17 Tilsyn med og sanksjoner ved overtredelser av aksjeloven og allmennaksjeloven

17.1 Gjeldende rett

Aksjeloven og allmennaksjeloven har flere bestemmelser som har betydning når det gjelder overholdelsen av bestemmelser i de to lovene.

For det første gjør aksjeloven og allmennaksjeloven § 19–1 det straffbart for tillitsvalgte og visse ansatte å overtre bestemmelser i aksjelovgivningen. Det følger av § 19–1 første ledd at en stifter, et medlem av styret eller bedriftsforsamlingen, daglig leder, firmategner eller en revisor som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av aksjeloven eller allmennaksjeloven, straffes med bøter, eller under skjerpende forhold med fengsel i inntil ett år. Medvirkning straffes på samme måte. Etter § 19–1 annet ledd er også ledende ansatte som er tildelt myndighet til å treffe beslutning på selskapets vegne innenfor avgrensede saksområder, straffansvarlig for overtredelser av loven eller forskrifter etter loven. Videre har § 19–2 en regel om straffansvar ved grov uforstand i tjenesten. Denne bestemmelsen gjelder for styremedlemmer, daglig leder og revisor, samt for ledende ansatte som er tildelt myndighet til å treffe beslutning på selskapets vegne innenfor avgrensede saksområder.

Håndhevingen av aksjelovenes straffebud hører under politiet, påtalemyndigheten og domstolene på vanlig måte.

Et praktisk viktigere regelverk i denne sammenhengen er likevel Foretaksregisterets omfattende kontrollfunksjon i forbindelse med registrering av meldepliktige opplysninger til registeret. En rekke opplysninger om selskapet skal meldes til Foretaksregisteret. Det følger av foretaksregisterloven § 5–1 første ledd at registerføreren skal prøve om det som innkommer til registrering og grunnlaget for det, er i samsvar med lov og er blitt til i samsvar med lov. Videre følger det av foretaksregisterloven § 5–2 at dersom registerføreren finner at en melding ikke er lovmessig, skal registrering nektes. Overtredelse av meldeplikten til Foretaksregisteret er straffbar, jf. foretaksregisterloven § 10–4.

Foretaksregisterets kontroll omfatter blant annet følgende forhold:

• at vedtektene tilfredsstiller lovens minstekrav,

• at styremedlemmer, daglig leder og revisor tilfredsstiller lovens krav,

• at stiftelsesdokumentet og de dokumenter som skal utarbeides i forbindelse med stiftelsen, tilfredsstiller lovens krav,

• at det i forbindelse med stiftelsen og ved kapitalforhøyelse foreligger bekreftelse fra revisor om at aksjekapitalen er innbetalt til selskapet,

• at generalforsamlingsbeslutninger om forhøyelse og nedsetting av aksjekapitalen, fusjon, fisjon, omdanning, oppløsning, opptak av lån på særlige vilkår, fullmakt til erverv av selskapets egne aksjer og vedtektsendringer for øvrig tilfredsstiller lovens krav. Mange av de nevnte disposisjonene krever at det skal utarbeides forskjellig dokumentasjon (bekreftelser av revisor, redegjørelser fra styret, osv). Foretaksregisterets kontroll omfatter også disse dokumentene.

Hvis det foreligger enkelte mangler ved selskapsforholdet, skal selskapet tvangsoppløses, jf. § 16–15 i de to lovene. De mest aktuelle tvangsoppløsningsgrunnene er:

• at selskapet ikke har meldt til Foretaksregisteret et styre, en daglig leder eller en revisor som tilfredsstiller lovens krav,

• at årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning ikke er sendt til Regnskapsregisteret innen seks måneder etter fristen for slik innsendelse, eller når Regnskapsregisteret ved fristens utløp ikke kan godkjenne innsendt materiale som årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning.

Foretaksregisteret skal gi selskapet forskjellige varsler og frister for å ordne opp i de ulovlige forholdene, jf. § 16–16. Dersom forholdet ikke blir rettet, varsles tingretten, som skal beslutte selskapet oppløst uten ytterligere varsel. Det følger av § 16–18 at avviklingen av selskapet skal gjennomføres etter reglene i konkursloven og dekningsloven, og det skal dermed foretas en gjennomgåelse av selskapets disposisjoner på samme måte som ved en ordinær konkursbehandling.

Når det gjelder muligheten for å avdekke overtredelser av aksjelovgivningen, har også regnskaps- og revisjonsplikten betydning. Alle aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper har regnskapsplikt, jf. regnskapsloven § 1–2, og de er revisjonspliktige etter reglene i revisorloven. Regnskapene er offentlige. De skal etter regnskapsloven § 8–2 sendes til Regnskapsregisteret, der enhver har rett til å gjøre seg kjent med dem. Manglende eller forsinket innsendelse til Regnskapsregisteret medfører at det påløper forsinkelsesgebyr, og styremedlemmene kan bli solidarisk ansvarlige for gebyret, jf. regnskapsloven § 8–3. Dreier det seg om en mer betydelig fristoverskridelse, vil selskapet som nevnt bli tvangsoppløst.

Regnskapene har først og fremst betydning som informasjon om selskapets økonomiske stilling. Regnskapene kan imidlertid også gi informasjon som grunnlag for å vurdere om økonomiske disposisjoner er foretatt i strid med loven, for eksempel om det er utbetalt for mye utbytte eller om selskapets erverv av egne aksjer ligger innenfor lovens rammer.

I forbindelse med revisjonen av årsregnskapet skal revisor vurdere om årsregnskapet er utarbeidet i samsvar med lovens krav. Feil og mangler vil fremkomme av revisors beretning, jf. revisorloven § 5–6.

Revisor har også en ytterligere kontrollfunksjon ved at han eller hun skal vurdere og bekrefte forskjellige økonomiske disposisjoner som er regulert i aksjelovene. Revisor skal etter aksjeloven og allmennaksjeloven blant annet bekrefte at aksjekapitalen er innbetalt til selskapet ved stiftelse og kapitalforhøyelse (§ 2–18 annet ledd fjerde punktum og § 10–9 annet ledd tredje punktum), at tingsinnskudd minst har den angitte verdi (§ 2–6, jf. § 10–2 tredje ledd), og at det ved visse former for kapitalnedsetting vil være full dekning for bundet egenkapital etter nedsettingen (§ 12–2 annet ledd siste punktum). Revisor har også en kontroll med vederlaget til aksjeeierne ved fusjon og fisjon (§§ 13–10 og 14–4, jf. § 2–6).

I enkelte saker hvor det er spesielt viktig å sikre mindretallsaksjeeiernes interesser, er tingretten gitt myndighet til å treffe beslutninger på vegne av selskapet. For det første kan tingretten etter aksjeloven og allmennaksjeloven § 8–4 fastsette et høyere utbytte enn det som er fastsatt av generalforsamlingen, dersom aksjeeiere som representerer minst en tidel/tjuedel av aksjekapitalen, klager til tingretten. Dette er for å kunne hindre «utsulting» av mindretallsaksjeeiere. Videre kan tingretten etter § 5–26, jf. § 5–25, beslutte gransking av selskapet hvis aksjeeiere som representerer minst en tidel av aksjekapitalen, står bak en slik beslutning. Det følger av aksjeloven og allmennaksjeloven § 5-8 at dersom styret (eller bedriftsforsamlingens leder) ikke innkaller til generalforsamling som skal holdes etter loven, vedtektene eller tidligere beslutning av generalforsamlingen, skal tingretten gjøre dette når det kreves av et styremedlem, daglig leder, revisor eller en aksjeeier. Tingretten skal også etter begjæring fra aksjeeiere som representerer minst en tidel/tjuedel av aksjekapitalen, oppnevne en revisor i tillegg til selskapets øvrige revisorer hvis vilkårene i § 7–3 annet ledd er oppfylt. På nærmere vilkår kan tingretten dessuten beslutte å overta avviklingen av et selskap som er besluttet oppløst etter reglene i § 16–14. Videre kan aksjeeiere i allmennaksjeselskaper som representerer minst en tjuedel av aksjekapitalen, kreve at skifteretten oppnevner møteleder, jf. allmennaksjeloven § 5–12 annet ledd. Dette har betydning fordi møtelederen avgjør hvem som i første omgang får stemme på generalforsamlingen, jf. § 5–13.

For allmennaksjeselskaper med børsnoterte aksjer kan brudd på blant annet allmennaksjeloven medføre at aksjene strykes fra børsnotering. Det følger av børsforskriften (forskrift 17. januar 1994 nr. 30) § 25–2 første ledd annet punktum at hvis selskapet grovt eller vedvarende har brutt bestemmelsene som er fastsatt i eller i medhold av børs-, verdipapir-, aksjelovgivning eller annen lovgivning som regulerer verdipapirhandelen, skal dette i alminnelighet anses for å være en særlig grunn som kan tilsi stryking fra børsnotering.

Tillitsvalgte og ansatte som overtrer aksjeloven og allmennaksjeloven kan også bli ilagt erstatningsansvar, jf. nærmere kapittel 16 foran.

17.2 Hjemmel til å gi pålegg om retting ved overtredelser av aksjelovene og adgang til å ilegge tvangsmulkt dersom pålegget ikke følges

17.2.1 Aksjelovutvalgets forslag

I forbindelse med vedtakelsen av aksjeloven og allmennaksjeloven 1997 ble det vurdert om det bør innføres nye sanksjonsformer ved overtredelser av de nevnte lovene, som et supplement til de gjeldende ordningene. Aksjelovutvalgets flertall foreslo i NOU 1996: 3 Ny aksjelovgivning en regel som ga generell hjemmel til å gi aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper pålegg om å rette forhold som er i strid med aksjelovgivningen, samt regler om tvangsmulkt dersom pålegget ikke etterkommes. I Aksjelovutvalgets lovforslag var kompetansen til å gi pålegg om retting og til å ilegge tvangsmulkt lagt til departementet. Det var imidlertid forutsatt at kompetansen skulle delegeres, enten til et allerede eksisterende organ eller til et nytt organ som skulle opprettes spesielt for denne oppgaven, et såkalt «aksjetilsyn».

§ 16–15 i Aksjelovutvalgets lovforslag lyder:

«§ 16–15. Departementets myndighet

1. Når allmenne hensyn tilsier at forhold i strid med bestemmelse gitt i eller i medhold av loven her bringes til opphør, kan departementet gi selskapet pålegg om å treffe nødvendige tiltak for å rette på forholdet. Departementet kan sette en frist for at forholdene kan bringes i samsvar med pålegget.

2. Departementet kan ilegge selskapet eller den som ikke etterkommer pålegg etter første ledd tvangsmulkt til staten. Tvangsmulkten kan ilegges i form av engangsmulkt eller løpende mulkt. Pålegg om mulkt er tvangsgrunnlag for utlegg.

3. Finner departementet at allmenne hensyn ikke tilsier at det treffes vedtak om pålegg etter første ledd, kan departementet avvise en sak uten realitetsbehandling. Beslutning om avvisning regnes ikke som enkeltvedtak etter forvaltningsloven og kan ikke påklages.

4. Kongen kan gi nærmere regler om gjennomføring og avgrensning av bestemmelsene i paragrafen her.»

Forslaget begrunnes slik i punkt 11.3 på side 91–92 i utredningen:

«Som nevnt over er de sentrale reaksjonsbestemmelsene innenfor aksjelovens egen ramme ugyldighet og erstatning. Begge disse reaksjonsmåtene forutsetter imidlertid at det er private parter som reiser sak og domstolsprosessen kan være langvarig og kostbar. I forretningsmessige forhold vil partene bare sjelden se seg tjent med å gjennomføre et langvarig ugyldighets- eller erstatningssøksmål. Når det gjelder erstatning, er det dessuten et vilkår at noen har lidt økonomisk tap. Ugyldighetsinnsigelsen vil dessuten i stor utstrekning være avskåret fordi tredjemann er i aktsom god tro eller fristen for å reise ugyldighetssøksmål er utløpt.

Den rettslige kontrollen med at aksjeloven etterleves er først og fremst knyttet til registreringen i Foretaksregisteret. I praksis er imidlertid Foretaksregisteret i dag, av praktiske og økonomiske grunner, ikke innrettet for å kunne ta seg av en mer inngående lovlighetskontroll og den vil i tilfelle også bare gjelde deler av regelverket som har særlig betydning ved registreringen i Foretaksregisteret. I særlige tilfeller vil kontrollen kunne føre til oppløsning av selskapet, se lovutkastene §§ 12–15 og 12–19.

Straffebestemmelsene i aksjeloven har til nå hatt liten selvstendig betydning, og blir bare sjelden anvendt i praksis bortsett fra når det kommer til anvendelse sammen med overtredelse av andre og mer alvorlige straffebestemmelser. Oslo Børs og Kredittilsynet har innenfor sine myndighetsområder en viss myndighet til å reagere også overfor overtredelse av aksjelovgivningen. Disse institusjonene er imidlertid rettet mot finansinstitusjoner og aksjemarkedet og har derfor hatt liten betydning for håndhevelse av aksjerettslige regler utover dette.

Utvalget reiser på denne bakgrunn spørsmål ved om ikke det i aksjelovgiviningen bør gis en alminnelig hjemmel til å gi aksjeselskaper pålegg om å rette forhold som er i strid med aksjerettslige regler. Nærmere bestemmelser om dette er derfor foreslått i utkastene § 16–15. Forslaget innebærer at et slikt pålegg bør kunne sanksjoneres med tvangsmulkt. Hovedsynspunktet er at deler av aksjelovgivningen også skal ivareta allmenne hensyn, og at det derfor er viktig i tilfelle av lovovertredelse at det offentlige kan gripe inn for å sørge for at aksjelovgivningens regler blir etterlevd i fremtiden. Reaksjon overfor selve lovovertredelsene i form av straffeansvar, vil som til nå høre inn under påtalemyndigheten. Pålegg og tvangsmulkt vil imidlertid ikke være adekvat reaksjon i tilfeller hvor tilsidesettelsen av lovgivningens regler gjelder regler som først og fremst regulerer forholdet mellom partene i selskapsforholdet. Et generelt vilkår vil være at det dreier seg om tilsidesettelse av regler som skal ivareta allmenne hensyn. Den vurdering som her skal foretas vil det i første rekke være opp til vedkommende forvaltningsmyndighet å foreta, dvs departementet eller den myndighet som dette måtte ha delegert sin kompetanse til.

[…]

Utvalget har vurdert om påleggsmyndighetens kompetanse i loven bør begrenses til brudd på regler som ivaretar mer allmenne hensyn. De fleste reglene i aksjelovgivningen regulerer selskapets interne forhold som det i alminnelighet har liten offentlig interesse å håndheve. Slike brudd bør det fortsatt være opp til de private interesser som er krenket å reagere mot. Det er imidlertid neppe mulig å trekke noe skarpt skille mellom aksjerettslige regler som utelukkende ivaretar private interesser i snever forstand og regler hvor også mer allmenne hensyn kan gjøre seg gjeldende. Utvalget har derfor blitt stående ved at organets kompetanse etter loven bør omfatte aksjelovgivningen i sin alminnelighet, men at det bør være opp til påleggsmyndigheten i det enkelte tilfelle å vurdere om allmenne hensyn tilsier at det offentlige bør ta opp saken og eventuelt ilegge tvangsmulkt. Utvalget har likevel foreslått at Kongen gis myndighet til å foreta en nærmere avgrensning av påleggsmyndigheten. I slik forskrift kan det f eks foretas en nærmere avgrensning av påleggsmyndigheten til enkelte av aksjelovens bestemmelser som det er av særlig allmenn interesse å håndheve.»

17.2.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansenes syn ved høringen av NOU 1996: 3 Ny aksjelovgivning er oppsummert slik i Ot.prp. nr. 23 (1996–97) Om lov om aksjeselskaper (aksjeloven) og lov om allmennaksjeselskaper (allmennaksjeloven) side 124, punkt 13.2:

«Bare et fåtall av høringsinstansene uttaler seg om forslaget. Landsorganisasjonen i Norge og Næringslivets Hovedorganisasjon støtter forslaget. Også Nærings- og energidepartementet støtter i prinsippet at det innføres en slik ordning.

NHO påpeker at sanksjonsformen

«synes mer dekkende for de «mildere» tilsidesettelser eller overtredelser av aksjelovens bestemmelser og vil ofte være et bedre redskap for å få bragt et forhold i orden enn gjennom en straffesak.»

På den annen side gir Den Norske Bankforening uttrykk for en viss skepsis:

«Lovutvalget foreslår i asl. og asal. § 16–15 at departementet gis en alminnelig hjemmel til å gi ASA og AS pålegg om å rette forhold som er i strid med aksjerettslige regler og til å sanksjonere påleggene med tvangsmulkt. Dette innebærer en nyhet. Bankforeningen etterlyser en nærmere begrunnelse for behovet for en slik regel. Vi er redd departementet vil kunne bli en «høringsinstans» for selskapsrettslige tvister, i det begrensningen «allmenne hensyn» ikke gir noen klar avgrensning med hensyn til hvilke saker som faller inn under regelen. Bankforeningen slutter seg til mindretallets syn som er inntatt på s. 92, om blant annet de rettssikkerhetsmessige betenkeligheter som forslaget reiser.»

Regjeringsadvokaten påpeker at ordningen

«vil kunne medføre ugyldighetssøksmål. Etter bestemmelsens rekkevidde vil disse kunne være knyttet til relativt kompliserte interne selskapsforhold, og kan i så fall komme til å medføre en prosessbelastning for staten.»

Uavhengig av om det innføres en ordning med pålegg og tvangsmulkt mener noen at det bør opprettes et «aksjetilsyn» eller liknende, som blant annet skal håndheve at aksjelovens bestemmelser blir etterlevd i praksis. Dette gjelder Norske Sivilingeniørers Forening og Landsorganisasjonen i Norge. I høringsuttalelsen fra Norske Sivilingeniørers Forening heter det:

«Videre er det viktig at det blir opprettet et aksjetilsyn som kan føre kontroll med at det gis rett informasjon i private aksjeselskaper, og at omsetning av aksjer fungerer etter de reglene som foreligger. Nøyaktig hvordan et aksjetilsyn skal fungere og hvilke forhold de skal føre kontroll med bør være gjenstand for en egen utredning. En av de oppgavene som kan tillegges et aksjetilsyn er overgangen fra AS til ASA. Videre bør det vurderes nærmere om allmenne aksjeselskaper bør kunne stiftes direkte. I forhold til den informasjon som er praktisk mulig å gi i et årsregnskap, kan man tenke seg at allmenne selskaper kun kan komme til ved å omdanne et modent AS etter en nærmere vurdering og godkjennelse av et aksjetilsyn. Dette er imidlertid forhold som bør utredes ytterligere.»»

Spørsmålet om opprettelse av et aksjetilsyn ble også reist i forbindelse med høringen av NOU 1998: 7 Om stiftelser. Bakgrunnen var Stiftelseslovutvalgets forslag om opprettelse av et sentralt tilsyn med stiftelser. Ved høringen av NOU 1998: 7 ble høringsinstansene bedt om å vurdere sammenhengen mellom forslaget om opprettelse av et aksjetilsyn og forslaget om opprettelse av et stiftelsestilsyn, og om det kunne være hensiktsmessig at et eventuelt tilsynsorgan ble gitt kompetanse både når det gjelder stiftelser, aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper.

I forbindelse med høringen av NOU 1998: 7 Om stiftelser ga et flertall av de av høringsinstansene som uttalte seg om spørsmålet, uttrykk for tvil om behovet for å opprette et tilsynsorgan som skulle føre kontroll med aksjeselskapers og allmennaksjeselskapers overholdelse av aksjelovgivningen. Det gjaldt Nærings- og handelsdepartementet, Kredittilsynet, Norges Bank, Regjeringsadvokaten, Den Norske Advokatforening, Den norske Bankforening og Sparebankforeningen i Norge.

Landsorganisasjonen i Norge viste til sin støtte til forslaget i NOU 1996: 3 i forbindelse av høringen av den nevnte utredningen.

Lovforslaget i NOU 1998: 7 Om stiftelser ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 15 (2000–2001), som ledet til lov 15. juni 2001 nr. 59 om stiftelser. Loven trådte i kraft 1. januar 2005, og tilsynet med stiftelser er lagt til Lotteri- og stiftelsestilsynet i Førde.

17.2.3 Behandlingen av spørsmålet i Ot.prp. nr. 23 (1996–97)

Aksjelovutvalgets forslag ble ikke fulgt opp i Ot.prp. nr. 23 (1996–97) Om lov om aksjeselskaper (aksjeloven) og lov om allmennaksjeselskaper (allmennaksjeloven). Departementet avviste ikke tanken, men ga uttrykk for at noen spørsmål burde utredes nærmere. Det heter på side 124 at «[d]epartementet er på denne bakgrunn innstilt på å overveie Aksjelovutvalgets forslag nærmere med sikte på senere oppfølgning».

Justiskomiteen hadde ikke merknader i Innst. O. nr. 80 (1996–97), se side 31.

17.2.4 Departementets vurdering

Justisdepartementet ga i Ot.prp. nr. 23 (1996–97) som nevnt uttrykk for at man ville komme tilbake til spørsmålet om opprettelse av et aksjetilsyn etter en nærmere utredning av spørsmålet. Det kan være grunn til å presisere innledningsvis at det som vurderes i det følgende, er spørsmålet om opprettelse av et tilsyn med slik kompetanse som var foreslått av Aksjelovutvalget i NOU 1996: 3, det vil si med kompetanse til å gi pålegg og ilegge tvangsmulkt som følge av overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av aksjeloven eller allmennaksjeloven. I enkelte sammenhenger har det vært reist spørsmål om opprettelse av et organ som skal føre tilsyn med forhold knyttet til aksjemarkedet. Dette spørsmålet har først og fremst å gjøre med børslovgivningen og verdipapirhandelloven og de hensyn disse lovene skal ivareta, og vurderes ikke nærmere her.

Aksjeloven og allmennaksjeloven har regler av ulik karakter. Mange bestemmelser er rene ordensregler, mens andre er av mer grunnleggende betydning for selskapsforholdet og aktører med tilknytning til selskapet. Det er likevel et begrenset sett med problemstillinger som er hovedtema for reglene i de to lovene:

• ansvarsbegrensningen og behovet for beskyttelse av kreditorene som følge av denne,

• aksjeeiernes rettigheter og plikter og forholdet mellom dem (blant annet forholdet mellom majoritet og minoritet),

• selskapsorganene og forholdet mellom dem.

Aksjeloven og allmennaksjeloven er privatrettslige lover, som regulerer forholdet mellom private parter med tilknytning til selskapet. Reglene fokuserer i liten grad på at de skal ivareta allmennhetens eller offentlige interesser, selv om man kan si at allmennheten har en generell interesse i at aksjeselskapet og allmennaksjeselskapet er betryggende og hensiktsmessige selskapsformer å forholde seg til for aktører i næringslivet.

Som det fremgår av oversikten i punkt 17.1, har man allerede et regelverk som samlet gir grunnlag for en relativt omfattende kontroll med overholdelsen av aksjelovens og allmennaksjelovens regler. I praksis er kontrollordningene likevel i stor grad knyttet til formelle krav, jf. særlig Foretaksregisterets kontroll av meldinger om registreringspliktige opplysninger. Indirekte innebærer ordningene likevel en viss ivaretakelse også av de grunnleggende hensyn som ligger bak reglene. Flere av aksjelovenes regler har for eksempel til formål å sikre informasjon til aksjeeierne (blant annet stilles det krav om dokumentasjon i forbindelse med generalforsamlingens beslutning om kapitalforhøyelse, fusjon og fisjon), slik at aksjeeierne har et tilstrekkelig grunnlag for å kunne vurdere sin stilling og for å kunne ta mulige skritt for å sikre sine rettigheter. Dersom det ikke er utarbeidet slik informasjon til aksjeeierne, vil vedkommende disposisjon (for eksempel kapitalforhøyelsen, fusjonen eller fisjonen) ikke kunne gjennomføres fordi meldingen vil bli avvist av Foretaksregisteret. Plikten til å sende regnskapene til Regnskapsregisteret sikrer på tilsvarende måte at selskapene utarbeider regnskaper, slik at interesserte kan få oversikt over selskapets økonomiske stilling og på det grunnlag vurdere hvordan man vil forholde seg til selskapet.

Opprettelse av et aksjetilsyn med myndighet til å gi pålegg om å rette ulovlige forhold og til å ilegge tvangsmulkt, vil kunne ha betydning særlig på to måter: For det første vil tilsynet ha betydning når det gjelder samfunnets interesse i å kunne sanksjonere lovbrudd. Her vil tilsynet supplere politiet og påtalemyndigheten i deres oppgave med å forfølge straffbare forhold. For det annet vil tilsynet ha betydning når det gjelder ivaretakelsen av enkeltpersoners eller enkeltgruppers interesser. Siden aksjelovene regulerer forholdet mellom forskjellige private aktører med tilknytning til et aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, vil inngrep fra tilsynets side gjerne ha betydning ved ivaretakelsen av interessene til berørte grupper eller enkeltpersoner. Disse interessene kan gjerne tenkes å stå mot hverandre. Ett og samme inngrep kan innebære en ivaretakelse av interessene til én enkeltperson eller gruppe, samtidig som det er i strid med interessene til en annen gruppe eller enkeltperson. På denne måten kan man si at tilsynet vil kunne ha betydning både når det gjelder bekjempelse av lovbrudd, og når det gjelder avklaringer i forholdet mellom privatpersoner.

Spørsmålet blir da om det er ønskelig å opprette et eget offentlig tilsyn med slike funksjoner som er nevnt her.

Det er ingen tvil om at det forekommer mange overtredelser av aksjelovgivningen (men de fleste er nok av formell karakter uten reell betydning når det kommer til stykket). Et effektivt aksjetilsyn vil føre til at reglene overholdes i større grad enn i dag, noe som vil medvirke til at aksjeselskapet og allmennaksjeselskapet vil bli tryggere selskapsformer å forholde seg til for aktører i næringslivet. En tilsynsordning kan også medvirke til å hindre at det begås urett mot forskjellige aktører (mindretallsaksjeeiere, kreditorer, mv.) i form av brudd på bestemmelser i aksjelovgivningen, eller kan medvirke til at slik urett blir rettet opp.

Begrunnelsen for forslaget om å opprette et aksjetilsyn er som nevnt at de gjeldende sanksjonsordningene ikke tilstrekkelig effektivt hindrer brudd på aksjelovgivningen. Som det fremgår av punkt 17.1, er samtlige bestemmelser i aksjelovene sanksjonert med straff. Man mangler dermed verken sanksjoner eller et håndhevelsesapparat for å kunne reagere overfor dem som bryter bestemmelser i aksjelovene. Strafferettsapparatet spiller likevel en nokså beskjeden rolle på dette området. Dette har antakelig å gjøre med prioriteringer hos politiet og påtalemyndigheten, som – gjerne med god grunn – velger å prioritere andre typer lovbrudd høyere. Etter departementets mening er det verken realistisk eller ønskelig at politiet og påtalemyndigheten generelt skal prioritere overtredelser av aksjelovgivningen høyere enn i dag. På bakgrunn av de retningslinjer som under forberedelsen av straffeloven 2005 er trukket opp for hvilke lovovertredelser som bør sanksjoneres med straff, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) side 82–93 og Innst. O. nr. 72 (2004–2005) side 16–17, er det tvert om behov for under den videre oppfølging av Sanksjonsutvalgets utredning NOU 2003: 15 Fra bot til bedring å gjennomgå og begrense hvilke overtredelser av aksjelovgivningen som skal være straffesanksjonert.

Hvis man oppretter en egen tilsyns- og sanksjonsordning for brudd på aksjelovgivningen, vil det innebære en opprioritering av overtredelser av aksjelovgivningen. Etter departementets syn er det imidlertid ikke opplagt at aksjelovenes bestemmelser generelt er av en slik art at de fortjener et eget tilsynsapparat – sett i forhold til de ressurser man har til rådighet for å forfølge andre typer lovbrudd.

Det forekommer riktignok også grovere lovbrudd innenfor rammen av (allmenn)aksjeselskapsformen, som må anses å ha betydelige samfunnsmessige skadevirkninger, og som derfor fortjener effektiv forfølgning. Det kan for eksempel gjelde tømming av selskaper og andre former for konkurskriminalitet. Slik kriminalitet kan gjerne tenkes å innebære brudd på regler i aksjelovgivningen. Tømming av et aksjeselskap i forkant av en konkurs vil for eksempel gjerne innebære et brudd på aksjelovens utbytteregler. Et argument for å opprette et eget aksjetilsyn kunne dermed være at det kunne bidra til å avsløre og forhindre økonomisk kriminalitet.

På den annen side er aksjelovgivningen i seg selv mindre sentral i denne sammenhengen. Sivilrettslig har man ved en konkurs egne regler og ordninger etter konkurslovgivningen som tar sikte på avdekking og omstøtelse av kreditorskadelige disposisjoner. Videre vil den typen lovbrudd det her er tale om, innebære brudd også på alvorligere straffebestemmelser i straffeloven, som uansett må håndheves av politi og påtalemyndighet. Det kan etter departementets syn i et slikt perspektiv virke mindre formålstjenlig, og kanskje noe paradoksalt, om nettopp de minst alvorlige lovbruddene (overtredelser av aksjelovene) skulle gjøres til gjenstand for en særskilt håndhevelsesordning med bekjempelse av økonomisk kriminalitet som begrunnelse.

Aksjelovene er av privatrettslig art, og påståtte brudd på bestemmelsene vil som nevnt ofte knytte seg til tvister mellom privatpersoner. En minoritetsaksjeeier kan for eksempel påstå at generalforsamlingen har misbrukt sin myndighet, og at det dermed foreligger brudd på generalklausulen i § 5–21. Som for andre tvister mellom privatpersoner taler mye for at slike tvister behandles av domstolene, hvor partene kan forklare seg og det kan fremlegges bevis. Det er neppe hensiktsmessig eller prinsipielt ønskelig at et forvaltningsorgan skal ha en slik domstolsliknende rolle på aksjerettens område. Det er imidlertid nettopp en slik rolle et aksjetilsyn kan komme til å få, fordi de involverte private parter gjerne kan ha motstridende interesser i hva tilsynets vedtak bør gå ut på.

I større tvister antar departementet at et inngrep fra et aksjetilsyn kan tenkes å være direkte uheldig for saken og muligheten for å komme frem til en løsning. I slike saker kan det bli virvlet opp en rekke underordnede aksjerettslige spørsmål i kjølvannet av tvisten – uten at de angår den direkte. Tvisten kan for eksempel gjelde at ulike aksjonærgrupper har et ulikt syn på et realitetsspørsmål som skal behandles på generalforsamlingen, og at det i forbindelse med avholdelsen av generalforsamlingen blir reist spørsmål om saksbehandling, stemmerett, mv. Skulle et aksjetilsyn kunne gripe inn og treffe vedtak i slike mer underordnete tvistespørsmål, ville konsekvensen være at den tapende part i tilsynets vedtak måtte gå til søksmål for å få en annen løsning enn den som måtte følge av tilsynets vedtak. I så fall kunne man i verste fall tenke seg en lang prosess i rettssystemet for å få avgjort slike sidespørsmål som bare indirekte hadde tilknytning til hovedtvisten. Slik departementet ser det, vil det være en klar fordel at slike tvister finner sin løsning mellom de parter den direkte gjelder. Partene vil uansett ha rettsapparatet til disposisjon dersom de ikke er i stand til å komme frem til en løsning på egen hånd.

På en del samfunnsområder har man ordninger med et eget offentlig tilsyn som skal påse at regelverket for dette området blir fulgt, for eksempel Markedsrådet og Forbrukerombudet, som fører tilsyn med/har vedtakskompetanse i saker om markedsføringsloven, Konkurransetilsynet, som fører tilsyn med konkurranseloven, og Lotteri- og stiftelsestilsynet som fører tilsyn med lotteriloven og stiftelsesloven. Det typiske for slike tilsyn er at de gjelder håndhevingen av lover eller enkeltbestemmelser som skal ivareta allmennhetens eller kollektive interesser, og som det er lite aktuelt at privatpersoner kan forfølge.

Spørsmålet er om det er noen særlige hensyn som skal ivaretas etter aksjeloven og allmennaksjeloven, som kan begrunne at en offentlig instans bør føre et tilsyn med overholdelsen av disse lovene. I motsetning til de tilsynsordninger man har etter annen lovgivning er det etter departementets syn vanskelig å peke på noen bestemt interesse eller gruppe etter aksjelovgivningen som det virker nærliggende å si at samfunnet spesielt bør beskytte ved et eget tilsynsapparat. Aksjelovene har riktignok mange regler som skal beskytte kreditorer og mindretallsaksjeeiere. Det er imidlertid ikke slik at alle kreditorer og alle mindretallsaksjeeiere har felles interesser. Det kan være motstridende interesser de to gruppene imellom, og det kan være motstridende interesser mindretallsaksjeeiere imellom og kreditorene imellom. Hensynet til mindretallsaksjeeiere og kreditorer må dessuten veies mot andre viktige hensyn aksjelovgivningen skal ivareta, for eksempel at aksjelovgivningen skal gi gode rammebetingelser for næringsdrivende. Aksjelovens og allmennaksjelovens regler bygger på en avveining mellom motstridende interesser. Hensynet til enkeltgrupper kan derfor ikke vurderes eller forfølges isolert.

Et aksjetilsyn vil etter dette ikke være i samsvar med det som er ordningen ellers i norsk rett, om at privatpersoner selv har ansvaret for å ivareta og håndheve sine rettigheter etter privatrettslige lover.

I en særstilling står her riktignok tilsynet med stiftelser, som etter ikrafttredelsen av stiftelsesloven 2001 føres av Lotteri- og stiftelsestilsynet. Stiftelser er som aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper private rettssubjekter, og stiftelsesloven har flere regler som minner om regler i aksjelovene. Likevel er det i motsetning til det som er tilfellet for (allmenn)aksjeselskapene, en tradisjon for at det offentlige fører en viss kontroll med stiftelsene. Hovedbegrunnelsen for dette er at stiftelser ikke har eiere som selv kan ivareta stiftelsens interesser. De er dermed ikke sammenlignbare med aksjeselskapene og allmennaksjeselskapene, og kan neppe brukes som noe argument for at man også bør opprette et aksjetilsyn.

Departementet er etter dette i betydelig tvil om behovet for et aksjetilsyn. I større konflikter i selskaper med stor samfunnsmessig betydning, vil det som nevnt foran være lite hensiktsmessig med inngrep fra et offentlig tilsyns side. I selskaper hvor det foregår grovere former for økonomisk kriminalitet, er aksjelovgivningen som nevnt mindre sentral. Overtredelser av aksjelovgivningen som innebærer grunnleggende mangler ved selve selskapsforholdet, har man allerede effektive sanksjoner mot i reglene om tvangsoppløsning. Videre håndteres brudd på formalregler i stor grad av Foretaksregisteret. For mindretallsaksjeeiere er de mest grunnleggende interessene ivaretatt ved reglene om at tingretten kan gjøre vedtak på selskapets vegne. Når det gjelder forbrukerbeskyttelse på aksjemarkedet, er dette regler som i hovedsak ligger utenfor aksjelovgivningen, og som dermed uansett ikke ville være omfattet av den typen aksjetilsyn det her er tale om.

Opprettelse av et aksjetilsyn vil også ha administrative og økonomiske konsekvenser i form av en kostnadsside av betydning. Pr. 31.12.2005 var det registrert 165.659 aksjeselskaper og 494 allmennaksjeselskaper i Norge. Det er ikke tenkelig med et så stort tilsynsapparat at det kan føres tilsyn med overholdelsen av aksjelovgivningen i alle disse selskapene. Etter Aksjelovutvalgets forslag er tilsynets påleggskompetanse begrenset til tilfeller hvor det foreligger «allmenne hensyn». Men selv med en slik begrensning ser departementet det som nærliggende at utvelgelsen av hvilke saker tilsynet skulle arbeide med ville bli vanskelig og nokså tilfeldig. Antakelig ville tilsynet måtte bruke betydelige ressurser bare på å avvise saker. Etter departementets syn er det lite tvilsomt at et aksjetilsyn som skulle spille noe mer enn en tilfeldig og sporadisk rolle på aksjerettens område, ville bli kostbart. Etter departementets mening måtte kostnadene ved et aksjetilsyn dekkes inn gjennom økte gebyrer for registrering av (allmenn)aksjeselskaper.

Justisdepartementet går etter dette ikke inn for å følge opp Aksjelovutvalgets forslag om å opprette et aksjetilsyn med kompetanse til å gi pålegg om retting og til å ilegge tvangsmulkt ved overtredelser av aksjelovgivningen.

17.3 Unntak fra reglene om tvangsoppløsning

17.3.1 Bør det gis særskilte sanksjonsregler for overtredelser av allmennaksjelovens regler om kjønnsrepresentasjon i styrer?

Aksjeloven og allmennaksjeloven § 16–15 har som nevnt i punkt 17.1 regler som innebærer at et selskap kan bli tvangsoppløst av tingretten dersom det ikke oppfyller enkelte bestemmelser i loven. Allmennaksjeloven § 16–15 første ledd lyder:

«(1) Hvis ikke generalforsamlingen treffer beslutning om oppløsning, skal tingretten ved kjennelse beslutte selskapet oppløst i følgende tilfeller:

1. når selskapet skal oppløses som følge av bestemmelse i lov eller vedtekter;

2. når selskapet ikke har meldt til Foretaksregisteret et styre som fyller de vilkår som følger av bestemmelsene gitt i eller i medhold av lov;

3. når selskapet ikke har meldt til Foretaksregisteret en daglig leder som fyller de vilkår som er fastsatt i lov;

4. når selskapet ikke har meldt til Foretaksregisteret en revisor som fyller de vilkår som er fastsatt i lov;

5. når årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetningen som selskapet skal sende til Regnskapsregisteret etter regnskapsloven § 8–2, ikke er innsendt innen seks måneder etter fristen for slik innsendelse, eller når Regnskapsregisteret ved fristens utløp ikke kan godkjenne innsendt materiale som årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning.»

En tilsvarende bestemmelse finnes i aksjeloven.

Liknende regler om tvangsoppløsning av aksjeselskaper har man hatt i norsk lovgivning siden vedtakelsen av lov 4. juni 1976 nr. 59 om aksjeselskaper.

Reglene går ut på at dersom det foreligger en tvangsoppløsningsgrunn som nevnt i nr. 1 til 5, skal Foretaksregisteret (eventuelt Regnskapsregisteret når det gjelder alternativet i nr. 5) varsle selskapet om dette. Selskapet skal gis en frist på minst en måned til å bringe forholdet i orden. I den sammenheng skal selskapet også underrettes om muligheten for tvangsoppløsning. Er forholdet ikke brakt i orden ved fristens utløp, skal varselet gjentas ved kunngjøring i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjøringspublikasjon og i en avis som er alminnelig lest på selskapets forretningssted. I kunngjøringen skal det blant annet angis at selskapet har en ytterligere frist på fire uker til å rette forholdet. Også i dette varselet skal det opplyses om følgene av å oversitte fristen.

Har selskapet heller ikke innen denne fristen rettet forholdet, skal Foretaksregisteret (eller Regnskapsregisteret) varsle tingretten. Tingretten skal uten ytterligere varsel beslutte selskapet oppløst ved en kjennelse. Loven åpner etter dette ikke for noe skjønn fra myndighetenes side med hensyn til om tvangsoppløsningen skal gjennomføres.

Selskapet skal avvikles etter reglene i konkursloven og dekningsloven, jf. § 16–18 første ledd i de to lovene.

I forbindelse med ikrafttredelsen 1. januar 2006 av den nye § 6–11 a om kjønnsrepresentasjon i styrer i allmennaksjeselskaper, vedtatt ved endringslov 19. desember 2003 nr. 120, har det vært en debatt om allmennaksjelovens regler om tvangsoppløsning. Departementet vil understreke at dette lovvedtaket ikke inneholder regler om hvordan brudd på de nye reglene om kjønnsrepresentasjon skal sanksjoneres. At en manglende oppfyllelse av kravene til kjønnsrepresentasjon i styrer kan føre til tvangsoppløsning av selskapet, følger av den alminnelige bestemmelsen i § 16–15 første ledd nr. 2 om tilfeller der selskapet ikke har et styre som oppfyller de krav som følger av bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Siden det ved den nye § 6–11 a i allmennaksjeloven innføres et krav til kjønnsfordelingen i styrer, vil en manglende oppfyllelse av dette kravet (i likhet med manglende oppfyllelse av for eksempel kravet til antallet styremedlemmer, styremedlemmers bosted og ansattes representasjon) innebære at selskapet ikke har «et styre som fyller de vilkår som følger av bestemmelsene gitt i [...] lov».

Departementet ser ikke grunn til å innføre særskilte sanksjonsformer for brudd på reglene om kjønnsrepresentasjon. Dette har for det første en prinsipiell side. Departementet kan ikke se at kravene om kjønnsbalanse i styrer er av en annen karakter enn andre regler i lovgivningen som stiller krav til styrets sammensetning. Etter gjeldende rett kan blant annet både brudd på bostedskravene i § 6–11, brudd på reglene om antall styremedlemmer i § 6–1 og brudd på reglene om ansattes representasjon i styret etter §§ 6–4 og 6–5 medføre tvangsoppløsning etter § 16–15 første ledd nr. 2. Tilsvarende kan det forhold at selskapet ikke har en daglig leder eller en revisor som oppfyller lovens krav, eller ikke har utarbeidet årsregnskap, medføre tvangsoppløsning etter alternativene i nr. 3 til 5. Skulle det gis særskilte sanksjonsregler for manglende oppfyllelse av kravene til kjønnsrepresentasjon, måtte det i så fall begrunnes med at det er vanskeligere eller mer tyngende å oppfylle disse reglene enn de øvrige kravene i loven som kan medføre tvangsoppløsning. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for en slik betraktningsmåte. Snarere tvert imot vil departementet anta at det å sørge for at det velges et tilstrekkelig antall kvinner og menn til styret, skulle være enklere å oppfylle enn enkelte av de andre kravene i lovgivningen som kan føre til tvangsoppløsning, sml. for eksempel plikten til å utarbeide årsregnskap. Det ville etter departementets syn være uheldig om lovgiverne ved særbestemmelser om kravene til kjønnsrepresentasjon ga signal om at det er mindre viktig med en etterlevelse av disse reglene enn av andre bestemmelser i loven, eller at det vil være mer urimelig å kreve oppfyllelse av disse reglene enn av andre bestemmelser.

Departementet kan heller ikke se at de alternative sanksjonsformene som kunne tenkes å tre i stedet for ordningen med tvangsoppløsning, ville være mer egnet enn det allerede gjeldende systemet. I debatten om innføringen av reglene om kjønnsrepresentasjon har det vært hevdet at økonomiske sanksjoner i form av for eksempel bøter eller tvangsmulkt ville være en mer rimelig måte å reagere på ved overtredelse av disse reglene. I det følgende vurderes slike andre mulige sanksjonsformer og de særlige hensyn som gjør seg gjeldende for disse.

Aksjeloven og allmennaksjeloven har allerede regler om bøtersom straffereaksjon, jf. § 19–1 i de to lovene. § 19–1 omfatter overtredelser av samtlige bestemmelser gitt i eller i medhold av aksjeloven eller allmennaksjeloven, men bestemmelsen retter seg bare mot stifterne, medlemmene av styret eller bedriftsforsamlingen, daglig leder, firmategner, uavhengig sakkyndig og revisor. Styremedlemmene velges etter § 6–3 som hovedregel av aksjeeierne på generalforsamlingen, eventuelt til dels av de ansatte etter § 6–4. Ved manglende oppfyllelse av kravet til kjønnsrepresentasjon vil det dermed være generalforsamlingen, eventuelt de ansatte som gruppe, som har foretatt de handlinger som har ført til det lovstridige forholdet. Ileggelse av straff etter § 19–1 synes dermed ikke å kunne være aktuelt ved overtredelse av allmennaksjeloven § 6–11 a om kjønnsrepresentasjon. Heller ikke reglene om foretaksstraff for selskapet etter straffeloven §§ 48 a og 48 b synes å være aktuelle, siden § 48 a første ledd stiller som vilkår at et straffebud er overtrådt «av noen som handler på vegne av et foretak». Bestemmelsen synes etter dette å rette seg mot handlinger i forhold til omverdenen, og ikke interne selskapsrettslige forhold. Når overtredelsen foretas av generalforsamlingen som kollegium, er det mindre treffende å si at den skjer på vegne av selskapet. Medlemmene på generalforsamlingen må vel heller sies å handle på vegne av sine eierinteresser.

Bøtestraff som reaksjon mot overtredelser av allmennaksjelovens regler om kjønnsrepresentasjon krever etter dette at det innføres nye straffebestemmelser som mer direkte retter seg mot overtredelser av kjønnsrepresentasjonsreglene. Departementet kan imidlertid ikke se at bøtestraff vil være en egnet reaksjon ved overtredelser av disse reglene. Det er et prinsipielt spørsmål om denne typen lovovertredelser bør kriminaliseres og håndheves ved hjelp av strafferettsapparatet. Departementet viser her til drøftelsen av spørsmålet om kriminalisering i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff (straffeloven) kapittel 7 (side 82–93) Prinsipper for kriminalisering – hvilke handlinger bør forbys og belegges med straff? – jf. Innst. O. nr. 72 (2004–2005) side 16–17. I tillegg til de alminnelige hensynene det er vist til der vil departementet i denne sammenheng spesielt fremheve synspunktet som gjøres gjeldende i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5.3.2 på side 92–93 om at straff bare bør benyttes som en siste utvei. Det uttales der at straff bare bør brukes der andre sanksjoner mot lovbrudd ikke finnes eller åpenbart ikke vil være tilstrekkelige. Stortingets justiskomité har sluttet seg til dette synspunktet i Innst. O. nr. 72 (2004–2005) side 17. Se også tilsvarende synspunkter i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring punkt 10.3. For overtredelser av aksjerettslige regler om krav til et selskaps ledelsesorganer finnes det allerede et effektivt administrativt sanksjonsapparat. Innføring av bøtestraff på dette området synes etter dette ikke å være i tråd med de prinsipielle synspunkter om kriminalisering og straffesanksjonering som det er gitt uttrykk for i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) og Innst. O. nr. 72 (2004–2005) side 16–17.

Departementet antar dessuten at en ordning med bøtestraff ville føre til en mindre effektiv håndhevelse av reglene om kjønnsrepresentasjon og dermed en dårligere etterlevelse fra selskapenes side. Som nevnt i punkt 17.2.4 spiller strafferettsapparatet en beskjeden rolle når det gjelder håndheving av aksjelovgivningen. Det er neppe grunn til å tro at det vil være grunnlag for å prioritere brudd på kjønnsrepresentasjonsreglene høyt fra politiets og påtalemyndighetens side i konkurranse med andre former for lovbrudd.

I stedet for bøtestraff kunne man tenke seg forskjellige administrative reaksjoner, det vil si reaksjoner som ilegges av et forvaltningsorgan. I lovgivningen finnes flere eksempler på at det ved regelbrudd kan ilegges et administrativt overtredelsesgebyr. Med dette siktes i det følgende til at forvaltningen pålegger en person eller et foretak å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av overtredelsen av vedkommende handlingsnorm, se definisjonen som er lagt til grunn av Sanksjonsutvalget i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring i punkt 11.3.2.1 (side 169–70).

For overtredelsesgebyr gjør det seg ikke gjeldende tilsvarende prinsipielle betenkeligheter som for bøter, siden dette som nevnt er en administrativ sanksjon og ikke en straffereaksjon. I NOU 2003: 15 Fra bot til bedring legger Sanksjonsutvalget til grunn at overtredelsesgebyrer i mange tilfeller vil være å foretrekke fremfor bøtestraff. Etter departementets syn gjør det seg imidlertid også gjeldende en del innvendinger mot overtredelsesgebyr som sanksjon ved overtredelser av reglene om kjønnsrepresentasjon, og særlig gjelder dette sammenliknet med det sanksjonssystemet man allerede har etter aksjelovgivningen (det vil her si tvangsoppløsning). Dessuten vil en ordning med overtredelsesgebyr gjøre det nødvendig med en nærmere vurdering i forhold til de krav som følger av menneskerettskonvensjonene, særlig den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Det er på det rene at EMKs krav når det gjelder straff, også kan få betydning for visse sanksjoner som i nasjonal lovgivning ikke klassifiseres som straff.

En ordning med overtredelsesgebyr innebærer at man måtte ha et særskilt administrativt system for håndhevelsen av kjønnsrepresentasjonsreglene, noe som neppe vil være rasjonelt, selv om man forutsetter at en slik oppgave ble lagt til et allerede eksisterende organ og det i praksis antakelig vil dreie seg om et lite antall saker. Videre vil et overtredelsesgebyr – når det gjelder slike lovovertredelser som det her er tale om – kunne oppfattes slik at det er mulig å betale seg bort fra lovens krav. Dette vil av hensyn til borgernes respekt for rettsreglene og tilliten til rettssystemet være uheldig. I den forbindelse vil departementet peke på at en overtredelse av reglene om kjønnsrepresentasjon er en fortsettende handling, som (hvis det ikke reageres mot handlingen) kan pågå over lang tid. Et overtredelsesgebyr vil etter sin karakter være tilbakeskuende, i den forstand at det retter seg mot handlinger som ligger tilbake i tid. Det vil dermed gjerne være mest passende som en sanksjon mot enkeltstående, allerede foretatte handlinger. Ilegging av et overtredelsesgebyr vil ikke nødvendigvis føre til at selskapet sørger for å velge et styre som oppfyller lovens krav om kjønnsrepresentasjon (selv om gebyrets størrelse selvsagt kan ha betydning for den individualpreventive effekten). Hvis selskapet fortsetter med det ulovlige styret, har man dermed ikke oppnådd noe mer enn at selskapet har «betalt seg bort fra» kjønnsrepresentasjonskravet for den delen av det ulovlige forholdet som ligger tilbake i tid.

I så måte vil en ordning med tvangsmulkt antakelig være en mer passende reaksjonsform når det gjelder håndhevingen av kjønnsrepresentasjonsreglene. Også ordninger med tvangsmulkt finner man flere eksempler på i lovgivningen. Ilegging av tvangsmulkt går ut på at personen eller foretaket som har unnlatt å oppfylle en plikt eller et pålegg etter lov eller forskrift, skal betale et beløp til det offentlige inntil forholdet er rettet. Formålet er å fremtvinge oppfyllelse, og reaksjonen er dermed «fremadrettet», se NOU 2003: 15 Fra bot til bedring punkt 11.4.2 (side 179).

Når det gjelder tvangsmulkt som reaksjon på overtredelse av reglene om kjønnsrepresentasjon, kan man imidlertid neppe tenke seg at mulkten skal kunne løpe ubegrenset i tid i tilfeller der et selskap til tross for tvangsmulkten fortsetter det ulovlige forholdet. Hensynet til respekt for lovreglene tilsier at vedkommende forvaltningsorgan måtte ha en adgang til å sette et endelig punktum – det vil i praksis si ved en beslutning om å oversende saken til tingretten for tvangsoppløsning. En ordning med tvangsmulkt kan dermed neppe tenkes som noe annet enn en midlertidig reaksjon før tvangsoppløsning uansett må kunne benyttes som en siste utvei for å få rettet et ulovlig forhold som fortsetter i lang tid.

Tvangsmulktens størrelse vil selvsagt være av betydning her. Hvis mulktens størrelse settes tilstrekkelig høyt, vil det neppe være noe selskap som ønsker å bruke tvangsmulkten som et «vederlag» for å kunne fortsette med en styresammensetning som ikke tilfredsstiller lovens krav. Hvis man tenker seg en tvangsmulkt som virkelig merkes økonomisk for selskapet, er det imidlertid også andre berørte interesser dette vil kunne ha betydning for. Ved siden av eierne vil også de ansatte og selskapets kreditorer være direkte berørt av selskapets økonomiske forhold. Siden tvangsoppløsning som nevnt uansett må kunne brukes som en siste utvei overfor et gjenstridig selskap, antar departementet at det må være en fordel for de parter som har interesser i dette selskapsforholdet (eiere, ansatte og kreditorer), at spørsmålet om tvangsoppløsning kommer på spissen tidlig, og ikke etter en lengre periode hvor selskapet som følge av tvangsmulkten har rukket å pådra seg betydelig økonomiske forpliktelser overfor staten.

Departementet legger til grunn at de fleste allmennaksjeselskaper er seriøse selskaper som ønsker å opptre lovlydig. Spørsmålet om tvangsmulkt eller tvangsoppløsning som følge av en manglende overholdelse av reglene om kjønnsrepresentasjon vil dermed neppe komme på spissen i mange – om noen – tilfeller. Trusselen om at et lovstridig forhold til slutt kan føre til tvangsoppløsning av selskapet (eventuelt etter en periode med tvangsmulkt), vil bety at et selskap der eierne ønsker å fortsette selskapsforholdet, før eller senere vil sørge for å oppfylle lovens krav. Om de ikke gjør det som følge av lovlydighet, må man i hvert fall kunne legge til grunn at de vil ønske å opptre i samsvar med egne interesser og gjøre det som er nødvendig for å unngå tvangsoppløsningen. Tvangsoppløsning er ikke en egnet reaksjon for overtredelser av lovbestemmelser som etter omstendighetene kan være vanskelig å oppfylle, eller der det kan være usikkerhet om hvordan kravet skal oppfylles. (Et unntak er plikten til å utarbeide årsregnskap, som har en særskilt begrunnelse.) Allmennaksjelovens regler om at det skal være en viss representasjon i styret av begge kjønn kan imidlertid ikke sies å være en pliktregel som er vanskelig å oppfylle for selskapet. Det kan riktignok tenkes at et selskap etter omstendighetene ikke ser det som ønskelig å velge styremedlemmer som tilfredsstiller lovens krav, men spesielt vanskelig kan det neppe hevdes å være. Det vises i den sammenheng til at hvert kjønn utgjør ca. halvparten av befolkningen, og at det finnes nok av kompetente både kvinner og menn til å inneha slike verv, jf. Ot.prp. nr. 97 (2002–2003) punkt 2.4 på side 10–11. Kombinert med de varsler og tidsfrister som tvangsoppløsningsreglene forutsetter, gjør dette det vanskelig å se for seg at noe selskap skulle bli tvangsoppløst uten at det er en ønsket konsekvens fra eiernes side, eller i hvert fall en konsekvens man fullt bevisst har lukket øynene for.

I den grad det kan tenkes allmennaksjeselskaper som ikke oppfyller kravene om kjønnsrepresentasjon, slik at det ulovlige forholdet (før eller siden) fører til tvangsoppløsning av selskapet, legger departementet til grunn at dette i praksis vil dreie seg om selskaper der den økonomiske situasjonen er slik at eierne i realiteten ikke er interessert i en fortsettelse av selskapsforholdet og selskapets videre drift. Selskapsforholdet ville da før eller senere uansett blitt avviklet på en eller annen måte. Og i slike tilfeller vil det som nevnt neppe være noen fordel for de berørte interessene om tvangsoppløsningen først gjennomføres etter en lang periode med tvangsmulkt der selskapet har pådratt seg betydelige økonomiske forpliktelser overfor staten. Lar eierne det drive langt nok, kan en midlertidig periode med tvangsmulkt føre til at selskapet ikke blir i stand til å dekke sine forpliktelser og i verste fall går konkurs. I et slikt tilfelle vil det utvilsomt være en fordel for både ansatte, kreditorer og eiere at tvangsoppløsningen gjennomføres uten en slik forutgående periode med tvangsmulkt.

I lovgivningen finner man som nevnt mange eksempler på lovregler om tvangsmulkt. Slike lovregler knytter seg gjerne til bestemte handlinger som et foretak eller en person utfører (enten ved at en bestemt pålagt handling skal utføres, eller ved at en ulovlig handling skal opphøre), jf. for eksempel reglene om tvangsmulkt ved overtredelser av forurensningsloven (lov 13. mars 1981 nr. 6 § 73) og arbeidsmiljøloven (lov 17. juni 2005 nr. 62 § 18–7). For slike handlepliktregler ellers i lovgivningen der det er ønskelig med lovregler som tvinger frem en oppfyllelse, er tvangsoppløsning mindre egnet som reaksjon. Bakgrunnen for dette er blant annet at vedkommende handlepliktregel gjerne vil rette seg mot både fysiske og juridiske personer. Tvangsoppløsning av fysiske personer er ikke tenkelig. Videre vil den ulovlige handlingen eller virksomheten ikke ha noe å gjøre med selve selskapsforholdet, slik at en oppløsning av selskapet vil fremstå som en mindre adekvat følge. Aksjelovgivningens regler som kan føre til tvangsoppløsning etter aksjeloven og allmennaksjeloven § 16–15 første ledd nr. 1 til 4, skiller seg fra slike handlepliktregler som kan føre til tvangsmulkt etter annen lovgivning, ved at de gjelder interne selskapsrettslige forhold, og at en manglende oppfyllelse av dem vil innebære en mangel ved selskapsforholdet. I norsk selskapsrett har man tradisjon for at manglende overholdelse av krav som selskapslovgivningen stiller til selskapsorganene, kan ha som ytterste konsekvens at selskapsforholdet må opphøre (med andre ord tvangsoppløsning). Dette viser at reglene om tvangsoppløsning og regler om tvangsmulkt tradisjonelt har et ulikt anvendelsesområde og en ulik begrunnelse, og at for reglene om kjønnsrepresentasjon er tvangsoppløsning som sanksjon mest i tråd med systemet for øvrig.

Departementet kan etter dette ikke se at de alternative sanksjonsformene er mer egnet ved overtredelse av allmennaksjelovens regler om kjønnsrepresentasjon enn de regler som allerede gjelder. Her må man videre ta i betraktning hensynet som er nevnt foran om at det også prinsipielt vil være uheldig å innføre særskilte sanksjonsformer for kjønnsrepresentasjonsreglene.

Regler om tvangsoppløsning har man som nevnt hatt i aksjelovgivningen siden aksjeloven 1976. Departementet er ikke kjent med at disse reglene har vært problematiske i praksis. Tvert imot legger departementet til grunn at de fungerer godt, og at de fører til en god etterlevelse av de av lovens bestemmelser som kan lede til tvangsoppløsning. I debatten om kjønnsrepresentasjon i styrene i allmennaksjeselskapene har det vært hevdet at tvangsoppløsningsreglene kan få dramatiske konsekvenser for selskaper som ikke oppfyller kravene til kjønnsrepresentasjon, og at reglene kan føre til at store selskaper med mange arbeidsplasser blir nedlagt. Departementet er ikke kjent med at reglene så langt har hatt slike dramatiske konsekvenser, og departementet kan ikke se at kjønnsrepresentasjonsreglene i større grad skulle føre til dette enn det som har vært tilfellet frem til nå. Reglene om kjønnsrepresentasjon er som nevnt ikke av en slik art at det er vanskelig å sørge for en etterlevelse av dem. At et selskap skulle la det gå så langt at det heller ville la seg tvangsoppløse enn å sørge for å velge det riktige antall kvinner og menn til styret, virker ikke sannsynlig. Her må det også tas i betraktning at reglene om kjønnsrepresentasjon i styrer bare gjelder allmennaksjeselskaper, som det ved enkelte særregler i allmennaksjeloven er tatt sikte på at skal ha en ekstra «kvalitet», og som man dermed jevnt over må kunne legge til grunn at hører til den mest seriøse delen av den norske selskapsbestanden.

Etter det departementet er kjent med, er det til sammen ni allmennaksjeselskaper som har blitt tvangsoppløst i perioden fra 1. januar 1999 (ikrafttredelsen av allmennaksjeloven) og frem til januar 2006. En gjennomgåelse av disse selskapene gir ikke inntrykk av at det er oppegående, solide selskaper som blir tvangsoppløst, slik at tvangsoppløsningen har ført til at verdiskaping har gått tapt. Tvert imot synes det å dreie seg om selskaper som aldri har drevet reell virksomhet, eventuelt selskaper der det ikke har vært eller ikke lenger er grunnlag for slik verdiskaping som forutsatt. Med ett unntak mangler selskapene regnskaper for i hvert fall året forut for tvangsoppløsningen. Tvangsoppløsningsreglene synes etter dette først og fremst å medvirke til en formell avslutning og sletting av selskapsdannelser uten virksomhet eller der virksomheten er i ferd med å opphøre. Departementet har som nevnt vanskelig for å se at innføringen av regler om kjønnsrepresentasjon skulle endre dette bildet.

17.3.2 Adgang til å gripe inn mot en forestående tvangsoppløsning

Selv om departementet som nevnt i punkt 17.3.1 legger til grunn at tvangsoppløsningsreglene fungerer bra i praksis, har departementet kommet til at det uansett kan være hensiktsmessig med en generell sikkerhetsventil i aksjeloven og allmennaksjeloven, som åpner for at det i særlige tilfeller kan gripes inn mot en forestående tvangsoppløsning. Reglene om tvangsoppløsning åpner i dag ikke for noe skjønn fra Foretaksregistrets eller tingrettens side med hensyn til om tvangsoppløsning skal gjennomføres. Det er heller ikke noen andre offentlige myndigheter som kan gripe inn for å forhindre en tvangsoppløsning. Dersom fristene for å rette forholdet er overskredet, sendes saken automatisk fra Foretaksregisteret til tingretten, som ifølge lovens § 16–17 annet ledd «uten ytterligere varsel» skal beslutte selskapet oppløst.

En slik hjemmel til å kunne gripe inn foreslås ikke bare når det gjelder tvangsoppløsning som følge av manglende overholdelse av kjønnsrepresentasjonsreglene, men foreslås for samtlige tvangsoppløsningsgrunner etter § 16–15, og både etter aksjeloven og allmennaksjeloven. Som nevnt foran kan departementet ikke se at det for reglene om kjønnsrepresentasjon gjør seg gjeldende andre hensyn enn for de øvrige tvangsoppløsningsgrunnene. Hvis man først skal vedta en regel som åpner for å gripe inn mot en forestående tvangsoppløsning, er det ikke noe som skulle tilsi at dette ikke også bør være et virkemiddel ved for eksempel manglende overholdelse av kravet om styremedlemmers bosted, kravet om at selskapet skal ha revisor, eller allmennaksjelovens krav om at selskapet skal ha en daglig leder.

Regelen bør forbeholdes ekstraordinære situasjoner, og bestemmelsen bør etter departementets syn overlate til vedkommende forvaltningsorgans frie skjønn å beslutte om den skal benyttes. Departementet ser det som vesentlig at bestemmelsen ikke utformes slik at den kan så tvil om behovet for og viktigheten av at selskapene sørger for å etterleve lovens krav. Som nevnt er reglene som utgjør tvangsoppløsningsgrunnene i § 16–15 første ledd nr. 1 til 4, ikke av en slik art at de er spesielt vanskelige å oppfylle. (For plikten til å sende inn årsregnskap etter § 16–15 første ledd nr. 5 står saken i en noe annen stilling, men her dreier det seg om et grunnleggende krav for i det hele tatt å tillate at et selskap kan drive økonomisk virksomhet med begrenset ansvar.) Hensynet til selskapenes respekt for lovreglene tilsier dermed at det fortsatt må være slik at de oppfatter det som en plikt å etterleve reglene, og at de oppfatter lovens trussel om tvangsoppløsning som reell.

Departementet foreslår en regel om at Kongen (eventuelt det departement myndigheten delegeres til) kan treffe beslutning om at en tvangsoppløsning foreløpig ikke skal gjennomføres til tross for at vilkårene for tvangsoppløsning er til stede. Forslaget innebærer at Kongen (eller departementet) skal kunne gripe inn av eget tiltak. Det legges etter dette ikke opp til at selskapene skal søke om at det gjøres unntak. En slik dispensasjonsordning på grunnlag av søknader fra selskapene ville bli ressurskrevende for vedkommende forvaltningsorgan å håndtere. Tatt i betraktning at tvangsoppløsningsreglene så langt ikke har vært oppfattet som problematiske, ser departementet det som en dårlig ressursanvendelse om man nå skulle legge opp til et omfattende system for behandling av søknader og beslutninger om dispensasjoner fra tvangsoppløsningsreglene. Formålet bak de foreslåtte bestemmelsene taler heller ikke for en ordning med søknader fra selskapene. Det er samfunnets interesse i at selskapet fortsetter, som kan begrunne at det gripes inn mot en forestående tvangsoppløsning, ikke selskapets interesse i å kunne fortsette et ulovlig forhold uten å bli tvangsoppløst. I og med at den foreslåtte bestemmelsen ikke åpner for at det kan gis dispensasjon fra de regler som utgjør tvangsoppløsningsgrunnen, ville det være en dårlig sammenheng i reglene om selskaper som ikke overholder lovens bestemmelser, kunne søke departementet om å slippe tvangsoppløsning. Forslaget innebærer etter dette at Kongen (departementet) ikke vil være pliktig til å realitetsbehandle en henvendelse eller «søknad» fra selskapet om unntak eller dispensasjon fra tvangsoppløsning.

Det bør som nevnt være mye som skal til for at Kongen eller departementet griper inn mot en forestående tvangsoppløsning. Slik departementet ser det, bør det være samfunnets interesser i at selskapet fortsetter, og ikke hensynet til selskapet selv, som er avgjørende for om det gripes inn mot en tvangsoppløsning. Selskapets egeninteresse i å unngå tvangsoppløsning bør selskapet ivareta selv, ved å sørge for å oppfylle lovens krav. Departementet foreslår en bestemmelse i aksjeloven og allmennaksjeloven § 16–17 tredje ledd om at Kongen (departementet) kan beslutte at en forestående tvangsoppløsning ikke skal gjennomføres dersom «vesentlige samfunnsmessige hensyn tilsier det». I dette ligger at i hvert fall distriktshensyn, hensynet til å opprettholde arbeidsplasser og hensynet til å kunne opprettholde produksjon av tjenester og produkter som er av avgjørende betydning for samfunnet, kan være relevante hensyn å legge vekt på. Vesentlighetskravet innebærer likevel at det må være tungtveiende grunner som taler for at det gripes inn mot tvangsoppløsningen. Som nevnt mener departementet at bestemmelsen skal tjene som en sikkerhetsventil for ekstraordinære forhold, og at det ikke skal være kurant at tvangsoppløsninger stanses.

Dersom kriteriet «vesentlige samfunnsmessige interesser» er oppfylt, vil det være overlatt til Kongens (eller vedkommende departements) frie skjønn om det skal gripes inn. Et selskap som mangler vilje til å etterleve lovens bestemmelser, kan ikke påregne å bli reddet fra en forestående tvangsoppløsning. I vurderingen vil det være relevant å legge vekt på hvordan vedkommende selskap har kommet opp i den situasjonen at selskapet er i ferd med å bli tvangsoppløst. En arrogant holdning til lovens bestemmelser og liten vilje til å rette seg etter lovens krav kan tilsi en tilbakeholdenhet med å gripe inn. Departementet vil i den sammenheng peke på at tvangsoppløsningsgrunnene omfatter viktige selskapsrettslige bestemmelser. Plikten til å utarbeide årsregnskap og til å ha revisor utgjør for eksempel helt sentrale forutsetninger for adgangen til å drive virksomhet med begrenset ansvar. Dette tilsier at bestemmelsen praktiseres restriktivt.

Departementet har vært noe i tvil om det i det hele tatt bør innføres en sikkerhetsventil som nevnt i loven. Departementet viser til at tvangsoppløsningsreglene så langt har fungert bra, og at det i praksis ikke synes å være noe påtrengende behov for bestemmelsen. Dersom innføringen av en hjemmel til å gripe inn mot tvangsoppløsninger skulle føre til en dårligere etterlevelse av lovens bestemmelser fra selskapenes side fordi det blir spekulert i at det vil bli truffet vedtak som redder selskapet fra tvangsoppløsning, mener departementet bestemmelsen bør vurderes på nytt.

Departementet legger som nevnt ikke opp til noe særskilt administrativt system for å håndtere vedtak etter bestemmelsen. Som nevnt går dagens regler ut på at Foretaksregisteret sender ut nødvendige varsler med frister for selskapet til å rette det ulovlige forholdet før saken oversendes til tingretten for tvangsoppløsning. Foretaksregisterets behandling av slike saker er i hovedsak automatisert. Det ligger derfor ikke til rette for noe system der Foretaksregistret rutinemessig sørger for å informere vedkommende departement om saker der det vil kunne være aktuelt å gripe inn, for eksempel fordi det dreier seg om et selskap med mange ansatte. Justisdepartementet legger til grunn at dersom vilkårene for å treffe vedtak etter bestemmelsen er til stede, vil vedkommende departement uansett bli kjent med saken gjennom andre kanaler, blant annet gjennom media eller av ansatte i selskapet. Det vises i den sammenheng til at det siste varselet før saken oversendes til tingretten skal kunngjøres blant annet i en avis som er alminnelig lest på selskapets forretningssted. Det kan likevel ikke være noe i veien for at Foretaksregisteret gjør departementet oppmerksom på saken dersom de i forbindelse med sin saksbehandling blir klar over forhold som kan tilsi at departementet vurderer å treffe vedtak om at tvangsoppløsningen foreløpig ikke skal gjennomføres.

Et vedtak om å gripe inn mot en forestående tvangsoppløsning innebærer ikke at det gis dispensasjon fra den lovregelen som er overtrådt og som dermed utgjør grunnlaget for at selskapet skal tvangsoppløses. Selv om Kongen (eller departementet) treffer vedtak om at det skal gripes inn mot en forestående tvangsoppløsning, vil det dermed uansett fortsatt foreligge et ulovlig forhold, og det må fortsatt være et siktemål at selskapet skal rette opp forholdet. Kongens vedtak om at tvangsoppløsningen ikke skal gjennomføres, kan derfor ikke gjelde i ubegrenset tid.

Etter departementets syn bør Kongen (departementet) stå nokså fritt med hensyn til hvordan den enkelte sak skal håndteres videre når det besluttes å gripe inn mot en tvangsoppløsning. Lovforslaget går likevel ut på at det uansett skal settes en siste frist for selskapet for å rette det ulovlige forholdet. Gjøres ikke det, vil saken bli sendt tilbake til Foretaksregisteret, slik at tingretten kan varsles og prosessen fortsette etter reglene i § 16–17 første og annet ledd.

Departementet foreslår at et vedtak om å gripe inn mot tvangsoppløsningen kombineres med en tvangsmulkt, se annet punktum i den foreslåtte bestemmelsen. Av konstitusjonelle grunner kan tvangsmulkten da først begynne å løpe etter utløpet av en frist som settes når tvangsmulkten blir fastsatt. Denne fristen må være så lang at det i og for seg er mulig for selskapet å oppfylle den aktuelle regelen. Størrelsen av tvangsmulkten må fastsettes etter et skjønn ut fra hva som er nødvendig og tilstrekkelig til å virke som et reelt tvangsmiddel overfor det konkrete selskapet. Det vil kunne bero på omstendighetene i det enkelte tilfellet.

Lovforslaget er som nevnt tatt inn som et nytt tredje ledd i § 16–17 i aksjeloven og allmennaksjeloven.