11 Behandling av kommunestørrelse i utgiftsutjevningen

11.1 Innledning

Kommunestørrelse eller antall innbyggere har vesentlig betydning for kostnadsforholdene i kommunal tjenesteproduksjon. Det er godt dokumentert at det er smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon, jf. analysene som er omtalt i kapittel 9. Kommuner med få innbyggere må derfor ha et høyere inntektsnivå per innbygger enn større kommuner for å kunne tilby det samme tjenestetilbudet. I inntektssystemet kompenseres smådriftsulempene gjennom det såkalte basistilskuddet. Basistilskuddet utgjør samme beløp i alle kommuner. Følgelig vil tilskuddet per innbygger bli høyere i kommuner med få innbyggere enn i kommuner med mange innbyggere. Basistilskuddet er vektet slik at det reflekterer de beregnede kostnadsulemper knyttet til nasjonale velferdstjenester, og er et viktig bidrag til likeverdig tjenestetilbud i kommuner av ulik størrelse.

Ett av hovedprinsippene i inntektssystemet er at det kun skal kompensere for ufrivillige kostnadsulemper. I forhold til dette prinsippet er basistilskuddet problematisk fordi smådriftsulemper knyttet til lavt innbyggertall vil være frivillige i den grad de kan begrenses gjennom interkommunalt samarbeid eller kommunesammenslutninger. I hvilken grad smådriftsulempene kan reduseres gjennom samarbeid og sammenslutninger vil variere fra kommune til kommune.

Utvalget drøftet i kapittel 7 prinsipielle sider knyttet til inntektssystemet og de formål dette skal ivareta (blant annet bidra til rettferdig fordeling og gi full kompensasjon for ufrivillige kostnadsulemper). Det ble også drøftet mer generelt hvordan inntektssystemet bør utformes for å nå disse målene. I dette kapitlet drøftes problemstillinger knyttet til forholdet mellom inntektssystemets utforming og betydningen av kommunestruktur, med utgangspunkt i spørsmålet om smådriftsulemper skal betraktes som en frivillig kostnad i deler av landet, jf. punkt 4 i mandatet:

«I dagens inntektssystem betraktes kommunestørrelse som en «ufrivillig» kostnad, dvs. som gitt. Systemet kompenserer derfor for smådriftsulemper også i tilfeller der det er mulig å etablere en mer hensiktsmessig kommunestruktur. I tillegg til å utrede en utforming av fordelingsmekanismene (se punktene 3a- 3e) basert på kommunestørrelse som «ufrivillig» kostnad, bes utvalget utrede en utforming av fordelingsmekanismene ut fra en forutsetning om at kommunestruktur er en «frivillig» kostnad i deler av landet.»

Avsnitt 11.2 omhandler forholdet mellom smådriftsulemper og kommunestruktur nærmere. Avsnitt 11.3 vurderer hvordan de ulike elementene i inntektssystemet kan påvirke kommunestrukturen. Avsnitt 11.4 omhandler ulike alternativer for utforming av inntektssystemet der kommunestørrelse betraktes som en frivillig kostnad. I avsnitt 11.5 vurderes effekten av å bruke inntektssystemet for å oppnå endringer i kommunestrukturen. Til slutt følger utvalgets vurderinger og anbefalinger som avsnitt 11.6.

11.2 Smådriftsulemper og kommunestruktur

Rattsø-utvalget drøftet spørsmålet om kommunesammenslutninger og konkluderte blant annet med følgende (NOU 1996:1, s. 108):

«Det ideelle er et inntektssystem som både er nøytralt i forhold til kommunesammenslutninger og som gir full kompensasjon til kommuner hvor lavt innbyggertall er en ufrivillig kostnadsulempe. Dette krever imidlertid at det er mulig å identifisere kommuner som, pga. spesielle geografiske forhold, vanskelig kan slå seg sammen med andre. Utvalget anser det som problematisk i forhold til tidsramme og mandat å klassifisere kommunene på denne måten, og mener da at hensynet til utjevning må gå foran hensynet til nøytralitet. Dette innebærer at det gis full kompensasjon for smådriftsulemper i de minste kommunene.»

Det er to ulemper knyttet til at systemet kompenserer for smådriftsulemper som i noen grad er frivillige. Den første ulempen er at insentivene til frivillige kommunesammenslutninger svekkes fordi kostnadsgevinsten trekkes inn av staten i form av reduserte overføringer. Spørsmålet om insentiver dreier seg om fordeler og ulemper knyttet til kommunesammenslutninger, og hvordan inntektssystemet bør innrettes i forhold til å gi slike insentiver. I dag er kommunesammenslutninger basert på frivillighet. Kommunesammenslutninger kan dermed ikke finne sted uten at alle de involverte kommunene selv ønsker det. Dette innebærer at alle kommuner har vetorett i spørsmål som angår sammenslutning med en eller flere nabokommuner. Det er dermed relevant for utvalget å drøfte hvorvidt det er elementer i inntektssystemet som virker inn på insentivene til sammenslutning.

Den andre ulempen er at kommunene behandles forskjellig avhengig av hvordan de søker å begrense smådriftsulemper i tjenesteproduksjonen. Kommuner som begrenser smådriftsulemper gjennom kommunesammenslutninger får reduserte overføringer, mens interkommunalt samarbeid ikke påvirker overføringene fra staten. Det vil dermed være noen fordelingseffekter, som i denne sammenheng er knyttet til spørsmålet om i hvilken grad ufrivillige kostnadsulemper skal kompenseres. Dersom noen kommuner velger å være små, for dermed å påføre seg selv et høyere kostnadsnivå som følge av smådriftsulemper, er det i inntektssystemsammenheng et sentralt spørsmål om disse kommunene selv skal dekke kostnadene ved ikke å slutte seg sammen med en eller flere nabokommuner. En kan stille spørsmål om det er rimelig at alle kommunene skal dekke enkelte kommuners selvpåførte kostnadsulemper. Et sentralt spørsmål vil dermed være om inntektssystemet kan gjøres mer nøytralt, i den forstand at det endres i retning av at kommuner med frivillige kostnadsulemper (ulempe ved å være en småkommune) selv må dekke disse.

11.3 Elementer i inntektssystemet som har påvirkning på kommunestrukturen

Nedenfor vurderes de ulike elementene i inntektssystemet ut fra om de virker nøytralt eller ikke når det gjelder kommunestruktur. Det er særlig tre elementer i inntektssystemet som er relevante: basistilskuddet, regionaltilskuddet og inndelingstilskuddet.

11.3.1 Utgiftsutjevningen

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene i prinsippet få full kompensasjon for ufrivillige kostnads- og etterspørselsforhold, for eksempel alderssammensetningen i den enkelte kommune, jf. kapittel 9. Faktorer som fanger opp ufrivillige kostnads- og etterspørselsforhold omtales ofte som objektive kriterier. Et generelt krav til kriteriene i kostnadsnøkkelen er at kommunene ikke ved egne disposisjoner skal ha innvirkning på dem.

I inntektssystemsammenheng er kommunesammenslutning, eller det å ikke slutte seg sammen, betraktet som irrelevant i forhold til kriteriene i kostnadsnøkkelen. Det å slutte seg sammen med nabokommuner, eller ikke, har ikke vært regnet inn som en egen disposisjon, slik at kommunestørrelse har vært betraktet som en ufrivillig påført kostnad.

For å vurdere hvordan kommunestørrelse virker i forhold til inntektssystemet, må man kartlegge om kommuner kan påvirke verdien på en eller flere av kriteriene i kostnadsnøkkelen gjennom å slutte seg sammen. I utgangspunktet har den enkelte kommune en egen verdi knyttet til det enkelte kriterium i kostnadsnøkkelen. Dersom to eller flere kommuner gjennom å slutte seg sammen, øker eller reduserer sin andel av den nasjonale kriterieverdien ut over summen av de opprinnelige kriterieverdiene til de kommunene som sluttet seg sammen, har kommunene oppnådd å påvirke kriterieverdien i kostnadsnøkkelen.

Generelt vil en ny kommune bestående av to eller flere sammensluttede kommuner ha kriterieverdier i kostnadsnøkkelen tilsvarende en veid sum av kriterieverdiene i de enkelte kommuner. Kriterier som veies sammen etter folketallet i de sammenslåtte kommuner vil i utgangspunktet ikke påvirke overføringene ved en sammenslutning. Omfanget av hvert av disse kriteriene er på landsbasis en gitt størrelse (på et gitt måletidspunkt). Det var for eksempel 4 606 363 innbyggere i Norge per 1.1.2005. To kommuner som slutter seg sammen kan ikke øke sin samlede andel av antall innbyggere ut over det å addere innbyggerandelene. Størrelsen på rammetilskuddet vil derfor også være en proporsjonal funksjon av verdien på hvert av disse kriteriene.

Innenfor utgiftsutjevningen i inntektssystemet er det basistilskuddet, bosettingskriteriene og urbanitetskriteriet som blir påvirket ved en kommunesammenslutning.

Basistilskuddet

Analyser har vist at små kommuner har høyere utgifter knyttet til blant annet administrasjon enn større kommuner, jf. kapittel 9. Gjennom basiskriteriet i utgiftsutjevningen får de minste kommunene full kompensasjon for smådriftsulempene.

I perioden 1986 til 1994 ble kommuner med færre enn 3 000 innbyggere tildelt et eget småkommunetilskudd gjennom inntektssystemet. Ved forenklingen av inntektssystemet i 1994 ble det bestemt at småkommunetilskuddet skulle legges inn i utgiftsutjevningen og at man skulle vekte opp basiskriteriet tilsvarende verdien på småkommunetilskuddet. I 1997 ble vekten på basiskriteriet redusert, men dette ble kompensert gjennom opprettelsen av et regionaltilskudd.

Basistilskuddet er utformet slik at det fordeles med et fast beløp per kommune, og ikke per innbygger. Målt i kroner per innbygger blir dermed basistilskuddet for den enkelte kommune større dess færre innbyggere kommunen har. I dagens inntektssystem utgjør basistilskuddet i 2005 om lag 6,5 millioner kroner per kommune.

For små kommuner utgjør basiskriteriet en betydelig del av inntektene, noe som vil kunne påvirke valg om sammenslutning med en eller flere nabokommuner. Dette gjelder spesielt dersom flere av de aktuelle sammenslutningskommunene er små, da inntektsbortfallet i sum vil være betydelig. Basistilskuddet utgjør således et negativt insentiv til sammenslutninger. Dersom to kommuner velger å slutte seg sammen, mister de til sammen ett basistilskudd etter en overgangsperiode. Dersom kommuner velger ikke å slutte seg sammen, beholder de hvert sitt basistilskudd. Siden kommuner som slutter seg sammen mister basistilskudd, utgjør dette isolert sett et negativt insentiv i forhold til kommunesammenslutning.

For store kommuner utgjør basistilskuddet en mindre andel av kommunens samlede inntekter, slik at effekten av basistilskuddet som hinder mot kommunesammenslutning vil avta med størrelsen på de kommunene som inngår i sammenslutningen.

Bosettingskriteriene

Kriterier i dagens inntektssystem som relaterer seg til bosettingsmønster og reisetid er beregnet reisetid til kommunesenteret, reiseavstand innenfor sone og reiseavstand til nærmeste nabokrets.

Dersom en sammensluttet kommune velger å legge kommunesenteret til en geografisk plassering der samlet avstand til øvrige deler av kommunen maksimeres, vil den sammensluttede kommunen i prinsippet kunne påvirke verdien på kriteriet beregnet reisetid. Reisetid til rådhuskretsen vil øke om to kommuner slår seg sammen. Det er imidlertid rimelig å betrakte denne muligheten som irrelevant fordi kostnadene for en eksisterende kommune ved å flytte kommunesenteret normalt vil være langt større enn den forventede gevinsten. En kommunesammenslutning innebærer derimot en mulighet for å opptre taktisk. Det vises for øvrig til kapittel 9, der utvalget foreslår å fjerne dette kriteriet fra kostnadsnøkkelen.

Kriterieverdiene knyttet til sone og nabokrets kan også bli påvirket gjennom en sammenslutning, avhengig av sone- og kretsinndelingen i områdene som ligger inn mot kommunegrensene.

Reiseavstand innenfor soner på minst 2 000 innbyggere vil både kunne øke og avta ved kommunesammenslutninger, avhengig av hvordan endringene i soneinndelingen slår ut. Reiseavstand til nabokrets vil bli uendret eller lavere. For å se hvordan kommunesammenslutninger påvirker dagens bosettingskriterier må det gjøres separate beregninger.

Urbanitetskriteriet

Urbanitetskriteriet er en indikator som fanger opp en rekke sosioøkonomiske forhold som påvirker kommunenes beregnede utgiftsbehov knyttet til rus- og psykiatriområdet. Studier har vist at større kommuner har høyere utgifter til rus og psykiatri enn mindre kommuner. I kostnadsnøkkelen er det et eget urbanitetskriterium som kompenserer for dette. Kriteriet er en eksponentiell funksjon av innbyggertilskuddet (innbyggertall opphøyet i 1,2), og skal fange opp utgiftsvariasjoner mellom store og mellomstore kommuner, og tilsvarende mellom mellomstore og små kommuner. Kriteriet fanger opp at sosialhjelpsutgiftene, målt i kroner per innbygger, normalt øker med økende innbyggertall.

Utformingen av urbanitetskriteriet gjør at to kommuner som slutter seg sammen samlet får en høyere verdi på dette kriteriet enn det de to kommunene hver for seg får. Urbanitetskriteriet gir et positivt insentiv til kommunesammenslutning, fordi det gir store kommuner isolert sett bedre uttelling enn små kommuner. Det er imidlertid grunn til å tro at insentiveffekten for de fleste kommuner er liten, fordi en må opp i kommunesammenslutninger av en viss størrelse for at kriteriet skal gi vesentlig utslag. Det vises for øvrig til kapittel 9, der utvalget foreslår å fjerne urbanitetskriteriet fra kostnadsnøkkelen.

11.3.2 Regionaltilskuddet

Regionaltilskuddet er begrunnet ut fra regionalpolitiske hensyn, jf. kapittel 15. Tilskuddet gis som en sats per kommune.

I forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997 ble vekten på basiskriteriet om lag halvert. Dette medførte en betydelig omfordeling av inntekt fra små kommuner til store kommuner. Regjeringen mente at det ut fra regionalpolitiske hensyn fortsatt var viktig å sikre inntektsnivået til små utkantkommuner og foreslo derfor å innføre et eget regionaltilskudd i inntektssystemet som kompensasjon for dette. Utformingen av tilskuddet, med tildeling per kommune og ikke per innbygger, ble begrunnet med at tilskuddet skulle få størst betydning for de minste kommunene, på tilsvarende måte som basistilskuddet.

Tilskuddet tildeles i dag alle kommuner som har færre enn 3 200 innbyggere og samtidig har skatteinntekter under 110 pst. av landsgjennomsnittet.

Regionaltilskuddet utgjør et negativt insentiv i forhold til sammenslutninger. Dersom to eller flere kommuner slutter seg sammen, og n av disse mottar regionaltilskudd før sammenslutningen, vil den nye kommunen miste n antall regionaltilskudd dersom den nye kommunen ikke kvalifiserer for regionaltilskudd. 1

Det vises for øvrig til kapittel 15, der utvalget anbefaler en vesentlig forenkling av de regionalpolitiske ordningene for kommunene ved at det etableres et nytt distriktspolitisk tilskudd som erstatning for de ulike ordningene som er begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn i dagens inntektssystem. Utvalgets vurdering er at tilskuddet bør tildeles kommuner som har avstandsulemper og dårlige resultater med hensyn til befolkningsutvikling, sysselsetting og privat inntekt, og som ligger innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Konkret foreslår utvalget at tilskuddet tildeles kommuner innenfor område A og B, samt kommuner innenfor område C og D som hadde en lavere indeks enn -1 ved forrige revisjon av virkeområdet. Utvalget anbefaler videre at tilskuddet kun skal tildeles kommuner med skatteinntekt under 120 prosent av landsgjennomsnittet.

Utvalget konkluderer i kapittel 19 med at basiselementet i det distriktspolitiske tilskuddet – det vil si den delen av tilskuddet som fordeles med et likt beløp per kommune, og ikke per innbygger – bør reduseres. I fordelingsberegningen av utvalgets forslag til nytt inntektssystem er det lagt til grunn at 85 prosent av det distriktspolitiske tilskuddet fordeles per innbygger, mens 15 prosent fordeles per kommune.

11.3.3 Inndelingstilskuddet

I St.prp. nr 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien for 2001 (Kommuneøkonomiproposisjonen 2001) ble det foreslått å innføre et inndelingstilskudd som skulle stimulere til frivillige kommunesammenslutninger. Stortinget sluttet seg til dette. Tilskuddet er lovfestet i Lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova). 2

Inndelingstilskuddet består av basistilskudd og eventuelt regionaltilskudd, som inngår på følgende måte: En ny sammensluttet kommune vil gjennom utgiftsutjevningen motta ett basistilskudd slik alle kommuner gjør. I tillegg vil den nye sammensluttede kommunen gjennom inndelingstilskuddet motta de øvrige basistilskuddene som tilfalt kommunene før sammenslutningen. Når det gjelder regionaltilskuddet, vil den nye kommunen motta dette dersom den er berettiget til det. I tillegg vil den nye kommunen gjennom inndelingstilskuddet motta øvrige regionaltilskudd som tilfalt kommunene før sammenslutningen.

Ordningen innebærer at kommuner som slutter seg sammen isolert sett ikke skal få reduserte statlige rammeoverføringer som følge av sammenslutningen. Når to kommuner slutter seg sammen er det rimelig å anta at kommunenes utgifter til administrasjon reduseres. Siden utgiftsutjevningen kompenserer for kostnadsulemper vil to kommuner som slutter seg sammen derfor motta mindre i utgiftsutjevnende tilskudd, enn det de to kommunene gjør hver for seg. Reduksjonen i det utgiftsutjevnende tilskuddet skjer i dette tilfellet samme år som kommunene slutter seg sammen, samtidig som det trolig vil ta noe tid før den nye sammensluttede kommunen vil kunne ta ut effektiviseringsgevinster. Dette kan skape utfordringer for kommunene på kort sikt. Inndelingstilskuddet vil imidlertid kunne bidra til å dempe utslagene som følger av at det tar tid å gjennomføre omstillinger.

I dagens inntektssystem fryses inndelingstilskuddet reelt på det nivået som kommunene har knyttet til basistilskudd og regionaltilskudd det året kommunene slår seg sammen. Dette nivået har en varighet på 10 år. For å lette tilpasningen til de endringer i inntektsgrunnlaget som skjer etter 10 år for den sammensluttede kommunen, ble det i St.prp. nr. 64 (2001-2002) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2003 (Kommuneproposisjonen 2003) foreslått å innføre en overgangsordning knyttet til bortfall av inndelingstilskuddet. Stortinget sluttet seg til dette. Ordningen innebærer at inndelingstilskuddet opprettholdes i sin nåværende form i de første 10 årene etter sammenslutningen, og at det deretter trappes ned med 1/5 i hvert av de påfølgende fem årene. Ordningen ble gjort gjeldende fra 1.1.2002. Inndelingstilskuddet har dermed en virkeperiode på totalt 15 år etter en kommunesammenslutning.

Inndelingstilskuddet virker ikke nøytralt i forhold til sammenslutning. Kommuner som slutter seg sammen får gjennom inndelingstilskuddet beholde eventuelle gevinster som følge av sammenslutningen i inntil 15 år etter sammenslutningen. Tilskuddet stimulerer isolert sett til kommunesammenslutninger gjennom at det motvirker de ikke-nøytrale effektene i forhold til kommunestørrelse av basistilskuddet og regionaltilskuddet. I tillegg bidrar inndelingstilskuddet til at kommunene lettere kan håndtere omstillingsproblemer i en overgangsfase, som blant annet kan innebære høyere kostnader.

11.3.4 Øvrige elementer i inntektssystemet

Nord-Norgetilskuddet

Nord-Norgetilskuddet har en fordelingsprofil som støtter opp under småkommunenes inntektsnivå. Nord-Norgetilskuddet gis som et tilskudd per innbygger for kommuner i Nordland, Troms og Finnmark. Siden det er mange kommuner med lavt innbyggertall i denne regionen vil dette også påvirke inntektsfordelingen på landsbasis. Nord-Norgetilskuddet inneholder ingen insentiver knyttet til kommunesammenslutning. Kommunene kan normalt heller ikke manipulere med størrelsen på Nord-Norgetilskuddet gjennom sammenslutning. Tilskuddet virker dermed nøytralt i forhold til kommunestørrelse.

Det vises for øvrig til kapittel 15, der utvalget foreslår å endre Nord-Norgetilskuddet, ved at det etableres et nytt distriktspolitisk tilskudd som erstatning for de ulike ordningene som er begrunnet ut i fra regional- og distriktspolitiske hensyn i dagens inntektssystem. Nord-Norgetilskuddet vil inngå i det nye distriktspolitiske tilskuddet.

Skjønnstilskuddet

Også skjønnstilskuddet har en fordelingsprofil som støtter opp under småkommunenes inntektsnivå. Dette må ses i sammenheng med innretningen av tilskuddet, som delvis bygger på historisk fordeling. Dette innebærer dermed at skjønnstilskuddet – delvis mot intensjonen – utgjør et fast element i enkelte kommuners inntektsgrunnlag.

I den grad skjønnstilskuddet kan sies ikke å være nøytralt i forhold til kommunestørrelse, er det gjennom bortfall av skjønnstilskudd etter en sammenslutning. Det er rimelig å anta at kommuner som slutter seg sammen over tid vil motta mindre i tilskudd enn det kommunene mottok hver for seg.

Inntektsutjevningen

Inntektsutjevningen skal bidra til å utjevne forskjeller i kommunenes skatteinntekter. Fram til 2004 fikk kommuner med skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet kompensert 90 prosent av forskjellen mellom egne skatteinntekter og dette referansenivået. I tillegg ble kommuner med skatteinntekter over 134 prosent av landsgjennomsnittet trukket 50 prosent av skatteinntektene over dette trekknivået.

I forbindelse med gjeninnføringen av kommunal selskapsskatt fra 2005 ble en ny og mer symmetrisk inntektsutjevning for kommunene innført fra 2005. Den symmetriske delen av inntektsutjevningen har en kompensasjonsgrad på 55 prosent. Det betyr at kommuner med skatteinntekt per innbygger under landsgjennomsnittet kompenseres 55 prosent av differansen mellom landsgjennomsnittet og egen skatteinntekt, mens kommuner med skatteinntekt per innbygger over landsgjennomsnittet trekkes 55 prosent av differansen mellom eget skattegrunnlag og landsgjennomsnittet. Videre får kommuner med skatteinntekt per innbygger under 90 prosent av landsgjennomsnittet en tilleggskompensasjon. Tilleggskompensasjonen utgjør 35 prosent av differansen mellom 90 prosent av landsgjennomsnittlig skatteinntekt og egen skatteinntekt.

For de aller fleste kommunene virker inntektsutjevningen nøytralt når det gjelder sammenslutning. Vurderingene i forhold til kommunesammenslutninger vil i større grad påvirkes av hvor stor forskjellen er mellom kommunenes skatteinntekt, og hvor stor forskjellen er i størrelse mellom kommunene.

11.3.5 Oppsummering av elementer som har påvirkning på kommunestrukturen

Utvalget har i avsnitt 11.3 pekt på at det i hovedsak er basistilskuddet, urbanitetskriteriet og regionaltilskuddet i inntektssystemet som kan ha betydning i forhold til kommunesammenslutninger. Mens basistilskuddet og regionaltilskuddet bærer med seg insentiver mot sammenslutning, ved at de begge gis med et likt beløp per kommune, kan urbanitetskriteriet virke i motsatt retning, ved at økende innbyggertall gir høyere uttelling. I tillegg kan bosettingskriteriene bli påvirket av kommunesammenslutning, noe som kan slå ut i utgiftsutjevningen. Inndelingstilskuddet skal bidra til å nøytralisere insentivene som følger av basistilskuddet og regionaltilskuddet.

Telemarksforsking har gjennomført beregninger av økonomiske konsekvenser av fem tenkte kommunesammenslutninger (Håkonsen m.fl., 2004), og konkluderer med at dagens inntektssystem vil virke som et hinder for frivillige sammenslutninger i mange sammenslutningstilfeller fordi kommunene får reduserte overføringer på noe sikt. Særlig gjelder dette småkommuner og kommuner med store inntektsforskjeller. Disse effektene skyldes bortfallet av regionaltilskuddet og basistilskuddet.

Telemarksforskings eksempler på kommunesammenslutninger viser imidlertid at også enkelte kommunekonstellasjoner kan få økte rammeoverføringer ved sammenslutning. Dette gjelder særlig flerkommunale byområder med relativt korte reiseavstander og stor befolkning. Økningen er imidlertid liten i forhold til disse kommunenes samlede inntekter. Telemarksforsking mener at den nye og mer symmetriske inntektsutjevningen som er innført fra 2005 gjør det mer fordelaktig for kommuner med store inntektsforskjeller å slå seg sammen, sammenliknet med den asymmetriske inntektsutjevningen som lå i systemet inntil 2004. Dette vil imidlertid ikke påvirke de mer grunnleggende inntektsforskjeller som ifølge Telemarks­forsking er den viktigste forklaringen på manglende sammenslutningsvilje i kommuner med høye inntekter.

11.4 Nøytralitet og smådriftsulemper

I dette kapitlet diskuteres ulike alternative utforminger av inntektssystemet som kan gjøre det nøytralt i forhold til endringer i kommunestrukturen. Drøftingen tar utgangspunkt i dagens basistilskudd i inntektssystemet, selv om også regionaltilskuddet gir tilsvarende utslag for mange av kommunene. Det vises til kapittel 15 for en nærmere vurdering av de regionalpolitiske virkemidlene. Det legges til grunn for diskusjonen av alternative utforminger av inntektssystemet at inndelingstilskuddet knyttes til utformingen av et eventuelt basistilskudd, slik som i dag.

Siden inntektssystemet ble innført har det vært et generelt prinsipp at systemet ikke skal inneholde insentiver som skal påvirke kommunenes innretning av politikken, herunder holdning til kommunesammenslutning. Dette er for øvrig i tråd med Rattsø-utvalgets prinsipielle syn om hvilke egenskaper et inntektssystem bør ha. Et nøytralt system innebærer at de endringer i kommunenes økonomiske rammebetingelser som skyldes kommunesammenslutningen, ikke skal få konsekvenser for de statlige rammeoverføringene.

Rattsø-utvalget diskuterte forholdet mellom to motstridende hensyn som inntektssystemet er ment å ivareta: utjevning av de økonomiske forutsetningene for å at kommunene skal kunne tilby et likeverdig tjenestetilbud og nøytralitet i forhold til kommunestørrelse. Hensynet til utjevning tilsier at alle kommuner skal kompenseres fullt ut for ufrivillige kostnadsulemper, mens hensynet til nøytralitet tilsier at det ikke bør gis kompensasjon for frivillig selvpåførte kostnadsulemper. Rattsø-utvalget konkluderte med at kommunestørrelse bør betraktes som ufrivillig kostnadsulempe som det bør kompenseres fullt ut for. Inntektssystemet ble dermed ikke nøytralt i forhold til sammenslutning.

Dette er bakgrunnen for at man i dagens inntektssystem kompenserer kommunene for smådriftsulemper selv om disse skulle være selvpåførte, noe som dermed skaper et negativt insentiv i forhold til kommunesammenslutninger. Kostnadene ved å kompensere små kommuner for smådriftsulemper blir dermed fordelt på alle kommunene gjennom inntektssystemet, noe som innebærer at større kommuner vil bære en del av kostnadene knyttet til smådriftsulemper. Som nevnt ovenfor vil et nøytralt system innebære at man reduserer eller fjerner kompensasjonen for frivillige smådriftsulemper. Overgang til et slikt system vil isolert sett skape insentiver til kommunesammenslutning blant små kommuner for å redusere smådriftsulempene.

For å vurdere i hvilke deler av landet som kommunestruktur skal betraktes som en frivillig kostnad kreves det først at man har definert betingelser for når konsekvenser av kommunestruktur vil innebære en kostnad. Normalt vil dette være i de tilfeller der kommuner har smådriftsulemper, og særlig i administrasjon og tjenesteproduksjon. Slike betingelser bør i utgangspunktet være objektive, men det kan også være påkrevd at det gjøres skjønnsmessige vurderinger for å få hensiktsmessige betingelser. En betingelse kan for eksempel være innbyggertall, der forståelsen er at små kommuner alltid vil ha smådriftsulemper.

Deretter må det avgjøres hvorvidt disse smådriftsulempene er frivillige eller ufrivillige. I denne vurderingen må en blant annet ta hensyn til at det kan være enkelte forhold, for eksempel geografiske 3 , som tilsier at kommunene ikke kan slutte seg sammen med nabokommunene. Det stilles derfor store krav til enkelhet i grunnlaget for å identifisere kommuner hvor smådriftsulempene kan sies å være ufrivillige.

Utvalget drøfter nedenfor tre alternative utforminger av inntektssystemet knyttet til forutsetningen (i mandatet) om at kommunestruktur skal betraktes som en frivillig kostnad i deler av landet:

• Alternativ 1: Basistilskudd med utgangspunkt i en normert kommunestruktur

• Alternativ 2: Sjablonmessig reduksjon av basistilskuddet

• Alternativ 3: Bruk av et nytt bosettingskriterium (strukturkriterium)

Utvalget har i drøftingen av alternative utforminger av inntektssystemet sett bort fra omstillingskostnader. Normalt vil det gå en viss tid før kommuner – etter en sammenslutning – kan ta ut eventuelle effektiviseringsgevinster. I denne mellomperioden vil den sammensluttede kommunen kunne være mer tungdrevet enn andre kommuner med tilsvarende størrelse og utgiftsbehov.

11.4.1 Alternativ 1: Basistilskuddet fordeles med utgangspunkt i en normert kommunestruktur

Dette alternativet innebærer at det tas utgangspunkt i en normert kommunestruktur med færre kommuner enn i dag. Antall basistilskudd som fordeles gjennom inntektssystemet settes lik antall kommuner i denne normerte strukturen. Det beregnes med andre ord ett basistilskudd til hver normerte kommune. Alternativet kan illustreres ved å betrakte tre kommuner A, B og C som i den normerte strukturen er slått sammen til en storkommune. Disse tre kommunene vil til sammen motta ett basistilskudd uavhengig av om de faktisk utgjør en, to eller tre kommuner. Dersom de tre kommunene fortsetter som tre separate kommuner, vil de hver motta 1/3 basistilskudd.

Dette alternativet har den fordelen at det er nøytralt i forhold til kommunesammenslutninger i den forstand at overføringene ikke påvirkes av sammenslutninger. Videre vil overføringene være de samme ved interkommunalt samarbeid som ved kommunesammenslutning. På den andre siden vil kommuner som ikke slår seg sammen i tråd med den normerte kommunestrukturen kunne få dårligere økonomiske rammebetingelser enn andre kommuner. De svakere rammebetingelsene er imidlertid et resultat av kommunene har valgt å ikke slå seg sammen (eller inngå interkommunalt samarbeid), og kan følgelig betraktes som frivillige. En kan derfor si at alternativet hvor basistilskuddet beregnes med utgangspunkt i en normert kommunestruktur er nøytralt i forhold kommunesammenslutninger samtidig som det gir full kompensasjon for ufrivillige kostnadsulemper.

Dette alternativet innebærer en ambisiøs tilnærming ved at det etableres en ny teoretisk kommunestruktur basert på normative vurderinger. Det kan imidlertid reises flere argumenter mot en normativ tilnærming, ut fra både metodiske og legitimitetsmessige forhold.

Den fremste innvendingen mot et slikt alternativ er at det forutsetter konsensus om en normativt etablert kommunestruktur. I dag er det høyst ulike oppfatninger om hva som ville vært en optimal kommunestruktur i Norge. Det er heller ikke konsensus om klare kriterier som kan ligge til grunn for å etablere en slik teoretisk kommunestruktur. Ved etableringen av en slik kommunestruktur måtte det tas hensyn til mange forhold ut over de som er direkte relatert til inntektssystemet, for eksempel lokal tilhørighet, historie, flyttemønster, regionale forhold mv. Etablering av en slik kommunestruktur ligger utenfor utvalgets mandat.

Eksempel på normert struktur

Utvalget har likevel valgt å illustrere dette alternativet med et eksempel, der en tar utgangspunkt i en teoretisk kommunestruktur bestående av 1 6 1 bo- og arbeidsmarkedsregioner (BA-regioner). Inndelingen ble foretatt i 2003 av Norsk institutt for by- og regionforskning (Juvkam 2003). Landet ble delt inn i 161 bo- og arbeidsmarkedsregioner (BA-regioner) basert på pendlingsdata. «Bo- og arbeidsmarkedsregioner danner geografiske områder med begrenset intern reiseavstand, der avgrensningen er knyttet til forholdet mellom bo- og arbeidssted.» (Juvkam 2003: s. 4). Pendling er definert som arbeidsreiser over kommunegrenser, mens reisetid benyttes for å justere grunnlaget for regioner, og for å sette yttergrenser for hvor langt ut fra sentrene man vil strekke regionene. Dette innebærer at kommuner som har minst 10 prosent pendling til en annen kommune ses som del av samme BA-region. Skillet er videre satt ut fra betraktninger rundt når man går fra dagpendlingsomland til ukependlingsomland, der det er operert med en reisetid på 75 minutter. I tillegg til disse kriteriene er det brukt skjønn ved utarbeidelsen av regioninndelingen.

Inndelingen i bo- og arbeidsmarkedsregioner kan være et utgangspunkt for å vurdere i hvilken grad kommuner har ufrivillige smådriftsulemper. 65 av regionene i eksemplet består av kun én kommune. Dersom de 65 kommunene som identifiseres som egne bo- og arbeidsregioner har smådriftsulemper, vil ulempene kunne betraktes som ufrivillige, fordi det virker lite hensiktsmessig å slå sammen kommuner på tvers av funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsregioner.

Eksemplet er ikke ment som et konkret forslag til inndeling som kan benyttes for å skille ut kommuner med ufrivillige smådriftsulemper. Når det likevel tas utgangspunkt i inndelingen, er det fordi egenskapene ved kommunene som alene utgjør egne BA-regioner langt på vei reflekterer egenskaper ved kommuner som kan antas å ha ufrivillige kostnadsulemper. De har i gjennomsnitt færre innbyggere, større areal og lavere befolkningstetthet enn de øvrige kommunene. For eksempel bor det i gjennomsnitt 2 900 innbyggere i de kommunene som alene utgjør egne BA-regioner, mens de øvrige kommunene i gjennomsnitt har 12 000 innbyggere.

Ved å benytte en slik inndeling som mål for en normert kommunestruktur, ville hver av de 65 enkeltstående BA-regionene motta ett basistilskudd alene. De øvrige kommunene ville sammen måtte dele basistilskudd, ut fra hvor mange kommuner som inngår i regionen. For eksempel utgjør Moss, Råde, Rygge og Våler til sammen en BA-region. Disse kommunene ville dermed måtte dele ett basistilskudd, slik at de hver mottok basistilskudd. Dersom de sluttet seg sammen, ville den nye kommunen motta hele basistilskuddet.

Alternativet vil gi store fordelingsvirkninger for kommunene som har frivillige smådriftsulemper, så lenge de lar være å slutte seg sammen. Tapene per innbygger vil være spesielt store for små kommuner som inngår i BA-regioner sammen med mange andre kommuner. Fordi disse kommunene må kunne antas å ha frivillige smådriftsulemper ved at de ikke slutter seg sammen med andre kommuner til tross for at de inngår i en større BA-region, må de selv bære disse kostnadsulempene. De større kommunene vil ikke i særlig grad merke endringene, fordi basistilskuddet utgjør en liten del av deres inntekter.

I tillegg til effektene beskrevet over, vil det gi en egen omfordelingseffekt at det samlede nasjonale basistilskuddet reduseres, ved at langt færre kommuner mottar fullt basistilskudd. Når det samlede basistilskuddet reduseres, vil det frigjorte beløpet fordeles mellom kommunene etter kostnadsnøkkelen. Dette vil isolert sett være til fordel for de største kommunene.

I dette alternativet vil dagens inndelingstilskudd ikke bli videreført som eget tilskudd over en begrenset tidsperiode. I stedet tar den enkelte kommune med seg "sitt" basistilskudd videre inn i den nye sammensluttede kommunen.

11.4.2 Alternativ 2: Basistilskuddet reduseres sjablonmessig

Et sjablonbasert alternativt innebærer at man beholder et likt basistilskudd for alle kommuner, men at basistilskuddet vektes slik at det ikke gir full kompensasjon for smådriftsulempene. Eksempelvis kan det gis 50 prosent kompensasjon for de anslåtte smådriftsulemper. Vekten på basistilskuddet halveres da i forhold til det som tilsvarer full kompensasjon. Dersom full kompensasjon gir et basistilskudd på 7 millioner kroner, vil 50 prosent kompensasjon gi et basistilskudd på 3,5 millioner kroner.

Fordelen med "sjablonalternativet" er at det er enkelt og at det er mer nøytralt i forhold til kommunesammenslutninger enn dagens system med full kompensasjon for smådriftsulemper. Kommuner som slår seg sammen får riktignok en reduksjon i de samlede statlige overføringer, men inntektsreduksjonen vil kunne bli mindre enn de kostnadsbesparelser som kan realiseres gjennom sammenslutningen. Samlet sett vil derfor de sammenslåtte kommuner kunne få bedre økonomiske rammebetingelser.

Ulempen ved sjablonalternativet er at alle kommuner behandles likt uavhengig av i hvilken grad smådriftsulemper er frivillige eller ufrivillige. Kommuner hvor smådriftsulempene i stor grad er ufrivillige, vil bli underkompensert, mens kommuner hvor smådriftsulempene i stor grad er frivillige, vil bli overkompensert.

Med sjablonalternativet vil alle kommuner få kompensert for smådriftsulemper, også kommuner der smådriftsulempene er selvpåført. Graden av kompensasjon vil imidlertid kunne varieres, fra 0 til 100 prosent. Insentivene til ikke å vurdere kommunesammenslutning reduseres i takt med kompensasjonsgraden. Kommuner som velger å ikke slutte seg sammen med andre må i dette alternativet bære en større andel av kostnadene knyttet til smådriftsulempene selv, sammenlignet med dagens system. Samtidig vil kommuner som ikke har smådriftsulemper i mindre grad måtte være med å dekke kostnadene knyttet til smådriftsulempene i småkommunene.

Siden basistilskuddet i dette alternativet reduseres sjablonmessig, er det ikke nødvendig å ta eksplisitt stilling til kommunestruktur eller hvilke kommuner som kan slå seg sammen med andre.

Alternativet innebærer imidlertid at kommuner som kan slutte seg sammen med andre, men som ikke velger å gjøre dette, vil få delvis kompensasjon for smådriftsulempene. Kommuner som slutter seg sammen vil i dette alternativet isolert sett få reduserte statlige overføringer siden de mister ett basistilskudd. Sjablonalternativet innebærer videre at også kommuner med ufrivillige smådriftsulemper må bære en større del av kostnadene selv, sammenlignet med dagens system.

Velger man å benytte en sjablonbasert fordeling av basistilskuddet, vil det for kommuner som slutter seg sammen være naturlig å videreføre basistilskuddet gjennom inndelingstilskuddet.

Sammenlignet med dagens inntektssystem gir alternativet størst fordelingsvirkninger for de minste kommunene. Desto mindre vekt som legges på utjevningshensynet, jo større vil endringene bli for den enkelte kommune.

Det må understrekes at det vil gi en egen, betydelig omfordelingseffekt at basistilskuddet reduseres. Når det samlede basistilskuddet reduseres, vil det frigjorte beløpet fordeles mellom kommunene etter kostnadsnøkkelen. Dette vil isolert sett være til fordel for de største kommunene. Kommuner som har et innbyggertall over landsgjennomsnittet vil tjene på at kompensasjonsgraden reduseres fra 100 prosent og det frigitte beløpet deretter fordeles med et likt beløp per innbygger. Kommuner som har et innbyggertall under landsgjennomsnittet vil tape.

11.4.3 Alternativ 3: Et nytt bosettings­kriterium

Gjennom alternativ 3 søker man å identifisere i hvilken grad smådriftsulempene er frivillige og i hvilken grad de er ufrivillige, men uten å måtte definere en normert kommunestruktur som i alternativ 1. Alternativ 3 innebærer at det etableres et mål for omfanget av smådriftsulemper for alle kommuner, som kan erstatte basistilskuddet eller gi et mål for å gradere tildelingen av basistilskuddet.

Et slikt mål på smådriftsulemper kan bidra til å fange opp forholdet mellom reduksjon av smådriftsulemper som følge av kommunesammenslutning, og økningen i reiseavstand innen den nye (og større) kommunen. Dette alternativet søker å identifisere i hvilken grad smådriftsulempene er frivillige og i hvilken grad de er ufrivillige, men uten å måtte definere en normert kommunestruktur som i alternativ 1.

Alternativet tar utgangspunkt i et nytt bosettingskriterium ("strukturkriteriet") som måler gjennomsnittlig reiseavstand til et bestemt antall personer. Det antall personer som skal nås kan varieres. I denne sammenhengen bør antallet være så høyt at det overstiger antall innbyggere i kommuner med vesentlige smådriftsulemper. På denne måten vil strukturkriteriet også fange opp reiseavstanden til befolkningskonsentrasjoner utenfor kommunen. Videre antas det at graden av frivillighet og ufrivillighet har sammenheng med reiseavstandene. Korte reiseavstander innebærer at forholdene ligger godt til rette for samarbeid eller sammenslutning med nabokommuner, og at smådriftsulempene i stor grad kan betraktes som frivillige. Tilsvarende vil lange reiseavstander innebære at smådriftsulempene i større grad er ufrivillige.

I Danmark har Indenrigs- og Sundhedsministeriets Finansieringsudvalg (2004) foreslått å erstatte basistilskuddet («grundtillægget») med et «strukturelt kriterium» som er knyttet til befolkningstetthet/tilgjengelighet. Dette er begrunnet med at det virker mer rimelig å betrakte utgiftsbehovet som skyldes en ugunstig geografisk struktur med befolkningstetthet/tilgjengelighet enn noe som skyldes kommunestørrelse. I dette avsnittet beskriver og vurderer utvalget et tilsvarende kriterium til bruk i Norge.

Formål

Utvalget har utviklet et nytt strukturmål for bosetting der måling av reiseavstand ikke er påvirket av kommunestørrelse. Det nye kriteriet beskriver gjennomsnittlig reiseavstand per innbygger i en kommune for at de skal kunne nå et bestemt antall personer. Reiseavstanden beregnes på tvers av kommune- og fylkeskommunegrensene. Kriteriet har fått samlebetegnelsen «strukturkriteriet» og vil i konkrete tilfeller ha benevnelsen «gjennomsnittlig reiseavstand til (et gitt antall) personer». Strukturkriteriet må vurderes i lys av at utvalget har diskutert muligheten for å finne indikatorer som kan gjenspeile i hvilken grad kommunale smådriftsulemper kan sies å være frivillige eller ikke.

Nærmere beskrivelse av det nye bosettingskriteriet (strukturkriteriet)

Strukturkriteriet blir beregnet med utgangspunkt i grunnkretsene i hver kommune. SSB har delt kommunene inn i grunnkretser ut fra formålet om å lage små, stabile, geografiske enheter som er egnet for presentasjon av regionalstatistikk. Grunnkretsene er utformet slik at de skal være stabile over en rimelig tidsperiode. De skal også utgjøre et sammenhengende geografisk område. Avgrensningen er ikke knyttet til tettstedsavgrensningen. En grunnkrets kan derfor inneholde både tett og spredt bosetting. Det er heller ikke krav om at grunnkretsgrensene skal falle sammen med grensene for sokn, skole- eller valgkretser. Det finnes i alt om lag 13 700 grunnkretser. Innenfor hver grunnkrets har Statistisk sentralbyrå beregnet et befolkningstyngdepunkt (BTP). Med utgangspunkt i grunnkretsene og befolkningstyngdepunktene kan man beregne gjennomsnittlig reiseavstand for alle innbyggerne i kommunen for å nå nærmeste x antall innbyggere, jf. boks 11.1.

Strukturkriteriet er uavhengig av kommunestørrelse

Strukturkriteriet måler gjennomsnittlig reiseavstand med utgangspunkt i bosettingen spredd på grunnkretser. I og med at kommunegrensene ikke inngår i beregningen av reiseavstand, vil heller ikke de målte reiseavstandene være påvirket av kommunestrukturen. Kommunestrukturen vil bare ha betydning for hvordan reiseavstanden fordeler seg kommunene imellom. Dette betyr at dersom to kommuner slår seg sammen, vil sum reiseavstand for innbyggerne i den nye kommunen være lik summen av reiseavstand i de to tidligere kommunene. Gjennomsnittlig reiseavstand per innbygger i den nye kommunen vil være et veiet gjennomsnitt av reiseavstanden i de to tidligere kommunene. Strukturkriteriet er således upåvirket av kommunestørrelse.

Andre egenskaper ved strukturkriteriet

Strukturkriteriet kan varieres med hensyn til hvor mange personer som skal nås. Statistisk sentralbyrå har gjort beregninger for utvalget for alternativene 1 000, 2 000, 5 000, 10 000 og 20 000 innbyggere. Desto lavere antall personer som skal nås, desto mer avgjørende vil bosettingsstrukturen innenfor den enkelte kommune være for beregningen av gjennomsnittlig reiseavstand. Dersom et større antall personer enn de som bor i kommunen skal nås, vil også bosettingsstrukturen utenfor kommunen ha betydning for målt reiseavstand. Eksempelvis er gjennomsnittlig reiseavstand for å nå 1 000 personer for Båtsfjord om lag 800 meter, mens gjennomsnittlig reiseavstand for å nå 5 000 personer er godt over 50 km. Dermed kan kriteriet både fange opp at Båtsfjord er en tettbygd kommune og at det er lange avstander til nærmeste større bosetting utenfor kommunen.

I og med at strukturkriteriet måler reiseavstand også til personer bosatt utenfor kommunen, har kriteriet klare svakheter når det gjelder å beregne kostnadsulemper ved tjenesteytingen som skyldes bosettingsmønsteret i kommunen. Det er heller ikke derfor utvalget har utviklet dette nye bosettingskriteriet.

Strukturkriteriet er utviklet med tanke på å få gode mål på bosettingsstrukturen over større områder på tvers av kommunegrensene. Slike mål kan gi indikasjoner på i hvilken grad smådriftsulempene for kommuner med lavt innbyggertall er frivillige eller ikke. Lange reiseavstander indikerer ufrivillige smådriftsulemper, korte reiseavstander indikerer større grad av frivillighet.

I dagens system fanges smådriftsulempene opp gjennom basiskriteriet. I den videre delen av dette avsnittet vises det hvordan strukturkriteriet kan brukes til å modifisere smådriftsulempene som fremgår ved bruk av basistilskuddet. Utvalget har i det videre valgt å basere seg på gjennomsnittlig reiseavstand for å nå nærmeste 5 000 innbyggere . Smådriftsulempene er størst for kommuner med under 5 000 innbyggere.

Figur 11.1 viser hvordan gjennomsnittlig reiseavstand til 5 000 personer varierer med kommunestørrelse.

Figuren viser at det er de minste kommunene som har lengst gjennomsnittlig reiseavstand. Samtidig er det relativt store variasjoner i reiseavstand mellom kommuner med om lag like store folketall, spesielt for kommuner med under 5 000 innbyggere.

Tilpasning av strukturkriteriet

Strukturkriteriet kan utnyttes på flere måter. Det enkleste vil være å erstatte basiskriteriet med strukturkriteriet. Med dette oppnår man et system som er nøytralt i forhold til kommunesammenslutninger, siden gjennomsnittlig reiseavstand i den sammenslåtte kommunen vil være et veid gjennomsnitt av reiseavstandene for de involverte kommuner (med antall innbyggere som vekter).

Å erstatte basiskriteriet med strukturkriteriet har imidlertid også vesentlige ulemper. For det første vil kommuner med lange reiseavstander kunne få en vesentlig tilskuddsøkning i forhold til dagens basiskriterium, slik at deres smådriftsulemper overkompenseres. Den andre ulempen er knyttet til kommuner som absolutt sett har så lange reiseavstander at det er rimelig å betrakte smådriftsulempene som ufrivillige, men som likevel har lavere uttelling på strukturkriteriet enn på basiskriteriet. For disse kommunene vil smådriftsulempene bli underkompensert.

Utvalget har derfor valgt å bruke strukturkriteriet til å modifisere basistilskuddet. Det antas at alle kommuner med gjennomsnittlig reiseavstand over et visst nivå har ufrivillige smådriftsulemper og skal ha fullt basistilskudd. Kommuner med reiseavstand under dette nivået får en gradvis reduksjon i basistilskuddet.

Dette alternativet omtales i det videre som «differensiert basistilskudd». Differensiert basistilskudd har den fordelen at det eliminerer begge ulempene ved å benytte strukturkriteriet direkte, men vil som følge av dette ha den ulempe at det ikke er fullt nøytralt i forhold til kommunesammenslutninger. Avviket i forhold til full nøytralitet vil være størst blant kommuner med lange reiseavstander. I disse kommunene må imidlertid forholdene antas å ligge dårligst til rette for samarbeid og sammenslutninger.

Utfordringen med denne tilnærmingsmåten er å finne gode kriterier for å fastsette grensen for når kommunene skal ha fullt basistilskudd. Valg av kriterier og grenseverdi må i noen grad bli skjønnsbasert. Utvalget vil nedenfor illustrere virkningene av å benytte differensiert basistilskudd ved å ta utgangspunkt i en gitt grenseverdi.

Kriterieverdier og fordelingsvirkninger

Utvalget har valgt å ta utgangspunkt i kommunenes gjennomsnittlige reiseavstand til nærmeste 5000 innbyggere. 4 Det er først og fremst kommuner med mindre enn 5 000 innbyggere som har smådriftsulemper.

I den konkrete utformingen som er utredet betraktes smådriftsulempene som ufrivillige dersom den gjennomsnittlige reiseavstanden for å nå 5 000 innbyggere er høyere enn 25 kilometer. Dette er noe høyere enn gjennomsnittet for kommunene med under 5 000 innbyggere.

Dette innebærer at kommuner med mer enn 25 km i reiseavstand vil motta fullt basistilskudd. Kommuner med gjennomsnittlig reiseavstand lavere enn 25 km vil få delvis basistilskudd. Basistilskuddet avkortes lineært i forhold til reiseavstanden eller verdien på strukturkriteriet.

For eksempel vil en kommune hvor reiseavstanden er halvparten av den valgte grenseverdien motta halvt basistilskudd. Dette gjelder for eksempel Stranda kommune, som har en verdi for gjennomsnittlig reiseavstand til nærmeste 5000 innbyggere på om lag 12,5 km. Stranda vil dermed motta om lag et halvt basistilskudd.

Det er grunn til å anta at en del av de aller minste kommunene vil ha så lang reiseavstand til nærmeste 5000 innbyggere at de vil motta fullt basistilskudd. For eksempel vil innbyggerne i en av landets minste kommuner, Modalen, ha en gjennomsnittlig reiseavstand for å nå de nærmeste 5 000 innbyggere på over 43 kilometer. Dette er en høy gjennomsnittlig reiseavstand, som kan være en indikasjon på at det kan være vanskelig for Modalen å redusere sine smådriftsulemper gjennom interkommunalt samarbeid eller sammenslutning vesentlig. Modalen vil dermed motta fullt basistilskudd, om lag 7 millioner kroner, eller over 19 000 kroner per innbygger.

I motsatt ende av skalaen finner vi de folkerike kommunene. Det er grunn til å anta at disse kommunene ikke har vesentlige smådriftsulemper. I disse kommunene er gjennomsnittlig reiseavstand i større grad et uttrykk for bosettingsmønsteret innad i kommunen. Eksempler på kommuner i denne gruppen er for eksempel Kristiansund, som har over 17 000 innbyggere. Innbyggerne her vil ha en gjennomsnittlig reiseavstand for å nå de nærmeste 5 000 innbyggere på 1,3 km. Kommunen mottar dermed ikke fullt basistilskudd, men kun en andel av dette. 5 I 2005 ville kommunen mottatt om lag 0,35 millioner kroner, eller 21 kroner per innbygger.

De aller fleste av de små kommunene har lang gjennomsnittlig reiseavstand til nærmeste 5 000 innbyggere, og mottar dermed fullt basistilskudd. Andelen kommuner som kvalifiserer for fullt basistilskudd faller med økende kommunestørrelse. Ingen av de større kommunene mottar fullt basistilskudd, og de største kommunene vil knapt motta basistilskudd i det hele tatt. Imidlertid er det også grunn til at å anta at disse kommunene ikke vil ha smådriftsulemper, slik at de heller ikke bør motta kompensasjon for dette. Størrelsen på basistilskuddet er også så liten sett i forhold til de store kommunenes økonomi at det ikke spiller noen rolle for inntektsgrunnlaget til disse kommunene. Dersom større kommuner vurderer sammenslutning med andre kommuner, er det videre grunn til å tro at det ikke er basistilskuddets omfang som spiller inn i vurderingene av sammenslutningen. For de mindre kommunene vil dette derimot være viktigere. Dess nærmere en kommunes innbyggertall kommer 5 000, dess større vil sannsynligheten være for at gjennomsnittlig reiseavstand til nærmeste 5 000 innbyggere er et uttrykk for bosettingen internt i kommunen. Samtidig vil kriteriet med økende folketall i mindre grad reflektere muligheten for å redusere smådriftsulemper gjennom sammenslutning eller samarbeid.

Tabell 11.1 viser hvor mange kommuner som mottar fullt basistilskudd, fordelt på kommunegrupper.

Totalt vil 93 kommuner motta fullt basistilskudd dersom dette kriteriet og grenseverdien 25 km benyttes for å modifisere basistilskuddet. Blant disse befinner de fleste kommunene seg i gruppen med færre enn 3 000 innbyggere. Ingen kommuner med mer enn 5 000 innbyggere vil motta fullt basistilskudd. Samtlige kommuner med mer enn 7 000 kommuner vil motta mindre enn et halvt basistilskudd.

Tabell 11.2 viser fordelingsvirkninger dersom strukturkriteriet benyttes til å modifisere basistilskuddet.

I gjennomsnitt går alle grupper ned i andel basistilskudd sammenlignet med dagens situasjon. Dette skjer fordi ingen kommuner får mer enn i dag, mens nær 4 av 5 kommuner får redusert basistilskudd sammenlignet med i dag. Nedgangen er minst for de minste kommunene når man ser på basistilskudd per kommune. Mens kommunene med under 3 000 innbyggere får mindre en 1 million kroner i redusert basis, mister de største kommunene i gjennomsnitt over 6 millioner kroner. Basistilskuddene utgjør imidlertid en langt større andel av de små kommunenes inntekter. Det er dermed mer relevant å se på fordelingsvirkinger målt per innbygger.

Småkommunene har relativt lave endringer også målt i kroner per innbygger. Av tabell 11.2 ser vi at de aller minste kommunene i gjennomsnitt går ned med 363 kroner per innbygger. Ser vi kommunene med under 3 000 innbyggere under ett, opplever de i gjennomsnittlig nedgang i basis med nær 500 kroner per innbygger. Vi ser videre at kommunene som har rundt 5 000 innbyggere taper mest. Gruppen av kommuner med innbyggertall mellom 3 000 og 8 000 innbyggere taper i gjennomsnitt 720 kroner per innbygger, og opplever dermed større nedgang enn både større og mindre kommuner.

Dette kan skyldes effekten for en del kommuner med innbyggertall opp mot eller like over 5 000 innbyggere, og der kommunen samtidig har relativt lange avstander til tett bosatte områder i andre kommuner. Disse kommunene vil ha små muligheter til å redusere kostnadsulemper ved samarbeid eller sammenslutning med andre. Hvis bosettingen innad i kommunen samtidig er nokså konsentrert, vil kommunen score lavt på kriteriet, til tross for en del avstandsulemper. En kommune som scorer lavt, er for eksempel Sauda i Rogaland, som har 4 800 innbyggere, og som kun vil motta 17 prosent av fullt basistilskudd. For Sauda vil dette si en nedgang fra 1450 til 250 kroner per innbygger i basistilskudd. En annen kommune som scorer relativt lavt, er Klæbu, som med sine 5 300 innbyggere vil motta 11 prosent av fullt basistilskudd. For kommunen vil dette si en nedgang fra 1320 til 150 kroner per innbygger i basistilskudd.

Figur 11.2 viser hvordan basistilskuddet vil fordele seg kommunene imellom gitt at basistilskuddet per kommune er 7 millioner kroner. De minste kommunene får klart mest i basistilskudd, samtidig som det er til dels store forskjeller mellom kommuner av samme størrelsesorden.

Det er i alt 12 kommuner med over 50 000 innbyggere som ikke er tatt med i figur 11.2 av illustrasjonsmessige hensyn. Tendensen også for disse kommunene er et kraftig redusert basistilskudd, målt i 1000 kroner.

Som en indikasjon på hvordan kriteriet fordeler seg, har utvalget sett nærmere på virkninger for de 65 kommunene som i henhold til inndeling i bo- og arbeidsmarkedsregioner alene utgjør enkeltstående regioner (jf. avsnitt 11.4.). Det vil være rimelig å anta at mange av disse kommunene, som har lite pendling til og fra nabokommunene, også vil ha relativt høy score når det gjelder gjennomsnittlig reiseavstand til nærmeste 5 000 innbyggere. Et mulig unntak vil være for de av disse kommunene som har innbyggertall i størrelsesorden rundt 5 000 innbyggere.

Av de 65 kommunene vil de fleste – 46 kommuner – motta fullt basistilskudd med en gjennomsnittlig reiseavstand på 5 000 innbyggere. De resterende 19 kommunene har i gjennomsnitt om lag 5 700 innbyggere. Disse kommunene vil motta en andel av basis som varierer mellom 0,96 og 0,17. Kommunene som vil motta de laveste andelene er Sauda, Alta, Vågan, Sør-Varanger, Kvinnherad, Tinn og Rauma, som alle vil motta mindre enn et halvt basistilskudd.

Samlede fordelingsvirkninger av differensiert basistilskudd

Figur 11.2 viser ikke de fulle fordelingsvirkningene av å innføre gradert basis. De pengene som ikke lenger fordeles gjennom basistilskuddet vil bli fordelt mellom kommunene etter alderskriteriene i kostnadsnøkkelen. Dette vil isolert sett være til fordel for de største kommunene. Fulle fordelingsvirkninger vises i figur 11.3 og tabell 11.3. Av forenklingshensyn er beregningene her gjort ved å fordele det frigjorte restbeløpet per innbygger. Fordelingsvirkningene vil ikke skille seg vesentlig fra fordeling etter alderskriteriene i kostnadsnøkkelen.

Alle kommuner som får beholde fullt basistilskudd tjener på omfordelingen. Dette dreier seg om 93 kommuner. Noen flere kommuner tjener tilstrekkelig på omfordelingseffekten til at de kommer positivt ut sammenlignet med dagens ordning. I alt tjener 161 kommuner på en omlegging når det tas hensyn til omfordelingseffekten, mens de øvrige 272 kommunene taper.

Mens de største kommunene (med over 20 000 innbyggere) tjener på endringen, er nedgangen størst for kommuner med mellom 3 000 og 8 000 innbyggere. Alle kommuner med mellom 7 000 og 17 000 innbyggere taper samlet sett på denne omleggingen. Nedgangen er relativt begrenset for de minste kommunene. Med ett unntak tjener alle kommuner med mer enn 20 000 innbyggere på ordningen. Kommuner med høyt innbyggertall vinner mest samlet sett. Oslo får samlet en inntektsøkning på 155 millioner kroner. Dermed vil omleggingen ikke bare gi en omfordeling mellom kommuner med kort og lang reiseavstand, men også mellom små og store kommuner. Det vises til vedlegg 5 for fordelingsvirkninger for hver enkelt kommune.

Fastsetting av grenseverdi

Som nevnt over må grenseverdien fastsettes etter nærmere valgte kriterier eller etter skjønn. Man kan for eksempel velge en absolutt reiseavstand, slik det er gjort i illustrasjonsberegningene over. Et alternativ er å ta utgangspunkt i andre grenseverdier, for eksempel ved å holde seg til gjennomsnittlig reiseavstand til nærmeste 5 000 innbyggere for kommuner med under 5 000 innbyggere. Utvalget har sett på konsekvenser av å heve maksimumsnivået lik gjennomsnittlig reiseavstand til nærmeste 10 000 innbyggere for kommuner med under 5 000 innbyggere. Dette vil kunne fange opp de uheldige effektene for kommunene med rundt 5 000 innbyggere.

Totalt vil 114 kommuner motta fullt basistilskudd med dette maksimumsnivået. Effekten av å gå opp i gjennomsnittlig reiseavstand er liten når man ser på grupperingene. Fortsatt er det kommuner med mellom 3 000 og 10 000 innbyggere som taper mest, men tapene fordeler seg jevnere mellom alle kommunegruppene opp til 9-10 000 innbyggere. Spesielt kommunene med under 2 000 innbyggere kommer dårlig ut av dette alternativet sammenlignet med 5 000-alternativet, ved at enkelte opplever en større reduksjon i basistilskuddet. Endringene i basisandelen er ikke så stor for disse kommunene, men i kronebeløp betyr disse endringene en del for den enkelte kommune.

Oppsummering av strukturkriteriet

Selv om strukturkriteriet i seg selv ikke blir påvirket av endringer i kommunestrukturen, vil likevel måten kriteriet brukes på i inntektssystemet kunne påvirkes av endringer i kommunestrukturen. I alternativet som er beskrevet vil kommuner som slutter seg sammen miste ett basistilskudd. Strukturkriteriet vil avgjøre størrelsen på basistilskuddet som mistes. Svært mange av de mindre kommunene vil få redusert basistilskudd, samtidig som kommuner med lang gjennomsnittlig reiseavstand skjermes.

Fordelen med å benytte strukturkriteriet til å fastsette størrelsen på basistilskuddet er at framgangsmåten er intuitivt lett å forstå. Ulempene med metoden er at det vil være vanskelig å fastsette grensen for når en kommune skal ha fullt basistilskudd på en objektiv måte. Dette kan medføre politisk press på grensefastsettingen.

Alternativet innebærer at kommuner med lange reiseavstander skjermes, ved at de får beholde basistilskuddet som kompensasjon for ufrivillige smådriftsulemper. Dermed reduseres heller ikke barrierene mot sammenslutning i spesielt stor grad for disse kommunene. For de øvrige kommunene reduseres størrelse på basistilskuddet sammenlignet med i dag. Dermed blir det mindre å miste ved å slutte seg sammen.

11.5 Stimulans til frivillige kommunesammenslutninger

Kommunestrukturen i Norge har stort sett vært uendret de siste tiårene. I den samme perioden har det skjedd til dels store endringer i øvrige rammebetingelser for kommunenes virksomhet. Dette har øket oppmerksomheten rundt kommunestrukturspørsmålet i Norge, spesielt de siste årene.

Det er naturlig å se utvalgets oppgave om å utrede alternativer hvor lavt innbyggertall i større grad betraktes som en frivillig kostnadsulempe i sammenheng med den pågående debatten om framtidig kommunestruktur. Det er to forhold som er særlig relevante. Det ene er prinsippet om at alle kommunesammenslutninger skal være frivillige, i den forstand at det skal være flertall for sammenslutning i alle involverte kommuner. Det andre er at man både på statlig og lokalt nivå ser at det kan være behov for endringer i kommunestrukturen, noe som blant annet kommer til uttrykk ved at KS og Kommunal- og regionaldepartementet har gjennomført et felles prosjekt hvor alle kommuner har vurdert alternativer til dagens kommuneinndeling.

Dersom det vurderes endringer i kommunestrukturen, og det samtidig legges til grunn at sammenslutninger skal være frivillige, er det viktig at overføringssystemet er utformet på en slik måte at kommuner som slår seg sammen beholder en betydelig del av de økonomiske gevinster som realiseres. Basistilskuddet i dagens inntektssystem bidrar isolert sett til at den økonomiske gevinsten inndras av staten gjennom reduserte overføringer. Dette motvirkes imidlertid av inndelingstilskuddet som innebærer at gevinsten beholdes over en periode på 10 år, og deretter fases ut over en periode på 5 år.

Omfanget av frivillige kommunesammenslutninger har vært svært begrenset til tross for at inndelingstilskuddet gir en viss økonomisk stimulans til dette. Prosjektet som er gjennomført i regi av KS og Kommunal- og regionaldepartementet synes heller ikke å resultere i et stort antall frivillige sammenslutninger. 6 På bakgrunn av dette er det av interesse å vurdere om de alternativer som er beskrevet foran kan gi sterkere stimulans til frivillige kommunesammenslutninger.

Dagens inntektssystem har den egenskap at små kommuner gjennom basistilskuddet (og inntekts- og utgiftsutjevning for øvrig) sikres økonomiske rammebetingelser på nivå med de øvrige kommuner, at de gjennom de regionalpolitiske ordningene gjennomgående får bedre økonomiske rammebetingelser og at de gjennom inndelingstilskuddet i en overgangsperiode på 10-15 år tilbys ytterligere forbedring av de økonomiske rammebetingelser dersom de slår seg sammen med andre. Én årsak til at det ikke observeres mange frivillige kommunesammenslutninger, kan være at de fleste små kommuner har relativt gode økonomiske rammebetingelser selv om de ikke slår seg sammen med andre. En annen årsak kan være at inndelingstilskuddet til tross for at det er lovfestet betraktes som en usikker gevinst, fordi lovfestingen ikke sier noe om varighet eller omfang av inndelingstilskuddet. Det kan være at det oppfattes som usikker inntekt siden det skal utbetales over 15 år.

Alle de tre alternativene som er utredet vil kunne bøte på disse svakhetene ved dagens system. Der hvor forholdene ligger til rette for sammenslutninger, vil ikke små kommuner få inntekts- og utgiftsutjevnende tilskudd av et slikt omfang at de sikres økonomiske rammebetingelser på nivå med kommunene for øvrig. Gjennom kommunesammenslutninger kan de imidlertid redusere smådriftsulempene, og oppnå like gode økonomiske rammebetingelser som andre kommuner, og det vil ikke være usikkerhet knyttet til den økonomiske gevinsten.

Det er imidlertid vanskelig å vurdere i hvilket omfang alternativene vil utløse frivillige sammenslutninger. Dette avhenger av hvor betydningsfulle andre forhold som begrenser kommunesammenslutninger er. Eksempler på slike forhold er forskjeller i inntektsnivå og gjeld mellom de berørte kommuner, lokal identitet og forskjeller i politisk og administrativ kultur. Flere mener at reduserte overføringer, samt fordelingsvirkninger mellom de sammensluttede kommunene, kan bidra til å forklare hvorfor kommunene ikke ønsker å slutte seg sammen (Langørgen m.fl. (2002); Sørensen (2004)). Dersom det er forskjeller mellom kommunenes økonomiske situasjon av andre årsaker enn egenskapene ved inntektssystemet, for eksempel som følge av investeringsetterslep eller høy gjeldsbelastning, kan dette også virke inn på kommuners villighet til å gå inn i en sammenslutning.

Selv om alternativene skulle utløse et visst omfang av frivillige sammenslutninger, er det imidlertid liten grunn til å tro resultatet blir en enhetlig reform av kommunestrukturen i alle deler av landet. En enhetlig reform forutsetter at økonomisk stimulans til sammenslutninger suppleres med sterkere nasjonal styring.

11.6 Utvalgets vurderinger og ­anbefalinger

Utvalget mener at inntektssystemet i utgangspunktet bør utformes mest mulig nøytralt i forhold til kommunesammenslutninger. Inntektssystemet skal samtidig ivareta utjevningshensyn mellom kommunene, i tillegg til at det skal være enkelt, forutsigbart og stabilt. Med utgangspunkt i mandatet har utvalget vurdert ulike alternativer for kompensasjon av smådriftsulemper som forutsetter at kommunestruktur er en «frivillig» kostnad i deler av landet.

Dagens inntektssystem innebærer at alle kommuner må være med å dekke merkostnadene for kommuner som frivillig velger å være små. Inntektssystemet inneholder negative insentiver i forhold til kommunesammenslutning, ved at smådriftsulemper kompenseres fullt ut, uavhengig av om de er selvpåførte eller ikke. Selv om kommunene vil beholde en betydelig del av gevinsten fra inndelingstilskuddet og eventuelle stordriftsfordeler ved å slutte seg sammen med andre kommuner, er trolig den potensielle reduksjonen av smådriftsulemper ikke tilstrekkelig til å motivere til kommunesammenslutning.

Valg av alternative utforminger av inntektssystemet må ta utgangspunkt i hvilken grad de ulike alternativene vil stimulere til kommunesammenslutninger sammenliknet med dagens system. Dagens inntektssystem innebærer en belønning i etterkant ved at kommuner som slutter seg sammen får et inndelingstilskudd. Samtidig har kommunene gode økonomiske rammebetingelser også uten sammenslutning.

I avsnitt 11.4 har utvalget beskrevet tre alternative framgangsmåter for å fordele basistilskuddet. Alle alternativene innebærer en forskyvning i kommunenes utgangssituasjon sammenlignet med dagens system. Alternativene forsøker å gjøre inntektssystemet mer nøytralt i forhold til sammenslutninger, ved at de reduserer barrierer mot sammenslutning. Samtidig skjermes kommuner som kan antas å ha vanskelig for å redusere sine smådriftsulemper vesentlig gjennom samarbeid eller sammenslutning med andre kommuner.

Alternativene ivaretar hensynet til kommuner som har ufrivillige smådriftsulemper på ulikt vis. I alternativ 1 (normert kommunestruktur) reduseres basistilskuddet for alle kommuner som ikke har sluttet seg sammen i henhold til en normert kommunestruktur. Kommuner som alene utgjør enkeltstående kommuner i den normerte kommunestrukturen beholder hele basistilskuddet. De øvrige kommunene må dele basistilskuddet med andre kommuner.

Utvalget mener at dette alternativet har gode egenskaper: Det er nøytralt i forhold til kommunesammenslutninger i den forstand at overføringene ikke påvirkes av sammenslutninger. Videre vil overføringene være de samme ved interkommunalt samarbeid som ved kommunesammenslutning. Kommuner som ikke slutter seg sammen i tråd med den normerte kommunestrukturen vil kunne få dårligere økonomiske rammebetingelser enn andre kommuner. De svakere rammebetingelsene er imidlertid et resultat av at kommunene har valgt å ikke slå seg sammen (eller inngå interkommunalt samarbeid), og kan følgelig betraktes som frivillige. En kan derfor si at alternativet hvor basistilskuddet beregnes med utgangspunkt i en normert kommunestruktur er nøytralt i forhold kommunesammenslutninger, samtidig som det gir full kompensasjon for ufrivillige kostnadsulemper.

Den fremste innvendingen mot et slikt alternativ er at det forutsetter konsensus om en normativt etablert kommunestruktur. I dag er det høyst ulike oppfatninger om hva som er en optimal kommunestruktur i Norge. Det er heller ikke konsensus om hvilke kriterier som skulle ligge til grunn for å etablere en slik teoretisk kommunestruktur.

I alternativ 2 reduseres basistilskuddet sjablonmessig , hvilket vil si at graden av reduksjon er lik for alle kommuner. Basistilskuddet vil utgjøre mellom 0 og 100 prosent av det beregnede basistilskuddet. På denne måten ivaretas delvis hensynet til kommuner som har ufrivillige smådriftsulemper ved at ikke all kompensasjon forsvinner, samtidig som en delvis ivaretar hensynet til nøytralitet ved at de fleste kommuner som har smådriftsulemper kan slutte seg sammen. Sjablonalternativet er videre enkelt, i den forstand at det ikke forutsetter identifisering og skjerming av enkeltkommuner som har ufrivillige smådriftsulemper. En helt vesentlig innvending mot alternativet er imidlertid at det ikke innebærer noen differensiering av i hvilken grad smådriftsulempene er frivillige eller ufrivillige.

Utvalget mener at alternativ 3 med differensiering av basistilskuddet er det beste alternativet dersom lavt innbyggertall i større grad skal betraktes som en frivillig kostnadsulempe i utgiftsutjevningen. Alternativet innebærer at størrelsen på basistilskuddet fastsettes gjennom bruk av et mål som uttrykker graden av frivillighet knyttet til smådriftsulemper. Utvalget finner den underliggende ideen om å knytte graden av frivillighet opp mot reiseavstander mellom kommuner attraktiv. Det virker intuitivt riktig å si at korte reiseavstander innebærer høy grad av frivillighet, mens lange reiseavstander innebærer høy grad av ufrivillighet. Et slikt opplegg med differensiert basistilskudd vil gi sterkere økonomisk stimulans til frivillige kommunesammenslutninger enn dagens system, spesielt blant kommuner med korte reiseavstander hvor forholdene ligger godt til rette for sammenslutning. Samtidig vil kommuner med lange reiseavstander skjermes.

Utvalget har imidlertid reservasjoner knyttet til operasjonaliseringen eller den konkrete utnyttelse av strukturkriteriet, som i vesentlig utstrekning må baseres på skjønnsmessige vurderinger. Det er vanskelig på en objektiv måte å fastsette hvor lang reiseavstanden for å nå 5 000 innbyggere må være for at smådriftsulempene skal kunne karakteriseres som ufrivillige, og det er tilsvarende vanskelig å fastsette hvordan graden av frivillighet øker med avtakende reiseavstand. En innvending kan være at når antall innbyggere i en kommune øker opp mot og over 5 000, så sier strukturkriteriet mer om bosettingsmønsteret internt i kommunen enn om reiseavstanden til befolkningskonsentrasjoner utenfor kommuner. Det bør derfor arbeides videre med å operasjonalisere dette kriteriet. Utvalget mener videre at økonomiske virkemidler ikke nødvendigvis er de mest hensiktsmessige med hensyn til å oppnå endringer i kommunestrukturen, spesielt dersom det er ønskelig med en enhetlig reform i alle deler av landet.

Utvalget har valgt å se vurderingen av hvorvidt det bør innføres et opplegg med differensiert basistilskudd i sammenheng med utformingen av et nytt distriktspolitisk tilskudd (kapittel 15), som også berører nøytralitet i forhold til kommunesammenslutninger og inntektsfordelingen mellom store og små kommuner. Utvalget konkluderer i kapittel 19 med at begrunnelsen for å ha et basiselement (delvis fordeling per kommune) i det distriktspolitiske tilskuddet er svakere enn argumentet for å ha et basistillegg i utgiftsutjevningen. Det anbefales derfor at større nøytralitet i forhold til kommunesammenslutninger i første omgang bør oppnås ved å redusere basiselementet i det distriktspolitiske tilskuddet. I fordelingsberegningene av utvalgets forslag til nytt inntektssystem er det lagt til grunn at det gjennom utgiftsutjevningen fortsatt skal gis full kompensasjon for smådriftsulemper knyttet til lavt innbyggertall, og at det ikke foretas en differensiering av basistilskuddet. Denne vurderingen må også ses i sammenheng med de reservasjoner utvalget har knyttet til operasjonaliseringen av det differensierte basistilskuddet.