8 Opplegg for utgiftsutjevningen

8.1 Innledning

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene og fylkeskommunene få full kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold knyttet til kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon. I kapittel 7 har utvalget gjort rede for de generelle prinsippene for utgiftsutjevningen. Utvalget ønsker å videreføre hovedprinsippet for utgiftsutjevning som er nedfelt i dagens inntektssystem. Dette er full utgiftsutjevning knyttet til nasjonale velferdstjenester. Det innebærer at utgiftsutjevningen for kommunene omfatter: barnehager, grunnskole, helse- og sosialsektoren og kommunal administrasjon. Utgiftsutjevningen for fylkeskommunene omfatter: videregående opplæring, tannhelse og samferdsel.

Dette kapitlet omhandler det generelle opplegget for utgiftsutjevningen. I avsnitt 8.2 diskuteres utformingen av utgiftsutjevningen, mens avsnitt 8.3 diskuteres hvor ofte grunnlaget for utgiftsutjevningen bør oppdateres. Videre diskuteres problemstillinger som er felles for flere av sektorene som er omfattet av utgiftsutjevningen. Utvalget er i mandatet blant annet bedt om å vurdere hvilke kostnader som skal omfattes av utgiftsutjevningen:

«Utvalget bes spesielt vurdere kommunenes kapitalkostnader og i hvilken grad kommunene i dag får tilskudd i tråd med utgiftsbehovet».

Videre er utvalget bedt om å vurdere hvordan man skal håndtere personer som ikke er folkeregistrert i kommunene i utgiftsutjevningen. Disse problemstillingene behandles i avsnitt 8.4 og 8.5.

Det er en betydelig utfordring å kvantifisere forskjeller i beregnet utgiftsbehov mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. For hver enkelt tjeneste må det identifiseres ufrivillige kostnadsforhold og objektive etterspørselsfaktorer som antas å ha betydning for kommunenes og fylkeskommunenes utgiftsbehov. Det foreligger ulike metoder for å kvantifisere forskjeller i beregnet utgiftsbehov. I avsnitt 8.6 gjøres det nærmere rede for disse metodene. Det gjøres også rede for utvalgets tilnærming til å kvantifisere variasjoner i kommunenes og fylkeskommunenes utgiftsbehov.

I analysene av kommunenes og fylkeskommunenes ressursbruk har utvalget i hovedsak brukt KOSTRA-tall, annen offisiell statistikk, samt kriteriedata som utvalget har utviklet. Kvaliteten på dataene er avgjørende for kvaliteten på analysene. Det er gjort rede for datagrunnlaget i avsnitt 8.7.

8.2 Utformingen av utgiftsutjevningen

8.2.1 Omfordelingsordning

Inntil 1997 hadde utgiftsutjevningen i inntektssystemet to funksjoner. For det første å utjevne forskjeller i beregnet utgiftsbehov mellom kommunene og mellom fylkeskommunene, og for det andre å tilføre kommunesektoren inntekter. Rattsø-utvalget viste i sin første delutredning (NOU 1996:1) at disse to funksjonene lett kunne komme i konflikt med hverandre. Utvalget påpekte blant annet på at det var vanskelig for staten å foreta endringer i kommunesektorens makroøkonomiske rammer uten at det fikk konsekvenser for inntektsfordelingen mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

Inntil 1997 hadde staten i hovedsak tre virkemidler for å styre kommunesektorens inntektsrammer. Staten kunne for det første endre størrelsen på det utgiftsutjevnende tilskuddet. For det andre kunne staten endre ambisjonsnivået i inntektsutjevningen og størrelsen på det inntektsutjevnende tilskuddet. For det tredje kunne staten styre inntektsrammene gjennom de kommunale skattørene. Dersom staten i en gitt situasjon ønsket å redusere kommunesektorens inntekter ville valget mellom de tre alternativene gitt fordelingsvirkninger mellom kommunene. Kommuner med høye skatteinntekter ville ha tapt dersom den kommunale skattøren ble justert ned. Kommuner med lave skatteinntekter ville ha tapt dersom ambisjonsnivået i inntektsutjevningen ble redusert, og kommuner med et høyt utgiftsbehov ville ha tapt dersom det utgiftsutjevnende tilskuddet ble redusert.

Rattsø-utvalget påpekte at det var uheldig at staten ikke hadde et fordelingsnøytralt virkemiddel for å styre kommunesektorens inntektsrammer. Rattsø-utvalget anbefalte på denne bakgrunn at statstilskuddet som ble gitt som utgiftsutjevnende tilskudd ble lagt om til et rent innbyggertilskudd. Utgiftsutjevningen ble foreslått utformet som en ren omfordelingsordning mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Endringen medførte for det første at utjevningsambisjonene kunne settes uavhengig av størrelsen på rammetilskuddet. Videre medførte endringen en forenkling av inntektssystemet.

Utgiftsutjevningen i inntektssystemet har siden 1997 vært utformet som en ren omfordelingsordning mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Fylkeskommuner og kommuner med et beregnet utgiftsbehov per innbygger over landsgjennomsnittet får et tillegg gjennom utgiftsutjevningen, mens fylkeskommuner og kommuner med et beregnet utgiftsbehov per innbygger under landsgjennomsnittet får et trekk gjennom utgiftsutjevningen. For å finne det gjennomsnittlige utgiftsbehovet per innbygger tas det utgangspunkt i (fylkes-) kommunenes netto driftsutgifter knyttet til tjenestene som inngår i utgiftsutjevningen til (fylkes-) kommunene.

Utformingen av utgiftsutjevningen er illustrert for fire eksempelkommuner i tabell 8.1. Tabellen viser at det utgiftsutjevnende tilskuddet til kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov finansieres ved et trekk i rammetilskuddet til kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov.

Det er utvalgets vurdering at omleggingen av utgiftsutjevningen i 1997 bidro til en forenkling av utgiftsutjevningen. Det er også utvalgets vurdering at ordningen fortsatt fungerer godt. Utvalget ønsker derfor å videreføre dagens ordning hvor utgiftsutjevningen er utformet som en ren omfordelingsordning mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

8.2.2 En felles kostnadsnøkkel

I perioden 1986 – 1994 var utgiftsutjevningen basert på sektornøkler for de ulike tjenestene som ble omfattet av utgiftsutjevningen. Bakgrunnen for at man opererte med sektornøkler var at regjering og Storting gjennom å variere størrelsen på sektortilskuddene skulle kunne gi et signal til kommunene og fylkeskommunene om satsing på bestemte områder, jf. omtale i kapittel 4. Ordningen med sektortilskudd og utgiftsutjevning basert på sektornøkler ble avviklet i 1994 da erfaringene ifølge Kommunal – og arbeidsdepartementet viste at de sektorvise rammetilskuddene ikke hadde vært et egnet virkemiddel til å styre kommunesektorens prioriteringer (St. meld. nr. 23 (1992-93)). Endringen synliggjorde prinsippet om at det ikke lå noen bindinger fra statens side om hvor stor del av rammeoverføringene som skulle brukes på hver enkelt sektor.

Utgiftsutjevningen har siden 1994 vært basert på en felles kostnadsnøkkel for de tjenester eller sektorer som omfattes av utgiftsutjevningen. Kostnadsnøkkelen består av objektive kriterier, med tilhørende vekter som skal gjenspeile den kvantitative betydningen av kriteriet. Den felles kostnadsnøkkelen framkommer som et veid gjennomsnitt av delkostnadsnøklene for de enkelte sektorer. Som vekter benyttes sektorenes andel av netto driftsutgifter.

Kostnadsnøkkelen for kommunene består i 2005 av fire sektorer: helse- og sosialtjenesten, grunnskolen, administrasjon og landbruk og miljøvern. Vekten til den enkelte delkostnadsnøkkel gjenspeiler i utgangspunktet sektorens andel av kommunenes netto driftsutgifter i 1994. 1 Årsaken til at en tar utgangspunkt i 1994 er at den siste større revideringen av kostnadsnøkkelen for kommunene var basert på data fra 1994. Vekten til den enkelte delkostnadsnøkkel har imidlertid blitt justert for innlemming av øremerkede tilskudd og oppgaveendringer. Det er gjort nærmere rede for dette under avsnitt 8.3. Figur 8.1 viser oppbygningen av kostnadsnøkkelen for kommunene.

Kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene består i 2005 av tre sektorer: videregående opplæring, samferdsel og tannhelsetjenesten. Vekten til den enkelte delkostnadsnøkkel gjenspeiler i utgangspunktet sektorens andel av fylkeskommunenes netto driftsutgifter i 1994. Vekten til den enkelte delkostnadsnøkkel har blitt justert for oppgaveendringer og innlemming av øremerkede tilskudd. Figur 8.2 viser oppbygningen av kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene.

Det er utvalgets vurdering at dagens opplegg med en felles kostnadsnøkkel i hovedsak fungerer godt. Overgangen fra sektornøkler og sektortilskudd til en felles kostnadsnøkkel i 1994 var riktig da denne endringen synliggjorde prinsippet om at det ikke lå noen bindinger fra staten om hvor stor andel av rammeoverføringene som skulle brukes på de ulike sektorene. Utvalget foreslår at utgiftsutjevningen for kommunene og fylkeskommunene fortsatt skal være basert på en felles kostnadsnøkkel.

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvordan reformer og nasjonal politikk på ulike områder som for eksempel eldreomsorg, helse- og sosialtjenester, skoler og barnehager kan gjennomføres innenfor et system med rammefinansiering som hovedprinsipp. Utvalget diskuterer i kapittel 18 om bruk av sektornøkler (i stedet for en felles kostnadsnøkkel) kan brukes som virkemiddel for å få gjennomført reformer innenfor et rammefinan­sieringssystem.

8.3 Endring og oppdatering av ­kostnadsnøklene

8.3.1 Innledning

Kostnadsnøklene til kommunene og fylkeskommunene bygger i hovedsak på analyser som Rattsø-utvalget foretok i forbindelse med sin første delutredning (NOU 1996:1). Det innebærer at store deler av dagens kostnadsnøkler er basert på data som er opptil 10 år gamle. Delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring er for eksempel basert på analyser av fylkeskommunenes ressursbruk på videregående opplæring i 1993. Av hensyn til stabilitet og forutsigbarhet for kommunesektoren har det hittil vært lagt til grunn at større omlegginger i inntektssystemet, herunder endringer i kostnadsnøklene, kun skal gjennomføres hvert 10. år.

Riksrevisjonen foretok i 2002/2003 en forvaltningsrevisjon av deler av inntektssystemet for kommunene. Etter Riksrevisjonenes oppfatning er det behov for å revidere kostnadsnøklene oftere enn hvert 10. år. Riksrevisjonen viser til at kommunenes utgifter, og dermed behovet for statlige overføringer, ikke nødvendigvis er stabile og forutsigbare over tid. Riksrevisjonen sier at det i løpet av få år kan skje betydelige endringer i hvilke forhold som forårsaker utgifter for kommunene. Videre sier Riksrevisjonen

«Etter Riksrevisjonenes vurdering bør ikke hensynet til stabilitet og forutsigbarhet vektlegges så sterkt at det går på bekostning av kommunenes muligheter til å tilby et likeverdig tjenestetilbud» (Dokument nr. 3:8 fra Riksrevisjonen (2002-2003)).

Utvalget har på bakgrunn at dette foretatt en vurdering av hvorvidt det er behov for å revidere kostnadsnøklene oftere enn hvert 10 år.

8.3.2 Endring av kostnadsnøklene siden 1997

Praktiseringen av inntektssystemet innebærer at kostnadsnøklene endres noe mellom hovedrevisjonene som følge av oppgaveendringer, innlemming av øremerkede tilskudd og nye analyser som gir grunnlag for nye kostnadsnøkler. Kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene ble for eksempel endret i 2002 som følge av sykehusreformen. Det samme året ble kostnadsnøkkelen for kommunene endret som følge av innlemmingen av omsorgstilskuddet på om lag 3,65 milliarder kroner og som følge av utviklingen av nye mål på bosettingsmønsteret i kommunene. Det er imidlertid ingen automatikk i at kostnadsnøklene endres som følge av oppgave­endringer og innlemming av øremerkede tilskudd. Det har hittil vært lagt til grunn at innlemmingene/oppgaveendringene må ha en viss størrelse før det gjennomføres endringer i kostnadsnøklene.

Tabell 8.2 gir en oversikt over endringer som har blitt gjennomført i kostnadsnøklene for kommunene og fylkeskommunene etter omleggingen av inntektssystemet i 1997. For nærmere omtale av de ulike endringene vises det til kommuneproposisjonene for det enkelte år.

8.3.3 Sektornøklenes vekt i kostnads­nøkkelen

Tabell 8.2 viser at sektornøklenes andel av den samlede kostnadsnøklene har blitt justert flere ganger i løpet av perioden 1997 – 2005 som følge av oppgaveendringer og innlemming av øremerkede tilskudd. Sektornøklenes andel av den samlede kostnadsnøkkelen har imidlertid ikke blitt justert ved alle innlemminger av øremerkede tilskudd eller ved alle oppgaveendringer. Sektornøklenes andel har heller ikke blitt justert som følge av endringer i kommunenes eller fylkeskommunenes prioriteringer. Det medfører at sektornøklenes vekt i den samlede kostnadsnøkkelen ikke nødvendigvis gjenspeiler sektorens andel av netto driftsutgifter i dag.

Figur 8.3 viser hvor stor vekt sektornøklene for helse – og sosialtjenesten, grunnskolen og administrasjon har i kommunenes kostnadsnøkkel i 2005. Videre viser figuren sektorenes andel netto driftsutgifter i 2004. Årsaken til at delkostnadsnøkkelen for landbruk og miljø ikke vises er at det ikke er mulig å identifisere kommunenes isolerte utgifter til landbruk og miljø i KOSTRA, jf. omtale i kapittel 9.

Figur 8.4 viser hvor stor vekt sektornøklene for videregående opplæring, samferdsel og tannhelsetjenesten har i fylkeskommunenes kostnadsnøkkel i 2005. Videre viser figuren sektorenes andel av netto driftsutgifter i 2004. Med sektorenes andel av netto driftsutgifter menes i denne sammenheng sektorenes andel av driftsutgiftene som omfattes av utgiftsutjevningen.

Figur 8.3 viser at det er relativt stort samsvar mellom sektorenes vekt i dagens kostnadsnøkkel og den faktiske utgiftsfordelingen. Av figuren framgår det at administrasjon har en noe høyere vekt i kostnadsnøkkelen enn hva den faktiske utgiftsfordelingen (isolert sett) tilsier at nøkkelen burde hatt. Mens administrasjon har en vekt i den samlede kostnadsnøkkelen på 16,3 prosent, utgjorde administrasjonsutgiftene 11,6 prosent av netto driftsutgifter som ble omfattet av utgiftsutjevningen i 2004. Sektornøklene for skole og helse- og sosialtjenesten har en lavere vekt i kostnadsnøkkelen enn hva kommunenes ressursbruk på tjenestene isolert sett tilsier at nøklene burde hatt.

Når administrasjon utgjør en mindre andel av kommunenes utgifter i 2004 enn det som er lagt til grunn for sektorens vekt i kostnadsnøkkelen så kan det dels ha sammenheng med at overgangen til KOSTRA har medført en endring i definisjonen av kommunal administrasjon. Dels kan det ha sammenheng med at reformer innen grunnskoler og pleie- og omsorg har medført at disse sektorene har vokst sterkere enn administrasjon.

Figur 8.4 viser at videregående opplæring har en lavere vekt i kostnadsnøkkelen enn hva fylkeskommunenes ressursbruk på skole isolert sett tilsier at nøkkelen burde hatt. Mens videregående opplæring har en vekt i kostnadsnøkkelen på 66,1 prosent, utgjorde videregående opplæring 70,7 prosent av fylkeskommunenes netto driftsutgifter som ble omfattet av utgiftsutjevningen i 2004. Når videregående opplæring utgjør en større andel av driftsutgiftene i 2004 enn hva de gjorde i 1994 så må det blant annet ses i sammenheng med at det i løpet av de siste årene har vært en sterk vekst i antall 16-18 åringer. Sektornøklene for tannhelse og samferdsel har en høyere vekt i kostnadsnøkkelen enn hva fylkeskommunenes ressursbruk til tannhelse og samferdsel isolert sett tilsier at nøklene burde hatt.

Når sektornøklenes vekt i kostnadsnøkkelen ikke justeres i takt med endringer i kommunenes og fylkeskommunenes prioriteringer vil det ha fordelingsvirkninger mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Små kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov til administrasjon har for eksempel tjent på at administrasjonsnøkkelens vekt i kostnadsnøkkelen ikke har blitt justert ned i takt med at administrasjonsutgiftenes andel av driftsutgiftene har blitt redusert i løpet av perioden 1994-2004. Kommuner med mange barn i grunnskolealder har tapt på at grunnskolenøkkelens vekt i kostnadsnøkkelen ikke har blitt justert opp i takt med at grunnskoleutgiftenes andel av driftsutgiftene har økt i løpet av samme periode.

8.3.4 Kriterier og kostnadsvekter

Kostnadsnøkkelen i inntektssystemet består av objektive kriterier, med tilhørende kostnadsvekter. Kostnadsvektene skal gjenspeile den kvantitative betydningen av kriteriene. Kriteriet arbeidsledige 16-59 år har for eksempel en vekt på 0,011 i den samlede kostnadsnøkkelen. Det indikerer at av kommunenes totale utgiftsbehov er 1,1 prosent knyttet til arbeidsledige i alderen 16-59 år. Kostnadsvekten er dels basert på et estimat på merkostnadene knyttet til en ekstra arbeidsledig, dels på informasjon om antall arbeidsledige i landet.

Av tabell 8.2 framgår det at det siden 1997 har blitt foretatt få analyser av kostnads – og etterspørselsforhold i kommunal og fylkeskommunale tjenesteproduksjon som har resultert i endringer i kriterier eller justeringen av kostnadsvektene til eksisterende kriterier. Kostnadsnøkkelen for kommunene har kun blitt endret tre ganger siden 1997 som følge av nye analyser og utredninger:

• Grunnskolenøkkelen ble endret i 2002 for å fange opp bosettingsmønstrets betydning for kommunenes utgiftsbehov til grunnskolen på en bedre måte enn tidligere.

• Sosialhjelpsnøkkelen ble endret i 2004, for å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til personer med rus og/eller psykiske problem på en bedre måte enn tidligere.

• I 2004 ble det innført en egen sektornøkkel for miljø og landbruk for å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til landsbruks- og miljøoppgaver.

Fylkeskommunenes kostnadsnøkkel har ikke blitt endret siden 1997 som et resultat av nye analyser eller utredninger.

Hvilke faktorer som virker utgiftsdrivende på kommunenes og fylkeskommunenes ressursbruk kan endre seg over tid, blant annet som følge av endringer i tjenestenes innhold. Når grunnlaget for utgiftsutjevningen kun oppdateres hvert tiende år kan det derfor ha fordelingskonsekvenser for kommunene og fylkeskommunene.

Av tabell 8.2 framgår det at kostnadsnøklene ikke har blitt endret som følge av ulik utvikling i kriterieverdier på nasjonalt nivå. Betydningen av dette kan illustreres ved et eksempel. I sosialhjelpsnøkkelen for kommunene inngår kriteriet antall arbeidsledige. Kostnadsnøkkelen justeres imidlertid ikke for å fange opp utvikling i kriterieverdier på nasjonalt nivå. Det resulterer i at det omfordelte beløpet per arbeidsledig blir høyere i perioder med synkende arbeidsledighet. Eller sagt på en annet måte: kommunenes «tilskudd» per arbeidsledige blir høyere. I perioder med økende arbeidsledighet vil det omfordelte beløpet per arbeidsledig bli lavere når kostnadsvekten ikke justeres opp i takt med en økning i antall arbeidsledige. Eller sagt på en annen måte: kommunenes «tilskudd» per arbeidsledig blir redusert.

Analyser utført av Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) og Statistisk sentralbyrå (SSB) viste at yrkesstatus ble svekket som indikator på sosialhjelpsbruk i løpet av perioden 1993-2001. Dette ble sett i sammenheng med at arbeidsledigheten hadde blitt redusert i samme periode (Langørgen og Åserud 2003 og Melberg og Alver 2003).

8.3.5 Løpende oppdatering av kostnads­nøkkelen

Av hensyn til stabilitet og forutsigbarhet for kommunesektoren har det hittil vært lagt til grunn at større omlegginger i inntektssystemet, herunder endringer i kostnadsnøklene, kun skal gjennomføres hvert tiende år. Oppdatering av grunnlaget for utgiftsutjevningen kun hvert tiende år vil være uproblematisk dersom det er forholdsvis stor stabilitet i hvilke faktorer som virker utgiftsdrivende på kommunenes og fylkeskommunenes utgifter og dersom utviklingen i kriterieverdier på nasjonalt nivå er noenlunde proporsjonal. Men dersom kommunenes utgiftsbehov, og dermed behovet for statlige overføringer ikke er stabilt over tid, kan det være problematisk at kostnadsnøklene kun revideres hvert 10. år.

Gjennomgangen i avsnitt 8.3.3 viser at det ikke fullstendig samsvar mellom sektorens vekt i dagens kostnadsnøkkel og den faktiske utgiftsfordelingen. Utvalget har på bakgrunn av det utredet et alternativ hvor det foretas en løpende oppdatering av delkostnadsnøklenes vekt i den samlede kostnadsnøkkelen. Gjennomgangen i avsnitt 8.3.4 viser at utviklingen i kriterieverdier på nasjonalt nivå kan ha konsekvenser for den kvantitative betydningen av ulike kriterier. For eksempel svekkes arbeidsledighet som indikator på sosialhjelpsbruk i perioder med redusert arbeidsledighet. Utvalget har på bakgrunn av dette også utredet et alternativ hvor det både foretas løpende oppdatering av endringer i sektorsammensetningen og av endringer i kriteriverdiene på nasjonalt nivå.

Alternativ 1: Løpende oppdatering som følge av endringer i sektorsammensetningen

Det første alternativet innebærer at den felles kostnadsnøkkelen endres fra år til år som følge av sektorsammensetningen. Sektorer som utgjør en økende andel av netto driftsutgifter vil få økt vekt i den felles kostnadsnøkkelen, mens sektorer som reduseres målt som andel av netto driftsutgifter får lavere vekt. Dersom denne endringen hadde blitt gjennomført i 2005 ville det medført at delkostnadsnøkkelen for administrasjon hadde fått redusert vekt i den samlede kostnadsnøkkelen, mens delkostnadsnøklene for grunnskolen og helse – og sosialtjenesten hadde fått økt vekt.

En løpende oppdatering av delkostnadsnøklenes vekt i den samlede kostnadsnøkkelen vil innebære at man får fanget opp endringer i kommunesektorens prioriteringer av ulike sektorer. I forhold til eksempelet i avsnitt 8.3.3 ville dette alternativet fanget opp at videregående opplæring legger beslag på en økende andel av fylkeskommunenes netto driftsutgifter som følge av sterk vekst i antall 16-18 åringer.

Alternativ 2: Løpende oppdatering som følge av endringer i sektorsammensetningen og endringer i kriterieverdiene på nasjonalt nivå

Det andre alternativet innebærer at den felles kostnadsnøkkelen endres fra år til år både som følge av endringer i sektorsammensetningen og som følge av utvikling i kriterieverdier på nasjonalt nivå.

Oppdateringen vil i praksis skje i to trinn. Først oppdateres vektene i alle sektornøklene som følge av utviklingen i kriterieverdier på nasjonalt nivå. Gjennom det oppnår man at de relative forskjellene i beregnet kriterieenhet holdes fast over tid. I forhold til eksempelet i avsnitt 8.3.4 ville det medført at antall arbeidsledige ville fått økt vekt i sosialhjelpsnøkkelen i perioder med økende arbeidsledighet, mens de øvrige kriteriene i sosialhjelpsnøkkelen (isolert sett) ville fått redusert vekt i sosialhjelpsnøkkelen. På denne måten ville man unngått at kommunene ble underkompensert for antall arbeidsledige i perioder med økende arbeidsledighet. Motsatt, i perioder med redusert arbeidsledighet, ville antall arbeidsledige fått redusert vekt i sosialhjelpsnøkkelen, mens de øvrige kriteriene i sosialhjelpsnøkkelen (isolert sett) ville fått økt vekt.

Etter at kostnadsvektene i den enkelte sektornøkkel er justert som følge av utviklingen i kriterieverdiene på nasjonalt nivå, vektes de oppdaterte sektornøklene sammen i en ny felles kostnadsnøkkel basert på oppdaterte tall for sektorsammensetningen. På denne måten får man også fanget opp endringer i kommunesektorens prioriteringer av ulike sektorer.

Vurdering av de ulike alternativene

I alternativ 2 er det lagt til grunn at kostnadsvektene i delkostnadsnøklene skal justeres i forhold til endringer i kriterieverdier på nasjonalt nivå. Gjennom det oppnår man at de relative forskjellene i beregnet kriterieenhet holdes fast over tid. Problemet med denne tilnærmingen er at de estimerte kostnadene per kriterieenhet ikke nødvendigvis er stabil over tid. De estimerte kostnadene per kriterieenhet kan endre seg som følge av endringer i tjenestens innhold. Videre kan kostnadene per kriterieenhet endre seg i takt med endringer i kriterieverdier på nasjonalt nivå. Dette ble blant annet dokumentert i analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2001 (Melberg og Alver, 2003).

I sosialhjelpsnøkkelen inngår kriteriet skilte og separerte 16-59 år. Inntil 2004 var kostnadsvekten til kriteriet basert på analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 1993. I løpet av perioden 1993-2001 var det en vekst i antall skilte og separerte på landsbasis. En modell med løpende oppdatering av kostnadsnøkkelen tilsier derfor at skilte og separerte burde fått økt vekt i sosialhjelpsnøkkelen. Analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2001 tilsa imidlertid at kriteriet burde få redusert vekt i kostnadsnøkkelen. I løpet av perioden 1993 – 2001 var det en økning i antall skilte og separerte, men i samme periode hadde kommunenes estimerte kostnader per skilte og separert blitt redusert. Og den siste effekten var større enn den første. I forbindelse med endringen av sosialhjelpsnøkkelen i 2004 fikk derfor kriteriet skilte og separerte redusert vekt. Når skilte – og separerte har blitt svekket som indikator på kommunenes sosialhjelpsutgifter så kan det ifølge Kommunal – og regionaldepartementet ha sammenheng med at antallet skilte er blitt jevnere fordelt mellom kommunene enn før (St.meld. nr. 6 (2003-2004)).

I alternativ 1 er det lagt til grunn at man skal ha en løpende oppdatering av sektornøklenes vekt i den samlede kostnadsnøkkelen, for på den måten å fange opp endringer i kommunenes og fylkeskommunenes prioriteringer av ulike sektorer. Alternativ 1 er enklere enn alternativ 2. Alternativ 1 vil også indirekte fange opp endringer i kriterieverdier på nasjonalt nivå, men bare dersom ulik utvikling i kriterieverdier gir seg utslag i endrede prioriteringer. Dersom kommunenes sosialhjelpsutgifter øker (relativt til kommunenes øvrige utgifter) som følge av en økning i arbeidsledigheten vil sosialhjelpsnøkkelen få økt vekt i kostnadsnøkkelen. Dette vil igjen medføre at antall arbeidsledige får økt vekt i den samlede kostnadsnøkkelen. Modell 1 vil imidlertid medføre at alle kriteriene i sosialhjelpsnøkkelen vil justeres proporsjonalt opp i den samlede kostnadsnøkkelen, og ikke bare antall arbeidsledige. Modell 2 vil i likhet med modell 1 innebære at sosialhjelpsnøkkelen blir justert opp i en slik situasjon. Men i motsetning til modell 1, vil modell 2 innebære at kun kriteriet antall arbeidsledige justeres opp i kostnadsnøkkelen.

8.3.6 Utvalgets vurdering

Utvalget oppfatter ikke at fravær av løpende oppdatering av de felles kostnadsnøkler er et stort problem. Figur 8.3 og 8.4 viser også at det er relativt godt samsvar mellom sektorenes vekt i dagens kostnadsnøkkel og den faktiske utgiftsfordelingen. Det tilsier at det ikke er behov for en årlig automatisk oppdatering av delkostnadsnøklenes vekt i den samlede kostnadsnøkkelen.

Gjennomgangen i avsnitt 8.3.2 viser at kostnadsnøklene endres relativt hyppig som følge av oppgaveendringer, innlemming av øremerkede tilskudd og nye analyser som gir grunnlag for nye delkostnadsnøkler. Utvalget vil foreslå at man i forbindelse med slike endringer også justerer delkostnadsnøklenes vekt i den samlede kostnadsnøkkelen for å fange opp endringer i sektorsammensetningen. Utvalget anbefaler ikke en tilsvarende oppdatering som følge av endringer i kriterieverdier på nasjonalt nivå. Dette begrunnes dels med at slik oppdatering representerer økt kompleksitet, dels med at det er usikkert hvorvidt endringer i nasjonale kriterieverdier motsvares av tilsvarende endringer i tjenestenes innhold.

8.4 Kostnader som bør omfattes av utgiftsutjevningen

Gjennom de frie inntektene skal kommunene og fylkeskommunene finansiere både drifts- og kapitalutgifter i tilknytning til kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon. I prinsippet innebærer det at alle utgifter til kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon bør omfattes av utgiftsutjevningen, også kapitalutgiftene. I dag er det imidlertid kun variasjoner i kommunenes og fylkeskommunenes driftsutgifter som utjevnes gjennom utgiftsutjevningen. I praksis innebærer det at tilskudd til kapitalformål fordeles mellom kommunene og mellom fylkeskommunene gjennom innbyggertilskuddet, skatteinntektene (utjevnet) og de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet. Når kapitalutgifter ikke er omfattet av utgiftsutjevningen, så har det sammenheng med at mangelfulle data om kommunenes og fylkeskommunenes kapitalutgifter hittil har gjort det vanskelig å inkludere utgiftene i utgiftsutjevningen.

Gjennom etableringen og utviklingen av KOSTRA (Kommune-STat-RApportering) har man fått bedre informasjon om kommunesektorens kapitalutgifter, da kommunene og fylkeskommunene skal rapportere avskrivinger i KOSTRA. Avskrivinger i KOSTRA har først og fremst som siktemål å synliggjøre kostnadene som er forbundet med bruk av anleggsmidler i kommunenes og fylkeskommunenes tjenesteproduksjon (kapitalslit). For å måle kapitalslitet er det nødvendig å gjøre antakelser om levetid og avskrivingsfunksjoner for ulike typer kapital. I KOSTRA blir det benyttet en lineær avskrivingsfunksjon og anskaffelseskostnaden og verdsettingen av kapitalen er basert på den faktiske anskaffelseskostnaden (historisk kost). Den faktiske anskaffelseskostnaden justeres ikke for inflasjon. Avskrivinger som etter denne KOSTRA-forutsetningen skal føres i driftsregnskapet er motstykket til den verdireduksjonen av anleggsmidlene som inngår i kommunenes balanseregnskap.

Kommunal- og regionaldepartementet gjennomførte i 2002-2004 et prosjekt i samarbeid med SSB om betydningen av kapitalkostnader i kommunene. Bakgrunnen for prosjektet var blant annet et ønske om å undersøke om vekstkommuner ble underkompensert for sitt utgiftsbehov til kommunal tjenesteproduksjon når kapitalutgifter ikke ble omfattet av utgiftsutjevningen (St.prp. nr 66 (2002-2003)). SSB sine analyser av kommunenes kapitalkostnader i 2001 viste at det var en tendens til at nivået på kapitalutgiftene fulgte inntektsnivået i kommunene. Analysene indikerte videre at befolkningsvekst og fraflytting kunne gi en midlertidig effekt på kapitalutgiftene. På kort sikt vil kapitalutgiftene i vekstkommuner være lavere enn i andre kommuner. Dette kan ifølge SSB dels ha sammenheng med treghet i tilpasningen til befolkningsendringene, dels med at vekstkommuner på grunn av muligheter til å utnytte kapasiteten maksimalt på kort sikt vil ha lavere kapitalutgifter per innbygger. Motsatt fant SSB at fraflyttingskommuner på kort sikt hadde høyere kapitalutgifter enn andre kommuner. Det ble sett i sammenheng med at det er færre innbyggere som må dele de samme kostnadene (Langørgen og Rønningen, 2002).

SSB foretok også en mer omfattende analyse av kapitalkostnadene til kommunene på skolesektoren. Denne analysen var basert på kalkulerte avskrivinger på grunnlag av investeringsdata fra kommuneregnskapene i perioden 1997 – 2001. Analysen bekreftet resultatene fra analysene av kommunenes kapitalkostnader i 2001 om at nivået på avskrivingene per innbygger øker med inntektsnivået i kommunene og andelen barn i grunnskolealder. Videre viste analysen at vekstkommuner på kort sikt kan ha lavere avskrivinger enn andre kommuner som følge av treghet i tilpasningen av tjenestetilbudet, og mulighetene til å utnytte kapasiteten maksimalt. Analysen av befolkningsendringer i perioden 1997 – 2001 tyder ikke på at vekstkommuner over tid har høyere kapitalutgifter enn andre kommuner (Kalavarskaia og Langørgen, 2004).

Utvalgets vurdering er at alle utgifter til kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon i prinsippet bør omfattes av utgiftsutjevningen, også kapitalutgifter. Til tross for etableringen og utviklingen av KOSTRA har man etter utvalgets vurdering ikke data som er gode nok til at de kan brukes i analysesammenheng. Det har hovedsakelig sammenheng med at det er en underrapportering av avskrivinger i flere kommuner, og at det er varierende praksis mellom kommunene når det gjelder rapportering av avskrivinger. Det medfører at det med utgangspunkt i KOSTRA-data er vanskelig å identifisere hvilke faktorer som virker utgiftsdrivende på kommunenes kapitalutgifter. Utvalget har derfor ikke utviklet egne kriterier for å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til kapitalutgifter.

Rattsø-utvalget antok at kapitalutgiftene over tid ville fordele seg mellom kommunene om lag som driftsutgiftene, og at en ekskludering av kapitalutgiftene ikke ville ha særlige fordelingsvirkninger (NOU 1996:1). Dersom kapitalbehovet, slik Rattsø-utvalget la til grunn, er noenlunde proporsjonalt fordelt med produksjonen av kommunale tjenester er det ikke behov for å ha særskilte kriterier for dette i kostnadsnøkkelen. De faktorer som forklarer forskjeller i driftsbehov vil da også forklare forskjeller i kapitalbehov. Dette forutsetter imidlertid at kapitalkostnadene inngår når man i de årlige budsjettene beregner kommunesektorens samlede utgiftsbehov. I dag tar man kun utgangspunkt i kommunesektorens driftsutgifter ved beregningen av utgiftsbehovet. 2

Dersom en inkluderer kapitalutgiftene i utgiftsbehovet, uten at det er innført egne kriterier i kostnadsnøkkelen for å fange opp variasjonene i utgiftsbehovet til kapitalutgifter, vil det medføre en omfordeling av inntekter fra kommuner og fylkeskommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov til kommuner og fylkeskommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov. Etter utvalgets vurdering er det problematisk å gjennomføre en slik endring nå, da en ikke vet med sikkerhet om det faktisk er slik at de kommunene som har et høyt utgiftsbehov til drift av kommunal tjenesteproduksjon også har et høyt utgiftsbehov til kapital. Inntil dataene om kommunenes og fylkeskommunenes kapitalutgifter blir bedre vil utvalget anbefale at kapitalutgifter ikke omfattes av utgiftsutjevningen. Kapitalutgifter bør imidlertid omfattes av utgiftsutjevningen når det er mer klarhet om hvilke faktorer som forklarer variasjoner i kapitalutgifter mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Utvalget vil peke på at SSBs empiriske analyser indikerer at vekstkommunene ikke blir underkompensert når avskrivinger ikke omfattes av utgiftsutjevningen. Utvalget diskuterer vekstkommunenes situasjon nærmere i kapittel 12.

8.5 Håndtering av personer som ikke er folkeregistrert i kommunen

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere kompensasjon for kommunale utgifter knyttet til personer som ikke er folkeregistrert i kommunene:

«Utvalget bes om å vurdere utforming av kompensasjon for kommunale utgifter knyttet til personer som ikke er folkeregistrert i kommunene (for eksempel studenter, turister, asylsøkere, personer fra omegnskommuner som benytter tjenester i en senterkommune)».

Størstedelen kommunenes tjenesteproduksjon er rettet mot egne innbyggere og eget næringsliv. Men en del offentlige oppgaver er av en slik karakter at forbruket av de tjenester og goder som tilbys ikke kan avgrenses til tjenesteytende myndighets geografiske ansvarsområde, blant annet har deler av helse – og sosialsektoren en slik karakter. Gjennom lov om sosiale tjenester og lov om helsetjenester er kommunene forpliktet til å yte og finansiere hjelp til personer som oppholder seg i kommunene, selv om de ikke er folkeregistrert i kommunen. Det gis i hovedsak ikke mulighet for kommunene til å sende refusjonskrav til den kommunen der brukeren har bostedsadresse. Kommunene kan i dag kun sende refusjonskrav for opphold i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjeneste, jf. unntaket fra bestemmelsen om oppholdskommunens ansvar i sosialtjenesteloven § 10-1 annet ledd. Problemet som oppstår ved slike tilfeller er det såkalte «gratispassasjerproblemet», som innebærer at enkelte får tilgang til goder eller tjenester som de ikke er med på å finansiere gjennom skatter, avgifter eller statlige overføringer.

Hyttekommuner og turistkommuner

Det er liten tvil om at plikten til å yte og finansiere helse- og sosialtjenester til personer som ikke er folkeregistrert i kommunene medfører økte utgifter for turistkommuner og hyttekommuner. Flere «hyttekommuner» har også påpekt at de i turistsesongen opplever en økning i utgiftene, uten at de får kompensasjon for merutgiftene, verken gjennom rammetilskuddet eller gjennom refusjon fra kommunene hvor brukerne har bostedsadresse. Hvaler kommune pekte blant annet i brev til Kommunal- og regionaldepartementet av 3. juli 2002 på at antall brukere av pleie- og omsorgstjenester økte med 12-15 prosent sommeren 2002. Dette medførte en økning i kommunenes pleie- og omsorgsutgifter, uten at kommunen kunne kreve utgiftene refundert fra kommunene der brukerne var folkeregistrert.

Kommuner med mange fritidsboliger, vil i tillegg til utfordringene innen helse- og sosialsektoren, også ha oppgaver knyttet til tilrettelegging av infrastruktur. Når det gjelder kommunenes ekstra kostnader til renovasjon, reguleringsplanlegging og byggesaksbehandling bør imidlertid det finansieres av hytteeierne selv, og ikke av de øvrige innbyggerne i landet gjennom en kompensasjonsordning i inntektssystemet. Dette gjøres også i stor utstrekning allerede. Hyttekommuner krever betaling for utgifter knyttet til byggesaksbehandling, vann, avløp og renovasjon og mottar også formueskatt fra hytteeiere. Videre vil de i større grad kunne kreve inn eiendomsskatt fra fritidsboliger dersom det innføres en generell eiendomsskatt som ikke er begrenset til strøk med bymessig bebyggelse.

Kommunene kan i dag kun skrive ut eiendomsskatt i klart avgrensede områder som helt eller delvis er utbygd på byvis eller der utbygging er i gang. Utenfor områder som oppfyller dette kravet kan det kun skrives ut eiendomsskatt på verk og bruk. I dag er fritidseiendommer i liten grad omfattet av eiendomsskatt fordi de normalt ligger utenfor områder som er utbygd på byvis. Skaugeutvalget foreslo i NOU 2003:9 Forslag til endringer i skattesystemet, at man burde utvide området for utskriving av eiendomsskatt til å gjelde alle eiendommene i kommunen. Finansdepartementet uttrykte i St.meld. nr 29 (2003-2004) Om skattereform, at de var enig i at eiendomsskattelovens avgrensning var svakt begrunnet. Videre sa departementet at det var:

«Behov for å vurdere endringer i eiendomsskattelovens virkeområde med sikte på klare og forutsigelige vilkår for utskriving av eiendomsskatt. (…) Departementet vil i tillegg vurdere å øke kommunenes valgfrihet med hensyn til hvilke typer eiendom det skal skrives ut eiendomsskatt på. Departementet vil vurdere en ordning der kommunene i større grad gis mulighet til å behandle ulike eiendomstyper forskjellig».

Utvalgets vurdering er at turistvirksomhet og fritidsboliger i stor grad må betraktes som en del av de aktuelle kommuners næringsgrunnlag, og at de utgifter som følger av turistvirksomhet og fritidsboliger ikke er prinsipielt forskjellig fra de utgifter som følger av annen næringsvirksomhet. Turister og hyttebeboere vil også medføre økte inntekter for de aktuelle kommunene. På bakgrunn av det er det vanskelig å anbefale en generell kompensasjon for hytte og turistkommuner.

Utvalget er oppmerksom på at pleie- og omsorgstjenester som ytes til hytteeierne vanskelig kan finansieres av hytteeierne selv. Utvalget vil derfor anbefale at det i større grad blir anledning til å sende refusjonskrav til bostedskommunen for denne type utgifter. I de fleste tilfeller vil hyttekommunenes utgiftsøkning motsvares av en tilsvarende utgiftsreduksjon for bostedskommunen. Dette forutsetter imidlertid at hyttekommunen og bostedskommunen er enig om hvilket innhold tjenesten skal ha.

Senterkommuner

Beboere i omegnskommuner vil i noen grad benytte kommunale tjenester i senterkommunen, blant annet kulturtilbud. Dette er tjenester hvor brukerbetaling har et visst omfang og hvor beboere i omegnskommunene dermed bidrar til finansieringen. I de tilfeller hvor senterkommunene tar ansvar for utbygging av kulturtilbud og andre tjenester for å betjene innbyggerne i omegnskommunene, finner utvalget det mer naturlig at omegnskommunene bidrar til finansieringen enn at dette kompenseres gjennom inntektssystemet.

Plikten til å yte og finansiere helse- og sosialtjenester til personer som ikke er folkeregistrert i kommunen kan medføre økte utgifter for de største byene. I forbindelse med arbeidet med storbymeldingen framhevet også enkelte storbyer at de måtte dekke deler av utgiftene til personer som egentlig tilhører en annen kommune, men som trekker inn til miljøene i de største byene (St.meld. nr. 31 (2002-2003)).

Analyser viser at storbyene har høyere sosialhjelpsutgifter per innbygger enn andre kommuner, jf. omtale i kapittel 9. Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) undersøkte i 2003 om de høye sosialhjelpsutgiftene i storbyene dels kunne forklares med at byene tiltrekker seg befolkningsgrupper med levekårsproblemer (Melberg og Alver, 2003). Data ble innhentet fra flere ulike kilder for å se nærmere på dette problemet. I en spørreundersøkelse utført av Rusmiddeletaten i Oslo kommune ved AIDS Info Bussen i Oslo svarte 24,6 prosent av respondentene at de bodde i kommuner utenfor Oslo. Av disse kom de aller fleste fra fylkene i Østlandsområdet. SIRUS undersøkte også hvor brukerne på kommunale rusomsorgsinstitusjonene kom fra. Undersøkelsen viste at 13,6 prosent av personene som var i kontakt med rusomsorgen var folkeregistrert i en annen kommune enn Oslo. Denne gruppen utgjorde imidlertid kun 3,9 prosent av totalt antall kontakter med behandlingsapparatet. Ifølge SIRUS er det antakeligvis en del brukere som er folkeregistrert i andre kommuner som blir tatt inn på akuttinstitusjonene, men ikke til behandling.

Det er rimelig å anta at plikten til å yte og finansiere helse- og sosialtjenester til personer som ikke er folkeregistrert i kommunene kan medføre økte utgifter for de største byene. I kapittel 9 foretar utvalget en analyse av kommunenes utgifter til kommunehelse og sosialhjelp. Utgiftene som analyseres vil også omfatte kommunenes utgifter til personer som ikke er folkeregistrert i kommunene. I analysene vil utvalget teste ut om ulike mål på urbanitet har en signifikant effekt på kommunenes utgifter til helse – og sosialtjenester. Dersom storbyene har høye utgifter til personer som ikke er folkeregistret i kommunene bør dette derfor fanges opp i analysene.

Studenter

Studentene er en svært sammensatt gruppe, både når det gjelder bosituasjon, alder, inntekt og sivil status. En undersøkelse utført av SSB viser blant annet at 30 prosent av studentene bor alene, 36 prosent bor sammen med ektefelle eller samboer, 23 prosent bor sammen med venner eller andre studenter i en eller annen form for kollektiv boform, mens 8 prosent bor hjemme hos foreldre (Lyngstad, 1999).

Studenter kan i dag velge mellom å være folkeregistrert i hjemkommunen eller i studiekommunen. Dersom de er folkeregistrert i studiekommunen, vil studiekommunen få uttelling gjennom inntektssystemet på samme måte som for tilsvarende innbyggere som ikke er studenter. Studenter genererer imidlertid i mindre grad enn andre innbyggere i alderen 16-66 år skatteinntekter for kommunene.

Kommuner med høyere utdanningsinstitusjoner vil antakeligvis ha utgifter til studenter som ikke er folkeregistrert i kommunen. Det er rimelig å anta at dette først og fremst dreier seg om utgifter til primærhelse og kultursektoren, noe som blant annet må ses i sammenheng med at kriteriene for at studenter skal få sosialhjelp er svært strenge. En undersøkelse utført av Statistisk sentralbyrå viser at kun en prosent av studentene bor i en husholdning som har mottatt sosialhjelp i løpet av det siste året (Lyngstad, 1999). Studenter med barn må melde flytting til studiekommunen. Det medfører at kommunene ikke vil ha utgifter til barnehage eller grunnskole, uten at de får kompensasjon for det gjennom inntektssystemet. Det er derfor grunn til å anta at kommunenes utgifter til studenter som ikke er folkeregistrert i kommunen i hovedsak vil dreie seg om primærhelse og kultursektoren. Kultur er som allerede nevnt en tjeneste hvor brukerbetalinger har et visst omfang og hvor studentene dermed bidrar til finansieringen. I flere studiekommuner vil dessuten studentsamskipnaden ha egne helsetjenester for studentene, noe som medfører at den økonomiske belastningen for kommunene blir mindre.

Utvalget vil ikke anbefale at det etableres en egen kompensasjonsordning i inntektssystemet for kommuner med høyere utdanningsinstitusjoner nå. Utvalget vil peke på at det er grunn til å anta at kommunenes utgifter til kommunale tjenester for studenter er beskjedne. Studenter vil dessuten også medføre økte inntekter for de aktuelle kommunene. Dette tilsier at det ikke er behov for en egen kompensasjonsordning for studenter i inntektssystemet.

Asylsøkere

Asylsøkere i asylmottak mottar kommunale tjenester som primærhelse, barnevern og grunnskole. Kommunene får kompensasjon for utgiftene til asylsøkere gjennom øremerkede tilskudd. Kommunenes utgifter til grunnskoleopplæring av barn i asylmottak finansieres over kapittel 225, post 64 Tilskudd til opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen. Kommunenes utgifter til tiltak i barne- og ungdomsvernet finansieres over kap. 854, post 54 Tilskudd for enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere. Når Utlendningsdirektoratet etablerer et asylmottak får vertskommunen i tillegg et tilskudd, en såkalt vertskommunekompensasjon. Dette tilskuddet skal dekke kommunenes utgifter til helsetjenester, barnevernstjenester og administrasjon som kommunen har i forbindelse med mottaket. Når kommunene får kompensasjon for utgiftene til asylsøkere gjennom øremerkede tilskudd, er det vanskelig å se behovet for å etablere ordninger for dette innenfor inntektssystemet.

Det er betydelige svingninger i antall asylsøkere i den enkelte kommune, både fordi antall asylsøkere i det enkelte mottak varierer over tid og på grunn av etablering og nedleggelse av mottak. Utvalget mener derfor også at det er mest hensiktsmessig at kostnader knyttet til asylsøkere fortsatt skal kompenseres gjennom øremerkede tilskudd.

8.6 Analyseopplegg

Det er en betydelig utfordring å kvantifisere forskjeller i beregnet utgiftsbehov mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. For det første må man identifisere og kvantifisere betydningen av faktorer som forklarer hvorfor behovet for kommunale tjenester varierer mellom kommunene. Og for det andre må man identifisere og kvantifisere betydningen av faktorer som forklarer hvorfor kostnadene knyttet til å produsere en enhet av tjenestene varierer mellom kommunene. Det foreligger ulike metoder for kvantifisering av forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Dette vil det bli redegjort for nedenfor.

Når man skal beregne kommunenes og fylkeskommunenes utgiftsbehov trenger man i prinsippet en norm eller en gitt standard for utformingen av kommunale tjenester. Videre trenger man en metode som gjør det mulig å tallfeste kommunenes kostnader ved å oppfylle disse normene og standardene. Det foreligger to hovedtilnærminger for å beregne kommunenes og fylkeskommunenes utgiftsbehov:

• Den normative metoden

• Den statistiske/positive metoden

Den viktigste forskjellen mellom de to tilnærmingene er informasjonsgrunnlaget som benyttes for å vurdere betydningen av kostnadsforhold og befolkningsfaktorer. Den normative metoden etablerer kriterier for utjevning basert på normer for tjenesteproduksjonen, mens den statistiske/positive metoden, heretter omtalt som den statistiske metoden, tar utgangspunkt i den faktiske tjenesteproduksjonen.

Dagens kostnadsnøkler er i stor grad basert på den statistiske metoden. Det foreligger kun normative modeller for grunnskolen og vegvedlikehold. I tillegg ligger det et normativt element i kostnadsnøkkelen for videregående utdanning.

8.6.1 Den normative metoden

Den normative metoden etablerer kriterier for utjevning basert på normative modeller for tjenesteproduksjon. Når metoden brukes for å analysere betydningen av befolkningsfaktorer, må det defineres normerte dekningsgrader for den enkelte tjeneste. Den normerte dekningsgraden uttrykker hvor stor andel av potensielle brukere som bør ha tilgang til tjenesten, for eksempel hvor stor andel av befolkningen i aldersgruppen 16-18 år som bør ha tilbud om videregående opplæring. Ut i fra den normerte dekningsgraden, og en tilhørende norm for ressursinnsatsen per bruker, kan en beregne den kvantitative betydningen av befolkningsfaktorer.

Når den normative metoden anvendes på kostnadsforhold tas det utgangspunkt i en detaljert modell for hvordan den enkelte tjeneste produseres. For en rekke kommunale tjenester stilles det bestemte krav om tilgjengelighet, det vil si at tjenesten må utføres der brukeren bor eller i nærheten av der brukeren bor. Eksempler på slike tjenester er hjemmesykepleie og grunnskole. For slike tjenester vil strukturelle forhold som bosettingsmønster og reiseavstander påvirke produksjonsbetingelsene. For å avdekke betydningen av disse, må en derfor etablere modeller på kommunenivå. Normative modeller for lokalisering av skoler og organisering av hjemmetjenesten kan for eksempel benyttes for å kvantifisere kostnadsulemper som skyldes spredt bosetting. Agdermodellen er et eksempel på en slik modell. Denne modellen beregner en teoretisk skolestruktur for hver enkelt kommune, basert på fastsatte standarder for maksimal reisevei, skole- og klassestørrelse. Agdermodellen er nærmere omtalt i kapittel 9.

I analyser av befolkningsfaktorer benyttes de samme normerte dekningsgrader og normert ressursinnsats per bruker for alle kommuner. I analyser av kostnadsforhold kan det forutsettes lik kvalitet på tjenestene og samme effektivitet i bruken av ressursene. Den normative metoden vil direkte ta hensyn til vedtatte minstestandarder og normerte ytelser i tjenestetilbudet.

Den normative metoden har to vesentlige ulemper: For det første er det svært arbeidskrevende å utvikle gode normative modeller for kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon. For det andre vil de normene som benyttes i analysene ha forskjellig status. De normene som legges til grunn vil til dels være politiske vedtatte normer som er nedfelt i lov- og regelverk. Lov- og regelverk vil imidlertid bare unntaksvis være tilstrekkelig til å avlede hvilken betydning ufrivillige kostnadsforhold og befolkningsfaktorer har for beregnet utgiftsbehov. Dette innebærer at metoden må suppleres med normer som etableres i forbindelse med analysen, for eksempel normer for skolestrukturen i en kommune eller normer for standarder i tjenesteproduksjon. Det kan være uheldig at normene som etableres i analysene kan oppfattes som statlige anbefalinger om hvordan tjenestetilbudet skal organiseres lokalt.

8.6.2 Statistiske analyser

Statistiske metoder etablerer kriterier for utjevning basert på den faktiske tjenesteproduksjonen. Statistiske analyser benyttes for å avdekke systematiske sammenhenger mellom faktisk ressursbruk og ufrivillige kostnadsforhold, og befolkningsfaktorer. Styrken til statistiske analyser er at man unngår å måtte etablere normer i situasjoner hvor det ikke foreligger politiske normer som er nedfelt i lov- og regelverk. Bruk av statistiske analyser innebærer at utgiftsbehovet blir avledet fra de normer og verdier som er nedfelt i prioriteringene innenfor kommunesektoren. Det vil da bli kompensert for faktorer som påvirker de faktiske utgiftsprofilene til kommunene. Svakheten til statistiske analyser er at man ikke er sikret at man makter å kontrollere for forskjeller i effektivitet og kvalitet. Statistiske analyser vil heller ikke fange opp betydningen av faktorer som ikke slår systematisk gjennom i kommunenes faktiske prioriteringer.

8.6.3 Nærmere om statistiske metoder og analysenivå

Inntektssystemet er et system for fordeling av rammetilskudd mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Det betyr ikke at kommuner og fylkeskommuner nødvendigvis må være de enheter som inngår i analysen. Analysen kan utføres på individnivå og på institusjonsnivå, så vel som på kommune- og fylkesnivå.

Analyser på individnivå kan være godt egnet til å analysere betydningen av alderssammensetning og andre etterspørselsfaktorer, for eksempel betydningen av ulike sosioøkonomiske kjennetegn innen sosialhjelp og barnevern. Sammenliknet med analyser på kommune- eller fylkesnivå kan dette gi en bedre forståelse av de underliggende forklaringsfaktorer. Det gjelder særlig faktorer som varierer mye mellom individer, men som viser mindre variasjon mellom kommuner. Kostnadsnøklene skal imidlertid inngå i et system som fordeler statlige overføringer mellom kommuner, og det er da mindre problematisk at analysene ikke fanger opp alle forskjeller på individnivå. Utvalgets analyser av etterspørselsfaktorer utover alder er i hovedsak basert på regresjonsanalyser på kommuner- eller fylkesnivå, samtidig som tilgjengelige analyser på individnivå utnyttes i tolkningen av de effekter som framkommer på kommune- eller fylkesnivå.

8.6.4 Utvalgets analyseopplegg

I dagens inntektssystem ligger normative modeller til grunn for delkostnadsnøklene for grunnskole og fylkesveger, mens de øvrige delkostnadsnøklene i hovedsak er basert på statistiske analyser. Utvalget har valgt å videreføre og oppdatere den normative modellen for vedlikehold av fylkesveger, jf. omtale i kapittel 10.

Utvalgets forslag til delkostnadsnøkkel for grunnskolen er imidlertid basert på statistiske analyser, noe som innebærer at Agdermodellen ikke lenger benyttes som normativ analysemodell. Klassedelingsreglene, som ble opphevet høsten 2003, er et viktig element i Agdermodellen. Klassedelingsreglene definerte maksimalverdier for klassestørrelse og en minimumsnorm for pedagogisk ressursbruk, en lærertime per undervisningstime i hver klasse. Opphevingen av klassedelingsregelen medfører at nåværende versjon av Agdermodellen er lite egnet, men modellen kan i prinsippet tilpasses dagens gruppeorganisering etter hvert som det etableres bedre kunnskap om hvordan antall elever per årstrinn påvirker ressursbruken på skolenivå. Sannsynligvis må denne delen av Agdermodellen da baseres på statistiske analyser. For nærmere omtale vises det til kapittel 9.

Utvalget vil generelt påpeke at utviklingen i retning av større lokal frihet i organiseringen av tjenestetilbudet, både på kommunalt nivå og på institusjonsnivå, gjør det vanskeligere å etablere normative modeller for tjenesteproduksjonen. Det har sammenheng med at behovet for å etablere normer i forbindelse med analysene blir større, og at det vil være vanskelig å oppnå tilstrekkelig legitimitet dersom organiseringen i den enkelte kommune avviker mye fra det som legges til grunn i den normative modellen.

Brukerundersøkelser

Brukerundersøkelser tar utgangspunkt i opplysninger om egenskaper ved brukerne av kommunale og fylkeskommunale tjenester. Brukerundersøkelser som gir informasjon om brukernes alder og andre kjennetegn ved brukerne, samt informasjon om ressursinnsatsen per bruker innenfor ulike befolkningsgrupper, er godt egnet til å kvantifisere betydningen av alderssammensetning og andre befolkningsfaktorer. I den nåværende kostnadsnøkkelen ligger for eksempel brukerundersøkelser til grunn for vektingen av alderskriteriene i kostnadsnøkkelen for pleie- og omsorg. I analyser basert på brukerundersøkelser er det landsgjennomsnittet som utgjør normen.

Aldersfordelingen i kommunene har en systematisk effekt på kommunenes utgiftsbehov til kommunal tjenesteproduksjon. Utvalget ønsker derfor å videreføre dagens praksis hvor kostnadsnøkkelen bygges opp på grunnlag av alderskriterier. Utvalget har i stor grad valgt å videreføre den etablerte praksis hvor den relative vektingen av alderskriteriene i stor grad er basert på individdata og brukerundersøkelser. I noen tilfeller vil det være sterk korrelasjon mellom ulike aldersgrupper, for eksempel er det høy korrelasjon mellom aldersgruppen 67-80 år og aldersgruppen 80 år og over. Når det er sterk korrelasjon mellom forklaringsvariablene kan brukerundersøkelser gi mer robuste estimater på forklaringsvariablenes effekt enn regresjonsanalyser. En ulempe med å kvantifisere betydningen av ulike aldersgrupper (og andre befolkningsfaktorer) med utgangspunkt i brukerundersøkelser er at man ikke samtidig får kontrollert for andre faktorer som påvirker beregnet utgiftsbehov. Utvalget har derfor også brukt regresjonsanalyser for å vekte alderskriterier. Det viser seg imidlertid å være godt samsvar mellom brukerundersøkelser og regresjonsanalyser når det gjelder innvektingen av alderskriteriene for de eldre som mottar pleie og omsorg, jf. omtale i kapittel 9. For fylkeskommunene er det et spesielt problem med regresjonsanalyser at det er få observasjoner i analysene. I dette tilfellet kan brukerundersøkelser gi mer robuste estimater enn regresjonsanalyser.

Regresjonsanalyser

Regresjonsanalyser kan benyttes for å avdekke betydningen av både befolkningsfaktorer og kostnadsforhold. En fordel med regresjonsanalyser er at disse analysene er multivariate, det vil si at det blir kontrollert for effekter av samtlige tilgjengelige variable som antas å påvirke kommunenes utgifter. Dette gjør at disse analysene er i stand til å måle nettoeffekter av de ulike variablene, eller hvilke effekt hver variabel har etter at det er kontrollert for effekten av de andre variablene.

Siktemålet med regresjonsanalyser er å etablere modeller som i størst mulig grad forklarer utgiftsforskjeller mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. I analysene vil det være nyttig å skille mellom to grupper av forklaringsvariable. For det første påvirkes kommunenes og fylkeskommunenes utgifter av kostnadsforhold, alderssammensetning og andre befolkningsfaktorer. For det andre påvirkes utgiftene av kommunenes og fylkeskommunene inntektsnivå. Gjennom inntektssystemet skal kommunene og fylkeskommunene få kompensasjon for variasjoner i beregnet utgiftsbehov, men ikke for variasjoner i de faktiske utgiftene. Alle variablene som inngår i regresjonsmodellen vil derfor ikke være aktuelle som kriterier i kostnadsnøklene. Det er en klar tendens til at kommuner med høye inntekter har høye utgifter. Kommunenes inntektsnivå er imidlertid ikke aktuelt som kriterium i kostnadsnøklene. I regresjonsanalysene må det imidlertid kontrolleres for hvilken effekt kommunenes inntektsnivå har på kommunenes utgifter, slik at en får isolert effekten av ufrivillige etterspørsels- og kostnadsulemper.

Når en med utgangspunkt i regresjonsanalyser skal beregne kommunenes og fylkeskommunenes utgiftsbehov tas det utgangspunkt i faktorer som har en systematisk eller statistisk utsagnskraftig (signifikant) effekt på kommunenes eller fylkeskommunenes utgifter, og som kan antas å fange opp ufrivillige kostnadsulemper knyttet til kommunal tjenesteproduksjon. Den enkelte faktor, eller kriterium, kan deretter få en vekt i kostnadsnøkkelen som gjenspeiler hvor stor andel av utgiftene i gjennomsnittskommunen kriteriet forklarer.

For å identifisere hvilke andre faktorer enn alder som har en systematisk effekt på kommunenes utgifter til kommunal tjenesteproduksjon har utvalget i hovedsak tatt utgangspunkt i regresjonsanalyser. Regresjonsanalyser er også brukt til å estimere betydningen av ulike aldersgruppers bruk av kommunale tjenester i de tilfeller hvor man ikke har gode brukerdata.

Regresjonsanalyser bygger på en del forutsetninger som må være oppfylt for at estimatene skal bli så korrekt som mulig. En av forutsetningene er at regresjonsmodellen må være riktig. Det vil si at modellen må være korrekt spesifisert. For å sikre riktig spesifisering av regresjonsmodellen vil utvalget med utgangspunkt i tidligere forskning og teori identifisere faktorer som kan antas å ha effekt på kommunenes utgifter. I utgangspunktet er alle faktorer som kan antas å ha effekt på kommunenes utgifter inkludert som forklaringsvariabler i modellen. Forklaringsvariablene kan grovt sett deles inn i tre grupper:

• Variable som beskriver kommunenes og fylkeskommunenes økonomi (frie inntekter)

• Variable som fanger opp strukturelle forhold i kommunene (kommunestørrelse og ulike mål på bosettingsmønsteret)

• Variabler som beskriver befolkningssammensetningen (for eksempel alderssammensetningen og mål på sosioøkonomiske forhold i kommunene).

Det er ikke mulig å teste om alle relevante variabler er inkludert i modellen. Her er det den teoretiske drøftingen som ligger til grunn for modellen som er avgjørende. Ved hjelp av signifikanstester kan det testes om irrelevante variabler er inkludert i modellen. Et problem med å inkludere irrelevante variabler er at modellen blir unødvendig kompleks. I utgangspunktet er variabler som ikke har en signifikant effekt på kommunenes utgiftsbehov utelatt fra regresjonsmodellen. Det kan imidlertid være teoretiske grunner til å beholde variabler selv om de ikke har signifikant effekt. En må imidlertid da være forsiktig med tolkningen av effekten til variabelen.

I analyser av fylkeskommunenes ressursbruk er det et problem at det kan være for få observasjoner og for liten variasjon i data til å avdekke de underliggende sammenhenger ved bruk av regresjonsanalyser. Utvalget har i noen utstrekning omgått dette problemet ved å utnytte alternative tilnærminger. For fylkesveger er delkostnadsnøkkelen basert på en normativ modell, mens for tannhelse benyttes brukerundersøkelser. I videregående opplæring benyttes kostnadsdata på nasjonalt nivå for å vekte søkerkriterier og analyser av skalaegenskaper på skolenivå for å vurdere betydningen av bosettingsmønster. Det er kun for lokale ruter at kostnadsnøkkelen kun er basert på regresjonsanalyser. For nærmere omtale vises det til kapittel 10.

8.6.5 Partielle og simultane analyser

Dagens kostnadsnøkler bygger i hovedsak på arbeidet til Rattsø-utvalget (NOU 1996:1). Rattsø-utvalget foretok partielle analyser av et utvalg tjenesteytende sektorer. Partielle analyser innebærer at ulike sektorer blir behandlet enkeltvis. Fordelen med partielle analyser er at man kan gå i dybden på en sektor og at man har mulighet til å foreta separate analyser av kostnads- og etterspørselsforhold.

Rattsø-utvalgets første delutredning (NOU 1996:1) initierte en faglig debatt om bruken av regresjonsanalyse for å kvantifisere forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Det var særlig bruken av partielle analyser hvor den enkelte tjenesteytende sektor analyseres separat, som ble kritisert. Argumentet var at separate analyser av den enkelte sektor kunne undervurdere betydningen av kostnadsforhold som er felles for flere tjenester, eksempelvis kommunestørrelse og bosettingsmønster (Schweder, 1996, Von Der Fehr, 1996 og Mønnesland og Toresen, 1996).

Et alternativ til å estimere kommunenes utgiftsbehov med utgangspunkt i partielle analyser av enkelte sektorer er å estimere kommunenes utgiftsbehov innenfor et simultant ligningssystem hvor flere sektorer blir behandlet under ett og hvor man tar hensyn til sammenhenger som må gjelde på tvers av sektorer. Fordelen med simultane analyser i forhold til partielle analyser er at denne tilnærmingen kan være bedre egnet til å avdekke betydningen av kostnadsforhold som er felles for flere tjenester, for eksempel bosettingsmønster og kommunestørrelse. En annen fordel er at simultane modeller kan utformes på en måte som reflekterer budsjettbetingelsen til kommunene. Sørensen (1989), Borge og Rattsø (1992a, 1992 b, 1993 og 1995), Løyland og Håkonsen (2000), Langørgen og Aaberge (1999, 2001), Langørgen (2001) og Aaberge og Langørgen (2003) har tidligere analysert forskjeller i kommunenes prioriteringer innenfor simultane ligningssystem.

Om bruken av partielle eller simultane analyser faktisk gir grunnlag for ulike konklusjoner når det gjelder betydningen av ulike etterspørsels- og kostnadsforhold er et empirisk spørsmål. Utvalget har derfor engasjert Statistisk sentralbyrå (SSB) til å foreta en sammenligning av simultane og partielle analyser. Resultatene fra prosjektet er dokumentert i rapporten: «Sammenlikning av simultane og partielle modeller for analyse av kommunenes økonomiske atferd» (Langørgen, Galloway, Mogstad og Aaberge, (2005)). Rapporten er tilgjengelig på Kommunal- og regionaldepartementets internettsider (http://odin.dep.no/krd/norsk/dep/utvalg/inntekt). I dette avsnittet gjengis kun hovedresultatene fra undersøkelsen. Først gjøres det kort rede for KOMMODE-modellen, som er en simultan strukturmodell som analyserer alle kommunale sektorer samlet.

KOMMODE-modellen

KOMMODE-modellen er utviklet av SSB (Langørgen og Aaberge 2001). Innenfor KOMMODE-modellen estimeres kommunenes utgiftsbehov innenfor sektorene administrasjon, grunnskole, barnehager, helsestell, sosiale tjenester, pleie- og omsorgstjenester, kultur og infrastruktur innenfor et simultant likningssystem. 3

KOMMODE-modellen er utviklet for å forklare variasjoner i utgifter per innbygger innenfor åtte ulike tjenesteytende sektorer, samt for å forklare variasjoner i netto driftsresultat per innbygger. I modellen forsøker en å skille mellom variasjoner som er et resultat av variasjoner i utgiftsbehov (kostnads- og etterspørselsforhold) og variasjoner som er et resultat av lokale valg. Modellen er utformet i overensstemmelse med regnskapsmessige sammenhenger mellom inntekter, utgifter og netto driftsresultat, slik at disse sammenhengene per definisjon vil være oppfylt.

I KOMMODE-modellen er det lagt til grunn at variasjoner i kommunenes utgifter har sammenheng med:

• Kommunenes inntektsgrunnlag (gitt ved skatteinntekter, gebyrer og statlige overføringer).

• Faktorer som forklarer variasjoner i kommunenes «bundne kostnader» (utgiftsbehov). Bundne kostnader er et utrykk for kommunenes kostnader knyttet til å innfri minstestandarder og lovpålagte oppgaver. Innenfor den enkelte sektor er den fattigste kommunen (gitt ved kommunen som har lavest utgifter per innbygger på tjenesten) referansepunktet for å bestemme nivået på de bundne kostnadene. Det antas at bundne kostnader varierer mellom kommunene blant annet som følge av demografiske, sosiale og geografiske faktorer.

• Faktorer som påvirker kommunenes prioriteringer. Etter at kommunene har dekket kostnadene til å oppfylle minstestandarder og lovpålagte oppgaver antas det at prioriteringene vil variere fra kommunene til kommune avhengig av lokalbefolkningens utdanningsnivå, den partipolitiske sammensetningen av kommunestyret, samt med andel innbyggere bosatt i tettsted. I modellen brukes marginal budsjettandel som uttrykk for hvordan inntektene blir fordelt på sektorer avhengig av lokale prioriteringer.

Sammenligning av simultane og partielle analyser

I undersøkelsen som SSB har gjennomført for utvalget ble det estimert kostnads- og etterspørselsforhold innen flere kommunale sektorer med både simultane og partielle analyser. Hovedresultatet fra undersøkelsen er at det er stor grad av samsvar mellom de simultane og de partielle analysene når det gjelder identifiseringen av kostnads- og etterspørselsfaktorer. Estimerte effekter av variable som er statistisk signifikant i de simultane analysene er imidlertid ikke alltid signifikant i de partielle analysene. Motsatt, estimerte effekter av variable som er statistisk signifikant i de partielle analysene er ikke alltid signifikant i de simultane analysene.

Når det gjelder den kvantitative betydningen av de ulike faktorene gir analysene i noen tilfeller grunnlag for ulike konklusjoner. Gjennomgående er det slik at de kvantitative effektene blir estimert noe høyere i de simultane analysen enn i de partielle analysen. Forskjellen mellom de to analysene er størst når det gjelder den estimerte betydningen av bosettingsmønster og kommunestørrelse. Dette er som forventet da dette er kostnadsforhold som har betydning for flere kommunale tjenester.

For å illustrere forskjellene mellom de to tilnærmingene når det gjelder den estimerte betydningen av kostnadsforhold som er felles for flere tjenester, viser figur 8.5 – 8.7 den estimerte betydningen av kostnadsforhold som er felles for flere tjenester med simultane og partielle analyser. I figurene er det tatt utgangspunkt i de tjenestene som omfattes av utgiftsutjevningen i dag.

Figur 8.5 viser den estimerte betydningen av smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon med simultane og partielle analyser. Det framgår av figuren at smådriftsulempene estimeres høyere i de simultane analysene enn i de partielle analysene. De simultane analysene gir støtte til en hypotese om at smådriftsulempene i hovedsak er uttømt når innbyggertallet passerer 5 000 innbyggere. Figuren viser at de estimerte smådriftsulempene avtar med økende kommunestørrelse, og at smådriftsulempene per innbygger er størst for de minste kommunene.

Figur 8.6 og 8.7 viser den estimerte betydningen av bosettingsmønster i kommunal tjenesteproduksjon, med simultane og partielle analyser. Figur 8.6 viser den estimerte effekten av en økning i reiseavstanden til nærmeste nabokrets, mens figur 8.7 viser den estimerte effekten av en økning i reiseavstanden til sonesenteret. Det framgår av figurene at kostnadsulempene knyttet til spredt bosettingsmønster og lange reiseavstander estimeres høyere i den simultane analysen enn i den partielle analysen.

SSB har analysert variasjoner i kommunenes utgifter per innbygger. En fordel med partielle analyser er at man har mulighet til å foreta analyser av kostnads- og etterspørselsfaktorer hver for seg, jf. omtale i avsnittet under. For å identifisere og estimere betydningen av kostnadsforhold i grunnskolen kan man for eksempel analysere utgifter per elev (i stedet for utgifter per innbygger). Denne fordelen med partielle analyser har ikke SSB utnyttet i sin sammenligning. Analyser av grunnskolesektoren og pleie- og omsorgssektoren indikerer at når man i partielle analyser dekomponerer ressursbruken i en enhetskostnadskomponent og en dekningsgradkomponent så blir forskjellene mellom partielle og simultane analyser, når det gjelder den estimerte betydningen av kommunestørrelse og bosettingsmønster, mindre enn det som framgår av SSBs analyse.

Utvalgets bruk av simultane og partielle analyser

SSBs undersøkelse viser at partielle og simultane analyser i noen tilfeller gir grunnlag for ulike konklusjoner når det gjelder betydningen av ulike etterspørsels- og kostnadsforhold i kommunal tjenesteproduksjon. Utvalget har derfor tatt hensyn til kritikken som ble reist mot Rattsø-utvalgets bruk av partielle analyser ved å utnytte KOMMODE-modellen. Utvalget har initiert en oppdatering av KOMMODE som er tilpasset sektorinndelingen i KOSTRA basert på data for 2003. Utnyttelsen av KOMMODE har etter utvalgets vurdering bidratt til å styrke det analysemessige grunnlaget for kostnadsnøkkelen for kommunene.

I utvalgets arbeid med utformingen av kostnadsnøklene er KOMMODE supplert med separate (partielle) analyser av de enkelte tjenesteytende sektorer. Fordelen med partielle analyser er at det er enklere å dekomponere ressursbruken i en enhetskostnadskomponent og en volum- eller dekningsgradkomponent. I analyser av pleie- og omsorgstjenesten har utvalget for eksempel både analysert variasjoner i antall brukere av pleie- og omsorgstjenester og variasjoner i kostnadene per bruker innen pleie- og omsorgstjenesten. Gjennom separate analyser av kostnads- og etterspørselsforhold kan man få en bedre forståelse av hva som ligger bak den observerte sammenhengen mellom ulike variable og kommunenes ressursbruk. Siden lavt befolkningsgrunnlag og spredt bosettingsmønster antas å virke fordyrende på grunn av manglende utnyttelse av stordriftsfordeler på institusjonsnivå, vil analyser på institusjonsnivå være nyttig for å tolke effekten av disse variablene i analyser på kommune- og fylkesnivå. Dette vil gi utvalget et bedre grunnlag for å vurdere hvorvidt ulike variable skal inkluderes som kriterier i kostnadsnøkkelen. En annen fordel med partielle analyser er at det er enklere å utnytte andre data for ressursbruk enn utgifter, eksempelvis årsverk, undervisningstimer i grunnskolen og oppholdstimer i barnehager.

Regresjonsanalyser har imidlertid også noen svakheter, uavhengig av om de utføres separat for de enkelte sektorer eller for alle sektorer samlet. For det første kan det oppstå tolkningsproblemer i tilfeller der noen av enhetene som analyseres er ekstreme, det vil si at de har spesielle kjennetegn som avviker vesentlig fra de andre enhetene som inngår i analysen. Dette problemet søkes løst i analysene ved å utelate ekstreme enheter og enheter som anses som for spesielle til å passe inn i modellene. For det andre kan det være vanskelig å isolere effekten av den enkelte forklaringsvariabel dersom samvariasjonen mellom dem er sterk. Det kan for eksempel være sterk samvariasjon mellom ulike alderskriterier, spesielt når inndelingen i aldersgrupper er finmasket, jf. omtale i avsnitt 8.6.

Et særskilt samvariasjonsproblem kan oppstå fordi inntektssystemet selv skaper samvariasjon mellom frie inntekter og kriteriene som benyttes til å beregne utgiftsbehov. Dette kan gjøre det vanskelig å isolere effekten av kriteriene fra effekten av inntekt. Det kriteriet i kommunenes kostnadsnøkkel som er høyest korrelert med kommunenes frie inntekter, er basis. Den partielle korrelasjonen mellom basis og frie inntekter er på 0,87. Den partielle korrelasjonen mellom de øvrige kriteriene i kostnadsnøkkelen og kommunenes frie inntekter er betydelig lavere. Det kriteriet i fylkeskommunenes kostnadsnøkkel som er høyest korrelert med frie inntekter, er rutenett til sjøs, hvor den partielle korrelasjonen er på 0,87.

Samvariasjon mellom frie inntekter og kriteriene som benyttes til å beregne utgiftsbehov, er i praksis ikke av en slik størrelsesorden at det skaper problemer for analysene. Effekten av både kommunale inntekter og variable som påvirker utgiftsbehovet er ofte bestemt med høy grad av presisjon i analysene. Mange av effektene viser også rimelig grad av stabilitet over tid. Dette indikerer at eventuelle problemer med samvariasjon mellom forklaringsvariablene ikke er til hinder for å tallfeste variasjoner i kommunenes utgiftsbehov på en måte som gir både robuste og rimelige resultater.

Det vil imidlertid alltid være noe usikkerhet knyttet til de anslag på kvantitative effekter som kommer ut av de statistiske analysene. Omfanget av usikkerheten har blant annet sammenheng med kvaliteten på data og valg av forklaringsmodell og analysemetode. Usikkerheten kan reduseres ved at datakvalitet, forklaringsmodell og analysemetoder forbedres, men den kan ikke elimineres. Utvalget betrakter usikkerheten knyttet til analysene som ett av flere argumenter for at det bør være et skjønnstilskudd i inntektssystemet. Det vises til kapittel 14 for nærmere diskusjon av skjønnstilskuddet.

8.7 Datagrunnlag

Utvalgets forslag til nye kostnadsnøkler er i hovedsak basert på statistiske analyser, jf. omtale under 8.6. I analysene har utvalget brukt KOSTRA-tall, annen offisiell statistikk, samt kriteriedata som utvalget har utviklet. Kvaliteten på dataene som benyttes er avgjørende for kvaliteten på analysene, og kommenteres nærmere nedenfor.

8.7.1 KOSTRA

Gjennom etableringen og utviklingen av KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) har informasjonen om kommunenes ressursbruk innenfor ulike sektorer blitt vesentlig forbedret. For å sikre at KOSTRA-tallene gir grunnlag for å sammenligne kommunenes ressursbruk og tjenesteproduksjon innenfor ulike sektorer er rapporteringen underlagt strenge krav til standardiserte opplysninger og oppstillinger.

Innrapporterte KOSTRA-data gir informasjon om kommunenes ressursbruk spesifisert etter en funksjonsdimensjon (tjenesteområder) og en artsdimensjon (produksjonsfaktorer). I nøkkeltallene i KOSTRA sammenstilles data som rapporteres direkte fra kommunene til SSB og tall hentet fra nasjonale registre utenfor SSB. Økonomidata og tjenestedata rapporteres etter en entydig kontoplan som skal sikre at indikatorene ikke påvirkes av valg av organisasjonsmodell i den enkelte kommune. Indikatorene er derfor et viktig benchmarking-verktøy for sammenlikning av kom­muner.

Kommunene skal innen den 15. februar hvert år rapportere økonomidata fra regnskapet fra det foregående året. Statistisk sentralbyrå publiserer ureviderte tall for kommunene 15. mars og endelige tall 15. juni. I analysene av kommunenes og fylkeskommunenes utgifter har utvalget i hovedsak brukt endelige KOSTRA-tall for 2003 (publisert 15. juni 2004). I noen tilfeller er det også foretatt analyser på KOSTRA-tall for 2001, 2002 og 2004. Rapporteringen fra kommunesektoren skjer etter hjemmel i kommuneloven og særlover med tilhørende forskrifter. Disse forskriftene trådte i kraft i 2001. Datakvaliteten har blitt bedre etter innføringen av KOSTRA. Det har sammenheng med at funksjonene: (1) gjennomgående defineres som en eller flere tjenester, (2) er basert på stabilitet og dynamikk, (3) er organisasjonsnøytrale og (4) at utgiftene prinsipielt skal fordeles mellom ulike funksjoner dersom personer arbeider med mer enn ett tjenesteområde.

Etableringen og utviklingen av KOSTRA har medført at informasjonen om kommunenes ressursbruk har blitt vesentlig forbedret, men fortsatt kan det være feilkilder i tallmaterialet. Feilkildene kan være knyttet til varierende praksis mellom kommunene og mellom fylkeskommunene når det gjelder regnskapsføring. I tillegg er det i all hovedsak elektronisk rapportering av data fra kommunesektoren og staten (SSB). Dermed kan det ligge en feilkilde i både avsendingen, mottaket og den begrensede kontrollen av dataene. Spesielt gjelder det for kommuner som er avhengig av konvertering fra interne til eksterne kontoplaner. Av statistikken fra SSB kan det se ut som om datakvaliteten har blitt forbedret hvert år etter at KOSTRA ble gjort obligatorisk for kommunesektoren.

Utgiftsbegreper som brukes i KOSTRA

I KOSTRA benyttes begrepene brutto driftsutgifter, korrigerte brutto driftsutgifter og netto driftsutgifter.

Brutto driftsutgifter= Utgiftsartene 010 – 480 + 590 avskrivinger – 690 fordelte utgifter – 790 intersalg – 710 sykelønnsrefusjon

En slik definisjon av brutto driftsutgifter sikrer at interne overføringer opptrer som utgifter på den funksjonen som utgiftene blir fordelt til, altså «riktig» funksjon, mens funksjonen som har solgt tjenester (fordelte utgifter 690, og inntekter fra internsalg 790) får redusert sine utgifter til­svarende.

Korrigerte brutto driftsutgifter= Utgiftsartene 010 – 290 + 590 avskrivinger – 690 fordelte utgifter – 790 intersalg – 710 sykelønnsrefusjon

Korrigerte brutto driftsutgifter gjenspeiler ressursinnsatsen som er knyttet til kommunenes egen tjenesteproduksjon. Kjøp av tjenester fra andre er ekskludert i utgiftsbegrepet korrigerte brutto driftsutgifter.

Netto driftsutgifter= Utgiftsartene 010 – 480 + 590 avskrivinger – Inntektsartene 600 – 890

Som mål på kommunenes og fylkeskommunenes ressursbruk, og som avhengig variabel i regresjonsanalysene, har utvalget i hovedsak brukt brutto driftsutgifter, eksklusive avskrivinger. Brutto driftsutgifter inkluderer utgifter finansiert gjennom frie inntekter, øremerkede tilskudd og gebyrer/egenbetalinger. Når vi ikke har brukt korrigerte brutto driftsutgifter som mål på kommunenes ressursbruk så har det sammenheng med at dette utgiftsbegrepet ikke inneholder kjøp av tjenester fra andre, som for eksempel private.

I analysene av kommunenes ressursbruk innenfor utvalgte sektorer har vi valgt å holde avskrivinger utenfor utgiftsbegrepet. Bakgrunnen for det er dels at det er en underrapportering av avskrivinger i flere kommuner, dels med beregningen av avskrivinger i KOSTRA. I KOSTRA korrigeres det ikke for at inflasjonen påvirker verdien av kapital som er anskaffet på forskjellig tidspunkt. Det medfører at kapitalslitet blir undervurdert i kommuner med en lav andel nye investeringer. Utvalget har diskutert kvaliteten på avskrivinger i KOSTRA nærmere under avsnitt 8.4.

Det kan diskuteres om gebyrer og egenbetalinger bør inkluderes i utgiftsbegrepet når en skal analysere variasjoner i kommunenes og fylkeskommunenes utgifter. Dersom gebyrene eller egenbetalingene er knyttet til salg av tjenester som ikke alle kommunene og fylkeskommunene utfører, bør ikke gebyrer og egenbetalinger inngå da dette kan gi et skjevt bilde av utgiftene til enkelte kommuner og enkelte fylkeskommuner. Noen fylkeskommuner har for eksempel høye brutto driftsutgifter til tannhelsetjenesten som følge av at de tilbyr tannhelsetjenester til voksne pasienter. Takstene for behandling av voksne pasienter kan fastsettes etter selvkostprinsippet. Dersom egenbetalingene og gebyrene derimot er knyttet til tjenester som alle kommunene og fylkeskommunene utfører, bør gebyrer og egenbetalinger inngå i utgiftsbegrepet når en analyserer variasjoner i kommunenes og fylkeskommunenes utgifter. Hvorvidt gebyrer og egenbetalinger bør inkluderes når en analyserer kommunenes og fylkeskommunenes utgifter diskuteres nærmere under behandlingen av den enkelte sektor i kapittel 9 og 10.

Det kan diskuteres hvorvidt en bør bruke brutto driftsutgifter eller netto driftsutgifter som mål på kommunenes ressursbruk i analysene. Dersom man er interessert i å fange opp variasjoner i kommunenes ordinære driftsutgifter bør man bruke brutto driftsutgifter som mål på kommunenes ressursbruk. Det har sammenheng med at dersom man bruker netto driftsutgifter som mål på ressursinnsatsen, så vil kommunenes utgifter være påvirket av finansieringsmodellen. Det er en klar tendens til at kommuner med høye inntekter mottar mer i øremerkede tilskudd enn andre kommuner, da disse kommunene har større økonomisk evne til å finansiere egenandeler. Dette kan være et argument for ikke å inkludere øremerkede tilskudd i analysene av variasjonene i kommunenes utgiftsbehov (og at man bør bruke netto driftsutgifter som mål på kommunenes ressursbruk). I regresjonsanalysene vil det imidlertid kontrolleres for effekten av kommunenes inntektsnivå, slik at man får isolert betydningen av ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold. Utvalget har derfor i hovedsak valgt å bruke brutto driftsutgifter som mål på kommunenes og fylkeskommunenes ressursbruk. Øremerkede tilskudd holdes utenfor utgiftsbegrepet når tilskuddene brukes til å finansiere ekstraordinære forhold, for eksempel investeringer.

8.7.2 Mål på bosettingsmønster i kommunene og fylkeskommunene

Bosettingsmønsteret i kommunene og fylkeskommunene antas å påvirke kommunenes utgiftsbehov innenfor sektorer som grunnskole, pleie- og omsorg og lokale ruter. Det er flere sider ved bosettingsmønsteret som antas å ha betydning for utformingen av kommunale tjenester, for eksempel topografiske og reisemessige aspekter. Gode mål på ulike sider ved bosettingsmønsteret er en forutsetning for å fange opp merkostnader knyttet til kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon som følge av bosettingsmønsteret.

Inntil 2002 ble bosettingsmønsterets betydning for kommunenes utgiftsbehov til grunnskolen fanget opp gjennom to kriterier: beregnet reisetid til kommunesenteret og andel innbyggere bosatt spredtbygd. Hver kommune er av SSB inndelt i grunnkretser med fastlagte befolkningstyngdepunkt. Kriteriet «beregnet reisetid» er et mål på hvor lang reisetid innbyggerne i kommunen samlet må bruke for å komme seg fra senter i egen grunnkrets til kommunesenteret (definert som den grunnkretsen som rådhuset ligger i). Kriteriet innbyggere bosatt spredtbygd angir antall personer som er bosatt på adresser som ikke er definert som tettsted, etter definisjoner fastlagt av SSB.

Rattsø-utvalget pekte i sin første delutredning (NOU 1996:1) på at det var behov for å utvikle og forbedre målene på bosettingsmønsteret, da det kunne stilles spørsmålstegn ved om kriteriene i tilstrekkelig grad fanget opp trekk ved bosettingsmønsteret som kunne antas å ha betydning for utformingen av kommunale tjenester. Det ble pekt på at spredtbygdkriteriet skiller godt mellom bykommuner og typiske distriktskommuner, men at det ikke gir et tilstrekkelig differensiert bilde av bosettingsmønsteret i distriktene. Videre ble det pekt på at det kunne stilles spørsmålstegn ved om kriteriet beregnet reisetid til kommunesenteret fanger opp trekk ved kommunenes bosettingsmønster som kan antas å ha betydning for organiseringen av kommunale tjenester. For de aller fleste kommunene vil det ikke være aktuelt å kun organisere kommunale tjenester i kommunesenteret. Innbyggerne i Oslo og Bergen har for eksempel lang reisetid til kommunesenteret, men de to kommunene har ikke kostnadsulemper i tjenesteproduksjonen som følge av reiseavstanden til kommunesenteret, da grunnskole og pleie- og omsorgstjenester ofte organiseres i soner.

På bakgrunn av kritikken mot de eksisterende bosettingskriteriene nedsatte Kommunal- og arbeidsdepartementet i 1997 en arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å vurdere nye kriterier for å fange opp eventuelle merkostnader på grunn av bosettingsmønsteret både innenfor grunnskolen og pleie- og omsorgssektoren. Arbeidet resulterte i forslag til to nye kriterier for å fange opp merkostnader på grunn av bosettingsmønsteret innen grunnskolesektoren: sone og nabo. Det ble ikke dokumentert noen sammenheng mellom de to målene på bosettingsmønsteret og kommunenes utgifter til pleie- og omsorgstjenester.

En sone er et geografisk sammenhengende område av grunnkretser. Sonene i en kommune danner geografiske enheter som tilsvarer en naturlig organisering av grunnskoletilbudet i en kommune. Kriteriet «sone» er innbyggernes summerte avstander fra senter i egen grunnkrets til senteret i sonen. Senteret i sonen er definert som kretsen med høyest innbyggertall. I en sone skal det bo minst 2 000 innbyggere. Dersom det er færre enn 2 000 innbyggere totalt i kommunene, utgjør kommunen en sone i seg selv. Gjennom sonekriteriet tar en hensyn til kommunens kostnader knyttet til bosettingsmønsteret gitt at de har tatt ut stordriftsfordeler ved drift av middels store eller store skoler. Det antas at kommunen kan ta ut stordriftsfordeler gjennom å lokalisere grunnskolen i senterkretsen.

Kriteriet nabo er innbyggernes reiseavstand fra senter i egen grunnkrets til senter i nærmeste nabokrets summert for alle kommunens innbyggere. Nabokriteriet er utarbeidet med tanke på å ivareta et mer nyansert bilde av bosettingen i kommunene, blant annet for å fange opp at det i noen kommuner kan være behov for å desentralisere grunnskoledriften innenfor en sone som følge av lange reiseavstander. Resultatene fra arbeidsgruppens arbeid er presentert i rapporten «Nye mål på bosettingsmønsteret i kommunane» (Kommunal- og regionaldepartementet, Rundskriv H-6/99).

Det ligger et omfattende utviklingsarbeid til grunn for utviklingen av de to nye bosettingskriteriene. Det er utvalgets oppfatning at kriteriene sone og nabo fanger opp trekk ved bosettingsmønsteret som kan antas å ha betydning for kommunenes utforming av kommunale tjenester.

Dagens kostnadsnøkkel for grunnskolen består jf omtale i kapittel 9 av tre bosettingskriterier: sone, nabo og beregnet reisetid til kommunesenteret. Egenskapene ved disse tre kriteriene, samt egenskaper ved kriteriet spredtbygd er illustrert i tabell 8.3.

Av tabellen framgår det at kriteriet andel bosatt spredtbygd skiller godt mellom de to distriktskommunene Alstadhaug og Skiptvet på den ene siden, og Oslo og Bergen på den andre siden. Men Skiptvet får tre ganger så høy uttelling som Alstadhaug, noe som virker urimelig når en ser nærmere på de to kommunene. Mens Alstadhaug er en øykommune med bosetting på flere øyer, er Skiptvet en kommune med korte reiseavstander og jevn spredt bosetting. Kriteriet reisetid til kommunesenteret gir antakeligvis et mer riktig bilde av bosettingsmønsteret i kommunene. Men ulempen ved dette kriteriet er at både Bergen og Oslo har en høyere verdi enn kommunene Skiptvet og Alstadhaug.

På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet vurderte Allforsk kriteriene sone og nabo i 2001. Hovedinntrykket er ifølge Allforsk at de nye kriteriene synes å bøte på svakheter ved dagens kriterier. I forhold til spredtbygdkriteriet så gir de et bedre bilde av forskjellene distriktskommunene imellom, og i forhold til reisetidskriteriet skiller de bedre mellom bykommuner og typiske distriktskommuner (Borge, 2001).

Figur 8.8 illustrerer hvordan beregnet reisetid til kommunesenteret og beregnet reisetid beregnes for en eksempelkommune. Figur 8.9 illustrerer hvordan reisetid til nærmeste nabokrets beregnes for en eksempelkommune.

Reisetidskriteriet (blått) viser innbyggernes samlede reiseavstand til kommunesenter fra senter i egen grunnkretsSonekriteriet (oransje) viser innbyggernes summerte avstander til senter i sonene

Tidligere analyser har ikke dokumentert noen entydig sammenheng mellom eksisterende mål på fylkeskommunenes bosettingsmønster og utgiftene til videregående opplæring. På oppdrag fra Utdannings- og forskningsdepartementet analyserte Allforsk fylkeskommunenes utgifter til videregående opplæring i 2002. Analyseresultatene indikerte at bosettingsmønsteret hadde liten betydning for fylkeskommunenes utgifter til videregående opplæring. I analysene ble følgende mål på bosettingsmønsteret brukt: andel innbyggere bosatt spredtbygd, andel innbyggere bosatt utenfor tettsted med mer enn 2 000 innbyggere, areal per innbygger, andel bosatt utenfor tettsted med mer enn 5 000 innbyggere, sonekriteriet og nabokriteriet. Et problem med målene som er brukt er at ingen av bosettingsmålene primært er utviklet for å fange opp trekk ved bosettingsmønsteret som antas å ha betydning for fylkeskommunenes organisering av den videregående opplæringen.

Utvalget ønsket i utgangspunktet å utvikle et nytt mål på bosettingsmønsteret i fylkene som kunne fange opp trekk ved bosettingsmønsteret som kunne antas å ha betydning for fylkeskommunenes ressursbruk på videregående opplæring. Utvalget har utviklet et nytt strukturkriterium for kommunene i samarbeid med SSB, jf. omtale i avsnitt 8.7.3. I forbindelse med dette prosjektet fikk SSB også i oppdrag å utvikle et nytt mål på bosettingsmønsteret i fylkene. Kriteriet skulle vise gjennomsnittlig reiseavstand for innbyggerne i fylkene for å nå et gitt antall personer. SSB har imidlertid ikke klart å gjennomføre denne delen av oppdraget innen tidsfristen for denne utredningen.

8.7.3 Estimering av smådriftsulemper

Tidligere analyser viser at små kommuner har smådriftsulemper i tilknytning til kommunal tjenesteproduksjon. Smådriftsulempene er dokumentert både i analyser av kommunenes ressursbruk på grunnskolen og i analyser av kommunenes ressursbruk på kommunal administrasjon (NOU 1996:1).

Smådriftsulempene i kommunal tjenesteproduksjon kan estimeres på forskjellige måter. Utvalget har i hovedsak brukt to tilnærminger. For det første er betydningen av kommunestørrelse estimert ved at det er spesifisert et inverst forhold mellom innbyggertall og kommunenes ressursbruk. Denne funksjonsformen pålegger at ressursbruken per innbygger avtar når innbyggertallet øker, uansett hvor mange innbyggere kommunen har i utgangspunktet. Variabelen inverst folketall tilsvarer basiskriteriet i kostnadsnøkkelen. Alle kommunene har verdien 1 på basiskriteriet. Det innebærer at basistilskuddet utgjør samme beløp i alle kommuner, og følgelig vil tilskuddet per innbygger bli høyere i kommuner med få innbyggere enn i kommuner med mange innbyggere.

For det andre er betydningen av kommunestørrelse estimert med utgangspunkt i to småkommuneindikatorer som SSB har utviklet. De to indikatorene brukes til å estimere en stykkevis lineær funksjon over intervallene 0-2 000 innbyggere og 2 000-5 000 innbyggere. Analysene med en stykkevis lineær funksjon gir støtte til en hypotese om at smådriftsulempene antas å være uttømt når innbyggertallet passerer 5 000 innbyggere. Fordelen med småkommuneindikatorene til SSB er at de er fleksible og at man kan ta hensyn til at nivå og forløp av smådriftsulempene forventes å variere mellom ulike tjenesteytende sektorer.

Forskjellene mellom variabelen inverst folketall (basis) og SSBs småkommuneindikatorer er illustrert i figur 8.10. Figuren viser estimerte smådriftsulemper i kommunal administrasjon med basiskriteriet og med småkommuneindikatorene.

Figur 8.10 viser at smådriftsulempene estimeres høyere for de aller minste kommunene med variabelen inverst folketall enn med småkommuneindikatorene. For de aller fleste kommunene har imidlertid valg av funksjonsform liten betydning. Analyser viser imidlertid at valg av funksjonsform har noe større konsekvenser innenfor andre tjenesteytende sektorer (Langørgen, Galloway, Mogstad og Aaberge 2005)

Spørsmålet om smådriftsulempene i kommunal tjenesteproduksjon bør fanges opp gjennom et basiskriterium eller gjennom SSBs småkommuneindikatorer, er først og fremst et empirisk spørsmål. For å studere betydningen av valg av funksjonsform har utvalget blant annet sammenlignet kommunenes faktiske utgifter til grunnskole og administrasjon, med kommunenes beregnede utgiftsbehov til tjenestene, gitt de to ulike måtene å fange opp smådriftsulempene på. Denne sammenligningen viser at både basiskriteriet og SSBs småkommuneindikatorer er godt egnet til å fange opp at det er en tendens til at små kommuner har høyere utgifter til grunnskolen og administrasjon enn større kommuner.

Basiskriteriet er et enklere kriterium enn SSBs småkommuneindikatorer. Det er også enkelt å tolke effekten av kriteriet. Innenfor administrasjon kan for eksempel den estimerte effekten av basiskriteriet sies å være et uttrykk for kommunenes utgifter til minimumsadministrasjonen som alle kommunene må ha, uavhengig av innbyggertall. I og med at både basiskriteriet og SSBs småkommuneindikatorer er godt egnet til å fange opp smådriftsulempene, vil utvalget ut i fra hensynet til enkelhet anbefale at smådriftsulempene i kommunal tjenesteproduksjon fanges opp gjennom et basiskriterium i kostnadsnøkkelen. Ved å benytte basiskriteriet kan det imidlertid tenkes at de minste kommunene blir overkompensert for sine smådriftsulemper.

8.7.4 Nytt strukturkriterium

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene i prinsippet kun få kompensasjon for ufrivillige kostnadslemper i kommunal tjenesteproduksjon. I dagens inntektssystem betraktes lavt innbyggertall som en ufrivillig kostnadsulempe. Det kan diskuteres hvorvidt lavt innbyggertall er en frivillig eller ufrivillig kostnadsulempe, jf. omtale i kapittel 7. Utvalget er i mandatet bedt om å utrede en utforming av utgiftsutjevningen hvor en tar hensyn til at lavt innbyggertall er en ufrivillig kostnadsulempe i noen kommuner og en frivillig kostnadsulempe i andre kommuner. Dette forutsetter at det er mulig å identifisere kommuner som, på grunn av spesielle geografiske forhold, betingelser i nabokommunen med mer, vanskelig kan slå seg sammen med andre kommuner.

Det er vanskelig å identifisere kommuner hvor lavt innbyggertall er en ufrivillig kostnadsulempe, og det kan diskuteres hvilke kriterier en bør legge til grunn for identifiseringen av kommunene. Utvalget har i samarbeid med SSB utviklet et nytt mål på bosettingsmønsteret i kommunene som kan brukes som en indikator på i hvilken grad lavt innbyggertall er en frivillig eller ufrivillig kostnadsulempe. Det nye bosettingsmålet viser gjennomsnittlige reiseavstand for innbyggerne i en kommune for å nå et bestemt antall personer. Gjennom dette kriteriet kan en beregne reiseavstand på tvers av kommunegrenser. Det nye strukturkriteriet kan brukes som en indikator på i hvor stor grad geografiske forhold ligger til rette for at kommunene kan slutte seg sammen med andre kommuner. Det er gjort nærmere rede for det nye strukturkriteriet i kapittel 11.

8.7.5 Fattigdom

Tidligere forskning viser at fattigdom skaper behov for sosialhjelp (Djuve og Hagen, 2002). Det finnes ikke klart etablerte og allment aksepterte definisjoner på hva som menes med fattigdom. Utvalget har derfor bedt SSB om å utvikle et mål på antall fattige som kan brukes i arbeidet med å estimere variasjoner i kommunenes utgifter til helse – og sosialtjenester.

SSB har i tallfestingen av fattigdom tatt utgangspunkt i husholdstatistikk for inntekt etter skatt (eksklusive sosialhjelp). I tallfestingen av antall fattige er det benyttet regionspesifikke fattigdomsgrenser, for å få tatt hensyn til at prisen på konsumgoder og kravene til å delta i samfunnslivet avhenger av bosted. Siden boligutgiftene er den tyngste utgiftposten for de aller fleste hushold, spesielt for dem med relativt lave inntekter, er kommunene gruppert etter nivå på boligprisene og geografisk beliggenhet, og på det grunnlag er de regionspesifikke fattigdomsgrensene fastsatt.

Fattige er definert som personer som har en inntekt som er lavere enn halvparten av medianinntekten i de ulike regionene. Studenter og formuende holdes utenfor ved beregningen av antall fattige. Det er gjort nærmere rede for målet på fattigdom i vedlegg C i rapporten Sammenligning av simultane og partielle analyser av kommunenes økonomiske atferd (Langørgen, Galloway, Mogstad og Aaberge, 2005). Rapporten er lagt ut på Kommunal – og regionaldepartementets internettsider (http://odin.dep.no/krd/norsk/dep/utvalg/­inntekt).