasjonen finansieres med et likt beløp per innbygger. Finansieringen av tilleggskompensasjonen er ikke tegnet inn i figur 13.2.

Tilleggskompensasjonen løfter kommunene med lavest inntekter. Effekten er at ingen kommuner får inntekter som ligger langt under landsgjennomsnittet etter utjevning. En kommune som har 80 prosent av landsgjennomsnittet før utjevning, vil med den kombinerte utjevningsmodellen få inntekter lik 94,5 prosent av landsgjennomsnittet etter utjevning (eksklusiv kommunens bidrag til finansiering).

13.5 Alternativ inntektsutjevnings­modell for fylkeskommunene

13.5.1 Beskrivelse av alternative inntekts­utjevningsmodeller for fylkes­kommunene

Da inntektsutjevningen for kommunene ble endret fra og med 2005 i forbindelse med tilbakeføringen av selskapsskatten, ble det ikke foretatt noen tilsvarende endring i inntektsutjevningen for fylkeskommunene. I dette kapitlet drøfter Utvalget to modeller for inntektsutjevning for fylkeskommunene, som begge er basert på en kombinasjon av symmetrisk inntektsutjevning og tilleggskompensasjon.

Modell 1 er en ren kopi av den kommunale utjevningsmodellen, med en symmetrisk utjevning på 55 prosent, og tilleggskompensasjon på 35 prosent (jf. avsnitt 13.3).

I den andre modellen, modell 2, er ambisjonsnivået for inntektsutjevningen økt ved å heve referansenivået i tilleggskompensasjonen fra 90 prosent av landsgjennomsnittet til landsgjennomsnittet. Dette betyr at alle kommuner med inntekter under landsgjennomsnittet får tilleggskompensasjon på 35 prosent av avviket mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. Når referansenivået for tilleggskompensasjonen i modell 2 settes høyere for fylkeskommunene enn for kommunene, har dette likhetstrekk med at fylkeskommunene hadde høyere referansenivå for inntektsutjevningen enn kommunene i den tidligere modellen for inntektsutjevning.

Tabell 13.2 viser omfordelingsvirkningene av å gå over fra dagens utjevningsmodell for fylkeskommunene og over til alternative modeller. Dagens modell for fylkeskommunene er basert på et referansenivå på 120 prosent. Tabellen viser netto utjevning etter at utjevningen i dagens system er finansiert med et likt trekk per innbygger for alle fylkeskommuner. Det samme gjelder i forhold til finansiering av tilleggskompensasjonen i modell 1 og 2.

Det framgår av tabell 13.2 at innføring av modell 1, som er en ren kopi av dagens modell for inntektsutjevningen i kommunene, vil bety en klart svakere inntektsutjevning for fylkeskommunene enn i dag. Svakere skatteutjevning vil være til fordel for skatterike fylkeskommuner og til ulempe for skattesvake fylkeskommuner. Omfordelingsvirkningene er mindre når det gjelder modell 2 som innebærer at referansenivået for tilleggskompensasjonen settes lik landsgjennomsnittet. I tillegg vil avhengigheten av egne skatteinntekter øke i forhold til dagens utjevningssystem for alle fylkeskommuner som har inntekter over landsgjennomsnittet (unntatt Oslo). Det er først og fremst Akershus som vil tjene på å endre utjevningsmodell. For de andre fylkeskommunene gir modell 2 gjennomgående mindre endringer. I 2004 ville en slik omlegging medført en økning for Akershus fylkeskommune tilsvarende 178 kroner per innbygger, mens fylkeskommuner med inntekter under landsgjennomsnittet ville tapt 40 kroner per innbygger.

13.5.2 Utvalgets forslag til ny inntektsut­jevningsmodell for fylkeskommunene

Det ble ikke foretatt noen vurdering av inntektsutjevningen for fylkeskommunene da det ble vedtatt ny inntektsutjevning for kommunene i forbindelse med gjeninnføringen av kommunal selskapsskatt. Utvalget mener det vil være en fordel om det innføres en mer symmetrisk inntektsutjevning også for fylkeskommunene. Hensynet til enkelhet tilsier at inntektsutjevningen for henholdsvis kommuner og fylkeskommuner følger samme hovedmodell.

Utvalget har utredet to alternative opplegg for en mer symmetrisk inntektsutjevning for fylkeskommunene. Det første alternativet er en ren kopi av den kommunale. Den kommunale utjevningsmodellen gir mindre grad av inntektsutjevning enn dagens fylkeskommunale inntektsutjevningsmodell. Fylkeskommuner med skatteinntekt per innbygger under 90 prosent av landsgjennomsnittet får en inntektsreduksjon på om lag 100 kroner per innbygger, mens fylkeskommunene med skatteinntekt over landsgjennomsnittet kommer bedre ut. Gevinsten er størst for Akershus med vel 230 kroner per innbygger.

Helt siden innføringen av inntektssystemet i 1986 har inntektsutjevningen vært mer ambisiøs for fylkeskommunene enn for kommunene. Dette har vært begrunnet med at den fylkeskommunale oppgaveporteføljen i større grad har bestått av nasjonale velferdstjenester og at fylkeskommunene ikke rår over de samme virkemidler som kommunene med hensyn til å påvirke skatteinntektene. Etter sykehusreformen består fylkeskommunenes oppgaveportefølje i mindre grad av nasjonale velferdstjenester, samtidig som fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør er styrket.

Utvalget er av den oppfatning at disse endringene tilsier at fylkeskommunene bør kunne ha en mindre ambisiøs inntektsutjevning enn i dag. Men det betyr ikke nødvendigvis at den fylkeskommunale utjevningen bør være identisk med den kommunale, selv om de følger samme hovedmodell. Utvalget har derfor utredet et alternativ hvor omfordelingsvirkningene av den rene kommunemodellen modifiseres noe. Alternativet innebærer en mer ambisiøs utjevning enn den kommunale utjevningsmodellen ved at tilleggskompensasjonen utvides til å omfatte alle fylkeskommuner med skatteinntekt per innbygger under landsgjennomsnittet. Tilleggskompensasjonen utgjør da 35 prosent av differansen mellom landsgjennomsnittet og egen skatteinntekt. Den symmetriske delen med en kompensasjonsgrad på 55 prosent beholdes uendret i dette alternativet. Alternativet innebærer at alle fylkeskommuner med skatteinntekt under landsgjennomsnittet får en inntektsreduksjon på 40 kroner per innbygger, mens Akershus, Oslo og Rogaland får en inntektsøkning. Med unntak av Akershus som får en gevinst på nærmere 180 kroner per innbygger, er endringen i forhold til dagens modell maksimalt vel 40 kroner per innbygger.

Utvalget anbefaler at det innføres en mer symmetrisk inntektsutjevning for fylkeskommunene etter samme mønster som for kommunene. Men fordi valg av ambisjonsnivå i inntektsutjevningen er et politisk spørsmål, foretar ikke utvalget noe valg mellom de to alternativene som er utredet. I beregningene av de samlede fordelingsvirkningene av utvalgets forslag er alternativet med utvidet tilleggskompensasjon lagt til grunn.

13.6 Modeller for mer forutsigbar ­tilførsel av inntekter

Stabilitet i inntektsrammene

Dagens modell for tilførsel av skatteinntekter innebærer at kommuner og fylkeskommuner selv må bære risikoen ved avvik mellom faktisk skatteinngang på landsbasis og det skatteanslag kommuneopplegget bygger på. Svingningene i skatteinntektene skyldes ofte forhold som kommunesektoren selv har liten styring med. Videre utfører kommunesektoren overveiende nasjonale velferdstjenester, og det vil derfor være gunstig for samfunnet at kommunesektoren har stabile rammebetingelser.

I hvert av årene 2003 og 2004 ble kommunesektorens skatteinntekter om lag 3 milliarder kroner lavere enn anslått, og i 2004 fikk kommunene og fylkeskommunene en ekstraordinær økning i rammeoverføringene mot slutten av året knyttet til dette. Skattesvikten hadde blant annet sammenheng med at lønns- og sysselsettingsveksten ble lavere enn antatt og at netto tap ved realisasjon av verdipapirer ble høyere enn det som var lagt til grunn. Generelt har usikkerheten i skatteinntektene sammenheng med at kommunesektoren direkte mottar de løpende skatteinntekter gjennom året og at utviklingen i skattegrunnlagene ikke er kjent når anslagene beregnes. Opptrappingen av skatteandelen de senere år har medført at utviklingen i skattegrunnlagene får større betydning for utviklingen i kommunesektorens inntekter.

Det er grunn til å tro at usikkerheten i skatteinntektene vil øke i årene framover på grunn av særskilte endringer i kommunesektorens skattegrunnlag og på grunn av generelle endringer i skattesystemet. Gjeninnføringen av kommunal selskapsskatt vil gi økt usikkerhet når skattefondsmodellen innføres i 2007. Videre vil utbytteskatten som innføres fra 2006 inngå i alminnelig inntekt som er kommunesektorens viktigste skattegrunnlag. Utbytteskatten vil være både konjunkturavhengig og lite forutsigbar, spesielt fordi den er knyttet til aksjeinntekter ut over en bestemt minimumsavkastning.

I hvilken grad utviklingen i skatteinntektene påvirker den enkelte kommunes samlede inntekter avhenger av utformingen av inntektsutjevningen. Innføringen av løpende inntektsutjevning har bidratt til at de fleste kommuner og fylkeskommuner i liten grad påvirkes av kortsiktige svingninger i egne skatteinntekter. Til gjengjeld har utviklingen i skatteinntektene på landsbasis fått økt betydning. Dette kan illustreres ved å betrakte en kommune med skatteinntekt per innbygger under 90 prosent av landsgjennomsnittet. I en situasjon hvor kommunen opplever en skattesvikt, men hvor skatteinngangen på landsbasis blir som antatt, vil kommunen få kompensert 90 prosent av svikten i egne skatteinntekter i form av økt inntektsutjevnende tilskudd. Den lokale risiko (knyttet til at utviklingen i egne skatteinntekter blir svakere enn på landsbasis) er altså godt forsikret. Den makroøkonomiske risikoen (knyttet til at skatteinntektene på landsbasis kan bli svakere enn antatt) er tilsvarende dårlig forsikret: Dersom kommunens skatteinntekter blir som antatt, men hvor negativ utvikling i andre kommuner bidrar til skattesvikt på landsbasis, vil kommunen få en inntektssvikt tilsvarende vel 85 prosent av skattesvikten på landsbasis. Den løpende inntektsutjevningen er å betrakte som et kommunalt forsikringsfellesskap som reduserer lokal risiko, men som ikke kan redusere den makroøkonomiske risikoen for kommunesektoren som helhet.

Utvalget er i et tilleggsmandat bedt om å utrede alternative mekanismer som kan bidra til økt stabilitet i kommunesektorens utgifter. Større stabilitet i utgiftene kan oppnås ved større stabilitet i inntektene, eller ved at kommuner og fylkeskommuner i større grad makter å holde utgiftene stabile selv om inntektene svinger.

Stabilitet i inntektene i Danmark og Sverige

Siden usikkerheten i skatteinntektene i stor grad er knyttet til utviklingen i skattegrunnlagene, er det en naturlig tilnærming å begrense kommunesektorens skattefundament til stabile og forutsigbare skattegrunnlag. Dette ville være en naturlig forlengelse av Rattsø-utvalgets (NOU 1997:8) anbefaling om å avvikle selskapsskatten som lokal skatt. Et mulig tiltak ville være å ta kapitalinntekter ut av kommunesektorens skattefundament, slik det gjøres i Sverige. Kapitalinntektene var en viktig kilde til skattesvikten i 2003 og 2004, og uten kapitalinntekter i kommunesektorens skattefundament vil heller ikke den nye utbytteskatten bidra til større ustabilitet i kommunesektorens inntekter.

Utvalget betrakter det som et lite aktuelt å ta kapitalinntekter ut av kommunesektorens skattefundament i en situasjon hvor gjeninnføring av kommunal selskapsskatt uansett bidrar til et mer ustabilt skattefundament.

Usikkerheten når det gjelder tilførselen av inntekter gjennom året er større i Norge enn i Sverige og Danmark, der tilførselen baseres på en skatteprognose for hver kommune. Dette innebærer at skatteinntektene som kommunene blir tilført gjennom året er lik prognosen. I tillegg foretas det en avregning i forhold til avvik mellom skatteinntekt og prognose for tidligere år. Denne avregningen vil være kjent ved inngangen til budsjettåret. De danske kommunene kan også velge mellom å benytte en statsgarantert skatteinntekt eller faktisk skatteinntekt. Tilførselsmåten i Sverige og Danmark gir isolert sett svakere lokal forankring enn i det norske systemet, men samtidig har kommunene i Sverige og Danmark sterkere lokal forankring enn de norske kommunene ved at de i prinsippet kan fastsette skattørene selv.

Stabile utgifter med svingende inntekter

Både for kommunesektoren som helhet og for den enkelte kommune og fylkeskommune er det over tid større stabilitet i utgifter og tjenestetilbud enn i inntekter. Når en kommune opplever en inntektssvikt, vil som regel ikke utgiftene bli redusert i takt med inntektene. Og motsatt, når inntektene blir høyere enn antatt, vil ikke utgiftene øke like mye som inntektene. Denne type tilpasning kommer til uttrykk ved at netto driftsresultat varierer systematisk med inntektsveksten. Netto driftsresultat blir typisk høyt i perioder hvor inntektsveksten er høy og/eller blir høyere enn antatt, og lavt i perioder hvor inntektsveksten er lav og/eller blir lavere enn antatt. Et netto driftsresultat som varierer med inntektsveksten på denne måten blir dermed et virkemiddel for å skjerme utgifter og tjenestetilbud fra svingende inntekter.

Den enkelte kommunes og fylkeskommunes mulighet til å la netto driftsresultat variere på denne måten avhenger både av utgangsnivået på netto driftsresultat og av omfanget av oppsparte fondsmidler. For en kommune som i utgangspunktet har et lavt netto driftsresultat vil det være vanskelig å redusere driftsresultatet ytterligere dersom inntektene svikter. I fravær av oppsparte fondsmidler kan det ikke budsjetteres med et negativt netto driftsresultat innenfor kommunelovens rammer. Kommunesektorens vanskeligheter med å håndtere skattesvikten i 2003 og 2004 har derfor i noen grad sammenheng med at den økonomiske balansen var svekket etter flere år med svake driftsresultater.

Kommunesektorens evne til å håndtere sviktende skatteinntekter kan styrkes gjennom oppbygging av fondsmidler. Kommunale skattereservefonds var forskriftsfestet fram til 1991, men det var svært få kommuner som oppfylte regnskapsforskriftene på dette punktet. Det er liten grunn til å tro at kommunene vil vise større tilbøyelighet til å sette av reserver for å kunne møte skattesvikt nå enn tidligere. Utvalget kan vanskelig se at denne type tiltak er tilstrekkelig for at kommunesektoren skal kunne håndtere økende usikkerhet i skatteinntektene, og betrakter derfor økt stabilitet i inntektene som et nødvendig bidrag til økt stabilitet i utgiftene.

Alternative modeller

Nedenfor drøfter utvalget tre alternativer som på ulike måter kan bidra til å redusere betydningen av den makroøkonomiske usikkerheten for kommunesektoren.

Alternativ 1: Prognosebasert inntektsutjevning

Alternativ 2: Lavere skatteandel

Alternativ 3: Forskuddsvis tilførsel av skatteinntekter

13.6.1 Alternativ 1: Prognosebasert inntektsutjevning

I alternativ 1 reduseres den makroøkonomiske usikkerheten for den enkelte kommune ved at inntektsutjevningen beregnes med utgangspunkt i Finansdepartementets skatteanslag i budsjettopplegget overfor kommunesektoren. Denne skatteprognosen kan brukes til å beregne anslag for gjennomsnittlig skatteinntekt per innbygger samlet for kommunene og samlet for fylkeskommunene. Ved å beregne inntektsutjevningen med utgangspunkt i en gitt skatteprognose i stedet for den faktiske skatteinngangen på landsbasis, vil inntektene etter utjevning bli mer forutsigbare for den enkelte kommune og fylkeskommune. Det vil bli enklere for den enkelte kommune og fylkeskommune å anslå hvor mye som den vil få tilført eller bli trukket gjennom inntektsutjevningen, fordi utjevningen baseres på en gitt skatteprognose og ikke på et usikkert landsgjennomsnitt.

Når inntektsutjevningen tar utgangspunkt i en fastsatt prognose, vil dette dempe effekten på kommunesektorens frie inntekter når det oppstår avvik mellom anslått skattevekst på landsbasis og faktisk skattevekst. Årsaken til dette er at inntektsutjevningen bare vil gå i null på landbasis dersom faktisk skatteinngang blir lik prognosen. Dersom skatten på landsbasis blir høyere enn prognosen, vil også behovet for inntektsutjevning på landsbasis bli mindre enn forutsatt. På tilsvarende måte vil behovet for inntektsutjevning bli høyere enn forutsatt om skatteinntektene på landsbasis blir lavere enn prognosen. Dermed vil inntektsutjevningen automatisk tilføre kommunesektoren økt rammetilskudd når skatteinntektene svikter i forhold til prognosen, mens rammetilskuddet på landsbasis automatisk vil bli redusert når skatteinntektene øker mer enn anslått. Hvor mye rammetilskuddet vil bli økt eller redusert med, avhenger av kompensasjonsgraden i inntektssystemet. Den symmetriske inntektsutjevningen har en kompensasjonsgrad på 55 prosent. Dette betyr at kommunesektoren automatisk vil bli kompensert/trukket 55 prosent om skatteinntektene blir lavere eller høyere enn anslått i prognosen. Kommuner med lave skatteinntekter blir kompensert/trukket med til sammen 90 prosent om skatteinntektene blir høyere eller lavere enn anslått.

Inntektene i den enkelte kommune eller fylkeskommune vil imidlertid ikke bli påvirket av om skatteinntektene på landsbasis blir høyere eller lavere enn skatteprognosen. Dersom en kommune får lavere skatteinntekter enn det kommunen selv har anslått, vil kommunen bli kompensert for dette gjennom inntektsutjevningen uavhengig av skatteinntektene i de andre kommunene. De lokale insentivene til å øke skatteinntektene blir således ikke redusert som følge av denne modellen.

Under forutsetning av at skatteprognosene ikke systematisk overvurderer eller undervurderer den faktiske skatteinngangen, vil statens utgifter og kommunesektorens inntekter over tid være de samme som med dagens system. Tilførselen av kommunenes inntekter det enkelte år blir mer forutsigbar, noe som gjenspeiler at usikkerheten knyttet til statens utgifter blir større. Svingninger i statens utgifter fra år til år vil kunne være motkonjunkturelle siden avvikene mellom faktisk skatteinngang og skatteprognosen ofte vil være medkonjukturelle. Dette kan i noen grad bli motvirket av tidsforskyvninger i forhold til når kommunene tilføres etterskuddsskatten. Den makroøkonomiske styringen av inntektsrammene i kommunesektoren vil bli styrket ved at inntektsrammene i kommunesektoren blir mer forutsigbare, og tilbudet av kommunale tjenester vil bli mindre utsatt for svingninger i den løpende skatteinngangen.

Dersom modellen med prognosebasert tilførsel hadde vært innført i 2004 ville kommunene ha fått en økning i rammetilskuddet på om lag 1 780 millioner kroner. Dette ville tilsvart 67 prosent av avviket mellom faktisk skatteinngang og skatteanslaget i statsbudsjettet for 2004. Med modell 2 for inntektsutjevningen i fylkeskommunene (se avsnitt 13.4.1) ville fylkeskommunene fått en økning i rammetilskuddet på om lag 500 millioner kroner. Dette ville tilsvart 78,5 prosent av avviket mellom faktisk skatteinngang og skatteanslaget i statsbudsjettet. Samlet sett ville kommuner og fylkeskommuner fått om lag 70 prosent av avviket mellom faktisk skatteinngang og skatteanslaget i statsbudsjettet. Per innbygger ville kommuner med skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet og fylkeskommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet fått 90 prosent av avviket mellom faktisk skatt og skatteanslaget på landsbasis, mens de øvrige kommunene og fylkeskommunene ville fått 55 prosent av avviket.

Alternativ 1 basert på prognosebasert utjevning har flere gunstige egenskaper:

• Nettovirkningen av den symmetriske inntektsutjevningen vil være mekanisk bestemt uavhengig av politiske vurderinger fra år til år, noe som vil redusere behovet for tilleggsbevilgninger i de år hvor skatteinntektene svikter.

• Den lokale forankringen opprettholdes fordi inntektsutjevningen i den enkelte kommune og fylkeskommune bare vil avhenge av utviklingen i egne inntekter, men vil være uberørt av om inntektsutjevningen går i pluss eller minus på landsbasis.

• Inntektsutjevningen blir mer forutsigbar for den enkelte kommune.

• Kommunenes skattører endres ikke, mens det er rammetilskuddet fra staten som eventuelt blir justert.

• Det foretas bare en delvis kompensasjon/trekk i rammetilskuddet når skatteinntektene på landsbasis blir mindre eller høyere enn anslått.

Alternativ 1 gir således både mer forutsigbare og stabile inntekter uten å svekke den lokale forankringen.

Det kan likevel stilles spørsmål med robustheten ved modellen dersom avvikene mellom faktisk og anslått skatt blir store nok. Alternativ 1 bygger på at skatteprognosen holdes fast gjennom året. Dette betyr for eksempel at kommunene får redusert den automatiske kompensasjonen som kommer gjennom økte skatteinntekter når lønnsveksten blir høyere enn anslått. Den automatiske kompensasjonen vil være nesten fraværende i kommuner med lave skatteinntekter. Så lenge lønns- og skatteprognosene er forventningsrette over tid vil dette trolig være et tidsavgrenset problem.

13.6.1.1 Praktisk eksempel på prognosebasert inntektsutjevning.

I dette kapitlet vises det kort til hvordan prognosebasert inntektsutjevning ville ha virket overfor fylkeskommunene dersom modellen hadde vært innført i 2004. I statsbudsjettet var skatteanslaget for fylkeskommunene 16 340 millioner kroner. Dette tilsvarte 3 570 kroner per innbygger per 1. januar 2004. Den faktiske skatteinngangen ble 15 692 millioner kroner eller 3 428 kroner per innbygger. Den faktiske skatteinngangen ble dermed 142 kroner per innbygger lavere enn landsgjennomsnittet.

Med prognosebasert inntektsutjevning blir skatteanslaget i statsbudsjettet referansenivå for utjevningen. Det vil si at fylkeskommuner som får skatteinntekter over 3 570 kroner per innbygger blir trukket 55 prosent av inntektene over dette, mens fylkeskommuner med skatteinntekter under dette nivået blir trukket tilsvarende. I og med at skatteanslaget for 2004 var høyere enn den faktiske skatteinngangen, medfører dette at sum kompensasjon til fylkeskommuner med lave skatteinntekter blir høyere enn det fylkeskommuner med høye skatteinntekter blir trukket.

Den første tallkolonnen i tabell 13.3 viser gjennomsnittlig skatt per innbygger. Den andre tallkolonnen viser effekten av symmetrisk inntektsutjevning. Fylkeskommuner med skatteinntekter over gjennomsnittet på 3 428 kroner per innbygger blir trukket 55 prosent av det overskytende, mens fylkeskommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet blir kompensert tilsvarende. Summen av trekk og kompensasjon er like store slik at nettovirkningen av utjevningen blir null på landsbasis. Den tredje tallkolonnen viser hvordan den symmetriske inntektsutjevningen vil slå ut med prognosebasert inntektutjevning. Nå baserer utjevningen seg på skatteprognosen på 3 570 kroner per innbygger. Fylkeskommuner med inntekter over dette nivået trekkes og fylkeskommuner med inntekter under dette nivået trekkes. Vi ser at hver eneste fylkeskommune i dette tilfellet ville ha fått 78 kroner mer per innbygger enn om utjevningen hadde vært basert faktisk skatteinngang. I dette tilfellet ville fylkeskommunene gjennom den symmetriske delen av den prognosebaserte utjevningen blitt tilført 78 kroner per innbygger eller om lag 350 millioner kroner. Den symmetriske utjevningen utgjør dermed 55 prosent av det samlede avviket mellom skatteprognosen og faktisk skatteinngang.

Effekten på tilleggskompensasjonen går frem av de to siste kolonnene i tabell 13.3. Vi ser av den siste kolonnen at med prognosebasert inntektsutjevning ville tilleggskompensasjonen tilsvart 105 kroner per innbygger, mens nest siste kolonne viser at tilleggskompensasjonen basert på faktisk skatteinngang ville utgjort 72 kroner per innbygger. Forskjellen mellom prognosebasert tilleggsutjevning og utjevning basert på faktisk skatteinngang ville vært på 33 kroner per innbygger eller om lag 150 millioner kroner på landsbasis. Alle fylkeskommuner som hadde skatteinntekter under landsgjennomsnittet hadde fått 50 kroner mer per innbygger gjennom den tilleggsutjevningen i den prognosebaserte modellen. Dette tilsvarer 35 pst av avviket mellom anslått og faktisk skatteinntekt. Kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet får ingenting gjennom denne ordningen.

Fylkeskommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet får dermed kompensert 55 prosent av avviket mellom skatteanslag og faktisk skatt på landsbasis, mens fylkeskommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet får kompensert til sammen 90 prosent.

13.6.2 Alternativ 2: Lavere skatteandel

Utgangspunktet for dette alternativet er at dagens skattefinansiering og inntektsutjevning kan synes unødig komplisert. Først gis kommunesektoren betydelige skatteinntekter for å gi finansieringssystemet lokal forankring. Deretter omfattes skatteinntektene av en langtgående inntektsutjevning som reduserer den reelle betydningen av skattefinansieringen. I alternativ 2 gjøres systemet enklere ved at skatteandelen reduseres, samtidig som den symmetriske delen av inntektsutjevningen avvikles. Dette kan gjøres uten fordelingsmessige konsekvenser ved at inntektsskatt, formuesskatt, selskapsskatt og naturressursskatt reduseres proporsjonalt like mye slik at skatteandelen reduseres fra 50 til 22,5 prosent. I tillegg må kompensasjonsgraden i tilleggsutjevningen øke fra 35 til nærmere 78 prosent for at tilleggsutjevningen skal fordele det samme beløp som tidligere.

Alternativ 2 har i stor grad de samme egenskaper som alternativ 1. Den makroøkonomiske risikoen reduseres og kommunesektorens inntekter blir stabile fordi skatteandelen reduseres. Mindre makroøkonomisk usikkerhet for kommunesektoren motsvares imidlertid av økt risiko for staten som overtar deler av de usikre skatteinntektene og gir sikre rammeoverføringer tilbake. Videre vil den lokale risikoen øke for kommuner og fylkeskommuner med lave skatteinntekter dersom tilleggsutjevningen fastsettes i forkant av budsjettåret. Selv om skatteandelen reduseres, svekkes ikke insentivene til næringsutvikling og skatteinnkreving. Den vesentligste ulempen ved alternativ 2 er at finansieringssystemets lokale forankring svekkes ved at skatteandelen reduseres fra 50 prosent til 22,5 prosent. I tillegg vil alternativ 2 gi noe større kompleksitet i skattesystemet ved at staten må motta deler av naturressursskatten og deler av den proporsjonale delen av formuesskatten.

13.6.3 Alternativ 3: Alternativ tilførsel av ­skatteinntekter

En arbeidsgruppe nedsatt av Finansdepartementet utredet i 1995 et alternativ til dagens tilførsel av skatteinntekter til kommuner og fylkeskommuner. Alternativet innebærer at skatteinntektene utbetales sammen med rammeoverføringene med grunnlag i anslag på innbetalt utliknet skatt, og med påfølgende avregning når likningsresultatet foreligger 2 år senere. Forskuddsvis tilførsel av skatteinntekter ble vurdert av Rattsø-utvalget i NOU 1997: 8, og problemstillingen ble sett i sammenheng med valg av skattegrunnlag for kommunesektoren. Rattsø-utvalget konkluderte med at dagens tilførsel kunne videreføres hvis selskapsskatten ble avviklet som inntektskilde for kommuner og fylkeskommuner. Etter gjeninnføringen av kommunal selskapsskatt er det naturlig å foreta en ny vurdering av forskuddsvis tilførsel.

Fordelen med forskuddsvis tilførsel er at skatteinntektene, både for kommunesektoren som helhet og for den enkelte kommune, kan fastsettes og gjøres kjent i forbindelse med nasjonalbudsjettet og statsbudsjettet høsten før budsjettåret. På denne måten kan både lokal og makroøkonomisk risiko elimineres på kort sikt. De avregninger som må foretas når likningsresultatet foreligger kan imidlertid være en ny kilde til ustabilitet, men betydningen av dette avhenger av i hvilken grad avregningene kan samordnes med den forskuddsvise utbetalingen i senere år.

Den forskuddsvise tilførselen har også ulemper. For det første svekkes skattefinansieringens lokale forankring i den forstand at sammenhengen mellom den økonomiske utviklingen lokalt og den løpende skatteinngangen gjennom året svekkes. Videre kan det være et problem at man mister den automatiske kompensasjon for uforutsett høy lønnsvekst som dagens tilførsel gir. Dersom lønnsveksten, både for kommuneansatte og ansatte i andre næringer, blir høyere enn forutsatt, vil dagens tilførsel medføre at både inntekter og utgifter øker.

En viktig forskjell mellom alternativ 3 og alternativ 1 er at staten i alternativ 3 regulerer kommunenes skattøre, mens den prognosebaserte inntektsutjevningen er basert på regulering av størrelsen på statstilskuddet. En annen forskjell er at modellen for prognosebasert inntektsutjevning er mekanisk, mens modellen for alternativ tilførsel innebærer større avhengighet av statlige beslutninger.

13.6.4 Fastsetting av tilleggskompensasjonen i statsbudsjettet

Nåværende modell for inntektsutjevning er basert på løpende inntektsutjevning gjennom året med utgangspunkt i den løpende skatteinngangen. En mulig forenkling av inntektsutjevningen kan være å fastsette tilleggskompensasjonen i statsbudsjettet om høsten. Da vil det bare være den symmetriske utjevningen som skjer løpende gjennom året. Dette vil forenkle den løpende inntektsutjevningen ved at det ikke er nødvendig med løpende beregning og finansiering av tilleggskompensasjonen.

Fastsetting av tilleggskompensasjonen i statsbudsjettet vil innebære at tilleggskompensasjonen fastsettes uavhengig av den faktiske skatteinngangen i budsjettåret. Tilleggskompensasjonen kan i stedet baseres på en «normalskatteinngang» for den enkelte kommune, for eksempel som gjennomsnittet av skatteinngangen de siste tre årene. 1 Tilleggskompensasjon vil da bli gitt til de kommunene som i gjennomsnitt de siste årene har hatt skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet. Utgangspunktet for tilleggskompensasjon kan eksempelvis være anslått skatteinngang på landsbasis i budsjettåret, slik at kommunene kompenseres med 35 prosent av forskjellen mellom eget gjennomsnittlig skattenivå og 90 prosent av anslått landsgjennomsnitt for budsjettåret. Dette innebærer at tilleggskompensasjon ikke vil bli påvirket av endringer i skatteinngangen på landsbasis i forhold til prognosen. I 2004 ville tilleggskompensasjonen basert på gjennomsnittet av tre år (skatteinngangen fra 2000 til 2002) utgjort om lag 920 millioner kroner, tilsvarende drøyt 200 kroner per innbygger.

Fastsetting av tilleggskompensasjonen på forhånd vil gi alle kommuner samme usikkerhet når det gjelder den løpende skatteinngangen etter utjevning. Dermed vil også alle kommuner ha samme grad av insentiver til å styrke eget skattegrunnlag gjennom året. De kommunene som mottar tilleggskompensasjon vil dermed beholde 45 prosent av skattevekst utover landsgjennomsnittet, men må samtidig selv dekke 45 prosent av en eventuell skattesvikt. Over tid vil likevel tilleggskompensasjonen sikre at minsteinntektskommunene bare vil beholde eller måtte dekke 10 prosent av mer- eller mindreinntekter på landsbasis.

En fordel med å fastsette tilleggskompensasjonen i statsbudsjettet er at det er mulig å ivareta hensynet til sterk utjevning av inntektene for kommuner med svakt inntektsgrunnlag, samtidig som den lokale forankringen styrkes ved at kommunenes inntekter blir mer avhengig av utviklingen i eget skattegrunnlag gjennom året.

Den modellen for fastsetting av tilleggskompensasjonen på forhånd som drøftes her er vesensforskjellig fra modellen for inntektsutjevning som gjaldt før innføringen av løpende inntektsutjevning. I den tidligere modellen ble inntektsutjevningen fastsatt i statsbudsjettet på høsten basert på skatteinngangen to år før budsjettåret. Dette ga tilfeldige svingninger i inntektene, fordi en kommune godt kunne ha skattesvikt og lavt inntektsutjevnende tilskudd samtidig. Med den modellen som drøftes her vil tilleggskompensasjonen sikre kommunen et tilskudd basert på et «normalnivå» på skatteinntektene, og dersom kommunens skatteinntekter gjennom året avviker fra normalnivået fanges dette opp gjennom den løpende symmetriske inntektsutjevningen.

Alternativ 1 som er beskrevet i avsnitt 13.5.1 kan både baseres på at tilleggskompensasjonen gis om høsten og på at tilleggskompensasjonen gis løpende. Dersom tilleggskompensasjonen gis om høsten vil dette bety en forenkling av inntektsutjevningen fordi den løpende inntektsutjevningen da vil være basert på en rent symmetrisk utjevning.

Dersom modellen med prognosebasert tilførsel av skatteinntekter hadde vært innført i 2004 og tilleggskompensasjonen var fastsatt i statsbudsjettet, ville kommunene fått en økning i rammetilskuddet på om lag 1 400 millioner kroner og fylkeskommunene ville fått en økning på om lag 350 millioner kroner. Dette tilsvarer 55 prosent av avviket mellom anslått og faktisk skatt på landsbasis. Effekten ville ha vært lik for alle kommuner.

Når det gjelder alternativ 2 (jf. avsnitt 13.6.2) vil fastsetting av tilleggskompensasjonen i forkant av budsjettåret bety en vesentlig forenkling, fordi den løpende utgiftsutjevningen gjennom året da kan avvikles. Dette er også en klar forenkling i forhold til alternativ 1.

13.6.5 Utvalgets vurderinger av modeller for mer forutsigbar tilførsel av inntekter

Utvalget anbefaler den prognosebaserte inntektsutjevningen fordi den på en relativt enkel måte bidrar til økt stabilitet, samtidig som dagens skattefinansiering og inntektsutjevning kan videreføres. Prognosebasert inntektsutjevning vil heller ikke svekke finansieringssystemets lokale forankring fordi den løpende sammenhengen mellom utviklingen i skatteinntekter og kommunale og fylkeskommunale inntekter blir den samme som i dag. Den økte stabiliteten oppnås ved å redusere den makroøkonomiske forankringen, det vil si sammenhengen mellom skatteinntektene på landsbasis og inntektene i den enkelte kommune og fylkeskommune.

Utvalget kan vanskelig anbefale den varianten av prognosebasert inntektsutjevning hvor tilleggskompensasjonen fastsettes i forkant av budsjettåret, selv om dette ville forenkle den løpende inntektsutjevningen. Problemet med å fastsette tilleggskompensasjon i forkant av budsjettåret er at den lokale risikoen øker betydelig for kommuner og fylkeskommuner med lave skatteinntekter, slik at disse ikke nødvendigvis får redusert den totale risiko i en situasjon hvor skatteinntektene blir mer usikre.

Utvalget har ikke foretatt en nærmere vurdering av enkelte tekniske sider knyttet til implementering av prognosebasert inntektsutjevning. Det gjelder blant annet behandlingen av endrede lønns- og prisforutsetninger gjennom året og at de inntektsutjevnende tilskuddene gjøres om til overslagsbevilgninger. Det må også etableres rutiner for hvordan prognosen for skatteinntekter skal fordeles gjennom året. Det antas at slike forhold avklares av Finansdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet i forbindelse med oppfølgingen av utvalgets utredning.