19 Utvalgets forslag til nytt inntektssystem

19.1 Innledning

Utvalgets forslag til nytt inntektssystem følger av de vurderinger utvalget har gjort i kapitlene 7-18. I dette kapitlet gis det en samlet framstilling av utvalgets forslag til nytt inntektssystem.

I utformingen av forslaget til nytt inntektssystem har utvalget lagt til grunn at man gjennom inntektssystemet skal ivareta fire hensyn:

• Utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud (rettferdig inntektsfordeling)

• Lokalt selvstyre

• Stabile og forutsigbare inntektsrammer

• Regionalpolitiske hensyn

I 19.2 gjøres det rede for forslag til endringer i inntektssystemet som er felles for kommunene og fylkeskommunene. I 19.3 presenteres utvalgets forslag til nytt inntektssystem for kommunene, samt fordelingsvirkninger for kommunene gruppert fylkesvis og etter innbyggertall. I 19.4 presenteres utvalgets forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene, samt fordelingsvirkninger for fylkeskommunene. I omtalen fokuseres det på endringer i forhold til dagens system.

En målsetting for utvalget i utformingen av et nytt inntektssystem, har vært å forenkle inntektssystemet. Utvalget er også i mandatet bedt om å utrede et forslag til nytt inntektssystem som er vesentlig enklere enn dagens:

«I sin innstilling bes utvalget komme med ett eller flere forslag til et nytt system. Et av forslagene må ha en utforming som er betydelig enklere enn utformingen av dagens system».

Utvalgets vurdering er at utvalgets hovedforslag til nytt inntektssystem innebærer en klar forenkling i forhold til dagens inntektssystem. Utvalget vil likevel i 19.5 vurdere hvorvidt det er rom for ytterligere forenklinger av inntektssystemet.

19.2 Endringer i inntektssystemet

19.2.1 Forbedring av fordelingsmekanismene i inntektssystemet

De sentrale fordelingsmekanismene i inntektssystemet er utgiftsutjevningen, inntektsutjevningen og utformingen av de regionalpolitiske tilskuddene.

Utvalget ønsker å videreføre hovedprinsippet for utgiftsutjevning som er nedfelt i dagens inntektssystem. Dette er full utgiftsutjevning knyttet til nasjonale velferdstjenester. Utvalget har derfor lagt til grunn at man gjennom utgiftsutjevningen skal utjevne variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til barnehager, grunnskole, helse- og sosialsektoren og kommunal administrasjon. Videre har utvalget lagt til grunn at utgiftsutjevningen for fylkeskommunene skal omfatte videregående opplæring, samferdsel og tannhelsetjenesten.

Utgiftsutjevningen

Utvalget har foretatt en fullstendig gjennomgang av grunnlaget for utgiftsutjevningen i inntektssystemet. I kapitlene 9 og 10 presenteres utvalgets forslag til nye kostnadsnøkler for kommunene og fylkeskommunene. De nye kostnadsnøklene tar hensyn til endringer siden forrige gjennomgang av inntektssystemet (i 1995/1996), ny forskning og utredning, nytt datatilfang og nye analysemetoder. Utvalget mener at utvalgets forslag til nye kostnadsnøkler gir et godt grunnlag for at utgiftsutjevningen skal bidra til utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud.

Utvalget foreslår i kapittel 8 at delkostnadsnøklenes vekt i den samlede kostnadsnøkkelen justeres når kostnadsnøklene endres som følge av oppgaveendringer, innlemming av øremerkede tilskudd eller nye analyser. Man vil da i større grad enn i dag fange opp at kommunenes og fylkeskommunenes utgiftsbehov, og dermed behovet for statlige overføringer, varierer over tid.

Inntektsutjevningen

Stortinget vedtok høsten 2004 en ny inntektsutjevning for kommunene. Det skjedde i forbindelse med gjeninnføringen av selskapsskatten som kommunal skatt i 2005. Utvalget har ikke foretatt en nærmere vurdering av inntektsutjevningen for kommunene mindre enn ett år etter at både utforming og ambisjonsnivå har vært gjenstand for politisk vurdering. Utvalget har vurdert utformingen av inntektsutjevningen for fylkeskommunene. I kapittel 13 foreslår utvalget en ny inntektsutjevning for fylkeskommunene etter samme hovedmodell som den kommunale inntektsutjevningen. Den nye inntektsutjevningen for fylkeskommunene innebærer at ambisjonsnivået reduseres noe i forhold til i dag.

Regionalpolitiske tilskudd

Inntektssystemet brukes som et virkemiddel for å ivareta regional- og distriktspolitiske hensyn. I dagens inntektssystem er det tre ordninger som er begrunnet ut fra regionalpolitiske hensyn: Nord-Norgetilskuddet, regionaltilskuddet og deler av skjønnstilskuddet.

Gitt at kommuneoverføringer skal kunne fungere som et effektivt virkemiddel for å nå regional- og distriktspolitiske målsettinger, er det en forutsetning at overføringene tildeles kommuner og fylkeskommuner som har behov for en regionalpolitisk ekstrainnsats. Utvalget mener at det er en vesentlig svakhet at de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet i svært liten grad er koblet opp mot de kriteriene som benyttes i den øvrige distriktspolitikken. Utvalget foreslår i kapittel 15 at de regionalpolitiske ordningene i dagens inntektssystem avvikles, og erstattes med et nytt distriktspolitisk tilskudd. Utvalget foreslår at det tas utgangspunkt i det distriktspolitiske virkeområdet når det skal vurderes hvilke kommuner som skal tildeles tilskuddet, da det gjennom inndelingen av virkeområdet er identifisert kommuner som har avstandsulemper og dårlige resultater med hensyn til befolkningsutvikling, sysselsetting og inntektsnivå. Ved å koble det distriktspolitiske tilskuddet opp mot det distriktspolitiske virkeområdet vil distriktspolitikken som føres gjennom inntektssystemet bli mer treffsikker i forhold til distriktspolitiske målsettinger. Den vil også bli jevnlig oppdatert og tilpasset endringer i behov for tilskudd.

Kommunestruktur

Små kommuner har smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon. I dagens inntektssystem er det lagt til grunn at små kommuner skal få full kompensasjon for smådriftsulemper gjennom basistilskuddet i utgiftsutjevningen.

Utvalget har i kapittel 11 utredet et alternativ hvor basistilskuddet differensieres mellom kommuner ut fra i hvilken grad smådriftsulempene er frivillige og i hvilken grad de er ufrivillige. Differensieringen er basert på et strukturkriterium som fanger opp reiseavstanden til befolkningskonsentrasjoner utenfor kommunen. Smådriftsulempene er ufrivillige i kommuner med lang reiseavstand, mens smådriftsulempene er frivillige i kommuner med kort reiseavstand. Utvalget diskuterer utnyttelsen av det nye strukturkriteriet nærmere i avsnitt 19.3.

19.2.2 Forenkling

Inntektssystemet er et rammeoverføringssystem hvor fordelingen av tilskudd mellom kommuner og mellom fylkeskommuner i hovedsak er basert på objektive kriterier. Et overføringssystem av denne typen vil normalt være vesentlig enklere enn systemer med omfattende bruk av øremerkede tilskudd. Inntektssystemet oppfattes likevel som komplisert.

En målsetting for utvalget i forbindelse med utformingen av et nytt inntektssystem har vært å forenkle inntektssystemet. Utvalget mener at en vesentlig del av kompleksiteten i dagens inntektssystem er knyttet til overgangsordningen og de ulike kompensasjonsordningene i skjønnstilskuddet. Utvalget foreslår i kapittel 16 å avvikle dagens overgangsordning, og å erstatte denne med et nytt inntektsgarantitilskudd. Det nye inntektsgarantitilskuddet sikrer at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en endring i rammetilskuddet fra et år til det neste som er mer enn henholdsvis 400 og 100 kroner per innbygger lavere enn endringen på landsbasis. Utvalget betrakter det nye inntektsgarantitilskuddet som et vesentlig bidrag til forenkling av inntektssystemet. En viktig kilde til forenkling er at inntektsgarantitilskuddet fjerner behovet for særskilte kompensasjonsordninger som bidrar til stor kompleksitet i dagens system. Det har sammenheng med at inntektsgarantitilskuddet, i større grad enn dagens overgangsordning, er egnet til å skjerme kommuner og fylkeskommuner som taper betydelig på endringer som gjennomføres i inntektssystemet. Inntektsgarantitilskuddet vil på den måten også gi kommunene større forutsigbarhet.

Blant utvalgets øvrige forslag er det særlig fire som bidrar til forenkling:

• Utvalget foreslår å avvikle ordningen med bruk av befolkningstall per 1. januar i budsjettåret ved beregningen av innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen, jf. kapittel 12. Inntektsutjevningen beregnes løpende gjennom budsjettåret. Utvalget foreslår derfor at oppdaterte befolkningstall fortsatt legges til grunn for beregningen av det inntektsutjevnende tilskudd

• Utvalget foreslår at formålet med skjønnstilskuddet begrenses i forhold til i dag, noe som representerer en forenkling ved at en større del av rammeoverføringene fordeles etter faste kriterier

• Utvalget foreslår å samle de ulike regionalpolitiske ordningene i ett distriktspolitisk tilskudd for kommunene. Den primære begrunnelsen for å innføre et nytt distriktspolitisk tilskudd er at tilskuddet vil bli mer treffsikkert i forhold til regional- og distriktspolitiske målsettinger, jf. 19.2.1

• Utvalget foreslår at kommuner og fylkeskommuner får finansieringsansvar for private produsenter av velferdstjenester, noe som innebærer at trekk- og korreksjonsordningen for elever i statlige og frittstående skoler kan avvikles

19.2.3 Forbedring av rammefinansierings­modellen

Rammefinansieringssystemet består av den lokale skattefinansieringen og rammeoverføringene gjennom inntektssystemet. Flere deler av utvalgets utredning berører rammefinansieringssystemets virkemåte. De sentrale problemstillingene i denne sammenhengen er vurderingen av tiltak som kan sikre økt stabilitet i kommunesektorens inntekter, plassering av finansieringsansvaret for private produsenter av velferdstjenester, og en vurdering av hvorvidt nasjonale velferdsreformer i større grad kan finansieres innenfor rammefinansieringssystemet.

I hvert av årene 2003 og 2004 ble kommunesektorens skatteinntekter om lag 3 milliarder kroner lavere enn anslått. Det er grunn til å tro at usikkerheten i skatteinntektene vil øke i årene framover på grunn av særskilte endringer i kommunesektorens skattegrunnlag, og på grunn av generelle endringer i skattesystemet. Samtidig har kommunene behov for stabile og forutsigbare inntektsrammer. En sentral problemstilling for utvalget har derfor vært å vurdere tiltak som kan sikre kommunene og fylkeskommunene større stabilitet i inntektene.

Utvalget foreslår i kapittel 13 at dagens inntektsutjevning erstattes med en prognosebasert inntektsutjevning, noe som vil sikre kommunene mer stabile og forutsigbare inntektsrammer. Prognosebasert inntektsutjevning bygger på dagens skattefinansiering og modell for inntektsutjevningen. Forskjellen i forhold til i dag er at det inntektsutjevnende tilskuddet baseres på en skatteprognose. Det innebærer at tilskudd og trekk ikke beregnes på grunnlag av differansen mellom egen skatteinntekt per innbygger og den faktiske landsgjennomsnittlige skatteinntekt per innbygger som i dag, men på grunnlag av differansen mellom egen skatteinntekt per innbygger og prognosen for landsgjennomsnittlig skatteinntekt per innbygger.

Når inntektsutjevningen beregnes med utgangspunkt i en skatteprognose, vil den makroøkonomiske risikoen bli redusert. I en situasjon hvor skatteveksten på landsbasis blir lavere enn antatt, vil kommunene få kompensert deler av økningen gjennom det inntektsutjevnende tilskuddet. Motsatt, i en situasjon hvor skatteveksten på landsbasis blir høyere enn antatt, vil kommunene få trukket inn deler av veksten gjennom en reduksjon i det inntektsutjevnende tilskuddet.

Det er valgt svært ulike finansieringsmodeller for henholdsvis frittstående skoler og private barnehager. Mens frittstående skoler finansieres gjennom direkte statstilskudd, legges det opp til at private barnehager skal motta offentlig tilskudd fra kommunene i henhold til et nasjonalt regelverk. Utvalget anbefaler at finansieringsansvaret for private aktører legges til kommuner og fylkeskommuner, jf. kapittel 17. Dette bidrar til at kommuner og fylkeskommuner får et mer helhetlig ansvar for velferdstilbudet til egne innbyggere, slik at ansvarsforholdene mellom staten og kommunesektoren blir klarere. I forhold til i dag innebærer utvalgets forslag at kommuner og fylkeskommuner må overta finansieringsansvaret for frittstående skoler.

Gjennomføringen og finansieringen av nasjonale reformer og større satsinger skjer ofte utenfor rammefinansieringssystemet ved at det etableres egne øremerkede tilskudd for å finansiere økte drifts- og investeringskostnader. Dette ble for eksempel gjort i forbindelse med handlingsplanen for eldreomsorg, med handlingsplanen for psykiatri og barnehagereformen. Utvalget er av den oppfatning at de mest vellykkede reformer er basert på en kombinasjon av rammefinansiering og juridiske virkemidler. Eksempler på dette er Reform -94, Reform -97 og kunnskapsløftet. Utvalget mener derfor det vil være en fordel om nasjonale velferdsreformer i større grad finansieres gjennom rammefinansieringen, og i kombinasjon med juridiske virkemidler dersom det betraktes som hensiktsmessig. Utvalget anbefaler videre at nasjonale satsinger med utstrakt bruk av øremerkede tilskudd bør begrenses, først og fremst av hensynet til å opprettholde et enkelt og forutsigbart finansieringssystem, men også ut fra hensynet til at de mest prioriterte satsingene skal få den ønskede effekt. Utvalget anbefaler også at utformingen av økonomiske virkemidler i forbindelse med nasjonale satsinger og handlingsplaner blir gjenstand for drøftinger i konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren. Utvalget legger til grunn at dette kan bidra til en bedre utforming og riktigere dimensjonering av øremerkede tilskudd.

19.3 Nytt inntektssystem for kommunene

19.3.1 Hovedkomponentene i inntekts­systemet for kommunene

Utvalgets forslag til nytt inntektssystem innebærer at inntektssystemet for kommunene vil bestå av fire hovedkomponenter:

• Innbyggertilskudd med utgifts- og inntektsutjevning

• Distriktspolitisk tilskudd

• Skjønnstilskudd

• Inntektsgarantitilskudd

Gjennomgangen i avsnitt 19.2 viser at utvalgets forslag til nytt inntektssystem innebærer følgende endringer i inntektssystemet for kommunene:

• Ny kostnadsnøkkel (kapittel 9)

• Prognosebasert inntektsutjevning (kapittel 13)

• Et nytt distriktspolitisk tilskudd (kapittel 15)

• Avvikling av ordningen med oppdaterte befolkningstall i innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen (kapittel 12)

• Et redusert skjønnstilskudd med et mer begrenset formål (kapittel 14)

• Et nytt inntektsgarantitilskudd til erstatning for dagens overgangsordning (kapittel 16)

• Kommunalt finansieringsansvar for frittstående grunnskoler som innebærer at trekk- og korreksjonsordningen i inntektssystemet kan avvikles (kapittel 17)

19.3.2 Behandlingen av kommunestørrelse i inntektssystemet

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere behandlingen av kommunestørrelse i inntektssystemet:

«I dagens inntektssystem betraktes kommunestørrelse som en «ufrivillig» kostnad, dvs. som gitt. Systemet kompenserer derfor for smådriftsulemper også i tilfeller der det er mulig å etablere en mer hensiktsmessig kommunestruktur. I tillegg til å utrede en utforming av fordelingsmekanismene (se punktene 3a-3e) basert på kommunestørrelse som «ufrivillig» kostnad, bes utvalget utrede en utforming av fordelingsmekanismene ut fra en forutsetning om at kommunestruktur er en «frivillig» kostnad i deler av landet». 1

De to viktigste årsakene til at dagens inntektssystem ikke er nøytralt i forhold til kommunestørrelse (innbyggertall), er basiskriteriet i kostnadsnøkkelen og regionaltilskuddet.

Det er dokumentert at små kommuner har smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon, jf. kapittel 9. I dag får små kommuner full kompensasjon for smådriftsulemper i tilknytning til kommunal tjenesteproduksjon gjennom basiskriteriet i kostnadsnøkkelen. Basistilskuddet utgjør samme beløp i alle kommuner, og følgelig vil tilskuddet per innbygger bli høyere i kommuner med få innbyggere enn i kommuner med mange innbyggere. Basistilskuddet er vektet slik at det reflekterer de beregnede kostnadsulemper knyttet til nasjonale velferdstjenester, og er et viktig bidrag til likeverdig tjenestetilbud i kommuner av ulik størrelse. Lavt innbyggertall vil imidlertid være en frivillig kostnadsulempe i noen kommuner, da smådriftsulempene kan reduseres gjennom kommunesammenslutninger eller interkommunalt samarbeid.

I forhold til prinsippet om at kommunene kun skal få kompensasjon for ufrivillige kostnadsulemper gjennom utgiftsutjevningen, er det et problem at alle kommunene får full kompensasjon for smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon. Utvalget har på bakgrunn av det, i kapittel 11, utredet et alternativ hvor man forsøker å ta hensyn til at lavt innbyggertall i noen grad er en frivillig kostnadsulempe, samt at graden av frivillighet varierer kommunene imellom. Utvalget har utredet et alternativ hvor det er lagt til grunn at et nytt strukturkriterium kan brukes som en indikasjon på i hvor stor grad lavt innbyggertall er en frivillig eller en ufrivillig kostnadsulempe. Videre er det lagt til grunn at kun de kommunene hvor lavt innbyggertall er en ufrivillig kostnadsulempe, skal få kompensasjon for smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon gjennom utgiftsutjevningen.

Utvalget foreslår i kapittel 15 at regionaltilskuddet, Nord-Norgetilskuddet og den delen av skjønnstilskuddet som er begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn avvikles, og erstattes med et nytt distriktspolitisk tilskudd. Utvalget har i kapittel 15 vurdert to alternativer når det gjelder fordelingen av det distriktspolitiske tilskuddet mellom kommunene innenfor det enkelte prioriteringsområde: Et alternativ hvor tilskuddet fordeles mellom kommunene etter satser per innbygger, samt et alternativ hvor en andel av tilskuddet fordeles mellom kommunene etter satser per kommune. 2 Dette siste alternativet vil innebære at man innfører et basiselement i det distriktspolitiske tilskuddet.

Gjennom inndelingen av det distriktspolitiske virkeområdet har Kommunal- og regionaldepartementet identifisert områder som har regionale problemer og utfordringer. Videre gjenspeiler soneinndelingen (A, B, C og D) hvor store utfordringer områdene står overfor. Det taler for at soneinndelingen, og ikke kommunenes innbyggertall, bør være styrende for hvor stort distriktspolitisk tilskudd kommunene skal motta. Utvalgets prinsipielle vurdering er derfor at det beste og enkleste alternativet når det gjelder fordelingen av det distriktspolitiske tilskuddet, er å fordele tilskuddet mellom kommunene innenfor det enkelte prioriteringsområde etter satser per innbygger. Dette vil også bidra til å gjøre inntektssystemet mer nøytralt i forhold til kommunesammenslutninger. En slik endring vil imidlertid medføre en betydelig omfordeling av inntekt fra kommuner med færre enn 3 000 innbyggere til kommuner med mellom 3 000 og 7 000 innbyggere. Utvalget har derfor vurdert en variant hvor enten 30 eller 15 prosent av det distriktspolitiske tilskuddet ble fordelt mellom kommunene etter satser per kommune.

Nøytralitet i forhold til kommunestørrelse kan oppnås på to måter. For det første ved å ta hensyn til at lavt innbyggertall er en ufrivillig kostnadsulempe bare i noen kommuner gjennom utformingen av utgiftsutjevningen. Og for det andre ved å fordele det distriktspolitiske tilskuddet mellom kommunene bare etter satser per innbygger. Utvalget varslet i kapitlene 11 og 15 at det ville bli foretatt en samlet vurdering av problemstillingen i dette kapitlet.

Utvalgets vurdering er at begrunnelsen for å ha et basiselement i det nye distriktspolitiske tilskuddet er svakere enn begrunnelsen for å ha et basistilskudd i kostnadsnøkkelen. Mens basiselementet i det distriktspolitiske tilskuddet er begrunnet ut fra hensynet til å begrense omfordelingsvirkningene i forhold til dagens ordninger, er basiskriteriet i kostnadsnøkkelen begrunnet ut fra hensynet til et likeverdig tjenestetilbud. Gitt at det er ønskelig med større nøytralitet i forhold til kommunestørrelse, vil utvalget derfor anbefale at dette først oppnås ved å redusere basiselementet i det nye distriktspolitiske tilskuddet. Utvalgets vurdering på dette punktet har også sammenheng med at utvalget har visse reservasjoner knyttet til den konkrete utnyttelsen av strukturkriteriet og dermed utformingen av det differensierte basistilskuddet i kostnadsnøkkelen, jf. kapittel 11.

Utvalgets hovedalternativ til nytt inntektssystem for kommunene legger til grunn at lavt innbyggertall skal betraktes som en ufrivillig kostnadsulempe i kommunal tjenesteproduksjon, og at det fortsatt skal gis full kompensasjon for smådriftsulemper gjennom basiskriteriet i kostnadsnøkkelen. Videre legges det til grunn at 15 prosent av det distriktspolitiske tilskuddet skal fordeles mellom kommunene innenfor det enkelte prioriteringsområdet etter satser per kommune (alternativ 3 i kapittel 15). Når det er lagt til grunn at det skal innføres et basiselement i det distriktspolitiske tilskuddet, må det ses i sammenheng med at å fordele det distriktspolitiske tilskuddet utelukkende etter satser per innbygger, vil medføre en betydelig inntektsreduksjon for kommuner med færre enn 1 000 innbyggere. Utvalgets forslag til nytt distriktspolitisk tilskudd vil likevel, i forhold til dagens utforming av regionaltilskuddet, medføre at inntektssystemet blir mer nøytralt i forhold til kommunestruktur.

Utvalgets forslag til nytt inntektssystem innebærer at det fortsatt vil være slik at kommuner som slutter seg sammen vil få reduserte overføringer. Det innebærer at dagens inndelingstilskudd, som kompenserer inntektsreduksjon i 15 år, bør opprettholdes. Det er utvalgets vurdering at inndelingstilskuddet først kan avvikles når det distriktspolitiske tilskuddet kun fordeles etter antall innbyggere, og det er innført differensiert basistilskudd i utgiftsutjevningen.

19.3.3 Særmerknad fra Haga

Medlemmet Haga har en særmerknad knyttet til utformingen av det distriktspolitiske tilskuddet. Haga mener at vekten på basiselementet i det nye distriktspolitiske tilskuddet bør være 30 prosent. Haga begrunner dette slik:

«Dette er nødvendig for så langt som mulig å opprettholde de minste distriktskommunenes forutsetninger for å ha en aktiv samfunnsutviklerrolle. Disse kommunene har ofte smådriftsulemper som en ufrivillig kostnad, de har smalere sammensatte næringsmiljøer og større utfordringer for å lykkes i næringsutviklingsarbeid enn større kommuner.»

19.3.4 Fordelingsvirkninger for kommunene

I dette avsnittet presenteres fordelingsvirkninger av utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel, samt utvalgets forslag til nytt distriktspolitisk tilskudd. I beregningene som presenterer fordelingsvirkningene av utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel er det tatt hensyn til at utvalget har lagt til grunn at det øremerkede tilskuddet til opplæring av språklige minoriteter innlemmes i kommunenes rammetilskudd. 3 Fordelingsvirkningene av å innføre et distriktspolitisk tilskudd er illustrert med utgangspunkt i de midler som i dag fordeles som Nord-Norgetilskudd og regionaltilskudd. I vedlegg 1 presenteres fordelingsvirkninger for den enkelte kommune. I vedlegg 1 er det også gjort rede for forutsetningene som er lagt til grunn for beregningene.

Utvalget foreslår i kapittel 12 å avvikle ordningen med bruk av oppdaterte befolkningstall ved beregningen av innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen. Utvalget har ikke utarbeidet et anslag på hvor mye den enkelte kommune vil tape/tjene på at ordningen med bruk av nyere befolkningstall ved beregningen av at innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen avvikles. Årsaken til det er at gevinsten/tapet til den enkelte kommune vil variere fra et år til et annet.

Beregningene som presenteres i dette avsnittet viser systemvirkningen av utvalgets forslag til nytt inntektssystem. Utvalget foreslår i kapittel 16 at overgangsordningen i inntektssystemet avvikles, og erstattes med et nytt inntektsgarantitilskudd. Det nye inntektsgarantitilskuddet sikrer at ingen kommuner får en endring i rammetilskuddet fra et år til det neste som er mer enn 400 kroner per innbygger lavere enn endringen på landsbasis. I vedlegg 1 som viser fordelingsvirkninger for enkeltkommuner vises både systemvirkningen og 1.årsvirkningen med utvalgets forslag til nytt inntektssystem.

Kommunene gruppert etter fylke

Tabell 19.1 viser fordelingsvirkningene av utvalgets forslag til nytt inntektssystem, for kommunene gruppert fylkesvis. Kolonne 1 viser hvor mye kommunene vil motta i innbyggertilskuddet med utgiftsutjevning, med utvalgets forslag. Kolonne 2 viser hvor mye kommunene vil motta i distriktspolitisk tilskudd med utvalgets forslag. Kolonne 3 viser sum innbyggertilskudd med utgiftsutjevning og distriktspolitisk tilskudd (kolonne 1 + kolonne 2). Kolonne 4 viser gevinst/tap på utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel, sammenliknet med dagens system. Kolonne 5 viser gevinst/tap ut fra utvalgets forslag til nytt distriktspolitisk tilskudd, sammenliknet med dagens system. Kolonne 6 viser systemvirkningen av utvalgets forslag (kolonne 4 + kolonne 5). Alle tall i tabellen er i kroner per innbygger.

Tabell 19.1 viser at med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel vil størrelsen på kommunenes innbyggertilskudd med utgiftsutjevning variere fra 3 416 kroner per innbygger for kommunene i Akershus, til 9 140 kroner per innbygger i Sogn og Fjordane.

Det er, som beskrevet i kapittel 9, tre årsaker til at kommunene i Sogn og Fjordane i gjennomsnitt får et høyt utgiftsutjevnende tilskudd. For det første har Sogn og Fjordane mange små kommuner som får god uttelling gjennom basiskriteriet. For det andre har kommunene i dette fylket et spredt bosettingsmønster, målt både ved sonekriteriet og nabokriteriet. Og for det tredje har kommunene i Sogn og Fjordane en høy andel eldre i befolkningen. Når kommunene i Akershus i gjennomsnitt får et lavt utgiftsutjevnende tilskudd så har det sammenheng med at de, i motsetning til kommunene i Sogn og Fjordane, gjennomgående har et høyt innbyggertall, et konsentrert bosettingsmønster og en ung befolkning.

Tabell 19.1 viser at Oslo kommune vinner mest på utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. Med utvalgets forslag til kostnadsnøkkel vil Oslo få en inntektsøkning på 499 kroner per innbygger. Kommunene i Hordaland taper mest på utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel.

Tabell 19.1 viser at med utvalgets forslag til nytt distriktspolitisk tilskudd vil størrelsen på det distriktspolitiske tilskuddet variere fra 0 kroner per innbygger i Oslo, Akershus og Vestfold til 6 812 kroner per innbygger i gjennomsnitt for kommunene i Finnmark. Tabellen viser videre at det er kommunene i Oppland, Hedmark og Nord-Trøndelag som vil tjene mest på utvalgets forslag til nytt distriktspolitisk tilskudd. Kommunene i Troms og Finnmark vil tape mest på utvalgets forslag til nytt distriktspolitisk tilskudd. Effekten for Troms må ses i sammenheng med at utvalget har lagt til grunn at Tromsø kommune ikke skal tildeles distriktspolitisk tilskudd, jf. kapittel 15. Som det framgår av tabellen vil imidlertid både kommunene i Finnmark og Troms ha et høyt nivå på det distriktspolitiske tilskuddet i forhold til landsgjennom­snittet.

Samlet vil utvalgets forslag til nytt inntektssystem medføre størst gevinst for Oslo, og for kommunene i Nord-Trøndelag, Sogn og Fjordane og Hedmark. Tapet vil samlet sett være størst for kommunene i Troms og Finnmark. Når Troms kommer ut med et tap på om lag 1 420 kroner per innbygger, så har det blant annet sammenheng med at Tromsø kommune ikke vil motta regionalpolitiske overføringer gjennom inntektssystemet med utvalgets forslag til nytt distriktspolitisk tilskudd. For kommunene i Troms, eksklusive Tromsø, er systemvirkningen et tap på 456 kroner per innbygger.

Kommunene gruppert etter innbyggertall

Tabell 19.2 viser fordelingsvirkningene av utvalgets forslag til nytt inntektssystem, for kommunene gruppert etter innbyggertall. Alle tall i tabellen er i kroner per innbygger.

Av tabell 19.2 framgår det at størrelsen på kommunenes innbyggertilskudd med utgiftsutjevning avtar med økende folketall. Når små kommuner har et høyt utgiftsutjevnende tilskudd har det i hovedsak sammenheng med basiskriteriet i kostnadsnøkkelen, som kompenserer små kommuner for smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon. Tabell 19.2 viser at små kommuner i gjennomsnitt vinner 741 kroner per innbygger på utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. Økningen må ses i sammenheng med at basiskriteriet får økt vekt i kostnadsnøkkelen. Med unntak for at det er en tendens til at de aller minste kommunene tjener på utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel, er det ingen entydig sammenheng mellom gevinst/tap på utvalgets forslag til ny nøkkel og kommunestørrelse.

Tabell 19.2 viser at utvalgets forslag til nytt distriktspolitisk tilskudd innebærer at størrelsen på det distriktspolitiske tilskuddet avtar med økende innbyggertall. Det må dels ses i sammenheng med at det i hovedsak er små kommuner som er innenfor det distriktspolitiske virkeområdet, dels med at utvalget har lagt til grunn at en andel av det distriktspolitiske tilskuddet skal fordeles mellom kommunene med et likt beløp per kommune (15 prosent). Dette er til fordel for de minste kommunene, som da vil motta mer i distriktspolitisk tilskudd per innbygger enn større kommuner.

Tabell 19.2 viser at utvalgets forslag til nytt distriktspolitisk tilskudd vil medføre en omfordeling av inntekt fra kommuner med færre enn 3 000 innbyggere til kommuner med mellom 3 000 og 10 000 innbyggere. Videre viser tabellen at man vil få en omfordeling av inntekt fra kommuner med mer enn 20 000 innbyggere til mindre kommuner. Det må ses i sammenheng med at utvalget har lagt til grunn at kommunene Bodø og Tromsø ikke skal motta distriktspolitisk tilskudd. I dag mottar både Bodø og Tromsø Nord-Norgetilskudd.

Samlet vil utvalgets forslag til nytt inntektssystem medføre en inntektsreduksjon for kommuner med færre enn 2 000 innbyggere. Av tabell 19.2 framgår det at kommuner med færre enn 1 000 innbyggere i gjennomsnitt vil få en inntektsreduksjon på 1 386 kroner per innbygger. Inntektsgarantitilskuddet vil sikre at kommunene ikke vil få en inntektsreduksjon som overstiger 400 kroner per innbygger det året utvalgets forslag til nytt inntektssystem implementeres.

Kommuner med mellom 3 000 og 10 000 innbyggere vil i gjennomsnitt få en inntektsvekst med utvalgets forslag til nytt inntektssystem, mens kommuner med mer enn 10 000 innbyggere i gjennomsnitt vil tape på utvalgets forslag til nytt inntektssystem. Utvalget vil imidlertid peke på at det ikke er noen entydig sammenheng mellom kommunestørrelse og utslagene av utvalgets forslag til nytt inntektssystem. I vedlegg 1 presenteres fordelingsvirkningene for den enkelte kommune.

19.4 Nytt inntektssystem for fylkes­kommunene

Utvalgets forslag til nytt inntektssystem innebærer at inntektssystemet for fylkeskommunene vil bestå av fire komponenter:

• Innbyggertilskudd med utgifts- og inntektsutjevning

• Nord-Norgetilskudd

• Skjønnstilskudd

• Inntektsgarantitilskudd

Utvalgets forslag til endringer i inntektssystemet for fylkeskommunene består av følgende elementer:

• Ny kostnadsnøkkel (kapittel 10)

• Reduksjon i hovedstadstilskuddet til Oslo (kapittel 10)

• Ny inntektsutjevning (kapittel 13)

• Prognosebasert inntektsutjevning (kapittel 13)

• Avvikling av ordningen med oppdaterte befolkningstall i innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen (kapittel 12)

• Et redusert skjønnstilskudd med et mer begrenset formål (kapittel 14)

• Et nytt inntektsgarantitilskudd til erstatning for dagens overgangsordning (kapittel 16)

• Kommunalt finansieringsansvar for frittstående videregående skoler som innebærer at korreksjonsordningen i inntektssystemet kan avvikles (kapittel 17)

I 2005 mottar Oslo fylkeskommune 441 millioner kroner i hovedstadstilskudd. Om lag 80 prosent av midlene er knyttet til Oslos ansvar for barnevern. Om lag 20 prosent er knyttet til at Oslo har spesielle oppgaver som hovedstad og stammer fra kompensasjonen Oslo fikk da selskapsskatten ble avviklet som fylkeskommunal skatt.

Utvalget har gjort et omfattende arbeid for å oppdatere og forbedre grunnlaget for utgiftsutjevningen for fylkeskommunene. Utvalgets vurdering er at kostnadsnøkkelen gir et godt grunnlag for at utgiftsutjevningen skal bidra til utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud for de tjenestene som omfattes av utgiftsutjevningen. Det er utvalgets vurdering at Oslos utgiftsbehov til fylkeskommunal tjenesteproduksjon er godt fanget opp gjennom utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene. Forslaget til ny kostnadsnøkkel gir også en gevinst for Oslo. Oslo vinner også på utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene. Utvalget anbefaler derfor at hovedstadstilskuddet til Oslo avvikles.

Oslo bør fortsatt få kompensasjon for at de, i motsetning til de øvrige fylkeskommunene, har et ansvar for barnevernet. Etter utvalgets vurdering vil det være hensiktsmessig å tildele Oslo disse midlene på samme måte som man tildeler midler til kommuner og fylkeskommuner som deltar i forsøk med oppgavedifferensiering.

Beregningene av fordelingsvirkningene av utvalgets forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene tar hensyn til utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel, forslag til ny inntektsutjevning og reduksjonen i hovedstadstilskuddet til Oslo fylkeskommune. I vedlegg 2 er det gjort nærmere rede for forutsetningene som er lagt til grunn for beregningene.

Utvalget foreslår i kapittel 12 å avvikle ordningen med bruk av oppdaterte befolkningstall ved beregningen av innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen. Utvalget har ikke utarbeidet et anslag på hvor mye den enkelte fylkeskommune vil tape/tjene på at ordningen med bruk av nyere befolkningstall ved beregningen av innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen avvikles. Årsaken til det er at gevinsten/tapet til den enkelte fylkeskommune vil variere fra et år til et annet.

Beregningene som presenteres i dette avsnittet viser systemvirkningen av utvalgets forslag til nytt inntektssystem. Utvalget foreslår i kapittel 16 at overgangsordningen i inntektssystemet avvikles, og erstattes med et nytt inntektsgarantitilskudd. Det nye inntektsgarantitilskuddet sikrer at ingen fylkeskommuner får en endring i rammetilskuddet fra et år til det neste som er mer enn 100 kroner per innbygger lavere enn endringen på landsbasis. I vedlegg 2 vises både systemvirkningen og 1.årsvirkningen med utvalgets forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene.

Tabell 19.3 viser fordelingsvirkningene av utvalgets forslag for fylkeskommunene. Den langsiktige effekten av utvalgets forslag er en betydelig tilskuddsøkning for Akershus, Oslo og Rogaland, og en betydelig tilskuddsreduksjon for Hedmark, Oppland, Sogn og Fjordane og de fire nordligste fylkeskommunene. Tilskuddsendringene har først og fremst sammenheng med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. Omfordelingen av tilskudd skyldes hovedsakelig endringer i delkostnadsnøklene for lokale ruter og fylkesveier og endringer i vektingen av delkostnadsnøklene.

Siden beregningene er foretatt innenfor en gitt økonomisk ramme, vil det nye inntektsgarantitilskuddet sikre at ingen fylkeskommuner får en tilskuddsreduksjon på mer enn 100 kroner første år. Finansieringen av inntektsgarantitilskuddet innebærer at tilskuddsøkningen for Akershus, Rogaland og Oslo blir mindre på kort sikt enn på lang sikt.

19.5 Et enklere inntektssystem

En svakhet ved det norske inntektssystemet er at det oppfattes som vanskelig tilgjengelig og komplisert. Det er ikke nytt at inntektssystemet blir kritisert for å være komplisert. Ved stortingsbehandlingen av St.prp. nr. 87 (1990-91) Om kommuneøkonomien i 1992 ba for eksempel flertallet i Stortinget regjeringen om å utarbeide forslag til forenklinger i inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene. Stortinget pekte på at det var svært uheldig at inntektssystemet inneholdt mekanismer som gjorde det vanskelig for den enkelte kommune å etterregne sitt eget tilskudd.

En utfordring for utvalget, i forbindelse med utformingen av et nytt inntektssystem, har vært å forsøke å redusere omfanget av kompliserende elementer. Utvalget mener at de vurderinger utvalget har gjort i kapitlene 7-18 har medført en betydelig forenkling av inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene, jf. avsnitt 19.2.2. Utvalget vil likevel i dette avsnittet vurdere om det er mulig å forenkle inntektssystemet ytterligere.

19.5.1 Forenkling av utgiftsutjevningen

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene består av 18 kriterier, med tilhørende kostnadsvekter. Gjennom de ulike kriteriene fanges ulike etterspørsels- og kostnadsforhold i kommunal tjenesteproduksjon opp. De ulike kriteriene bidrar til å sikre en rettferdig inntektsfordeling mellom kommunene (høyt presisjonsnivå), men samtidig bidrar de ulike kriteriene til at inntektssystemet blir mer uoversiktlig. Et virkemiddel for å forenkle inntektssystemet for kommunene kan være å redusere antallet kriterier i kostnadsnøkkelen. Et alternativ kan da være å legge til grunn at variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til kommunal tjenesteproduksjon kun skal fanges opp gjennom alderskriterier, som fanger opp ulike aldersgruppers bruk av tjenestene, samt et basiskriterium som fanger opp at små kommuner har smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon.

Tabell 19.4 viser hvilken indeks for beregnet utgiftsbehov kommunene har med utvalget forslag til ny kostnadsnøkkel. Videre viser tabellen hvilken indeks for beregnet utgiftsbehov kommunene ville hatt dersom kostnadsnøkkelen kun besto av alderskriterier og et basiskriterium. Kommunene er gruppert fylkesvis.

Tabell 19.4 viser at store deler av variasjonene i kommunenes utgiftsbehov til kommunal tjenesteproduksjon kan forklares med forskjeller i alderssammensetning og kommunestørrelse (innbyggertall). Men samtidig viser tabellen at å kun operere med alderskriterier og et basiskriterium i kostnadsnøkkelen vil medføre en omfordeling av inntekt mellom kommunene gruppert fylkesvis. Tabellen viser blant annet at kommunene i Akershus ville få en økning i beregnet utgiftsbehov, dersom man ikke inkluderer sosiale kriterier eller bosettingskriterier i kostnadsnøkkelen. Videre viser tabellen at blant annet Oslo kommune og kommunene i Finnmark vil få en reduksjon i beregnet utgiftsbehov dersom man ikke fanger opp variasjoner i sosioøkonomiske forhold og bosettingsmønster i kostnadsnøkkelen. Omfordelingsvirkningene vil være større for den enkelte kommune, enn for kommunene gruppert fylkesvis.

Å redusere antall kriterier i kostnadsnøkkelen vil medføre en forenkling av utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Men samtidig viser tabell 19.4 at hensynet til å utjevne kommunenes økonomiske forutsetninger da får redusert vekt. Det har sammenheng med at presisjonsnivået i utgiftsutjevningen blir mindre. Etter utvalgets vurdering bør hensynet til utjevning av kommunenes økonomiske forutsetninger for et likeverdig tjenestetilbud veie tyngre enn hensynet til å forenkling. Utvalget vil derfor ikke anbefale at antall kriterier i kostnadsnøkkelen reduseres. Antall kriterier i kostnadsnøkkelen bør imidlertid ikke økes vesentlig i forhold til det som er lagt til grunn i utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel.

19.5.2 Inntektsutjevningen

Skatteinntektene utgjør om lag 50 prosent av kommunesektorens inntekter. Skatteinntektene varierer betydelig mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Det medfører at variasjoner i skatteinntekter, i fravær av et statlig utjevningssystem, ville vært en av de viktigste årsakene til variasjon i tjenestetilbudet mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet foretas det derfor en omfattende utjevning av variasjoner i skatteinntekt mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

Inntektsutjevningen er basert på at kommuner med skatt over landsgjennomsnittet blir trukket 55 prosent av forskjellen mellom egen skatt og landsgjennomsnittet. Kommuner som har lavere skatteinntekter enn landsgjennomsnittet får kompensert 55 prosent av forskjellen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. I tillegg får de kommuner som har lavere skatteinntekter enn 90 prosent av landsgjennomsnittet kompensert 35 prosent av forskjellen mellom egne skatteinntekter og 90 prosent av landsgjennomsnittet. Tilleggskompensasjonen finansieres ved at alle kommunene får et likt trekk i kroner per innbygger.

Et virkemiddel for å forenkle inntektssystemet kan være å redusere andelen av kommunesektorens inntekter som kommer fra skatt, da det vil medføre at behovet for en inntektsutjevning i inntektssystemet reduseres. Utvalget viser i kapittel 13 at dersom skatteandelen hadde blitt redusert fra 50 til 22,5 prosent, så ville det medført at man kunne avviklet den symmetriske inntektsutjevningen i inntektssystemet, uten at det hadde medført omfordelingsvirkninger mellom kommunene. Det ville fortsatt vært nødvendig å kompensere kommuner med skatteinntekt under 90 prosent av landsgjennomsnittet. På marginen vil kommunene få en like stor andel av en økning i skattegrunnlaget med lav skatteandel som med høyere skatteandel og symmetrisk inntektsutjevning. Dersom den kommunale skatteandelen hadde blitt redusert ytterligere, kunne man avviklet inntektsutjevningen i inntektssystemet, uten at det hadde medført omfordelingsvirkninger mellom kommunene. Den lokale forankringene av inntektene vil imidlertid bli svekket som følge av at en mindre andel av kommunesektorens inntekter kommer fra skatt.

Skattefinansiering gir finansieringssystemet en lokal forankring, og gir en kobling mellom de som har glede av det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet og de som finansierer det. Hensynet til det lokale selvstyret tilsier at lokale skatteinntekter og brukerbetalinger bør utgjøre en vesentlig del av kommunesektorens inntekter, og at omfanget av statlige overføringer bør begrenses. Utvalget vil derfor ikke anbefale at skatteandelen reduseres.

Siden 2000 har det inntektsutjevnende tilskuddet blitt beregnet løpende gjennom budsjettåret etter hvert som skatteinngangen for de ulike månedene foreligger. Ordningen med løpende inntektsutjevning innebærer at størrelsen på det inntektsutjevnende tilskuddet ikke er kjent i forkant av budsjettåret. Et virkemiddel for å forenkle inntektsutjevningen kunne være å basere inntektsutjevningen på to år gamle skattetall slik at størrelsen på det inntektsutjevnende tilskuddet kunne blitt gjort kjent i forkant av budsjettåret. Det var denne ordningen som ble brukt før 2000. Utvalget vil ikke anbefale at man går bort fra ordningen med løpende inntektsutjevning. For det første vil det medføre at kommuner med skattesvikt må vente i to år før de får kompensasjon. Og for det andre kan det medføre at kommuner risikerer skattesvikt samme år som de eventuelt får et lavt inntektsutjevnende tilskudd på grunn av høy skatteinngang to år tidligere.

19.5.3 Avvikling av inntektsgarantitilskuddet

Overgangsordningen i inntektssystemet er det elementet i dagens inntektssystem som etter utvalgets vurdering er mest kompliserende. Utvalget foreslår i kapittel 16 å avvikle overgangsordningen, og å erstatte den med et inntektsgarantitilskudd. Dette vil etter utvalgets vurdering medføre en vesentlig forenkling av inntektssystemet, jf. 19.2.3.

Et virkemiddel for å forenkle inntektssystemet ytterligere kunne vært ikke å ha ordninger i inntektssystemet som kompenserer kommuner og fylkeskommuner som taper på endringer som gjennomføres i inntektssystemet.

Kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for viktige velferdstjenester som utdanning, helse og omsorg. For innbyggerne er det ønskelig at tjenestetilbudet er mest mulig stabilt over tid. Det tilsier at kommunesektoren bør ha stabile og forutsigbare inntektsrammer. Gjennomgangen i kapittel 16 viser at innlemming av øremerkede tilskudd, oppgaveendringer og systemendringer ofte medfører en betydelig omfordeling av inntekt mellom kommunene og fylkeskommunene. Det tilsier at det er behov for en ordning i inntektssystemet som sikrer at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en brå endring i inntektene som følge av endringer som gjennomføres i inntektssystemet. Etter utvalgets vurdering bør hensynet til å gi kommunene stabile og forutsigbare inntektsrammer veie tyngre enn hensynet til enkelhet. Utvalget vil derfor ikke anbefale at inntektsgarantitilskuddet avvikles.

19.5.4 Oppsummering

Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder folketall, befolkningssammensetning, bosettingsmønster og inntektsgrunnlag. Variasjonene mellom kommunene stiller store krav til utformingen av inntektssystemet. Etter utvalgets vurdering må man derfor erkjenne at inntektssystemet nødvendigvis må være noe komplekst, dersom man ønsker å ivareta målsettingene om en rettferdig inntektsfordeling, lokal forankring av inntektene, stabile inntektsrammer og regionalpolitiske hensyn.

Utvalget har i dette avsnittet vurdert om det er rom for å forenkle inntektssystemet ytterligere utover det som ligger til grunn i utvalgets hovedforslag til nytt inntektssystem. Etter utvalgets vurdering vil de alternativene som utvalget har vurdert (færre kriterier i kostnadsnøkkelen, lavere skatteandel, ikke løpende inntektsutjevning, avvikling av inntektsgarantitilskuddet), gå for mye på bekostning av de overordnende målsettingene med inntektssystemet. Utvalget vil derfor ikke anbefale at noen av de vurderte alternativene gjennomføres. Utvalget vil samtidig peke på at det er utvalgets vurdering at utvalgets forslag til nytt inntektssystem vil medføre en betydelig forenkling i forhold til dagens inntektssystem, jf. 19.2.2.