5 Kommunesektorens inntekter og tjenesteproduksjon

5.1 Innledning

Kommunesektorens oppgaver finansieres gjennom skatteinntekter, statlige overføringer (rammetilskudd og øremerkede tilskudd), gebyrinntekter og brukerbetalinger. Fordelingen av kommunesektorens inntekter på ulike inntektsarter ble beskrevet i kapittel 3. I dette kapitlet beskrives fordelingen av de frie inntektene mellom fylkeskommunene og mellom kommunene. Årsaken til at vi velger å fokusere på fordelingen av de frie inntektene er at det er disse inntektene utformingen av inntektssystemet påvirker.

I kapitlet beskrives videre tjenesteproduksjonene i kommunene og fylkeskommunene med utgangspunkt i ulike indikatorer. I kapitlet fokuseres det på produksjonen av nasjonale velferdstjenester. Årsaken til det er at en av de overordnede målsetningene med inntektssystemet er å sikre kommunene og fylkeskommunene like muligheter til å tilby innbyggerne nasjonale velferdstjenester.

I kapitlet diskuteres det videre hvilken betydning inntektsfordelingen har for nivået på den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen. Kommunesektorens inntekter og tjenesteproduksjon beskrives i hovedsak med utgangspunkt i tall fra 2003.

5.2 Inntektsfordelingen mellom fylkeskommunene

I dette avsnittet beskrives fordelingen av de frie inntektene mellom fylkeskommunene i 2003. Frie inntekter er her definert som skatt på inntekt og formue og rammetilskudd. Tabell 5.1 viser nivået på fylkeskommunenes frie inntekter i 2003 i kroner per innbygger.

Tabell 5.1 viser at fylkeskommunene i gjennomsnitt hadde om lag 6 800 kroner per innbygger i frie inntekter i 2003. Tabellen viser videre at det er store inntektsforskjeller mellom fylkeskommunene. Nivået på de frie inntektene varierer fra om lag 4 900 kroner per innbygger i Oslo til om lag 10 100 kroner per innbygger i Finnmark fylkeskommune.

Inntektsforskjellene mellom fylkeskommunene må ses i sammenheng med fordelingen av rammetilskudd gjennom inntektssystemet. Det overordende formålet med inntektssystemet er å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Dette betyr imidlertid ikke at alle fylkeskommunene skal ha like inntekter. Etterspørselen etter fylkeskommunale tjenester og kostnadene knyttet til å produsere en enhet av tjenestene varierer betydelig mellom fylkeskommunene, jf. omtale i kapittel 10. Variasjoner i inntekter er derfor nødvendig, dersom fylkeskommunene skal gis like forutsetninger for et likeverdig tjenestetilbud. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skjer det derfor en betydelig omfordeling av inntekt fra fylkeskommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov til fylkeskommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov. Deler av inntektsforskjellene i tabell 5.1 har derfor sammenheng med at utgiftsbehovet varierer mellom fylkeskommunene.

Når en skal sammenligne nivået på de frie inntektene til den enkelte fylkeskommune kan det derfor være nyttig å ta hensyn til at det er:

• Store variasjoner mellom fylkeskommunene i hvilke behov innbyggerne har for fylkeskommunale tjenester

• Store forskjeller mellom fylkeskommunene i de antatte kostnadene ved å produsere en enhet av tjenestene

I tabell 5.2 vises fylkeskommunenes frie inntekter i kroner per innbygger, når det er korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. For å finne utgiftsbehovet til den enkelte fylkeskommune er det tatt utgangspunkt i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Fylkeskommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov har fått justert opp sine inntekter, mens fylkeskommuner med et høyt utgiftsbehov har fått justert ned sine inntekter.

Det er noen begrensninger ved inntektsbegrepet utgiftskorrigerte inntekter:

• Det tas ikke hensyn til at noen fylkeskommuner hadde fordel av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift i 2003

• Kostnadsnøklene i inntektssystemet fanger ikke opp kostnadsforhold innenfor hele den fylkeskommunale virksomheten

• Kostnadsnøklene i inntektssystemet fanger ikke opp at investeringsutgiftene varierer mellom fylkeskommunene

• Kostnadsnøklene i inntektssystemet fanger ikke opp at lønnsnivået varierer mellom fylkeskommunene

En sammenligning av tabell 5.1 og 5.2 viser at inntektsforskjellene mellom fylkeskommunene blir mindre når en tar hensyn til at fylkeskommunenes behov for inntekter varierer som følge av variasjoner i utgiftsbehov.

En av de overordnende målsetningene med inntektssystemet er å utjevne fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for et likeverdig tjenestetilbud. Tabell 5.2 viser imidlertid at det er inntektsforskjeller mellom fylkeskommunene, også etter at man har tatt hensyn til at utgiftsbehovet varierer mellom fylkeskommunene. Inntektsforskjellene dokumentert i tabell 5.2 må ses i sammenheng med at utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud ikke er den eneste målsetningen som er forsøkt nådd gjennom inntektssystemet.

Inntektssystemet brukes i dag blant annet som et virkemiddel for å nå regional- og distriktspolitiske målsetninger. Fylkeskommunene Nordland, Troms og Finnmark mottar derfor et eget Nord-Norgetilskudd gjennom inntektssystemet, jf. omtale i kapittel 4. Nord-Norgetilskuddet medfører at de nordligste fylkeskommunene (isolert sett) får et høyere inntektsnivå enn de andre fylkeskommunene. Så mens inntektssystemet gjennom inntekts- og utgiftsutjevningen bidrar til en betydelig utjevning av fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for et likeverdig tjenestetilbud, skaper systemet selv gjennom de regionalpolitiske overføringer nye inntektsforskjeller.

Inntektsforskjellene dokumentert i tabell 5.2 må også ses i sammenheng med at det er variasjoner i fylkeskommunenes lokale skattegrunnlag. I 2003 varierte fylkeskommunenes skatteinntekter fra 2 900 kroner per innbygger i Nord-Trøndelag, til 4 900 kroner per innbygger i Oslo. Gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet foretas det en omfattende, men ikke full utjevning av variasjoner i fylkeskommunenes skatteinntekter. Når man ikke har full utjevning av variasjoner i skatteinntekter så må det ses i sammenheng med at det er en målsetning at kommunesektorens inntekter skal ha en viss lokal forankring, jf. omtale i kapittel 7. Det er derfor lagt til grunn at fylkeskommunene bør sitte igjen med en gevinst når de styrker sitt skattegrunnlag (og tape noe når skatteinntektene reduseres), slik at de får incentiver til å tilrettelegge for oppretting og bevaring av arbeidsplasser.

Inntektsforskjellene mellom fylkeskommunene i 2003 må også ses i sammenheng med overgangsordningen for sykehusreformen. Sykehusreformen medførte en betydelig omfordeling av inntekter mellom fylkeskommunene. Fylkeskommunene har ansvaret for viktige velferdstjenester som i liten grad kan bygges opp eller ned fra det ene året til det andre. Det er derfor en målsetning at fylkeskommunene skal ha stabile og forutsigbare inntektsrammer. For å sikre at ingen fylkeskommuner skulle få en brå inntektsreduksjon fra det ene året til det andre ble det lagt til grunn at sykehusreformen skulle omfattes av overgangsordningen i inntektssystemet. Overgangsordningen sikrer at fylkeskommuner som «tapte» på sykehusreformen får en gradvis reduksjon i inntektene i perioden 2002-2006. Motsatt får fylkeskommuner som «vant» på sykehusreformen en gradvis økning i inntektene i løpet av samme periode. Overgangsordningen medførte (isolert sett) at fylkeskommuner som tapte på sykehusreformen fikk et høyere rammetilskudd i 2003 enn det fylkeskommunenes utgiftsbehov tilsa. Motsatt fikk fylkeskommuner som vant på sykehusreformen et lavere rammetilskudd enn det fylkeskommunenes utgiftsbehov tilsa.

Oslo hadde det laveste inntektsnivået i 2003, med 6 369 kroner i utgiftskorrigerte frie inntekter per innbygger. Det lave inntektsnivået i Oslo har sammenheng med overgangsordningen for sykehusreformen, hvor Oslo fikk et trekk på 780 kroner per innbygger i 2003.

5.3 Inntektsfordelingen mellom ­kommunene

I dette avsnittet beskrives fordelingen av de frie inntektene mellom kommunene i 2003. I avsnittet presenteres tabeller som viser inntektsfordelingen for kommunene gruppert fylkesvis og gruppert etter innbyggertall. For hver av gruppene presenteres det minimumsverdi, maksimumsverdi og gjennomsnittsverdi. Gjennomsnittsverdien vil gi et grovt bilde av variasjonen i inntekt mellom grupper, mens maksimum og minimumsverdien sier noe om variasjonen i inntekt innenfor hver gruppe. Som frie inntekter regnes her rammetilskudd, skatt på inntekt og formue, eiendomsskatt, hjemfalls- og konsesjonskraftsinntekter.

5.3.1 Kommunene gruppert fylkesvis

Tabell 5.3 viser fordelingen av frie inntekter i 2003 i kroner per innbygger, for kommunene gruppert fylkesvis.

Tabell 5.3 viser at det er inntektsforskjeller mellom kommunene gruppert fylkesvis. Kommunene i Østfold har det laveste nivået på de frie inntektene, med 23 520 kroner i frie inntekter per innbygger. Høyest nivå på de frie inntektene har kommunene i Finnmark, som har 33 922 kroner i frie inntekter per innbygger. I tillegg til at tabellen viser at det er inntektsforskjeller mellom fylkene, viser tabellen at det er betydelige inntektsforskjeller mellom kommunene i det enkelte fylke. Størst er inntektsforskjellene, målt som forhold mellom minimum og maksimumsverdi, mellom kommunene i Hordaland.

Inntektsforskjellene dokumentert i tabell 5.3 må ses i sammenheng med fordelingen av rammetilskudd gjennom inntektssystemet. Noe av inntektsforskjellene kan forklares med at variasjoner i inntekt er nødvendig dersom kommunene skal sikres like muligheter til å tilby innbyggerne nasjonale velferdstjenester. Når man skal sammenligne kommunenes frie inntekter kan det derfor være hensiktsmessig å ta hensyn til at det er variasjoner mellom kommunene både når det gjelder behovet for kommunale tjenester og når det gjelder kostnadene knyttet til å produsere en enhet av tjenestene.

Tabell 5.4 viser kommunenes frie inntekter i kroner per innbygger, etter at det er tatt hensyn til at behovet for inntekter varierer mellom kommunene som følge av variasjoner i utgiftsbehov. For å finne utgiftsbehovet til den enkelte kommune er det tatt utgangspunkt i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov har fått justert opp sine inntekter, mens kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov har fått justert ned sine inntekter. For omtale av begrensningene til inntektsbegrepet utgiftskorrigerte frie inntekter vises det til omtale i avsnitt 5.2.

En sammenligning av tabell 5.3 og 5.4 viser at inntektsforskjellene blir mindre når en tar hensyn til at utgiftsbehovet varierer mellom kommunene.

Tabell 5.4 dokumenterer at det er inntektsforskjeller mellom kommunene også etter at man har korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. Det innebærer at kommunene ikke gis like forutsetninger for et likeverdig tjenestetilbud. Inntektsforskjellene mellom fylkene, og mellom kommunene innenfor det enkelte fylke, må ses i sammenheng med at inntektssystemet skal ivareta flere målsetninger enn målsetningen om å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud.

Gjennom inntektssystemet ønsker regjeringen å ivareta regional – og distriktspolitiske målsetninger. Små kommuner tildeles derfor et eget regionaltilskudd og kommuner i Nord-Norge tildeles et eget Nord-Norgetilskudd, jf. omtale i kapittel 4. Så lenge noen kommuner tildeles regionalpolitiske tilskudd gjennom inntektssystemet vil det være inntektsforskjeller mellom kommunene.

Inntektsforskjellene dokumentert i tabell 5.4 må også ses i sammenheng med at det lokale skattegrunnlaget varierer mellom fylkene og mellom kommunene innenfor det enkelte fylke. Gjennom inntektsutjevningen foretas det en omfattende, men ikke full utjevning av variasjoner i skatteinntekt. Hovedårsaken til at man ikke foretar full utjevning av variasjoner i skatteinntekter er ønsket om gi kommunesektorens inntekter en viss lokal forankring, jf omtale i kapittel 7. Så lenge man ikke har full inntektsutjevning vil det være inntektsforskjeller mellom kommunene. Når Oslo kommune har et høyere inntektsnivå enn landsgjennomsnittet så har det for eksempel hovedsakelig sammenheng med at Oslo har et høyt nivå på skatteinntektene. De store inntektsforskjellene mellom kommunene innenfor det enkelte fylke må blant annet ses i sammenheng med at kommunenes eiendomsskatt, konsesjonskrafts – og hjemfallsinntekter ikke omfattes av inntektsutjevningen i inntektssystemet. Kommuner med betydelige inntekter fra kraftanlegg vil derfor ha et høyere inntektsnivå enn andre kommuner, jf omtale under avsnittet om kraftkommuner.

Inntektsforskjellene mellom fylkene har sammenheng med at utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud ikke er det eneste hensynet som er forsøkt ivaretatt gjennom inntektssystemet. Dette kan illustreres ved å sammenligne inntektsnivået til tre utvalgte kommuner i Vestfold, Nord-Trøndelag og Finnmark. Vi har valgt å se på kommunene Svelvik, Namdalseid og Tana, da inntektsnivået i de tre kommunene kan sies å være representativt for inntektsnivået i de tre fylkene. I tabell 5.5 vises nivået på kommunenes regionalpolitiske overføringer, skjønnstilskudd og skatteinntekter. Årsaken til at det fokuseres på disse tre elementene er at det er først og fremst er variasjoner i omfanget av regionalpolitiske overføringer, skjønnstilskudd og skatteinntekt som forklarer variasjoner i utgiftskorrigerte inntekter mellom kommunene.

Tabell 5.5 viser at Svelvik i Vestfold fylke hadde utgiftskorrigerte inntekter på 23 497 kroner per innbygger i 2003. Når Svelvik har et betydelig lavere inntektsnivå enn både Namdalseid i Nord-Trøndelag og Tana i Finnmark så har det sammenheng med at kommunen verken mottar Nord-Norgetilskudd eller regionaltilskudd. Kommunen har også et betydelig lavere nivå på skjønnstilskuddet enn de to andre kommunene. Svelvik har noe høyere nivå på skatteinntektene enn de to andre kommunene, men en betydelig del av variasjonene i skatteinntekt blir utjevnet gjennom inntektsutjevningen. Namdalseid kommune hadde utgiftskorrigerte inntekter på 28 134 kroner per innbygger i 2003. Når kommunene hadde et høyere nivå på de frie inntektene enn landsgjennomsnittet så har det sammenheng med at kommunen mottar regionaltilskudd og at kommunen hadde et høyt nivå på skjønnstilskuddet. Når Tana har et betydelig høyere inntektsnivå enn landsgjennomsnittet så har det dels sammenheng med at kommunen mottar Nord-Norgetilskudd, dels med at kommunen mottar mye i skjønnstilskudd.

5.3.2 Kommunene gruppert etter innbyggertall

Tabell 5.4 dokumenterte at inntektsnivået varierer mellom ulike fylker. Inntektsforskjellene er imidlertid større mellom kommuner med ulikt innbyggertall, enn de er mellom kommuner i ulike fylker. Tabell 5.6 viser fordelingen av utgiftskorrigerte frie inntekter i 2003 i kroner per innbygger, for kommunene gruppert etter innbyggertall.

Tabell 5.6 viser at det er en klar tendens til at inntektsnivået avtar med økende folketall. Mens kommuner med færre enn 1 000 innbyggere i gjennomsnitt har om lag 41 000 kroner per innbygger i utgiftskorrigerte frie inntekter, har kommuner med mer enn 50 000 innbyggere i gjennomsnitt 26 000 kroner per innbygger i utgiftskorrigerte frie inntekter. De store inntektsforskjellene mellom kommunene har hovedsakelig sammenheng med at små kommuner i større grad enn store kommuner mottar regionalpolitiske overføringer gjennom inntektssystemet. Regionaltilskuddet tildeles for eksempel kun kommuner med færre enn 3 200 innbyggere. Det er også en klar tendens til at små kommuner mottar mer i skjønnstilskudd enn større kommuner, jf. omtale i kapittel 14. Avviklingen av ekstraordinært skjønn i 2006 vil bidra til en noe jevnere inntektsfordeling.

Samtidig som tabell 5.6 dokumenterer at det er en klar tendens til at inntektsnivået avtar med økende innbyggertall, viser tabellen at det er store inntektsforskjeller mellom små kommuner. Inntektsforskjellene må ses i sammenheng med at kommunenes eiendomsskatt, konsesjonskrafts – og hjemfallsinntekter ikke omfattes av inntektsutjevningen i inntektssystem, jf omtale under avsnittet om kraftkommuner.

5.3.3 Kraftkommuner

Noen kommuner har svært høye inntekter fra kraftanlegg. Kommunene har flere typer inntekter fra kraftanlegg. Foruten eiendomsskatt fra kraftverk har kommunene konsesjonskraftsinntekter, hjemfallsinntekter og naturressursskatt. Av disse inntektstypene er det kun naturressursskatten som omfattes av inntektsutjevningen i inntektssystemet. Kommuner som har betydelige inntekter fra kraftanlegg har derfor et vesentlig høyere nivå på de frie inntektene enn andre kommuner. Bakgrunnen for at konsesjonskraftsinntekter og hjemfallsinntekter ikke har blitt omfattet av inntektsutjevningen er at inntektene har blitt betraktet som en kompensasjon for at utbyggingskommunene stiller naturressurser til disposisjon for storsamfunnet. Dersom disse inntektene hadde blitt omfattet av inntektsutjevningen ville verdien av denne kompensasjonen blitt redusert.

I tabell 5.7 vises det samlede nivået på eiendomsskatten, konsesjonskrafts- og hjemfallsinntektene i kroner per innbygger, for kommunene gruppert etter innbyggertall. Tabellen viser at det er de minste kommunene som har de høyeste inntektene fra kraftanlegg i kroner per innbygger. I kommuner med færre enn 1 000 innbyggere utgjør kraftinntektene i gjennomsnitt om lag 11 prosent av kommunenes frie inntekter, mot om lag 3 prosent i landet som helhet. 1

De rikeste kraftkommunene har mulighet til å tilby innbyggerne et betydelig høyere nivå på den kommunale tjenesteproduksjon enn andre kommuner. Tabell 5.8 viser hvor mye de rikeste kraftkommunene hadde i utgiftskorrigerte frie inntekter i kroner per innbygger i 2003, samt hvor stor andel kraftinntektene utgjorde av kommunenes frie inntekter. 2

5.3.4 Variasjon i utgiftskorrigerte inntekter

Gjennomgangen i avsnitt 5.3.2 og 5.3.3 dokumenterer at det er betydelige inntektsforskjeller mellom kommunene. Men samtidig er det viktig å ha med seg at inntektsforskjellene mellom kommunene kan overvurderes når maksimum – og minimumverdien brukes for å si noe om variasjonen i inntekt mellom kommunene.

En nærmere analyse av inntektsfordelingene mellom kommunene viser at det er få kommuner som har et inntektsnivå som er betydelig lavere enn landsgjennomsnittet. I 2003 hadde den kommunen som hadde det laveste inntektsnivået om lag 2 500 kroner mindre i frie inntekter per innbygger enn landsgjennomsnittet. Videre er det få kommuner som har et inntektsnivå som er betydelig høyere enn landsgjennomsnittet.

Tabell 5.9 viser antall kommuner med et gitt nivå på utgiftskorrigerte frie inntekter i kroner per innbygger. Av tabellen framgår det at en lav andel av befolkningen bor i kommuner med et høyt inntektsnivå.

5.3.5 Utjevning av inntektsforskjeller ­mellom kommunene

Endringer som er gjennomført i inntektssystemet siden 1997 har medført en utjevning av inntektsforskjeller mellom kommunene. Kommunal- og regionaldepartementet gjorde i Kommuneproposisjonen for 2004 rede for fordelingsvirkningene av omlegginger som hadde blitt gjennomført i inntektssystemet i perioden 1997-2004 (St.prp. nr 66 (2002-2003)).

Tabell 5.10 viser anslag på hvor mye kommunene, gruppert etter innbyggertall og inntektsnivå, samlet sett tjente/tapte på endringer gjennomført i inntektssystemet i perioden 1997-2004. 3 Oslo, 7 storbyer og de 10 rikeste kraftkommunene er skilt ut som egne grupper. Tabellen viser at det er kommuner med høyt innbyggertall og lave inntekter som har tjent mest på endringene. Tabellen viser videre at mindre kommuner med høye inntekter har tapt på endringene som har blitt vedtatt gjennomført i inntektssystemet siden 1997. Til tross for at disse kommunene har tapt på endringene i inntektssystemet, har kommunene fortsatt et høyt inntektsnivå. Av tabell 5.10 framgår at det ikke er noen kommuner med lavt innbyggertall som har lave inntekter.

Tabell 5.10 fanger ikke opp omfordelingsvirkninger mellom kommunene som fulgte av gjeninnføringen av selskapsskatten som kommunal skatt i 2005.

5.4 Tjenesteproduksjon

5.4.1 Innledning

De største utfordringene for kommunesektoren de nærmeste årene er stigende etterspørsel etter og økte krav til gode og tilpassede tjenester. Den demografiske utviklingen medfører at etterspørselen etter kommunale tjenester, herunder videregående opplæring og pleie- og omsorgstjenester, er økende.

I dette avsnittet gis det en nærmere beskrivelse av tjenesteproduksjonen i fylkeskommuner og kommuner. Produksjonen beskrives i hovedsak med utgangspunkt i dekningsgrader hvor den kvantitative tjenesteproduksjonen relateres til behovet eller størrelsen på målgruppene. I tråd med etablert praksis defineres aldersgrupper som målgrupper. Eksempelvis måles barnehagedekningen med andel barn i alderen 1-5 år med barnehageplass. I tillegg til å beskrive kvantiteten i den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen, vil kvaliteten i tjenesteproduksjonen beskrives med utgangspunkt i relevante kvalitetsindikatorer. Den kommunale tjenesteproduksjonen vil også beskrives med utgangspunkt i en produksjonsindeks som er et mål på kommunenes samlede tjenesteproduksjon. Det er gjort nærmere rede for de ulike målene på tjenesteproduksjonen i 5.4.2.

Tidligere analyser har vist at omfanget av velferdstjenester og standarden på tilbudet varierer betydelig mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Det er flere årsaker til variasjonene, men de viktigste er at inntekter, etterspørselen etter kommunale tjenester, kostnadsforhold, politiske prioriteringer og effektivitet varierer mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. I dette kapitlet legges det vekt på å undersøke hvilken betydning kommunenes inntektsnivå har for den kommunale tjenesteproduksjonen.

5.4.2 Mål på tjenesteproduksjon

Det er ikke uten videre enkelt å måle den kommunale tjenesteproduksjonen. Verdien av den kommunale tjenesteproduksjonen avhenger av den nytte brukerne har av tjenestene. Denne nytten er igjen avhengig av om kommunene som tjenesteprodusent imøtekommer den enkeltes behov og om kvaliteten på tjenestene er tilfredsstillende.

Et komplett mål på tjenesteproduksjonen er det vanskelig å finne. Når man skal måle produksjonen må man derfor basere seg på flere indikatorer som fanger opp ulike aspekter ved tjenestetilbudet. To viktige aspekter er kvantitet og kvalitet. For de fleste kommunale tjenester er det mulig å måle kvantiteten på en rimelig god måte. I barnehager og eldreomsorg vil for eksempel dekningsgrader som andel barn med plass i barnehager og andel eldre som mottar hjemmehjelpstjenester, være gode indikatorer på omfanget av tjenestetilbudet. Kvaliteten er det som regel vanskeligere å måle. Det har blant annet sammenheng med at kvalitet i seg selv har mange aspekter, og at det er vanskelig å finne gode indikatorer for alle disse aspektene. Det betyr imidlertid ikke at det er umulig å finne relevante kvalitetsindikatorer. Andel institusjonsplasser i enerom kan for eksempel være en indikator på kvaliteten i eldreomsorgen. Videre kan brukerundersøkelser si noe om hvordan brukerne opplever kvaliteten på tjenestene.

I løpet av de siste årene er metodene for å måle ulike sider ved kommunal tjenesteproduksjon blitt vesentlig forbedret blant annet gjennom etableringen av KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering), gjennom brukerundersøkelsene som gjennomføres av kommunene i effektiviseringsnettverkene og gjennom utviklingen av metoder for å beregne produksjonsindekser.

KOSTRA er et nasjonalt informasjonssystem som gir informasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Siden 2001 har alle kommunene og fylkeskommunene vært med i KOSTRA. KOSTRA omfatter det meste av virksomheten i kommunene og fylkeskommunene, herunder økonomi, skoler, helse, kultur, miljø, sosiale tjenester, administrasjon og samferdsel. Gjennom KOSTRA kan man ved hjelp av et stort antall nøkkeltall få informasjon om prioriteringer, dekningsgrader, produktivitet og kvalitet i den kommunale tjenesteproduksjonen.

Kommunal- og regionaldepartementet tok i 2001 sammen med Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet og Kommunenes Sentralforbund initiativet til prosjektet kommunenettverk for fornyelse og effektivisering (effektiviseringsnettverkene). Prosjektet etablerer nettverk på 5-8 kommuner. I perioden 2002-2003 deltok til sammen 203 kommuner og bydeler i til sammen 36 nettverk. Nettverkene dekker tjenesteområdene skole, barnehager, pleie og omsorg, barnevern, sosialtjeneste og byggesak. De fleste av nettverkene har valgt å kartlegge to av disse tjenestene, og pleie- og omsorg og skole er de tjenestene som er kartlagt av flest nettverk. I regi av nettverkene har kommunene gjennomført flere brukerundersøkelser som har kartlagt brukernes tilfredshet med de kommunale tjenestene. Resultatene fra disse undersøkelsene kan, sammen med KOSTRA-tall, si noe om kvaliteten i den kommunale tjenesteproduksjonen.

Forskningsinstitusjonen Allforsk ved NTNU har med utgangspunkt i KOSTRA-data utviklet en produksjonsindeks for kommunale tjenester. Hensikten med indeksen er å si noe om samlet nivå på kommunenes samlede tjenesteyting. Foruten å vise produksjonsnivå for enkeltkommuner, har Allforsk også undersøkt hvilke faktorer det er som kan forklare variasjoner i produksjonsnivå kommunene imellom 4 .

I dette kapitlet beskrives den fylkeskommunale og kommunale tjenesteproduksjonen med alle de mål som er nevnt her.

5.4.3 Fylkeskommunenes tjenesteproduksjon

I dette avsnittet beskrives fylkeskommunenes tjenesteproduksjon innen videregående opplæring, samferdsel og tannhelsetjenesten. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet utjevnes variasjoner i fylkeskommunenes utgiftsbehov til disse tjenestene.

Videregående opplæring

Kilde: SSB

Etter at staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten i 2002, står videregående opplæring igjen som det største ansvarsområdet for fylkeskommunene. I 2003 utgjorde brutto driftsutgifter til videregående opplæring 58 prosent av fylkeskommunenes brutto driftsutgifter.

I løpet av perioden 2000 – 2003 har antall elever og lærlinger i videregående opplæring økt med om lag 13 000, noe som gjenspeiler veksten i antallet innbyggere i alderen 16-18 år. Andel 16-18 åringer i videregående opplæring har imidlertid holdt seg stabilt i samme periode. I 2003 gikk 89,7 prosent av 16-18 åringene i videregående opplæring. Figur 5.2 viser andel 16-18 åringer i videregående opplæring i ulike fylkeskommuner. Som det framgår av figuren varierer andelen 16-18 åringer i videregående opplæring fra 83 prosent i Finnmark til 92 prosent i Nord-Trøndelag.

Kilde: SSB

Siden høsten 1994 har alle mellom 16 og 19 år hatt lovfestet rett til videregående opplæring. Alle har rett til inntak på ett av tre alternative grunnkurs (studieretninger) som de har søkt på, og til to års videreopplæring som bygger på grunnkurset. Figur 5.3 viser hvor stor andel av elevene og lærlingene som fikk oppfylt førsteønsket i 2004. Fylkeskommunene er sortert etter andel elever som har fått oppfylt førsteønsket. Figur 5.3 viser at en større andel av elevene enn av lærlingene fikk oppfylt førsteønsket. Figuren viser videre at det er variasjoner mellom fylkeskommunene når det gjelder andelen elever og lærlinger som har fått oppfylt førsteønsket. Andel elever som har fått oppfylt førsteønsket varierer fra 71 prosent i Oslo til 83 prosent i Oppland. Andel lærlinger som har fått oppfylt førsteønsket varier fra 45 prosent i Møre og Romsdal til 59 prosent i Hordaland.

Kilde: SSB

Figur 5.4 viser fordelingen av elever på allmenne og yrkesfaglige studieretninger i ulike fylkeskommuner. Fylkeskommunene er sortert etter andel elever på yrkesfaglige studieretninger. Figuren viser at det er variasjoner mellom fylkeskommunene når det gjelder andelen elever på yrkesfaglige studieretninger. I 2003 varierte andelen elever på yrkesfaglige studieretninger fra 35 prosent i Oslo til 55 prosent i Oppland fylkeskommune.

Et mål på ressursinnsatsen i videregående opplæring er antall elever per lærerårsverk. Antall elever per lærerårsverk har i løpet av perioden 1998 til 2003 økt fra 7,0 til 7,2. Økningen skyldes i hovedsak arbeidstidsavtalen med lærerne som ble inngått høsten 2001, Skolepakke II, og som førte til at antallet undervisningstimer for lærerne ble økt. Figur 5.5 viser antall elever per lærerårsverk i de ulike fylkeskommunene i 2003. Figuren viser at antall elever per lærerårsverk varierer fra 9,2 i Oslo til 6,2 i Nordland. Noe av variasjonene mellom fylkeskommunene kan antakeligvis forklares med variasjoner i fordelingen av elever på allmenne og yrkesfaglige studieretninger. Når Oslo har flere elever per lærerårsverk enn fylkeskommunene for øvrig må det ses i sammenheng med at Oslo har en høyere andel elever på allmenne studieretninger. Analyser viser at elever på yrkesfaglige studieretninger er mer ressurskrevende enn elever på allmennfaglige studieretninger, jf. omtale i kapittel 9.

Kilde: SSB

Samferdsel

Fylkeskommunen har det politiske og økonomiske ansvaret for fylkeskommunale veger. Fylkeskommunen har også det overordende ansvaret for lokal kollektivtransport, herunder et særskilt ansvar for spesialtransporten for funksjonshemmede. Figur 5.6 viser hvor stor andel av innbyggerne i den enkelte fylkeskommune som var brukere av transportordningen for funksjonshemmede. I 2003 var 2,5 prosent av innbyggerne brukere av transportordningen for funksjonshemmede. Andelen innbyggere som er brukere av transportordningen varierer fra 0,80 prosent i Østfold til 4,0 prosent i Sogn og Fjordane.

Kilde: SSB

I 2003 reiste 388 millioner passasjerer med kollektive transportmidler, eller 85 kollektivreiser per innbygger (eksklusive transport med jernbanen). Det var flest kollektive reiser i Oslo med 298 reiser per innbygger og færrest reiser i Nord-Trøndelag med 38 reiser per innbygger. Figur 5.7 viser kollektivreiser per innbygger i de ulike fylkeskommunene.

Kilde: SSB

Tannhelsetjenesten

Fylkeskommunen har ansvaret for den offentlige tannhelsetjenesten, og skal sørge for at tannhelsetjenester er tilgjengelige for fylkets innbyggere, enten av fylkeskommunens egne ansatte eller av privatpraktiserende tannleger som har inngått avtale med fylkeskommunen.

I henhold til lov om tannhelsetjenesten § 1-3 skal fylkeskommunene gi vederlagsfri tannbehandling til:

• barn og ungdom 0-18 år

• psykisk utviklingshemmede i og utenfor institusjon uansett alder

• grupper av eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie

• 19-20 åringer skal gis nødvendig tannhelsehjelp innenfor en maksimal egenandel på 25 prosent

I tillegg har rusmisbrukere i rusinstitusjoner siden 2005, som følge av omdefinering av rusinstitusjoner fra sosialtjeneste til helsetjeneste, hatt rett til vederlagsfri tannhelsetjenester. Rett til vederlagsfri tannhelsetjeneste forutsetter at opphold i institusjon har en varighet på minst tre måneder.

Tabell 5.11 viser hvor stor andel av de prioriterte gruppene som var under tilsyn av den offentlige tannhelsetjenesten i 2003. 5 I tillegg viser tabellen hvor stor andel av den øvrige voksne befolkningen som var under tilsyn av den offentlige tannhelsen. 6 Andelen voksne betalende pasienter varierer med dekningsgrad av privat praksis. Det er en konsekvens av fylkeskommunenes tilgjengelighetsansvar for tannhelsetjenester.

Tabell 5.11 viser at det er store fylkesvise forskjeller når det gjelder andelen personer som er under offentlig tilsyn. I 2003 varierte andelen innbyggere 19-20 år under tilsyn fra 47 prosent i Nordland til 100 prosent i Østfold. Mens andelen psykisk utviklingshemmede under tilsyn lå over 90 prosent i åtte fylker, var andelen 73 prosent i Vest-Agder og 71 prosent i Oslo. De fylkesvise forskjellene er minst når det gjelder andelen barn og ungdom i alderen 0-18 år under tilsyn.

Fylkeskommunene skal som nevnt sørge for at tannhelsetjenester er tilgjengelig for fylkets innbyggere. Figur 5.8 viser antall tannlegeårsverk (offentlige og private) per 1 000 innbygger i 2003. På landsbasis var det i 2003 0,85 tannleger per 1 000 innbygger. Tannlegedekningen var best i Oslo, hvor det var 1,1 tannlege per 1 000 innbygger. Lavest var tannlegedekningen i Nord-Trøndelag hvor det var 0,65 tannleger per 1 000 innbygger.

Kilde: SSB

5.4.4 Kommunenes tjenesteproduksjon

I dette avsnittet beskrives kommunenes tjenesteproduksjon innen barnehager, grunnskole, pleie- og omsorg, primærhelse, barnevern og sosialhjelp. For de ulike sektorene er det vist rapporteringsdata for grupper av kommuner. Kommunene er gruppert fylkesvis, etter innbyggertall og etter nivået på kommunenes utgiftskorrigerte frie inntekter i kroner per innbygger. Om ikke annet presiseres, inkluderer tallene både kommunal og privat tjenesteyting.

Gjennomgangen i dette avsnittet viser at det er en klar sammenheng mellom kommunenes inntektsnivå og den kommunale tjenesteproduksjonen. Kommuner med et høyt inntektsnivå har gjennomgående et høyere nivå på den kommunale tjenesteproduksjonen enn kommuner med et lavere inntektsnivå. Gjennomgangen viser videre at kommuner med lavt innbyggertall ofte har et høyt nivå på den kommunale tjenesteproduksjonen. Dette må ses i sammenheng med at små kommuner gjennomgående har et høyere inntektsnivå enn større kommuner.

Barnehager

Barnehagene finansieres gjennom øremerkede tilskudd, kommunenes frie inntekter og foreldrebetalinger. Barnehagereformen, vedtatt av Stortinget i 2003, legger til rette for økt statstilskudd, maksimalsatser for foreldrebetalingen og krav til likeverdig behandling av private og kommunale barnehager. Barnehagereformen legger videre til grunn at full behovsdekning skal oppnås.

I løpet av perioden 1999 – 2004 har barnehagedekningen for barn i alderen 1-5 år økt fra 61,0 til 72,3 prosent. I løpet av samme periode har barnehagedekningen for 1-2 åringer økt fra 36,2 til 47,9 prosent. Antall plasser i private barnehager har økt sterkere enn antall plasser i kommunale barnehager.

Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder barnehagedekningen. I 2003 varierte barnehagedekningen for 1-5 åringer fra 40 prosent til 100 prosent. Det er rimelig å anta at variasjoner i barnehagedekningen dels har sammenheng med variasjoner i kommunenes økonomiske rammebetingelser, dels med variasjoner i etterspørselen etter barnehageplass.

Figur 5.9 viser barnehagedekningen for 1-2 åringer og 1-5 åringer for kommunene gruppert fylkesvis. Fylkene er sortert etter andel 1-5 åringer med barnehageplass. Figuren viser at det er betydelige geografiske forskjeller når det gjelder barnehagedekningen. Størst er forskjellene når det gjelder barnehagedekningen for de minste barna. I 2003 hadde 37 prosent av 1-2 åringene i Hordaland barnehageplass. Til sammenligning hadde nærmere 60 prosent av 1-2 åringene i Finnmark barnehageplass.

Barnehagedekningene for 1-5 åringer er høyest i Finnmark, Sogn og Fjordane, Oslo og Nord-Trøndelag. Tabell 5.4 viste at dette er fylker som har et høyere nivå på de frie inntektene enn landsgjennomsnittet. Lavest er barnehagedekningen i Aust-Agder, Hordaland, Rogaland og Østfold.

Kilde: SSB

I tabell 5.12 vises barnehagedekningene for 1-2 åringer og 1-5 åringer for kommunene gruppert etter nivået på utgiftskorrigerte frie inntekter. Tabellen viser at det er en klar tendens til at barne­hagedekningen øker med kommunenes inntektsnivå.

I tabell 5.13 vises barnehagedekningene for 1-2 åringer og 1-5 åringer for kommunene gruppert etter innbyggertall. Tabellen viser at barnehagedekningen er bedre i små kommuner enn i store kommuner. Dette kan ha sammenheng med at små kommuner gjennomgående har et høyere inntektsnivå enn større kommuner.

Tabell 5.14 viser antall ansatte i kommunale barnehager per 10. barn i kommunale barne­hager for kommunene gruppert etter innbyggertall. Videre viser tabellen andelen ansatte med førskolelærerutdanning i forhold til antall ansatte. Styrere og pedagogiske ledere skal etter barnehageloven ha førskolelærerutdanning. Tabell 5.14 viser at det er en klar tendens til at små kommuner har flere ansatte per barn enn større kommuner. Videre viser tabellen at det er en tendens til at en større andel av de ansatte har førskolelærerutdanning i større kommuner enn i små kommuner. Årsaken til at en høyere andel av de ansatte har førskolelærerutdanning i større kommuner kan være at tilgangen på kvalifisert arbeidskraft er større her enn i små kommuner. Videre kan det ha sammenheng med at det totalt sett er flere ansatte i små kommuner enn i større kommuner.

Grunnskolen

Kommunene har ansvaret for drift og administrasjon av grunnskolen. Kommunene har ansvar for grunnskoleopplæring, skolelokaler, skyss, spesialskoler, voksenopplæring, skolefritidsordning og musikk- og kulturskoler. I skoleåret 2003/2004 var det registrert 606 904 elever i kommunale grunnskoler (inkludert kommunale spesial­skoler). Antallet elever i grunnskolen har økt jevnt de siste årene. Siden 1999 har det vært en økning i antall elever i grunnskolen med om lag 6 prosent.

Kommunenes ressursbruk på grunnskolen varierer betydelig mellom kommunene, jf. omtale i kapittel 9. Utgiftsvariasjonene har hovedsakelig sammenheng med variasjoner i antall innbyggere i grunnskolealder. Det er imidlertid ikke bare etterspørselen etter grunnskoletjenester som varierer mellom kommunene, det er også store variasjoner mellom kommunene når det gjelder ressursbruken per elev. Variasjoner i enhetskostnader kan dels forklares med forskjeller i elevsammensetning, dels med forskjeller i bosettingsmønster og kommunestørrelse.

Fram til august 2003 var organiseringen av opplæringen på den enkelte skole regulert av klassedelingsreglene. Reglene om maksimal klassestørrelse ble da erstattet av en regel om pedagogisk forsvarlig undervisningsgruppe. Indikatorer for klassestørrelse er derfor erstattet av indikatorer for beregnet gjennomsnittlig størrelse på undervisningsgruppene, som er et mål på forholdet mellom elevtimer og lærertimer. Figur 5.11 viser størrelsen på undervisningsgruppene i 2003, for kommunene gruppert fylkesvis. I 2003 var det i gjennomsnitt 13,7 elevtimer per lærertime. Figur 5.10 viser at det er geografiske forskjeller når det gjelder størrelsen på undervisningsgruppene. Antall elevtimer per lærertimer varierer fra 10,4 i Finnmark til 15,5 i Akershus.

Figur 5.10 viser at undervisningsgruppene er minst i distriktsfylkene. Det må ses i sammenheng med at kommuner med spredt bosettingsmønster og lavt elevgrunnlag i mindre grad vil være i stand til å ta ut stordriftsfordeler i grunnskoleundervisningen, jf. omtale i kapittel 9. Mindre undervisningsgrupper i distriktsfylkene kan også ha sammenheng med at disse fylkene gjennomgående har et høyere inntektsnivå enn andre fylker. Undervisningsgruppene er størst i Oslo og Akershus.

Kilde: Grunnskolens informasjonssystem (GSI)

Tabell 5.15 viser gjennomsnittlig gruppestørrelse for kommunene gruppert etter innbyggertall. Tabellen viser at det er en klar tendens til at gruppestørrelsen øker med økende innbyggertall. Mens det i gjennomsnitt er 9,1 lærertimer per elevtime i kommuner med færre enn 1 000 innbyggere, er det i gjennomsnitt 15,3 lærertimer per elevtime i kommuner med mer enn 50 000 innbyggere.

Tabell 5.16 viser gjennomsnittlig gruppestørrelse for kommunene gruppert etter utgiftskorrigerte frie inntekter. Tabellen viser at det er en klar tendens til at gruppestørrelsen avtar med økende inntektsnivå. Det er med andre ord flere lærertimer per elevtimer i kommuner med et høyt inntektsnivå enn i kommuner med et lavt inntektsnivå.

Kommunene har ansvaret for skolefritidsordningen. Skolefritidsordningen finansieres dels gjennom brukerbetalinger, dels gjennom kommunenes frie inntekter. Figur 5.11 viser hvor stor andel av elevene på 1.- 4. klassetrinn som hadde plass i skolefritidsordningen i skoleåret 2003/04. Kommunene er gruppert fylkesvis.

Kilde: SSB

Figur 5.11 viser at det er betydelige geografiske forskjeller når det gjelder andelen elever på 1.- 4. trinn som har plass i skolefritidsordningen. Andelen varierer fra 36 prosent i Sogn og Fjordane til 69 prosent i Akershus. De store geografiske forskjellene må dels ses i sammenheng med at etterspørselen etter skolefritidsordning varierer mellom kommunene.

Pleie- og omsorg

I løpet av perioden 1999 til 2004 har antallet mottakere av hjemmetjenester økt fra om lag 157 000 til 163 000. Andelen brukere av hjemmetjenester i alderen 67 år og over har holdt seg om lag stabil i perioden 1999-2004, mens andelen yngre mottakere har økt noe. I løpet av perioden 1999 til 2004 har antallet beboere i institusjon hatt en mindre nedgang. Dette har blant annet sammenheng med at aldershjemmene i stor grad er lagt ned og erstattet med omsorgsboliger. Andelen brukere av institusjonsplasser i alderen 80 år og over har blitt redusert fra 15,6 prosent i 2001 til 14,1 prosent i 2004.

Tabell 5.17 og 5.18 viser andelen innbyggere 67 år og over som er mottakere av hjemmetjenester og andelen innbyggere 80 år og over som er beboere på alders- og sykehjem for kommunene gruppert etter henholdsvis innbyggertall og inntektsnivå.

Av tabell 5.17 framgår det at andelen innbyggere som er mottakere av pleie- og omsorgstjenester er avtakende med økende folketall. Dette gjelder både når man ser på andel innbyggere som er brukere av hjemmetjenesten og andel innbyggere som er brukere av institusjonsplass. I kommuner med færre enn 1 000 innbyggere er andelen 80-åringer som er beboere av institusjon høyere enn andelen innbyggere 67 år og over som er mottakere av hjemmetjenester. I kommuner med mer enn 1 000 innbyggere er andelen mottakere av hjemmetjenester høyere enn andelen innbyggere over 80 år som er beboere på alders – og sykehjem.

Tabell 5.18 viser at andelen innbyggere som er mottakere av pleie – og omsorgstjenester øker med kommunenes inntektsnivå. I kommuner som har mer enn 50 000 kroner i utgiftskorrigerte frie inntekter per innbygger er 30 prosent av innbyggerne over 67 år mottakere av hjemmetjenester, mens 25 prosent av innbyggerne over 80 år er beboere på alders – eller sykehjem. Landsgjennomsnittet er henholdsvis 19 og 15 prosent.

Kommunehelse

Tabell 5.19 viser gjennomsnittlig antall legeårsverk per 10 000 innbyggere for kommunene gruppert etter innbyggertall. Med leger menes i denne sammenheng kommunale og privatpraktiserende leger, samt turnuskandidater. Tabellen viser en tendens til at legedekningen synker med økende folketall. Noe av forskjellene mellom kommunene skyldes at en relativt høy legedekning er nødvendig i kommuner med lavt innbyggertall for at legevakten skal fungere.

Sosialhjelp

Ansvaret for sosialtjenester er etter lov om sosiale tjenester som hovedregel lagt til kommunene. Kommunene har ansvar for generelle oppgaver som forebyggende virksomhet, samarbeid med andre deler av forvaltningen og frivillige organisasjoner, boliger til vanskeligstilte, sosiale tjenester, økonomisk stønad til de som ikke kan sørge for sitt livsopphold og særlig tiltak overfor rusmiddelmisbrukere.

I 2003 var om lag 145 000 personer mottakere av økonomiske sosialhjelp. Figur 5.12 viser andel innbyggere 20-66 år som har mottatt økonomisk sosialhjelp for kommunene gruppert fylkesvis. Av figuren framgår det at det er geografiske forskjeller når det gjelder andelen av innbyggerne som er sosialhjelpsmottakere. Andelen sosialhjelpsmottakere er høyest i Finnmark og Oslo hvor henholdsvis 6,4 og 5,9 prosent av innbyggerne i alderen 20-66 år er sosialhjelpsmottakere. Andelen sosialhjelpsmottakere er lavest i kommunene i Akershus, hvor 3,5 prosent av innbyggerne i alderen 20-66 år er mottakere av sosialhjelp.

Kilde: SSB

Tabell 5.20 viser gjennomsnittlig stønad per sosialhjelpsmottaker for kommunene gruppert etter innbyggertall. Som stønad regnes her både bidrag og lån. Av tabellen framgår det at størrelsen på stønaden øker med kommunenes innbyggertall.

Barnevern

I løpet av perioden 1999-2004 har antall stillinger i barnevernet per 1 000 barn 0-17 år økt fra 2,4 til 2,6. Figur 5.13 viser antall stillinger i barnevernet per 1 000 barn 0-17 år i 2003 for kommunene gruppert fylkesvis. Av figuren framgår det at det er geografiske forskjeller når det gjelder antall stillinger i barnevernet per barn. Antall stillinger per barn er høyest i Oslo, hvor det er 3,8 stillinger per 1 000 barn 0-17 år. Antall stillinger per barn er lavest i kommunene i Nord-Trøndelag, hvor det er 1,8 stillinger per 1 000 barn 0-17 år. Det er rimelig å anta at de geografiske forskjellene dokumentert i figur 5.13 har sammenheng med variasjoner i behov for barnevernstjenester.

Kilde: SSB.

Tabell 5.21 viser antall stillinger i barnevernet per 1 000 barn 0-17 år for kommunene gruppert etter inntektsnivå. Tabellen viser at kommunene med de høyeste inntektene har flere stillinger i barnevernet per barn enn gjennomsnittet. Det er imidlertid ingen klar sammenheng mellom kommunenes inntektsnivå og antall stillinger i barnevernet per barn 0-17 år. Det tyder på at det er behovet som bestemmer omfanget av tjenesten.

5.4.5 Kvaliteten på den kommunale tjenesteproduksjonen

Som nevnt under 5.4.2 er det ikke uten videre enkelt å måle kvaliteten på den kommunale tjenesteproduksjonen. Det har sammenheng med at kvalitet i seg selv har mange aspekter, og at det er vanskelig å finne gode indikatorer for alle disse aspektene. Det betyr imidlertid ikke at det er umulig å finne relevante kvalitetsindikatorer. Andel institusjonsplasser i enerom kan for eksempel være en indikator på kvaliteten i eldreomsorgen. Et nyttig supplement til kvalitetsindikatorene som en finner i KOSTRA, er resultatene fra brukerundersøkelsene som kommunene i effektiviseringsnettverkene har gjennomført. De fleste nettverkene har kartlagt brukertilfredsheten med grunnskoleopplæringen og pleie- og omsorgstjenesten. I dette avsnittet prententeres mål på kvaliteten innenfor de to tjenestene med utgangspunkt i resultatene fra brukerundersøkelsene. Resultatene for enkeltkommuner er tilgjengelig på nettstedet www.bedrekommune.no.

Kartleggingene som kommunene i effektiviseringsnettverkene har gjennomført viser at det er store variasjoner mellom kommunene med hensyn til ressursinnsats og kvalitet og sammenhengen mellom disse. Enkelte kommuner skiller seg ut med svært høy effektivitet, i betydningen høy kvalitet og relativt lav ressursinnsats. Kommunene har selv forklart de gode resultatene med systematisk arbeid med brukermedvirkning, ledelse og personalpolitikk.

Grunnskoleopplæring

Kilde: Effektiviseringsnettverkene og Statistisk sentralbyrå

Brukerundersøkelsene viser at elever og foreldre stort sett er fornøyd med grunnskoleopplæringen. Minst fornøyd er både elever og foreldre med mulighetene for medvirkning og det fysiske miljøet. Tabell 5.22 viser noen indikatorer på brukertilfredsheten blant elever og foreldre. I tabellen vises gjennomsnittsverdien, samt minimums- og maksimumsverdien for kommunene som har vært med i undersøkelsen.

I figur 5.14 vises kommunenes ressursbruk på grunnskoleopplæring langs X-aksen, mens elev- og foreldretilfredsheten vises langs Y-aksen. Av figuren framgår det at det ikke er noen entydig sammenheng mellom brukertilfredsheten og kommunenes ressursbruk på grunnskolen.

Pleie- og omsorgstjenesten

Undersøkelser viser at brukerne av pleie- og omsorgstjenesten stort sett er fornøyd med pleie- og omsorgstjenesten. Tabell 5.23 viser noen indikatorer på brukertilfredsheten blant beboere på institusjon, pårørende av beboere på institusjon og brukere av hjemmehjelpstjenesten.

I figur 5.15 vises kommunenes brutto driftsutgifter per bruker av institusjonstjenestene langs X-aksen, mens tilfredshet blant beboere og pårørende av beboere på institusjon vises langs Y-aksen. Av figuren framgår det at det ikke er noen entydig sammenheng mellom brukertilfredsheten og kommunenes ressursbruk på pleie- og omsorgstjenestene.

5.4.6 Kommunenes samlede tjeneste­produksjon - produksjonsindeks for kommunale tjenester for 2003

Kilde: Effektiviseringsnettverkene

Forskningsinstitusjonen Allforsk ved NTNU har med utgangspunkt i KOSTRA-data utviklet en produksjonsindeks for kommunale tjenester. Produksjonsindeksen er et mål på kommunenes samlede tjenesteproduksjon innenfor sektorene barnehage, grunnskole, barnevern, primærhelsetjeneste, pleie- og omsorg og sosialkontortjenester. Et samlemål på kommunenes tjenesteproduksjon kan være et nyttig supplement til mer detaljerte studier av tjenesteproduksjonen i enkeltsektorer, da et samlemål vil være mindre påvirket av forskjeller i prioriteringer mellom kommunene (Borge, Falch og Tovmo 2001).

I høstrapporten fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) er det siden 2001 årlig vist oppdaterte tall for produksjonsindekser for enkeltkommuner. Kommunenes produksjonsindeks er basert på produksjonsindekser for enkeltsektorer. Sist oppdaterte analyse er basert på KOSTRA-tall fra 2003. Denne analysen viser, i samsvar med analysen av KOSTRA-data fra 2001 og 2002, at det er en klar sammenheng mellom produksjonsindeksen og kommunenes økonomiske rammebetingelser. Kommuner med høye inntekter har gjennomgående høyere produksjon enn kommuner med lav inntekt. Analysen viser videre at små kommuner og kommuner i Nord-Norge gjennomgående har en høy tjenesteproduksjon, noe som ses i sammenheng med at disse kommunene har et høyt inntektsnivå og at de hadde redusert sats på arbeidsgiveravgiften i 2003.

Tabell 5.24 viser produksjonsindeksen for enkeltsektorer, samt samlet produksjonsindeks for kommunene gruppert etter nivået på utgiftskorrigerte frie inntekter. 7 Kommuner som har en indeks under 100 har lavere produksjon enn landsgjennomsnittet, mens kommuner som har en indeks som er over 100 har en høyere produksjon enn landsgjennomsnittet. En begrensning med produksjonsindeksen er at man i liten grad får fanget opp variasjoner i kvaliteten på den kommunale tjenesteproduksjonen.

Tabell 5.24 viser at det er en klar tendens til at tjenesteproduksjonen øker med kommunenes inntektsnivå. Dette vises blant annet når man ser på korrelasjonen mellom kommunenes samlede produksjonsindeks og kommunenes inntektsnivå og når man ser på korrelasjonen mellom noen av delindeksene og kommunenes inntektsnivå. Både produksjonsindeksene for barnehage, grunnskole, primærhelsetjenesten og pleie- og omsorg, er klart positiv korrelert med utgiftskorrigerte frie inntekter. Det betyr at indeksverdien gjennomgående øker med økende inntektsnivå. Korrelasjonen mellom kommunenes inntektsnivå og kommunenes totale produksjonsindeks er høyere enn korrelasjonen mellom kommunenes inntektsnivå og delindeksene. Det har sammenheng med at forskjeller i prioriteringer slår sterkere ut i delindeksen enn i totalindeksen.

Svak sammenheng mellom kommunenes inntektsnivå og tilbudet innen barnevern, sosialhjelp ses i sammenheng med at tilbudet her i større grad er styrt av behov enn av kommunenes økonomiske rammebetingelser. En mulig forklaring på hvorfor det ikke dokumenteres noen sammenheng mellom tilbudet innen tekniske tjenester og kommunenes inntektsnivå kan være at tekniske tjenester i stor grad finansieres gjennom brukerbetalinger.

Tabell 5.24 viser videre at det er en tendens til at kommuner med lave inntekter har høyere verdi på produksjonsindeksen enn på inntektene, mens det motsatte er tilfelle for kommuner med frie inntekter over landsgjennomsnittet. Det Tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi antyder at en mulig forklaring på dette kan være at kommuner med svake økonomiske rammebetingelser ”tvinges” til å være mer effektive enn kommuner med gode økonomiske rammebetingelser. En annen forklaring kan være at kommuner med gode økonomiske rammebetingelser i større grad prioriterer høy kvalitet, noe som i liten grad fanges opp av produksjonsindeksen (Rundskriv H-24/04 fra Kommunal- og regionaldepartementet).

I tillegg til at analysen av kommunenes samlede tjenesteproduksjon dokumenterer at det er en klar tendens til at produksjonen øker med økende inntektsnivå, viser analysen at det er store forskjeller i tjenesteproduksjonen mellom kommuner med samme inntektsnivå. Dette ses i sammenheng med at det er store forskjeller i effektivitet mellom kommunene. Analysen indikerer at den mest effektive kommunen er om lag 2,5 gang så effektiv som den minst effektive.

I avsnitt 5.3 ble inntektsfordelingen mellom kommunene beskrevet. Beskrivelsen viste at det er betydelige inntektsforskjeller mellom kommunene. I avsnittet ble det sett nærmere på tre kommuner (Svelvik, Namdalseid og Tana), som på grunn av variasjoner i omfanget av regionalpolitiske overføringer og skjønnstilskudd hadde ulikt inntektsnivå. Det kan da være interessant å se på hvilken betydning inntektsforskjellene har for kommunenes produksjonsindeks. I tabell 5.25 vises det derfor de tre kommunenes produksjonsindeks for enkeltsektorer, samt samlet produksjonsindeks.

Tabell 5.25 viser at det er en klar sammenheng mellom de tre kommunenes inntektsnivå og produksjonsindeks. Svelvik kommune som hadde lavest inntektsnivå av de tre kommunene har den laveste produksjonen, mens Tana kommune som hadde det høyeste inntektsnivå har den høyeste produksjonen.

5.5 Oppsummering

En av de overordnede målsetningene med inntektssystemet er å sikre utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud. I dette kapitlet er det derfor sett nærmere på inntektsfordelingen mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Videre er tjenesteproduksjonen i kommunene og fylkeskommunene beskrevet med utgangspunkt i ulike indikatorer. Det er lagt vekt på å undersøke hvilken betydning inntektsfordelingen har for nivået på den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen.

Omleggingen av inntektssystemet i 1997 og endringer som har blitt gjennomført i inntektssystemet etter 1997 har medført at man har fått en jevnere inntektsfordeling mellom fylkeskommunene og mellom kommunene enn tidligere. Gjennomgangen i dette kapitlet viser imidlertid at det fortsatt er inntektsforskjeller mellom fylkeskommunene og mellom kommunene. Inntektsforskjellene har sammenheng med at utjevningen av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud ikke er den eneste målsetningen som er forsøkt nådd gjennom inntektssystemet.

Gjennomgangen i kapitlet viser at inntektsforskjellene resulterer i ulik standard på det kommunale tjenestetilbudet. Kommuner med et høyt inntektsnivå har gjennomgående et høyere nivå på den kommunale tjenesteproduksjonen. Kommuner med et høyt inntektsnivå har for eksempel en høyere barnehagedekning enn kommuner med et lavt inntektsnivå. Ulikhetene i standardene i det kommunale tjenestetilbudet er dels tilsiktet. Når kommuner i Nord-Norge tildeles ekstra overføringer så er for eksempel det begrunnet med at det skal bidra til «å gi kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge muligheter til å gi et bedre tjenestetilbud enn kommuner og fylkeskommuner ellers i landet».(Rundskriv H 23/04 fra Kommunal- og regionaldepartementet). Det dokumenteres ingen entydig sammenheng mellom fylkeskommunenes frie inntekter og nivået på den fylkeskommunale tjenesteproduksjonen. Det har blant annet sammenheng med at det, med unntak for videregående opplæring, ikke finnes like gode produksjonsindikatorer for de fylkeskommunale tjenestene.