13 Regulering av pensjoner

13.1 Gjeldende rett

Etter reglene om overskuddsdeling har forsikringstaker krav på en viss del av årets overskudd. Det er foretaket som avgjør om årets overskudd helt eller delvis skal anvendes til framtidig pensjonsregulering, eller om det skal anvendes til framtidig premiebetaling ved overføring til premiefondet. Dette innebærer at pensjonister etter gjeldende rett ikke har krav på regulering av pensjoner under utbetaling. Avtalerettslige forpliktelser kan imidlertid utgjøre en skranke for foretakets disposisjonsfrihet på dette området. Dersom foretaket tar sikte på å regulere pensjoner under utbetaling, kan det foreta overføring til et pensjonsreguleringsfond. Det er gitt nærmere regler om foretakets overføring til slike fond i 1968-reglene § 8. Utvalget gir en nærmere beskrivelse av gjeldende rett i NOU 1998: 1 s 131-133.

13.2 Vurderinger og forslag

Utvalgets forslag

Når det gjelder regulering av pensjonsytelser som ennå ikke er kommet til utbetaling, foreslår utvalget i § 11-1 at dette skal kunne skje ved endring av pensjonsplanen. Ved slike endringer skal bestemmelsene i kapittel 3 til 7 få tilsvarende anvendelse. Dersom foretaket ønsker å foreta en oppregulering av ytelsene, foreslår utvalget at Kredittilsynet skal kunne godkjenne en opptrappingsplan for foretakets inndekning av manglende premiereserve for en periode på inntil tre år fra og med det år pensjonsplanen ble endret. Dette er begrunnet i hensynet til foretakets økonomi, ettersom en oppregulering av pensjonsytelsene antas å ville medføre betydelige kostnader for foretaket.

Utvalget foreslår i § 11-2 å lovfeste en plikt til årlig oppregulering av pensjoner under utbetaling, i motsetning til gjeldende rett. Utvalget viser til at gjeldende regler om anvendelse av overskudd i kollektiv pensjonsforsikring har vært gjenstand for kritikk, og uttaler (NOU 1998: 1 s 132):

«En del pensjonister har etter innføring av nye regler opplevd at reguleringen av pensjoner under utbetaling er opphørt som følge av foretakets bestemmelser. Dette har særlig forekommet i tilfeller hvor det har vært eierskifte i foretaket. Opphøret av regulering av pensjoner under utbetaling har vært opplevd som særlig urimelig for de pensjonister som i sin tid har innbetalt en egenandel av premien til pensjonsordningen. På den annen side er det vanskelig å utlede eller basere en regel om rett til regulering av pensjoner under utbetaling alene på grunnlag av innbetalte egenandeler, bl a fordi disse kan ha variert i ulike tidsperioder og fordi det kan dreie seg om innbetalinger som har funnet sted langt tilbake i tid.»

Utvalget foreslår derfor regler basert på at overskudd som oppstår på premiereserven tilknyttet pensjonistenes rettigheter, skal tilføres til «pensjonistenes overskuddsfond» og dermed gi grunnlag for regulering av ytelsene etter nærmere regler. Slik regulering skal etter utvalgets forslag til enhver tid ligge innenfor rammen av gjeldende regulering av grunnbeløpet i folketrygden. Det uttales videre (NOU 1998: 1 s 132):

«Overskudd som kan tilordnes premiereserven knyttet til aktive arbeidstakeres pensjonsrettigheter eller premiefondet, slik at andre mekanismer styrer reguleringen av ytelsene i tråd med de avtaler som foreligger, skal naturlig nok foretaket fortsatt fullt ut bestemme anvendelsen av».

Når det gjelder spørsmålet om arbeidsgivers uinnskrenkede råderett over anvendelsen av overskudd harmonerer med kravet om at overskudd på fripoliser skal tilbakeføres til fripolisen, uttaler utvalget følgende (NOU 1998: 1 s 132-133):

«Det følger av § 6 i forskrift om overskudd i livsforsikring fastsatt av Finansdepartementet 1. juni 1990 (nr 430) at en fripolise for en forsikret som er utmeldt av kollektiv pensjonsforsikring, skal anses som en egen kontrakt ved selskapets overskuddsfordeling. Dette innebærer at en arbeidstaker som fratrer like før oppnådd pensjonsalder og etter at siste årlige premie er betalt, vil få en pensjon som vil bli regulert ved eventuelt tilbakeført overskudd, mens en arbeidstaker som fratrer ved oppnådd pensjonsalder ikke vil ha rett til tilsvarende regulering.

Utvalget har på denne bakgrunn sett det slik at det normalt vil være den beste løsning at pensjoner under utbetaling blir regulert med det overskudd som oppstår på premiereserven knyttet til pensjonsrettighetene, og innenfor rammen av den til enhver tid gjeldende regulering av grunnbeløpet i folketrygden. Overskudd ut over det som eventuelt kreves for å opprettholde en G-regulering, bør kunne overføres til premiefondet hvis arbeidsgiver ønsker det. Utvalgets forslag innebærer at pensjonistene aldri vil kunne få høyere regulering enn årets regulering av grunnbeløpet i folketrygden, med mindre pensjonsplanen endres. Utvalget mener derfor en bør se utviklingen av grunnbeløpet over en periode på tre år, slik at om overskuddet ett år gir lavere regulering enn grunnbeløpsjusteringen, kan dette likevel oppnås over treårsperioden.»

Utvalget foreslår på denne bakgrunn å innføre et eget overskuddsfond for pensjonistene og at midlene som tilføres dette fond hvert år benyttes som engangspremie for tillegg til pensjoner under utbetaling, basert på utviklingen i grunnbeløpet de siste tre årene. Forslaget gjelder alle typer pensjoner, dvs alders-, etterlatte- og uførepensjoner under utbetaling. Utvalget mener det i samsvar med forholdsmessighetsprinsippet bør kreves at alle pensjoner under utbetaling gis samme prosentvise tillegg. Overstiger midlene i overskuddsfondet ett år det beløp som trengs, skal resten av fondet etter utvalgets syn tilføres premiefondet, jf § 11-4. Er midlene i overskuddsfondet et år ikke tilstrekkelige til å dekke engangspremien, foreslår utvalget i § 11-3 at foretaket bør gis rett, men ikke plikt, til å bestemme at de manglende midler kan overføres fra premiefondet eller innbetales av foretaket til overskuddsfondet.

Utvalget foreslår å oppheve reglene om et separat pensjonsreguleringsfond, jf utkast til endringer i skatteloven § 44 første ledd bokstav k og utkast til II Overgangsregel nr 1. Utvalget uttaler i den sammenheng (NOU 1998: 1 s 133):

«En rekke pensjonsreguleringsfond er blitt uforholdsmessig store i forhold til pensjonsordningens behov for finansiering av reguleringer. Det opprettes på den annen side i dag sjelden nye pensjonsreguleringsfond. Kredittilsynets erfaringer med flere av de fond som er opprettet, er ikke gode hva angår etterlevelse av reglene. Gjennom opprettelsen av pensjonistenes overskuddsfond faller behovet for et separat pensjonsreguleringsfond bort.»

Høringsuttalelsene

Akademikernes Fellesorganisasjon (AF), Akademikerne, Essos Veteranklubb, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) og Sparebankforeningen støtter forslaget om å innføre en plikt til årlig regulering av pensjoner under utbetaling, og at alle pensjoner skal gis det samme prosentvise tillegg som alderspensjonen. Også Statens Pensjonskasse (SPK)synes å støtte utvalgets forslag.

Kredittilsynetviser til at foretakets adgang etter gjeldende regler til å fastsette om forsikringens overskudd skal godskrives forsikringstakeren eller medlemmene, har medført at en ikke ubetydelig del av kollektivordningene har unnlatt å regulere pensjonene. Dette har medført en rekke henvendelser til Kredittilsynet fra pensjonister og fagforbund. Kredittilsynet opplyser at manglende regulering oppfattes som særlig uheldig i de ordninger hvor medlemmene selv har betalt inn pensjonsinnskudd.

Kredittilsynet går i mot forslaget om at Kredittilsynet skal kunne godkjenne en opptrappingsperiode på inntil tre år ved endringer i pensjonsytelsene. Det antas at enkeltsaksbehandling på dette området ikke er hensiktsmessig, blant annet på bakgrunn av Kredittilsynets ressurssituasjon.

En rekke høringsinstanser har merknader til den nærmere utformingen av utvalgets utkast. Kommunenes Sentralforbund (KS) viser til at pensjonistenes overskuddsfond vil sikre at overskudd på pensjonistenes premiereserve benyttes til regulering av de løpende pensjoner det enkelte år. KS uttaler videre:

«Det synes naturlig å begrense pensjonsøkningen til ikke å overstige den prosentvise økning i folketrygdens grunnbeløp det enkelte år, slik det er foreslått. Derimot synes det for restriktivt å kreve at pensjonistenes overskuddsfond skal tømmes hvert enkelt år. For å øke muligheten for stabil pensjonsregulering, samt gi større trygghet for at det blir en pensjonsregulering, kan det være rimelig å tillate at det står midler på pensjonistenes overskuddsfond over et årsskifte, f.eks begrenset til siste års tilførte overskudd på pensjonistenes premiereserver. I og med at § 11-1 krever årlig regulering av de løpende pensjoner, vil ikke en slik regeljustering føre til at de nåværende svakheter ved pensjonsreguleringsfondet fortsetter.»

Når det gjelder forslaget om regulering av løpende pensjoner med overskuddet i pensjonistenes overskuddsfond, uttaler Akademikerne:

«Her burde man ha likhet for loven begge veier. Hvis det har vært tilført midler fra overskuddsfondet til premiefondet i de siste tre år, og §11-3 c) kan anvendes, burde det være en tilsvarende forpliktelse at premiefondet tilbakeførte disse midler til overskuddsfondet.»

Norsk Flygerforbund går imot forslaget om å begrense pensjonsreguleringen til årlig endring i grunnbeløpet, og mener at høyere regulering bør tillates dersom avkastningen gir grunnlag for dette. Den norske Aktuarforeningtar ikke stilling til om det bør innføres en obligatorisk regulering av løpende pensjoner, men har innvendinger mot den foreslåtte utforming av et slikt system. Aktuarforeningen mener en obligatorisk pensjonsregulering ikke bør knyttes til oppnådd avkastning på fondsmidlene, og uttaler:

«Denne vurderingen er forankret i et hovedpunkt i utvalgets mandat, nemlig at pensjonsordningene skal være ytelsesbaserte. Det er et hovedprinsipp i slike ordninger at ytelsene fastsettes eksplisitt. De oppsamlede reserver har til formål å sikre de avtalte pensjonsrettighetene, ikke å skape pensjonsrettigheter ut over det som er avtalt.»

Den norske Aktuarforening uttaler videre:

«Vi vil også påpeke at de foreslåtte obligatoriske reguleringsbestemmelser skaper asymmetri i fordeling av den finansielle risikoen ved forvaltning av pensjonsmidlene, ved at pensjonistene skal ha fortrinnsrett til store deler av et godt forvaltningsresultat, mens forvaltningen forøvrig er helt og fullt for forsikringstagers regning og risiko. En slik asymmetrisk risikofordeling virker etter vår oppfatning urimelig, dersom den ikke er akseptert av foretaket gjennom avtale.

Som et eksempel på hvorfor en slik reguleringsbestemmelse kan virke urimelig innenfor et ytelsesbasert regime, kan man se på hva det vil bety at grunnlagsrenten settes ned. Dette gir økte avsetninger, men i utgangspunktet ingen reelle kostnadsmessige effekter i det lange løp, fordi pensjonsforpliktelsen fortsatt er den samme. Men hvis avsetningen utover grunnlagsrenten skal forbeholdes regulering av løpende pensjon, blir resultatet likevel økte kostnader, ved at lavere grunnlagsrente da gir høyere regulering.»

Den norske Aktuarforening foreslår at man i stedet knytter reguleringen til andre kriterier enn avkastning, som for eksempel den alminnelige lønnsutvikling i foretaket, grunnbeløpet eller inflasjonen. Aktuarforeningen antar at slike kriterier vil være mer treffsikre i forhold til målsetningen med pensjonsreguleringen, som antas å være hensynet til hel eller delvis sikring av pensjonistenes kjøpekraft.

AktuarKonsulenters Forum, Den norske Advokatforening, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) og Bankenes Arbeidsgiverforening går imot utvalgets forslag til regler om regulering av løpende pensjoner. Det samme gjør Norsk Merkantilt Forbund som mener ordningen vil kunne føre til at ansatte i ulike konsernselskaper vil kunne få ulik pensjonsregulering. Norske Pensjonskassers Forening (NPF) går også i mot utvalgets forslag, og uttaler bl a:

«Forslaget innebærer en betydelig innskrenkning av den fleksibilitet og avtalefrihet som man på dette område har etter gjeldende regler. Forslaget innebærer et unødvendig fremmedelement i frivillige pensjonsordninger som tjenestepensjonsordninger etter skatteloven. Forslaget innebærer en uheldig innføring av avkastningsbaserte pensjonsytelser i et ytelsesbasert system.

NPF bemerker at pensjonsreguleringen i stor grad gjøres avhengig av hvor sterk premietariff som velges for pensjonsordningen (hvilken grunnlagsrente som velges). En slik sammenheng vil være meget uheldig. Grunnlagsrentens størrelse bør ikke være bestemmende for pensjonens størrelse i ytelsesbaserte ordninger.»

Videre går Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mot utvalgets forslag, og uttaler:

«Forslaget medfører at avkastningen på premiereserven på pensjoneringstidspunktet øremerkes og skal anvendes til regulering av løpende pensjon opp til nivået for G-reguleringen.

Tidligere var det forsikringsselskapene som regulerte pensjonene (med ca. 80 % av inflasjonen). Etter dagens regler står arbeidsgiver fritt med hensyn til om han vil regulere eller ikke, og det er fortsatt et betydelig antall arbeidsgivere som ikke regulerer pensjonen i det hele tatt eller regulerer med en lavere prosentsats enn den regulering grunnbeløpet har hatt de siste årene. Dette betyr at en plikt til å regulere pensjonene vil kunne øke kostnadene betydelig. Under forutsetning av at gjennomsnittlig årlig regulering etter dagens praksis vil være 2,5 % vil samlede pensjonsutbetalinger øke med 4 % hhv 7 % dersom gjennomsnittlig pensjonsregulering øker med 0,5 % hhv 1 %.»

Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at regulering av pensjonsytelser som ennå ikke har kommet til utbetaling skal skje ved endring i pensjonsplanen, jf § 11-1. Endringer i pensjonsplanen skal følge reglene i kapittel 3 til 7. Dette innebærer bl a at den adgang som er åpnet for å fravike lovens hovedregler mht medlemskap i pensjonsordningen, opptjening av pensjon, alderspensjon, uførepensjon og pensjon til etterlatte også gjelder ved endring av pensjonsplanen for oppregulering av ytelsene. Nedsettelse av pensjonsytelsene er særlig regulert i forslagets §§ 5-8 til og med 5-9.

Utvalget foreslår videre at Kredittilsynet skal kunne godkjenne en opptrappingsplan over tre år for inndekning av manglende premiereserve. Departementet viser - slik utvalget også gjør - til at en slik opptrapping vil innebære et brudd med linearitetsprinsippet. Etter departementets syn bør foretaket som hovedregel umiddelbart innbetale økte kostnader som følge av f eks løfter om økte pensjonsytelser i tariffavtaler mv. Departementet viser til at foretaket selv avgjør om det vil akseptere en eventuell oppjustering av ytelsene ved inngåelse av tariffavtaler. Etter departementets syn bør derfor ikke Kredittilsynet, slik utvalget foreslår, gis myndighet til å godkjenne en opptrappingsplan over tre år for inndekning av manglende premiereserve ved oppjustering av ytelsene. Denne saken står etter departementets syn i en prinsipielt annen stilling enn når det både av utvalget og departementet i § 9-2 tredje ledd foreslås en tre-årig inndekning ved medregning av tidligere tjenestetid når en pensjonsordning opprettes.

I likhet med utvalget vil departementet foreslå å innføre en obligatorisk regulering av pensjoner under utbetaling jf § 11-2. Departementet viser til at manglende regulering av pensjoner i tider med inflasjon vil over en del år kunne redusere pensjonens kjøpekraft vesentlig. Dette vil etter departementets syn kunne virke urimelig, særlig i ordninger hvor medlemmene selv har betalt inn pensjonsinnskudd. For øvrig vises til at pensjonister uansett vil kunne få krav på årlig regulering ved å fratre like før oppnådd pensjonsalder, og dermed få krav på en fripolise. Det vises videre til utvalgets begrunnelse, som departementet i det vesentligste slutter seg til.

I samsvar med forholdsmessighetsprinsippet, bør alle pensjonister få samme prosentvise tillegg. Videre mener departementet i likhet med utvalget at pensjonsordninger som omfatter etterlattepensjoner og/eller uførepensjoner, bør gis samme prosentvise tillegg i slike pensjoner under utbetaling som i tilfelle gis til alderspensjon under utbetaling, jf forslaget § 11-2 annet ledd.

Norsk Merkantilt Forbund legger til grunn at pensjonister i ulike konsernselskaper vil kunne få ulik regulering av pensjonene, fordi regulering av pensjonene skal skje ut ifra overskuddet i pensjonistenes overskuddsfond. Departementet viser til at pensjonistenes overskuddsfond vil bestå av det årlige overskuddet på premiereserven til pensjoner under utbetaling i foretakspensjonsordningen som sådan, jf forslaget § 8-5 annet ledd. Kapitalforvaltningen for pensjonsordningen vil skje samlet. Etter departementets syn vil det derfor ikke skje en urimelig forskjellsbehandling av de ulike gruppene innen et konsern.

Departementet mener i likhet med utvalget at reguleringen bør ta utgangspunkt i det overskudd som oppstår på premiereserven tilknyttet pensjoner under utbetaling, slik at dette tilføres den enkelte pensjonists premiereserve og dermed gir grunnlag for regulering av ytelsene. Departementet slutter seg videre til forslaget om at reguleringen ikke skal overstige den prosentvise endringen i folketrygdens grunnbeløp, jf § 11-2 tredje ledd. Etter departementets syn vil en slik ordning på en hensiktsmessig måte balansere to ulike hensyn. På den ene side vil reguleringen baseres på avkastning på premiereserven til pensjoner under utbetaling. På den annen side vil begrensingen oppad i forhold til endringen i grunnbeløpet innebære at reguleringen ikke går lenger enn det hensynet bak reguleringen tilsier, nemlig å i større grad opprettholde kjøpekraft for pensjonene. Departementet slutter seg imidlertid til forslaget i § 11-2 tredje ledd om at tillegget kan gå ut over den årlige endringen i grunnbeløpet for å sikre en justering i forhold til grunnbeløpet i de tilfeller der det i tidligere år ikke har vært tilstrekkelige overskudd på premiereserven for løpende pensjoner til å gi full regulering i forhold til grunnbeløpet. I såfall kan tillegget økes slik at reguleringen av pensjonen i året og de to foregående år til sammen skal svare til den prosentvise økningen av grunnbeløpet i disse tre årene.

Reguleringen er foreslått gjennomført gjennom et pensjonistenes overskuddsfond. Det antas at et slikt fond vil sikre at gjennomføringen av reguleringen av ytelsene skjer på en hensiktsmessig måte. I de tilfeller overskuddsfondet ikke er tilstrekkelig til å følge den prosentvise økningen av grunnbeløpet, mener departementet i likhet med utvalget at foretaket bør ha en rett, men ikke plikt, til å kompensere for dette ved å overføre de nødvendige midler fra premiefondet, eller ved å overføre midler fra foretaket til overskuddsfondet, jf § 11-3.

Departementet slutter seg videre til forslaget om at midler i overskuddsfondet som overstiger den årlige engangspremien jf § 11-4, skal overføres til premiefondet. Etter departementets syn innebærer en slik løsning en rimelig avveining mellom hensynet til regulering av pensjonistenes ytelser og hensynet til foretakets utgifter til pensjonsordningen.

Når det gjelder NHOs anslag over økning i utgifter, vises til omtalen i avsnitt 21.2.