18 Vurdering av endring av konkurslovgivningen etter mønster av den amerikanske konkursloven kapittel 7

18.1 Stortingets anmodningsvedtak

Stortingets anmodningsvedtak nr. 88 (2004–2005) lyder:

«Stortinget ber Regjeringen utrede adgang til personlig konkurs med sletting av gjeld, for eksempel etter mønster etter den amerikanske konkurslovgivnings kapittel 7.»

Bakgrunnen for vedtaket fremgår av Innst. S. nr. 36 (2004–2005) side 4, hvor det heter:

«Ved en personlig konkurs vil restgjelden fortsatt hefte ved skyldneren etter at dividende er utbetalt til kreditorene. I enkelte land, som USA, har en imidlertid et system som åpner for sletting av gjeld ved personlig konkurs. Ifølge den amerikanske konkurslovens kapittel 7 er resultatet av konkursbehandlingen at den delen av gjelden som ikke kan dekkes med midler boet kan realisere, blir slettet.

I Norge er det i hovedsak gjeldsordningsloven som skal ta seg av enkeltpersoner som havner i økonomisk uføre. Det er imidlertid grunnlag for en debatt om hvorvidt loven er effektiv nok. Et bidrag til debatten vil være en utredning av adgang til personlig konkurs med sletting av gjeld i Norge.

(…)

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti, mener at en utredning vedrørende adgang til personlig konkurs med tilhørende gjeldssletting i Norge, vil sette økt fokus på muligheten til å komme ut av et gjeldsforhold for personer som har fått en uoverkommelig gjeldsbyrde.

Flertallet vil påpeke utgangspunktet om at avtalt gjeld skal tilbakebetales og at hver enkelt har et selvstendig ansvar for å foreta de nødvendige overveielser ved stifting av gjeld. Samtidig ser flertallet at uforutsette forhold kan medføre situasjoner som vil virke svært tyngende for enkelte personer. Flertallet er av den oppfatning at Stortinget bør kunne skaffe seg informasjon om alternative modeller for å hjelpe enkeltmennesker i en vanskelig situasjon. På denne bakgrunn vil flertallet støtte forslaget om å utrede muligheten for personlig konkurs og sletting av gjeld etter mønster av lovgivningen i USA.

Flertallet vil påpeke at en på nåværende tidspunkt kun støtter en utredning av hvordan tilsvarende regler vil slå ut i forbindelse med norske forhold, og vil komme tilbake med en konkret vurdering av mulige reglers egnethet når utredningen foreligger og konsekvensene beskrevet.

(…)

Komiteens medlemmer fra Høyre og KristeligFolkeparti deler forslagsstillernes bekymring over at enkelte av ulike årsaker havner i et så stort økonomisk uføre at de blir ute av stand til å gjøre opp for seg. Det er derfor behov for et lovverk som kan bidra til å rydde opp i skyldnerens økonomi, og gi muligheter til en ny start. Disse medlemmer viser til at gjeldsordningsloven allerede i dag åpner for at gjeldsordningsperioden kan settes til «0», dvs. at gjelden slettes med en gang. Vilkåret etter gjeldsordningsloven § 5–2 er at det foreligger tungtveiende grunner for å sette gjeldsordningsperioden kortere enn fem år.

Disse medlemmer vil presisere at utgangspunktet er at gjeld som er stiftet etter avtale, skal betales. Det er derfor viktig at en adgang til umiddelbar gjeldssanering må knyttes til strenge kriterier som både ivaretar hensynet til den enkelte, og som ikke virker støtende for alle skyldnere eller samfunnet for øvrig. Dissemedlemmer er også bekymret for at et nytt rettsinstitutt, som i praksis vil bety en umiddelbar sletting av forbruksgjeld, vil ha uheldige virkninger på kredittmarkedet. Økt risiko for utlånere vil trolig føre til en renteheving på denne formen for kreditt. Dissemedlemmer mener gjeldsordningsloven balanserer disse hensynene på en tilfredsstillende måte, og ser ikke behov for å innføre ytterligere regler på området.»

18.2 Den norske konkursloven

Konkursinstituttet er regulert i lov 8. juni 1984 nr. 58 om gjeldsforhandlinger og konkurs (konkursloven). Konkursbehandling etter konkursloven kan gjelde en fysisk persons bo eller boet til en juridisk person (selskaper, foreninger osv.). Konkursbehandling i en fysisk persons bo omtales gjerne som personlig konkurs.

Etter lov 8. juni 1984 nr. 59 om fordringshavernes dekningsrett (dekningsloven) § 6–6 er regelen at gjeld som ikke blir dekket av midlene i konkursboet, fremdeles skal bestå etter konkursen. Dette gjelder både for selskapskonkurser og personlige konkurser. Aksjeselskaper og andre selskaper med begrenset ansvar vil opphøre å eksistere etter konkursen. Det vil lede til at den bestående gjelden ikke kan bli dekket, fordi det ikke lenger finnes noe rettssubjekt å rette kravene mot. Dette innebærer en særskilt risiko for kreditorer som har krav mot selskaper med begrenset ansvar. Motstykket er at aksjeselskapslovene har særregler med sikte på å verne kreditorene, blant annet med krav til egenkapitalen i selskapet. Noe slikt krav finnes ikke for enkeltpersonforetak og selskaper med ubegrenset ansvar.

Konkursbehandlingen har ikke som formål å slette gjeld. Formålet med en konkurs er å stanse en tapbringende virksomhet og fordele aktiva til beste for kreditorene gjennom en ordnet avviklingsprosess, samt å foreta visse undersøkelser av skyldnerens formuesforhold. Konkursbehandling er en form for fellesforfølgning for å skaffe kreditorene dekning, ikke en sanering av gjelden til fordel for skyldneren.

Formålet med en konkursbehandling etter konkursloven er dermed et helt annet enn formålet med en gjeldsforhandling etter gjeldsordningsloven. Gjeldsordningslovens formål ligger i hensynet til skyldneren: loven skal gi personer med alvorlige gjeldsproblemer en mulighet til å få kontroll over sin økonomi. Gjeldsordningen medfører sanering (sletting) av mesteparten av skyldnerens gjeld. En konkursbehandling har ikke som en gjeldsforhandling etter gjeldsordningsloven til formål å løse skyldnerens økonomiske problemer for fremtiden. Det er hensynet til kreditorene som er det sentrale.

Den norske konkursloven er i hovedsak innrettet mot skyldnere som driver næringsvirksomhet. Som det fremgår av statistikken nedenfor under punkt 18.3, er det også sjelden at det åpnes konkurs i boet til personlige skyldnere som ikke driver næringsvirksomhet.

I konkursloven del I finnes det to sett av regler som gjelder sanering (sletting) av gjeld, nemlig reglene om frivillig gjeldsordning og tvangsakkord. Disse reglene er også innrettet mot skyldnere som driver næringsvirksomhet, selv om de formelt omfatter alle skyldnere. En skyldner kan begjære gjeldsforhandlinger etter konkursloven dersom skyldneren er illikvid, det vil si at gjelden ikke kan betales etter hvert som den forfaller. Det er ikke som ved konkurs et vilkår at skyldneren er insolvent.

Ved tvangsakkord nedsettes gjelden til en vedtatt akkorddividende. Tvangsakkord muliggjør en fullstendig sanering av skyldnerens gjeld, dels gjennom utbetaling av en dividende til fordringshaverne og dels ved ettergivelse av restgjelden. Ved en tvangsakkord bortfaller panteheftelser som ligger utenfor pantets antatte verdi. For å oppnå tvangsakkord er det et vilkår at de alminnelige fordringshaverne får dekket minst 25 % av sine krav. Unntak fra kravet om minstedividende gjelder dersom akkorden blir enstemmig vedtatt av fordringshaverne, eller dersom skyldneren er blitt insolvent som følge av uhell som ikke kan tilregnes skyldneren.

Et akkordforslag som går ut på å betale minst 50 % av fordringshaverens krav, anses godtatt hvis det får tre femtedels flertall blant fordringshaverne, når flertallet også representerer tre femtedeler av det samlede beløp av fordringene som gir stemmerett. Dersom akkordforslaget går ut på å betale mindre enn 50 % av fordringshavernes krav, kreves det tre fjerdedels flertall blant fordringshaverne, og at flertallet representerer tre fjerdedeler av det samlede fordringsbeløpet. Betegnelsen «tvangsakkord» kommer av at mindretallet blant fordringshaverne blir «tvunget» til å få sine krav redusert.

En frivillig gjeldsordning etter konkursloven del I kan gå ut på betalingsutsettelse, prosentvis reduksjon av gjelden (frivillig akkord), avvikling av hele eller deler av skyldnerens formue, eventuelt i kombinasjon med at skyldneren blir frigjort fra en del av gjelden. Gjeldsordningen kan også gå ut på en kombinasjon av disse ordningene.

En frivillig gjeldsordning etter konkursloven del I anses vedtatt når den er godkjent av samtlige fordringshavere.

Å løse skyldnerens økonomiske problemer står mer i forgrunnen ved gjeldsforhandlinger og tvangsakkord, sammenlignet med konkurs hvor hovedformålet er kreditorforfølgning. Hovedformålet ved en frivillig gjeldsordning eller en tvangsakkord vil være å muliggjøre fortsatt drift av næringsvirksomheten. Hvor virksomheten kan fortsettes på en regningssvarende måte, vil fordringshaverne som oftest være bedre tjent med en frivillig gjeldsordning eller en tvangsakkord enn med en konkurs.

Konkursbehandlingen skal for øvrig også fremme visse særlige samfunnshensyn, i tillegg til å fremme kreditorenes interesser. Blant annet kan konkursbehandlingen avdekke kriminelle forhold i tilknytning til virksomheten. Som ledd i konkursbehandlingen skal det også tas hensyn til arbeidstakerne i en konkursrammet bedrift.

Konkursbehandling har altså et avviklingsformål. I konkursloven er det tvangsakkord og frivillig gjeldsordning som er gjeldssaneringsalternativene, og de er innrettet mot næringsvirksomheter som skal drives videre. En viktig forskjell mellom gjeldssanering etter gjeldsordningsloven og gjeldssanering etter konkursloven del I, er at etter gjeldsordningsloven er gjeldssanering et rettskrav for skyldneren der hvor vilkårene er oppfylt. Etter konkursloven del I er gjeldssanering avhengig av samtykke fra kreditorene. Dette er et rimelig krav i forbindelse med næringsvirksomhet. Gjeldsordningsloven åpner for øvrig for en rekke vurderinger av mer skjønnspreget art, blant annet vurderingen av hvilke forhold som anses «støtende», og hva som er et «rimelig» livsopphold for skyldneren.

Etter endt konkursbehandling vil normalt næringsdriften være opphørt. En personlig skyldner kan da begjære gjeldsforhandling etter gjeldsordningsloven såfremt det ikke foreligger uavklarte forhold som i vesentlig grad vil vanskeliggjøre gjennomføringen av en gjeldsforhandling, jf. gjeldsordningsloven § 1–2 første ledd bokstav a. Det kreves ikke at det er gått en viss tid etter konkursen før gjeldsforhandling begjæres. Gjennom gjeldsordningsloven får da skyldneren en mulighet til sanering av restgjelden etter en konkurs.

18.3 Statistikk over norske konkurser

Følgende oversikt fra Konkursregisteret viser antall konkursåpninger i Norge de senere årene. Antall personlige konkurser er angitt for perioden 2001–2005, fordelt i to grupper – personer som drev enkeltpersonforetak på konkursåpningstidspunktet, og andre:

Flertallet av konkursåpningene gjelder aksjeselskaper. 2016 av selskapene som gikk konkurs i 2005, var aksjeselskaper. Dette tilsvarer 57,6 % av alle konkursene. Statistikk fra Statistisk sentralbyrå for perioden 1999–2005 viser at andelen personlige konkurser i denne perioden har ligget rundt 40 %. Flertallet av personlige konkurser åpnes i bo til skyldnere som har drevet næringsvirksomhet gjennom et enkeltpersonforetak. Det er grunn til å tro at en del av de personlige konkursene hvor skyldneren ikke drev næringsvirksomhet ved konkursåpningen, gjelder skyldnere som tidligere har drevet næringsvirksomhet.

18.4 Den norske gjeldsordningsloven

Lov 17. juli 1992 nr. 99 om frivillig og tvungen gjeldsordning for privatpersoner (gjeldsordningsloven) åpner for at privatpersoner med alvorlige gjeldsproblemer kan få slettet sin gjeld helt eller delvis ved å inngå en gjeldsordning med sine kreditorer. Gjeldsordningsloven er altså en lov om gjeldssanering for privatpersoner. Personer som driver næringsvirksomhet på tidspunktet for åpning av gjeldsforhandlinger, kan unntaksvis oppnå gjeldsordning etter gjeldsordningsloven. En gjeldsordning kommer i stand gjennom en offentlig styrt prosess som innledes ved at skyldneren fremsetter en søknad om gjeldsforhandling for den lokale namsmannen. Dersom søknaden innvilges, vil skyldneren få bistand til å utarbeide et forslag til frivillig gjeldsordning som kreditorene skal ta stilling til. Dersom kreditorene ikke vedtar forslaget, kan skyldneren be tingretten stadfeste en tvungen gjeldsordning. Gjeldsordningen kalles da «tvungen» fordi kreditorene blir tvunget til å få sine krav nedsatt.

Gjeldsordningen vil normalt løpe over fem år, men loven åpner også for at gjelden slettes med en gang etter at ordningen er vedtatt eller stadfestet, uten noen mellomkommende periode. Dersom gjelden skal slettes umiddelbart, må det imidlertid foreligge tungtveiende grunner. Ordninger med umiddelbar gjeldssletting kommer derfor sjelden i stand. De aller fleste gjeldsordningene, antakelig over nitti prosent, har en gjeldsordningsperiode på minst fem år.

Under gjeldsordningsperioden får skyldneren beholde en eventuell eiet bolig av nøktern standard, samt et rimelig beløp til underhold av seg og sin husstand. Det overskytende skal gå til kreditorene. Når gjeldsordningsperioden er over, slettes den delen av gjelden som ikke har blitt dekket av avdragene i gjeldsordningsperioden. Gjeldsordningen omfatter som hovedregel alle former for gjeld. Det er gjort unntak for gjeld som er pantesikret innenfor 110 % av en pantsatt boligs omsetningsverdi, og andre pantesikrede krav sikret innenfor en pantegjenstands verdi. Gjeldsordningsloven § 6–1 annet ledd gir likevel hjemmel for å nedsette også gjeld som er sikret ved pant i boligen, dersom verdien av boligen har gått vesentlig ned under gjeldsordningsperioden. Skatte- og avgiftskrav oppstått frem til tidspunktet for åpning av gjeldsforhandlinger er omfattet av gjeldsordningen. Bidragsforpliktelser skal som hovedregel gis full dekning, men det er hjemmel for å nedsette bidragsgjeld som er eldre enn fem år. Straffebøter som er fastsatt ved dom eller forelegg mindre enn tre år før åpning av gjeldsforhandlinger, skal som hovedregel gis full dekning, mens eldre krav på bøter omfattes av ordningen. Krav på erstatning og oppreisning voldt ved straffbar handling, skal som hovedregel gis full dekning, men det er hjemmel for å nedsette også slike krav dersom særlige resosialiseringshensyn tilsier det, og hensynet til kreditoren ikke er avgjørende.

Personer som driver næringsvirksomhet som enkeltpersonforetak, kan som hovedregel ikke få gjeldsordning. Bakgrunnen for dette er blant annet at man ikke kan vente at namsmenn eller andre medhjelpere skal ha nødvendige forutsetninger for å behandle saker som omfatter næringsgjeld. Til dette kommer at de virksomheter som det kunne ha vært aktuelt å ta inn under gjeldsordningsloven, i mange tilfeller ville ha vært underskuddsforetak hvor gjeldsordning ikke gir noen løsning på problemene. Gjeldende lov er således i prinsippet heller ikke tilpasset personer som driver egen næringsvirksomhet på tidspunktet for åpning av gjeldsforhandling.

I to tilfeller kan skyldnere som har gjeld knyttet til egen næringsvirksomhet, oppnå gjeldsordning etter loven. Dette gjelder for det første dersom næringsdriften er opphørt, jf. gjeldsordningsloven § 1–2 første ledd bokstav a. For det annet gjelder det dersom skyldneren ikke har mer enn en ubetydelig andel av sin gjeld knyttet til nåværende næring, jf. gjeldsordningsloven § 1–2 første ledd bokstav b.

Ved opphørt næring er det tale om personer som tidligere har vært selvstendig næringsdrivende, og som nå for eksempel er trygdet eller har lønnsinntekt. Men unntaket vil også gjelde personer som har startet opp på nytt som næringsdrivende, dersom den næringsdriften som gjelden knytter seg til, kan sies å være opphørt. Det spiller i utgangspunktet ingen rolle på hvilken måte næringsdriften er opphørt. Det kan ha skjedd ved konkurs, ved såkalt «styrt avvikling», eller på annen måte.

For skyldnere som omfattes av § 1–2 første ledd bokstav a (at næringsvirksomheten er opphørt), er det i tillegg et vilkår for å kunne åpne gjeldsforhandlinger at det ikke må knytte seg uavklarte forhold til næringsgjelden som i vesentlig grad vil vanskeliggjøre en gjeldsforhandling. Gjeldsordningsloven forutsetter at det kan oppstilles en (tilnærmet) spesifikk oversikt over skyldnerens gjeldsforhold. Dersom dette vanskeliggjøres av uavklarte gjeldsposter som stammer fra tidligere næringsdrift, må skyldneren regne med å få sin søknad avslått. Men det følger av lovens ordlyd at det må kunne aksepteres at forhandlingene kompliseres noe på grunn av næringsgjelden, jf. uttrykket «...som i vesentlig grad vil vanskeliggjøre». Prinsippet om at det ikke kan åpnes gjeldsforhandlinger dersom det foreligger uavklarte økonomiske forhold som i vesentlig grad vil vanskeliggjøre gjennomføringen av en gjeldsforhandling, gjelder i alle gjeldsordningssaker, ikke bare saker hvor det har vært en tidligere næringsvirksomhet, jf. gjeldsordningsloven § 1–4 første ledd annet punktum.

En skyldner med gjeld som er pådratt ved mislykket næringsvirksomhet, vil dermed fanges opp av gjeldsordningsloven dersom virksomheten er opphørt og vedkommende makter å få avklart gjelden i nødvendig grad til at gjeldsforhandlinger kan gjennomføres. Det stilles ikke krav om at næringsvirksomheten må ha opphørt for en viss tid tilbake. En toårsregel som var foreslått i Ot.prp. nr. 81 (1991–92), ble ikke vedtatt under stortingsbehandlingen av loven, jf. Innst. O. nr. 90 (1991–92).

Når det er åpnet gjeldsforhandling, inntrer en periode med betalingsutsettelse, der skyldneren er beskyttet blant annet mot inkasso og utleggsbegjæringer. Men skyldneren er ikke vernet mot konkursbegjæringer. Dersom det åpnes konkurs under forhandlingene, skal gjeldsordningssaken heves. Heving betyr at saken får sin endelige avslutning. Dersom søkeren etter at konkursbehandlingen er avsluttet fremdeles ønsker å oppnå gjeldsordning, kan det startes på nytt igjen med søknad til namsmannen osv.

Når skyldneren har fått gjeldsordning, kan vedkommende ikke begjæres konkurs på grunnlag av gjeld som deltar i ordningen, unntatt ved mislighold. Skyldneren er ikke lenger insolvent når han eller hun har fått nedskrevet sin gjeld slik at fremtidige gjeldsforpliktelser kan betales ved forfall.

Det er personer med alvorlige gjeldsproblemer som kan få gjeldsordning etter gjeldsordningsloven. Det er et vilkår at skyldneren må være «varig ute av stand til» å oppfylle sine forpliktelser. Det tas normalt utgangspunkt i en oppstilling hvor skyldnerens disponible inntekter på den ene siden holdes opp mot nødvendige utgifter på den annen. Dersom oppstillingen over inntekter og utgifter viser et overskudd som kan brukes til å betale gjeld, må det vurderes om dette er tilstrekkelig til å nedbetale gjelden innenfor en rimelig tidshorisont. Vil nedbetalingstiden bli så lang at den ikke er rimelig, vil kravet om «varig» betalingsdyktighet være oppfylt, og det kan åpnes gjeldsforhandlinger.

For livsoppholdsutgifter under gjeldsordningsperioden gis det hvert år retningslinjer fra Barne- og likestillingsdepartementet. Normale utgifter til mat, klær, strøm mv. anbefales her satt til 85 % av minstepensjonen. Dette utgjør pr. 1. juli 2005 pr. måned kroner 7 710 for enslige og kroner 14 132 for par. I tillegg skal det settes av et beløp blant annet til rimelige boligkostnader.

Gjeldsordningsloven balanserer mellom flere hensyn. Mest sentralt står naturlig nok hensynet til skyldneren, som skal få en mulighet til å komme ut av en vanskelig gjeldssituasjon. Men loven søker også å ivareta viktige mothensyn, herunder hensynet til kreditorene, som ikke skal måtte se sin rett til betaling svekket i større grad enn nødvendig. Loven må heller ikke virke utfordrende på betalingsmoralen i samfunnet. Det må derfor ikke være så enkelt å oppnå gjeldsordning at loven kan misbrukes. Loven bestemmer at åpning av gjeldsforhandling skal nektes dersom det åpenbart vil virke støtende for andre skyldnere eller samfunnet for øvrig.

En beskrivelse av de hensynene som ligger bak den norske gjeldsordningsloven, fremkommer i forarbeidene til loven, blant annet i Innst. O. nr. 90 (1991–92) på side 7, hvor Finanskomiteens flertall uttalte:

«[flertallet] mener at det i proposisjonen balanseres godt mellom de forskjellige hensyn som må ivaretas ved en gjeldsordningslov. Flertallet mener loven må gi privatpersoner som har kommet i varige betalingsproblemer en mulighet til å starte på nytt før de knekkes økonomisk og psykisk under en uhåndterlig gjeldsbyrde. Flertallet mener at samtidig må ikke ordningen svekke kreditorenes stilling for mye, svekke den alminnelige betalingsmoral eller utfordre den rådende rettsbevissthet i samfunnet.

Flertallet mener at ordninger som flertallet av befolkningen vil oppleve som urimelig forskjellsbehandling av dem som svarer sine forpliktelser raskt vil komme i vanry og undergraves.

Flertallet viser til at åttiårenes kredittfinansierte ekspansjon og forbruksvekst ga seg en rekke utslag som klart utfordrer den allmenne retts- og rettferdighetsbevissthet som økt vekt på lånefinansiert konsum, svakere følelse av samfunnsansvar og økt vekt på ytre velstandssymboler.

Flertallet vil vise til at loven ikke bare skal gi skyldneren mulighet til en ny start, men også skal sikre privatpersoner med uhåndterlige gjeldsproblemer et rettsvern mot press og forfølgelse fra kreditorer i gjeldsforhandlings- og gjeldsordningsperioden.»

Gjeldsordningsloven gjennomgikk en relativt omfattende revisjon ved lov 10. januar 2003 nr. 1, som trådte i kraft 1. juli 2003. Bakgrunnen for revisjonen var særlig behovet for å presisere enkelte lovregler som hadde vist seg å være for skjønnsmessig utformet. Det var også ønskelig med en forenkling av saksbehandlingsreglene på enkelte punkter. Ved revisjonen ble det også foretatt en gjennomgang av de offentlige fordringshavernes stilling etter gjeldsordningsloven. Et problem med loven slik den lød før revisjonen, var at dersom skyldneren hadde mye gjeld til det offentlige eller en uheldig sammensetning av gjeld til det offentlige og annen gjeld, kunne det lede til at gjeldsordning ikke kunne komme i stand. Bakgrunnen var at enkelte krav som i lovgivningen er gitt særlige dekningsprivilegier, blant annet krav på underholdsbidrag, visse skatte- og avgiftskrav samt bøter og erstatninger, måtte gis full dekning. Skyldnere som manglet midler til dekning av disse kravene, kunne derfor ikke oppnå gjeldsordning etter loven. Etter lovendringen kan gjeldsordningen som hovedregel omfatte alle typer krav. Det ble ved lovendringen åpnet for at også skyldnere som tidligere har oppnådd gjeldsordning, kan få dette på nytt.

18.5 Saksmengden etter gjeldsordningsloven – statistikk

Brønnøysundregistrene fører statistikk over saksmengden etter gjeldsordningsloven. Det registreres blant annet både antall åpnede forhandlinger og inngåtte gjeldsordninger fordelt på frivillige og tvungne ordninger. Antakelig er det antallet åpnede gjeldsforhandlinger som gir best inntrykk av utviklingen på området. Det fremgår av statistikken at det var en jevn vekst i antallet åpninger fra starten i 1993 frem mot toppåret 1997. Deretter kom en markert nedgang som varte til høsten 2002, hvor antallet igjen begynte å stige. I de etterfølgende årene har det vært en relativt sterk økning, og i 2005 var antallet åpninger nesten like høyt som i 1997, jf. tabell 18.2 nedenfor.

Det er et betydelig og økende innslag av gjeld til det offentlige i gjeldsordningene som inngås. En rapport fra Statens institutt for forbruksforskning (SIFO-rapport 7/2005) viser at nærmere 30 % av kravene i gjeldsordningene gjaldt gjeld til det offentlige i 2004. En tilsvarende undersøkelse fra 1999 viser en andel på noe under 20 %, jf. tabell 18.3 nedenfor (undersøkelsen gjelder saker ved Oslo Byfogdembete).

I SIFO-rapport 3/2000, som redegjør for en undersøkelse av blant annet innholdet av gjeldsordninger i perioden 1993–1998, fremkommer at total gjennomsnittsdividende (inkludert ordningene hvor det ikke betales dividende) var på 13 %. Gjennomsnittet blant dem som betalte noe, var 22 %.

SIFO-rapport 7/2005, som tar for seg en sammenlikning av gjeldsordninger fra årene 1999 og 2004, viste at i 2004 betalte 71 % av skyldnerne ikke dividende i gjeldsordningen. Andelen gjeldsordninger uten dividendebetaling hadde økt siden 1999. I 1999 var 47 % av ordningene uten dividendebetaling. Undersøkelsen antar at 10 % av økningen av andel skyldnere som ikke betaler dividende, skyldes økningen av livsoppholdssatsen. Hoveddelen av økningen antas å komme av at skyldnerne i 2004 var en mer ressurssvak gruppe ut fra blant annet forhold som helse, rus og økonomisk evne. Andelen skyldnere med lønnsinntekt har gått ned fra 54 % i 1999 til 32 % i 2004.

Det er vanskelig å si noe sikkert om hvorfor saksmengden etter gjeldsordningsloven fortsetter å stige til tross for at mange av de forhold som normalt skaper gjeldsproblemer blant private hushold, ikke lenger gjør seg gjeldende eller gjør seg gjeldende i stadig mindre grad. Det tenkes her særlig på utviklingen i rentenivået, samt på arbeids- og boligmarkedet.

Sannsynligvis har økningen i antall gjeldsordningssaker flere årsaker. Særlig kan det ha bidratt at namsmannen har fått myndighet til å åpne gjeldsforhandlinger. Det samme gjelder de øvrige endringene som ble satt i kraft fra 1. juli 2003. Det ble da også åpnet for at personer med særlig høy skattegjeld og personer som tidligere har hatt gjeldsordning, kunne komme inn under loven. Til dette kommer at satsene for livsopphold i gjeldsordningsperioden etter pålegg fra Stortinget ble satt kraftig opp fra 1. juli 2004. Satsene (pr. mnd.) for enslige ble da økt fra kroner 6 565 til kroner 7 466, og for par fra kroner 11 116 til kroner 13 476. Økningen for par utgjorde dermed kroner 28 320 pr. år. Siden disse satsene også brukes til å beregne om søkerne økonomisk sett kvalifiserer for gjeldsordning (er «varig» ute av stand til å betjene sin gjeld), fikk endringen stor betydning for hvem som kunne oppnå gjeldsordning.

Samtidig er det lite som tyder på at økningen av antall gjeldsordningssaker skyldes problemer med å betale forbruksgjeld. Innslaget av forbruksgjeld viser en klart avtagende tendens, jf. tabell 18.3 om saker ved Oslo byfogdembete.

18.6 Amerikansk rett

18.6.1 Hovedtrekkene i amerikansk rett før og etter lovrevisjonen i april 2005

Justiskomiteen har i sitt anmodningsvedtak vist til amerikansk rett slik den var før en lovrevisjon i april 2005. Som det fremgår nedenfor, ble det ved lovrevisjonen foretatt vesentlige innskrenkninger i adgangen til gjeldssletting etter amerikansk rett.

USA har ikke noen gjeldsordningslov, men har derimot to typer konkurs for privatpersoner: «Chapter 7»-konkurs og «Chapter 13»-konkurs. Ved en «Chapter 7»-konkurs blir flesteparten av skyldnerens eiendeler realisert, og det innbrakte fordelt mellom kreditorene. Deretter blir en del av gjeldspostene slettet. Personlige skyldnere som har fast inntekt, kan søke å oppnå en gjeldsordning med betalingsplan etter «Chapter 13». Ved en «Chapter 13»-konkurs fastsettes det en betalingsperiode på tre til fem år, og deretter slettes gjelden.

At det i USA ikke finnes noen gjeldsordningslov, innebærer at det åpnes konkurs hos mange skyldnere som ikke har drevet næringsvirksomhet, men som har store gjeldsproblemer for eksempel knyttet til forbruksgjeld.

Ved en «Chapter 7»-konkurs etter amerikansk rett var det også før lovrevisjonen i 2005 en rekke gjeldsposter som skulle bestå etter konkursen. Dette gjaldt blant annet underholdsbidrag og barnebidrag, studielån, skattegjeld og erstatningskrav. Pantesikret gjeld var i utgangspunktet heller ikke omfattet av gjeldssaneringen. Normalt skulle panthaveren ha «tilbakelevert» den pantsatte gjenstanden, for eksempel bil eller fast eiendom. Skyldneren kunne også velge å beholde den pantsatte eiendommen, men da med påheftet pantegjeld. Skyldneren måtte da bekrefte gjelden på nytt («fornye» gjelden).

Enkelte domstoler har ment at også kredittkortgjeld kunne bestå etter konkursen i tilfeller der skyldneren når kortet ble brukt, visste at gjelden som oppsto, ikke kunne betales – altså at gjelden da stammer fra en bedrageriliknende handling.

Også forbruksgjeld for såkalte «luksusvarer» eller «luksustjenester» som har oppstått de siste 40 dagene før søknaden, til en enkelt kreditor på beløp over 500 dollar, skal bestå etter konkursen.

Gjeld til kreditorer som skyldneren ikke oppgir under konkursbehandlingen, kan heller ikke slettes.

Det er således (både før og etter lovrevisjonen) bare enkelte former for usikret gjeld som kan slettes etter en konkurs etter «Chapter 7», typisk kredittkortgjeld og annen forbruksgjeld. Skyldneren kan med andre ord sitte igjen med betydelig gjeld etter konkursen, spesielt hvis han, som mange vil gjøre, velger å beholde pantobjekter som hus og bil.

Etter «Chapter 7» er utgangspunktet (både før og etter lovrevisjonen) at med unntak for de beslagsfrie eiendelene skal boet likvideres og alle eiendeler selges. Hvilke eiendeler skyldneren kan beholde etter en konkurs etter «Chapter 7», varierer meget fra stat til stat, og det er derfor vanskelig å sammenlikne med de norske reglene for beslagsfrihet. Inntrykket er likevel at det har vært forholdsvis snevre grenser for beslagsfriheten i amerikansk rett. Generelt kan en viss andel av egenkapital i skyldnerens bolig og i kjøretøy, et lite beløp til klær og et lite beløp til andre personlige eiendeler bli ansett beslagsfrie. At grensene for beslagsfrihet er snevre, fremkommer blant annet ved at de skyldnerne som ønsker å beholde boligen, ofte ikke velger «Chapter 7»-konkurs. Hovedformålet med en «Chapter 7»-konkurs i saker hvor det finnes beslagbare formuesgoder, er å likvidere disse eiendelene på en måte som gjør at de usikrede kreditorene får mest mulig. Ofte er det ikke beslagsfrie midler i «Chapter 7»- boene.

Ved søknad om konkurs, både etter «Chapter 7» og «Chapter 13», må søkeren fylle ut et omfattende skjema med opplysninger om økonomiske forhold og en del andre forhold, herunder om siktelser, forretningsvirksomhet, tidligere konkurser og liknende. Det er ikke et vilkår for å begjære konkurs etter «Chapter 7» at skyldneren er insolvent.

Normalt får skyldneren hjelp av en advokat til å klargjøre og føre saken, noe som koster skyldneren et sted mellom 750 og 1500 dollar. Behandlingen i retten koster 200 dollar, som også dekkes av skyldneren. Med en gang skyldneren har anmodet om konkurs, inntrer et rettslig påbud om at alle innkrevingstiltak fra kreditorene skal «fryses». Dette forhindrer pågang for eksempel i form av inkasso.

Konkurs etter «Chapter 7» kunne før lovrevisjonen i 2005 nektes dersom retten fant at gjeldssanering ville innebære misbruk («substantial abuse») av reglene. Blant årsakene til å nekte gjeldssanering etter «Chapter 7», er at skyldneren har unnlatt å føre fullgode regnskaper, eller ikke kan gi en forklaring på tap av eiendeler, eller har forsøkt å unndra eiendeler fra kreditorene det siste året før det ble begjært konkurs. Flere domstoler mente også før lovrevisjonen i 2005 at konkurs etter «Chapter 7» kunne avvises etter misbruksregelen dersom skyldneren var i stand til å oppfylle en betalingsplan etter «Chapter 13».

Heller ikke ved konkurs etter «Chapter 13» ettergis bidragsgjeld, utdanningslån, erstatningskrav og bøter. I betalingsperioden må skyldneren bruke all inntekt som overstiger nødvendige utgifter til mat, klær, bolig og arbeid, til dekning av kreditorene. Bostyreren skal også ha dekket sine utgifter i betalingsplanen. Konkurs etter «Chapter 13» kan være fordelaktig for skyldnere som ønsker å beholde eiendeler ut over det man får beholde etter reglene i «Chapter 7». Dersom en nedbetalingsplan mislykkes, kan skyldneren anmode om konkurs i henhold til «Chapter 7». Det koster 400 dollar å gå over fra «Chapter 7» til «Chapter 13».

Detaljene i lovgivningen varierer ellers mellom delstatene.

Før lovrevisjonen kunne skyldneren søke på nytt om konkurs når det var gått seks år etter den forrige konkursen.

For skyldnere som driver næringsvirksomhet og som ønsker å fortsette denne, vil likvidasjon etter «Chapter 7» ikke være en god løsning. Disse skyldnerne kan vurdere en insolvensbehandling etter «Chapter 11», som er en form for gjeldsforhandling.

18.6.2 Hovedtrekk i lovendringene i april 2005

Lovendringene har brakt den amerikanske konkursloven noe mer i retning av et system med gjeldsordninger. Et første moment i denne retning er at lovens bestemmelser om overgang fra «Chapter 7» til «Chapter 13» er endret. Mens en slik overgang tidligere bare kunne skje dersom skyldneren selv begjærte det, kan domstolen nå også beslutte slik overgang dersom skyldneren samtykker til det.

Videre er det foretatt betydelige endringer i lovens bestemmelser om adgangen til å avvise en konkursbegjæring som utgjør et misbruk av konkursinstituttet. Tidligere kunne en begjæring bare avvises på dette grunnlaget dersom den utgjorde et betydelig misbruk («substantial abuse»), mens det nå er tilstrekkelig at det foreligger et misbruk («abuse»). Før lovendringen het det at det skulle være en formodning for at begjæringen kunne innvilges, mens det nå tvert imot er innført en formodning om misbruk dersom nærmere oppstilte vilkår er oppfylt. Disse knyttes til skyldnerens formuessituasjon. Skyldnerens nåværende månedlige inntekt sammenliknes med nasjonale standarder for utgiftsberegninger og med andre spesifiserte utgifter og fradrag. En formodning for misbruk oppstår dersom skyldneren, etter at det er gjort slike fradrag, har et gjenstående beløp beregnet for de første fem årene etter begjæringen som minst tilsvarer det minste beløpet av 10 000 USD (ca. 65 000 kroner) eller 25 % av skyldnerens uprioriterte krav, såfremt dette ikke er mindre enn 10 000 USD. Formodningen kan likevel motbevises dersom skyldneren viser at det må tas hensyn til utgifter som ikke kan unngås, og som det ikke foreligger reelle alternativer for. Denne regelen innebærer altså at hvor skyldneren har en viss tilbakebetalingsevne over de nærmeste fem år, og i alle tilfelle hvor skyldneren har en tilbakebetalingsevne på ca. 65 000 kroner i femårsperioden, skal gjeldssanering etter «Chapter 7» normalt nektes.

Selv om disse vilkårene ikke er oppfylt, slik at formodningen for misbruk ikke slår til, kan domstolen avvise en sak etter misbruksalternativet dersom domstolen finner at begjæringen er fremmet i ond tro («bad faith») eller dersom en helhetsvurdering av skyldnerens stilling tilsier det. Motsatt er det slik at dersom formodningen er oppfylt, kan skyldneren bare i helt spesielle tilfeller motbevise at misbruk foreligger. Dette kan gjelde alvorlige medisinske tilstander eller at skyldneren er innkalt til militærtjeneste.

Det er videre innført regler om at skyldneren i løpet av de siste 180 dager forut for en begjæring om konkurs må ha fått rådgivning om muligheter for gjeldsrådgivning og budsjettplanlegging. For å kunne oppnå gjeldsanering etter «Chapter 7» må skyldneren i tillegg gjennomgå et instruksjonskurs om personlig økonomistyring.

Det er også innført en regel om at skyldnere som ikke har betalt skatten for det foregående skatteår, ikke kan søke om konkurs, verken etter «Chapter 7» eller «Chapter 13». Krav på underholdsbidrag har som følge av reformen fått en prioritert stilling foran annen gjeld.

Endringene innebærer ikke innføring av noen tilbakebetalingsperiode. Dersom skyldneren oppfyller vilkårene for at en konkursbegjæring etter «Chapter 7» kan tas til følge, skal det fremdeles skje en sletting av gjeld etter de samme prinsipper som før lovendringene, likevel slik at det er foretatt visse endringer når det gjelder hvilke eiendeler som kan unntas fra beslag.

18.6.3 Bakgrunnen for lovendringen i april 2005 – herunder om statistikk over personlige konkurser i USA

En del av bakgrunnen for lovendringen i april 2005 har vært at antallet personlige («non-business») konkursbegjæringer i USA har steget dramatisk de seneste årene.

I 1991 var det 506 940 konkursbegjæringer etter «Chapter 7» og 718 107 begjæringer etter Chapter 7, 11 og 13 samlet.

I 2004 var det 1 117 766 begjæringer etter «Chapter 7» og 1 563 145 begjæringer etter Chapter 7, 11 og 13 samlet.

På 1990-tallet begjærte omtrent 1 % av amerikanske husholdninger seg personlig konkurs hvert år. I 2002 ble nesten 1,5 millioner amerikanere, eller 14 av 1000 hushold, erklært personlig konkurs.

Den norske folketellingen i 2001 viste at det er ca. 2 millioner husstander i Norge. Med et like høyt antall personlige konkurser som i USA på 1990-tallet ville man i Norge hatt ca. 20 000 personlige konkurser årlig. En konkursfrekvens på 14 av 1000 hushold ville utgjøre ca. 28 000 konkurser i Norge. Til sammenlikning er det samlede tallet for åpnede gjeldsforhandlinger etter gjeldsordningsloven og personlige konkurser for 2005 i Norge ca. 4000 (1367 konkurser + 2671 gjeldsordninger). Da er også personlige konkurser som gjelder enkeltpersonforetak regnet med.

Det uttalte formålet bak lovendringene i USA har vært å motvirke misbruk av konkursinstituttet, redusere antallet konkurser og dermed gjøre kreditt billigere og mer tilgjengelig ved at mer kreditt betales tilbake. I en komiterapport avgitt i Representantenes Hus (House Report 109–031 Judiciary Committee Report) uttales det at lovendringene innebærer en omfattende pakke av reformtiltak vedrørende både personlige konkurser og næringskonkurser. Formålet med lovendringen er å forbedre konkurslovgivningen og praksis ved å gjenopprette personlig ansvar og integritet i konkurssystemet og sikre at systemet er rettferdig både for skyldnere og fordringshavere.

Det uttales at for kreditorinteressene svarer reformene på mange faktorer som bidrar til økning i antall konkursbegjæringer, slik som mangel på personlig ansvar, den økende utbredelse av gjentatte konkursbegjæringer og fraværet av en effektiv mulighet til å fjerne misbruk av systemet.

I dette dokumentet er det også nevnt enkelte omstendigheter som taler for reformen:

• Man har inntrykk av at økningen av personlige konkurser i den senere tiden ikke er midlertidig, men utslag av en generell tendens.

• Det knytter seg viktige «skadevirkninger» til konkursbegjæringer, herunder at kreditorenes tap føres over på ansvarlige borgere i form av større nedbetalingstempo, høyere rente mv.

• Den tidligere konkurslovgivningen hadde «smutthull» og innebar incitamenter som tillot, eller til og med oppmuntret til opportunistiske begjæringer og misbruk.

• Noen konkursskyldere er i stand til å betale tilbake en ikke ubetydelig andel av gjelden.

I en beskrivelse av bakgrunnen for lovendringene i Zachary Price: «The Bankruptcy Abuse Prevention and Consumer Protection Act»(Harvard, 2002) heter det blant annet at motstanderne av lovendringen argumenterte slik (i norsk oversettelse):

«De mener, for det første, at utlånerne og ikke låntakerne er å klandre for økningen i antall konkurser, fordi deres utlånspraksis har vært opphav til den overforgjeldingen som gjør at husholdningene står i fare for å gå konkurs. Motstanderne stiller også spørsmål ved om konkursreformen vil føre til et lavere rentenivå for de ansvarsfulle låntakerne. De antyder at det heller vil være de kommersielle utlånerne som først og fremst har fordeler av lovrevisjonen, fordi den vil gi dem bedre muligheter for inkasso.»

Tilhengerne av reformen mente, ifølge Price, at den var (i norsk oversettelse)

«et forsøk på å gjenreise en etikk i form av personlig ansvar blant låntakere ved å tvinge dem til å tilbakebetale så mye gjeld de kan. I en tid med kommende lavkonjunktur vil lovendringen hindre uforsvarlige låneopptak, og generere besparelser for utlånere som vil bli overført til forbrukerne i form av lavere rentenivå.»

Dette er beskrevet nærmere slik (i norsk oversettelse):

«For det første tilskriver forlagsstillerne bak lovendringen den eksplosive økningen i antall konkursbegjæringer at hensynsløse skyldnere misbruker den gjeldende loven. Enkel tilgang til en «Chapter 7»-konkurs, mener man, har fjernet det «stigmaet» som tradisjonelt er forbundet med konkurs, og dette har medført en bruk av konkurssystemet som et verktøy for økonomisk planlegging, i stedet for som en siste utvei. Følgelig bør konkursreglene bli «tøffere» for å endre denne praksisen. For det annet argumenterer forslagsstillerne med at reformen vil ha gunstige følger for ansvarsfulle låntakere som tilbakebetaler sine lån. Under den gjeldende lovgivningen betaler ansvarsfulle låntakere høye renter for å bidra til å dekke tapene fra gjelden som blir slettet for de mindre ansvarsfulle låntakerne. En reform som begrenser adgangen til gjeldssletting vil senke rentenivået, argumenterer forslagsstillerne, fordi det vil hindre lettsindige låntakere fra å skyve kostnadene ved sin aktivitet over på andre låntakere. Til gjengjeld vil lavere rentenivå være gunstig for økonomien fordi det vil gi bedre muligheter for ansvarsfullt forbruk og investeringer.»

18.7 Særlig om engelsk rett

I engelsk rett er den sentrale loven på konkursrettens område Insolvency Act fra 1986. Denne ble sist endret ved den såkalte Enterprise Act fra 2002, som trådte i kraft i 2004. For privatpersoner skiller Insolvency Act mellom frivillige gjeldsordninger («Individual Voluntary Arrangements») og konkurs («Bankruptcy»).

De frivillige ordningene har visse likhetstrekk med vår gjeldsordningslov. En frivillig ordning i England innebærer imidlertid ingen gjeldssanering. Skyldneren kan på visse vilkår fremme en søknad for domstolene om en midlertidig avgjørelse som vil ha den virkning at det i en nærmere angitt periode ikke kan begjæres konkurs eller foretas andre rettslige skritt (herunder tvangsfullbyrdelse) mot skyldneren. Skyldneren kan søke om en slik midlertidig avgjørelse når han ønsker å fremme et forslag til sine kreditorer om en ordning for oppgjør av gjelden. Formålet med en midlertidig avgjørelse er å gjøre det mulig for skyldneren og fordringshaverne å vurdere og å gjennomføre en eventuell frivillig ordning.

I skyldnerens forslag til ordning skal det utpekes en fullmektig som skal stå for gjennomføringen. Fullmektigen skal i løpet av den nevnte perioden legge fram en rapport for retten med en anbefaling om hvorvidt det skal innkalles til et kreditormøte for å vurdere skyldnerens forslag. Dersom retten finner at det ikke er grunn til å innkalle til et slikt møte, skal perioden opphøre. I motsatt fall skal alle kreditorer som er kjent for skyldneren innkalles. Kreditormøtet skal ta stilling til skyldnerens forslag. Forslaget kan godkjennes fullt ut, godkjennes med endringer, eller avvises. Kreditormøtet kan ikke godkjenne et forslag eller en endring som påvirker en sikret kreditors rett til dekning, eller som forrykker forholdet mellom visse krav med fortrinnsrett («preferential debts», særlig skattekrav mv.). Hvis kreditormøtet godkjenner forslaget, eventuelt med endringer, binder det alle kreditorer som var innkalt til møtet.

Det kan også åpnes konkurs mot en personlig skyldner, på begjæring enten fra skyldneren selv, fra en enkelt kreditor, eller fra flere kreditorer i fellesskap. Det er ikke noe vilkår at skyldneren først har forsøkt å gjennomføre en frivillig ordning.

Ved endringene som ble foretatt ved Enterprise Act i 2002 ble konkursperioden, det vil si tiden fra starten av konkursbehandlingen frem til gjeldssletting, redusert fra tre til ett år. I noen tilfeller kan perioden være enda kortere. Bakgrunnen for endringen er å medvirke til en hurtigere normalisering for skyldnere som ikke har opptrådt klanderverdig og viser samarbeidsvilje under konkursbehandlingen.

I denne perioden er det lagt store begrensninger på skyldnerens adgang til å disponere over sine eiendeler. Ved utløpet av konkursperioden («discharge») slettes skyldnerens gjeld, med unntak for en del nærmere angitte poster, herunder sikret gjeld, bøter, visse erstatningskrav, samt bidragsgjeld og liknende. Friverdi på boligen (det som overstiger pantegjelden) inngår i konkursbeslaget. Boligen skal selges for å få inn friverdien, såfremt denne er høyere enn 1 000 pund (ca. 11 000 – 12 000 kr). Bostyreren kan selge boligen for å få inn friverdien også etter konkursens avslutning – dette kan skje flere år senere. Salg kan hindres dersom for eksempel en nær slektning betaler inn friverdien. Pantegjelden på boligen skal i alle tilfelle dekkes fullt ut. Reglene medfører at eierboliger som hovedregel skal selges ved konkurs, noe som gjør konkurs lite attraktivt for mange skyldnere.

Det er opprettet et nytt regime som kalles «Bankruptcy Restriction Orders». Gjennom dette regimet kan personer som har gått konkurs etter klanderverdig oppførsel ilegges restriksjoner som får virkning også etter utløpet av konkursperioden. Restriksjonene kan vare i fra to til femten år.

18.8 Regler om konkurser og gjeldsordninger i Europa – oversikt

Antall privatpersoner med gjelds- og betalingsproblemer økte i en rekke stater i løpet av 1980- og 1990- tallet. Dette ledet til ny lovgivning om gjeldssanering i flere stater.

De europeiske statene har tradisjonelt hatt en annen type lovgivning på dette området enn USA (og Canada). Fram til 1990-tallet var det svært få europeiske stater som hadde en lovgivning som ga privatpersoner mulighet til å få ettergitt gjeld uten samtykke fra fordringshaverne. Samtidig som det tradisjonelt var vanskeligere å få ettergitt gjeld i Europa enn i USA, har man i Europa hatt langt mer sjenerøse velferdsordninger enn i USA, slik at en del økonomiske problemer har blitt løst gjennom disse. I komparative undersøkelser av lovgivningen som regulerer privatpersoner med gjeldsproblemer, befinner USA (og Canada) seg i en kategori for seg. USA kan beskrives som en nasjon med dårlig utbygd sosialt sikkerhetsnett, men med bedre muligheter for betalingsudyktige skyldnere til å få ettergitt gjelden. Etter lovendringen i april 2005 har imidlertid USAs lovgivning blitt mer lik de europeiske ordningene.

Etter at det ble innført gjeldsordningslover i mange europeiske stater i løpet av 1990-tallet, har europeisk og amerikansk lovgivning nærmet seg hverandre sammenliknet med tidligere.

Danmark

Danmark var det første landet i Norden som innførte et gjeldssaneringsinstitutt for private. Lovbestemmelsene om gjeldssanering finnes i den danske konkursloven, som har et eget kapittel om «gældssanering» (kapittel 25). Gjeldssanering kan bevilges den som godtgjør å ikke være i stand til, og heller ikke innenfor de næreste årene å ha utsikt til, å kunne oppfylle sine gjeldsforpliktelser. Dessuten må skyldnerens forhold og andre omstendigheter tale for at gjeldssanering innvilges. Blant annet skal det legges vekt på gjeldens alder, omstendighetene ved gjeldsstiftelsen, hvordan gjelden hittil er betjent, og skyldnerens opptreden under gjeldssaneringssaken. Om lag 5000 personer søker hvert år om gjeldssanering i Danmark.

Gjeldssaneringen kan gå ut på nedsettelse eller fullt bortfall av gjelden. Det kan også gis henstand med den gjelden som skal bestå. Pantesikret gjeld omfattes ikke av ordningen. Under perioden skal det settes av et månedlig beløp til eget underhold av skyldneren (livsoppholdssatser). Satsene er fastsatt i den såkalte Gældssaneringsbekendtgørelsen av 22. september 2005. Satsene er vesentlig lavere enn i Norge, og fremgår av tabell 18.4 nedenfor.

Det settes i tillegg av et beløp til å dekke boligkostnader.

Den danske loven har egne regler om gjeldssanering i konkurs. Etter disse reglene kan skifteretten gå direkte fra en konkursbehandling til en gjeldssaneringssak.

Sverige

Den svenske loven om gjeldssanering for privatpersoner har tittelen «skuldsaneringslagen» (lag 1994: 334), og trådte i kraft 1. juli 1994. Loven gir adgang for en fysisk person til å søke Kronofogden (namsmannen) om gjeldssanering dersom vedkommende er insolvent og ikke kan antas å kunne betale sin gjeld i overskuelig framtid. Den må også være rimelig at vedkommende får gjeldssanering. Ved vurderingen skal det tas hensyn til om skyldneren har forsøkt å komme til en ordning med fordringshaverne på egen hånd, og hvordan vedkommende har medvirket under behandlingen av gjeldssaneringssaken. Næringsdrivende kan bevilges gjeldssanering dersom det foreligger særlige grunner på bakgrunn av at virksomheten har et beskjedent omfang og en enkel beskaffenhet.

Det svenske gjeldsordningsinstituttet er underordnet og frikoplet fra konkurslovgivningen. Dersom det åpnes konkurs hos skyldneren, skal gjeldssaneringssaken innstilles.

En gjeldssanering i Sverige skal i utgangspunktet omfatte alle typer fordringer, og ukjente (uanmeldte) krav. Unntatt er bl.a. krav på familierettslig underhold, krav som er tilstrekkelig pantesikrede og omtvistede krav.

Livsoppholdssatsene i Sverige er fastsatt i lov, og indeksreguleres årlig. Satsene er lavere enn de norske. De månedlige satsene for 2006 fremgår av tabell 18.5 nedenfor.

Det settes i tillegg av et beløp til å dekke boligkostnader.

Gjeldssaneringen kan omgjøres dersom det skjer større endringer i skyldnerens økonomiske situasjon.

Finland

Den finske skuldsaneringslagen (lag 1993: 57) trådte i kraft 1. mars 2004. Loven åpner for at insolvente privatpersoner og i noen tilfeller næringsdrivende kan oppnå gjeldssanering. Søknad fremsettes for retten. Gjeldssanering kan som hovedregel bare oppnås én gang.

For å kunne oppnå gjeldssanering må skyldneren være insolvent, og som utgangspunkt må hovedårsaken til dette være vesentlig inntektssvikt som følge av sykdom, uførhet, arbeidsløshet eller andre forhold som ikke i det vesentlige beror på skyldneren. Dersom dette ikke er tilfellet, må det foreligge tungtveiende grunner for at gjeldssanering skal kunne oppnås. Det er et vilkår at det ikke er mulig for skyldneren å forbedre sin betalingsevne i tilstrekkelig grad. Det er også en rekke hindringer for å oppnå gjeldssanering i loven. Blant forhold som kan hindre at skyldneren oppnår gjeldssanering, er at skyldneren er under straffeforfølgning, forsettlig har svekket sin økonomi, har forfordelt kreditorer, gitt feilaktige opplysninger i forbindelse med låneopptak, eller foretatt lettsindige låneopptak.

Skyldneren må ha utredet mulighetene for å komme til en ordning med fordringshaverne på egen hånd før det søkes gjeldssanering.

En næringsdrivende kan oppnå gjeldssanering dersom vedkommende ikke har gjeld til igangværende virksomhet eller gjeldspostene er små og virksomheten er av mindre omfang. Dersom gjeldssanering innvilges for næringsdrivende, omfattes ikke næringsgjelden av saneringen. Nødvendige eiendeler i virksomheten er beskyttet mot realisasjon.

En gjeldssanering skal ellers som hovedregel omfatte alle typer gjeld. Boliggjeld til en bolig av rimelig standard skal betales som før gjeldssaneringen. Dersom dette ikke er mulig, skal boligen selges.

Som ledd i gjeldssaneringen inngår en betalingsplan, hvoretter skyldneren skal betale alt ut over nødvendige leveomkostninger til fordringshaverne. Ved beregningen av levekostnadene benyttes satsene som fremgår av tabell 18.6 nedenfor.

Det settes i tillegg av et beløp til å dekke boligkostnader.

Betalingsprogrammet skal som hovedregel løpe i fem år. Kortere tid kan fastsettes dersom dette er rimelig ut fra gjeldens alder og skyldnerens betalingsvilje. Dersom skyldneren beholder eiet bolig, kan betalingsprogrammet løpe lenger enn fem år. Dersom skyldneren er uten betalingsevne, skal gjeldssaneringsperioden være fem år. Gjeldssaneringen kan endres dersom skyldnerens betalingsevne endres med mer enn 800 euro per år.

En sammenligning av livsoppholdssatsene i Norden

Det gjelder for alle de nordiske landene at utgifter til bolig og enkelte andre spesielle utgifter dekkes i tillegg til den såkalte «livsoppholdssatsen». I tabell 18.7 nedenfor er livsoppholdssatsene for enslige og par (samboere eller ektefeller) i Norden sammenlignet. Beløpene er regnet om til NOK.

Tyskland

Tyskland fikk en lov om «Insolvenzordnung» i 1999. Tvungen gjeldssanering kan oppnås forutsatt at et flertall av fordringshaverne som representerer hoveddelen av gjeldspostene, støtter ordningen. En gjeldssaneringsordning innebærer at skyldneren i en seksårsperiode må betale inntekt som ikke er unntatt fra beslag til dekning av fordringshaverne. Det er ikke noe minstekrav til hvor mye fordringshaverne må få dekket. Erstatningsansvar, bøter og kostnader til rettsbehandlingen kan ikke saneres. Øvrig gjeld slettes. Som en motivasjon for å «holde ut» gjeldssaneringsperioden får skyldneren beholde noe mer av inntektene sine mot slutten av gjeldsordningsperioden.

Frankrike

I Frankrike ble det innført en lov om gjeldssanering for privatpersoner i 1990. Loven ble revidert i 1998. Det settes opp en betalingsplan for skyldneren som kan innebære betalingsutsettelse, rentereduksjon, endring av månedlige avdrag på gjelden, nydanning og omgjøring av pant. Betalingsplanens lengde er begrenset til maksimalt fire år. Planen må aksepteres av alle fordringshaverne dersom den går ut på sletting av lån. Til forskjell fra de nordiske lands ordninger, er det altså ikke mulighet for tvungen gjeldssanering i Frankrike. Derimot kan fordringshaverne tvinges til å godta betalingsutsettelse og rentereduksjon. Gjeldsforhandlingene leder heller ikke til stansing av andre innkrevingstiltak mot skyldneren. Den franske ordningen har vært modell for lovendringer i Belgia og Italia.

Avslutning

Man har altså i de europeiske lovgivningene ordninger med betalingsplaner, hvor lengden varierer hovedsakelig fra tre til seks år. Det har i Europa vært lagt større vekt på at gjeldsrådgivning skal være en del av gjeldssaneringsprosessen. Etter lovendringene i USA i april 2005 har den amerikanske ordningen nærmet seg de europeiske ordningene. Gjennom skjerpingen av vilkåret om at det ikke må foreligge «abuse» for å oppnå gjeldssanering etter «Chapter 7», har den amerikanske lovgivningen også nærmet seg krav i europeisk lovgivning om at gjeldssanering ikke må virke «støtende» e.l.

En forskjell mellom stater som USA, som har gjeldssanering som en del av konkursprosessen, og stater som har en egen gjeldsordningslov, er at de førstnevnte pålegger skyldneren å dekke en betydelig del av kostnadene ved prosessen. Ved gjeldsordning etter for eksempel nordisk rett dekkes prosesskostnadene av det offentlige.

18.9 Litt om den nåværende gjeldssituasjonen i norske husholdninger

Norske husholdningers gjeld er nesten fordoblet de siste ti årene. Ifølge Norges Bank var den gjennomsnittlige gjeldsgraden (forholdet inntekt/gjeld) på 1,6 høsten 2004. Det vesentligste av denne gjelden er boliggjeld, men omfanget av forskjellige typer forbruksgjeld (i betydningen gjeld knyttet til forskjellige typer kredittkort, lønnskontokreditter og ordinære forbrukslån fra banker og finansieringsselskaper) viser en klar økning. Ifølge Kredittilsynets rapport «Tilstanden i finansmarkedet 2005» økte husholdningenes kredittvekst kraftig i 2005. Norges Bank har beregnet at husholdningens gjeld som andel av disponibel inntekt var 174 % ved utgangen av første halvår 2005.

Veksten i boliggjelden har åpenbart sammenheng med den sterke økningen i boligprisene siden begynnelsen av 1990-årene. Det må også antas å ha hatt noe betydning at mange har kjøpt en ekstra bolig for utleie, enten i spekulasjonsøyemed, eller med tanke på barns fremtidige overtakelse.

Veksten i forbrukslån synes først og fremst å ha sammenheng med et stadig utvidet kundegrunnlag. Mens det var ca. en halv million kreditt- og betalingskort i omløp i 1991, var tallet nærmere 2,8 millioner i 2004. Den totale omsetningen på slike kort var i 2004 på drøyt 43 milliarder kroner jf. NOVA-rapport 14/2005 side 10. Det er dermed ikke slik at økningen i husholdenes totalgjeld belaster det enkelte hushold. Økningen kan nesten i sin helhet tilskrives at kredittkortbruk og forbruksfinansiering har blitt langt mer vanlig i Norge, og at gjelden dermed er fordelt på flere.

Det bør også nevnes at stadig flere opptar lån for å investere i forskjellige spareprodukter i form av fondsandeler og liknende. Dette har sammenheng med en svært lav sparerente, samtidig som aksjer og finansielle instrumenter ellers har gitt meget god avkastning. Hovedindeksen på Oslo Børs steg med 38 % i 2004, mens renten på banksparing var 1–2 %. Dette har gitt grobunn for utvikling av en rekke forskjellige finansielle instrumenter knyttet til aksjemarkedet, og bankene har vært aktive med å markedsføre disse overfor sine kunder. Kunder med tilstrekkelig god økonomi vil enkelt kunne få lån til å investere på dette området.

Det må sies å være lite mislighold og tap på forbruksgjeld i Norge. Mislighold av forbruksgjeld er ikke særlig mer omfattende enn betalingsproblemene på nylig opptatt boliggjeld, som gir det riktigste sammenlikningsgrunnlaget, jf. nedenstående tabell 18.8 (kilde Kredittilsynet og NOVA).

En undersøkelse foretatt av SIFO våren 2005 (prosjektnotat 3/2005) viser at ca. 4 % av norske hushold rapporterer om tilbakevendende betalingsproblemer. Dette er omtrent halvparten så mange som ved tilsvarende undersøkelse i 2003, og det laveste SIFO har målt siden 1985.

Utviklingen på gjeldsordningslovens område viser mye av den samme tendensen. Selv om antallet åpnede gjeldsforhandlinger øker, synes gjeldsproblemene å avta kraftig, og det synes ikke å være noen økning i problemene knyttet til forbruksgjeld. Gjeldsordningsloven fanger nå i stadig større grad opp skyldnere med inntektsproblemer og sosiale problemer av ulik karakter, samt et stadig større antall skyldnere med havarert næringsvirksomhet bak seg. En undersøkelse foretatt av SIFO i 2005 med utgangspunkt i saker ved Oslo byfogdembete (SIFO-rapport 7/2005), viser at innslaget av forbruksgjeld har gått ned fra 1999 til 2004, til tross for at det har vært en sterk økning i opptaket av slik gjeld i samme periode, jf. tabell 18.3 foran. Det mest bemerkelsesverdige er imidlertid at gjennomsnittsgjelden til skyldnere som får åpnet gjeldsforhandlinger, har sunket dramatisk. I 1999 var denne på ca 1,1 million kroner (median), mens den i 2004 var på ca. 600 000 kroner (rapporten side 39).

Sårbarhet for renteøkning

Hovedårsaken til den positive utviklingen på de nevnte områdene er selvsagt det lave rentenivået de seneste år. Et kritisk spørsmål er da hvordan husholdene vil tåle en fremtidig renteøkning. Husholdningenes sårbarhet for fremtidige renteøkninger er nærmere beskrevet i rapporten «Tilstanden i finansmarkedet 2005». Det fremgår der blant annet at enkelte grupper av husholdningene er betydelig mer utsatt for renteendringer enn andre. Ved en lavere kredittvekst antas det at 354 000 husholdninger vil få en rentebelastning på over 20 % av inntekten hvis renten økes med 3 prosentpoeng ved inngangen til 2008. I en beregning med høyere kredittvekst antas det i et slikt tilfelle at rundt 380 000 husholdninger vil få en rentebelastning på over 20 % av inntekten.

Boligmarkedet og utviklingen i bokostnadene

Utviklingen på boligmarket har vært preget av en sterk vekst i prisene helt siden bunnåret 1993, da prisene var rekordlave. Til tross for den sterke prisstigningen har utviklingen i rentenivået ført til at bokostnadene likevel må sies å være moderate. Til tross for at den gjennomsnittlige kvadratmeterprisen for boliger er mer enn doblet siden 1997, har kostnadene ved å bo de senere årene gått sterkt ned, jf. tabell 18.9. Tabellen sammenlikner andel av inntekten som går til betjening av boliggjeldsrenter for to typer hushold bestående av yngre mennesker. Det er tatt hensyn til lønnsvekt, rentenivå og utviklingen i boligprisene (kilde: NOVA-rapport 14/2005 side 20).

Samlet mislighold og tap i bankene

Totalt sett er omfanget av mislighold på utlån i bankene svært lavt. Ved utgangen av 2004 var tallet 1,1 %. Dette er historisk lavt. Tap totalt sett i bankene i 2004 var på ca. 0,1 %, det laveste siden 1997 (kilde: Kredittilsynet).

18.9.1 Departementets vurderinger

Departementet mener det er en fordel at man i norsk rett har én lov og ett system som er innrettet mot økonomiske problemer i en igangværende næringsvirksomhet, nemlig konkurs og gjeldsordning eller tvangsakkord etter reglene i konkursloven, og at man har et annet system som er innrettet mot å finne en løsning for privatpersoner som har alvorlige gjeldsproblemer, nemlig gjeldsordning etter gjeldsordningsloven.

Som statistikken foran i tabell 18.1 viser, har konkursinstituttet i dag liten betydning for privatpersoner som ikke driver næringsvirksomhet på konkursåpningstidspunktet. Konkursinstituttet er utformet med sikte på en gjennomgåelse av en forretningsvirksomhet, blant annet ved at det oppnevnes en bostyrer og et kreditorutvalg. Konkursen skal stanse en tapsbringende virksomhet og realisere aktiva med sikte på fordeling mellom fordringshaverne. En slik form for insolvensbehandling passer ikke for privatpersoner med betydelige gjeldsproblemer som ikke driver virksomhet. For slike privatpersoner må hovedformålet med en insolvensbehandling være å få til en ordning av økonomien på en måte hvor skyldnerens situasjon settes i fokus, slik at det blir satt av nok midler til et rimelig underhold av skyldneren og dennes husstand, og med gjeldssanering som utgangen av insolvensbehandlingen. Et slikt system finner vi i norsk rett i gjeldsordningsloven. Hvis en skyldner tidligere har drevet næringsvirksomhet, kan vedkommende søke om gjeldsordning med sikte på å få orden i sin private økonomi etter en eventuell konkursbehandling, eller etter at næringsvirksomheten er avsluttet på annen måte.

En del skyldnere med alvorlige betalingsproblemer har ikke noen tilbakebetalingsevne, eller noen beslagsfrie midler som kan realiseres til fordel for fordringshaverne. SIFO har funnet at ca. 70 % av dem som får gjeldsordning, ikke har noen betalingsevne overhodet (SIFO-rapport 7/2005 side 10). Hvor skyldneren ikke har noen beslagsfrie aktiva, vil en konkursbehandling være nokså formålsløs. Det finnes jo ikke midler til fordeling blant fordringshaverne. Konkursbehandlingen vil riktignok innebære en gjennomgåelse av skyldnerens økonomiske forhold, men dette er oftest mest interessant i tilfeller hvor skyldneren har drevet næringsvirksomhet.

Videre er det en del prosessuelle ulikheter mellom konkursinstituttet og gjeldsordningsinstituttet, som også er et utslag av reglenes ulike formål.

Ved konkurs må det stilles sikkerhet for kostnadene ved bobehandlingen dersom det er en fordringshaver som begjærer konkurs. Forskuddsbeløpet er for tiden på 43 000 kroner (50 ganger rettsgebyret). At det må betales et forskudd, skyldes blant annet at hvor boet er «tomt», må midler til bostyrerens arbeid uansett bli dekket. Dersom det finnes midler i boet, er det skyldnerens midler som går til dekning av bokostnadene. Hvor det ikke er noe behov for å stanse en igangværende næringsvirksomhet, er det mindre sannsynlig at en fordringshaver vil ha interesse av å betale forskuddsbeløpet for å igangsette en konkursprosess.

Selve konkursbehandlingen utføres av en bostyrer, som får sitt salær dekket av boets midler eller av forskuddsbeløpet. Konkurssaker administreres av tingretten, men etter en annen prosess enn gjeldsordningssaker.

Gjeldsordningsprosessen tar sikte på å skaffe en oversikt over skyldnerens økonomiske forhold og å sette opp forslag til gjeldsordning. Kostnadene forbundet med behandlingen belastes ikke skyldneren eller fordringshaverne. Det er namsmannen som behandler hele saken i første instans, med mindre det blir begjært tvungen ordning. Det offentlige står for kostnadene gjennom lønn til namsmyndighetene og tingrettens personale. Det betales ikke rettsgebyr i gjeldsordningssaker, med mindre saken påkjæres.

Etter departementets vurdering er det en fordel at så vel de prosessuelle som de materielle reglene som gjelder insolvensgjennomgang av virksomheter, er atskilt fra reglene som gjelder etablering av gjeldssaneringsordninger for privatpersoner. På den måten kan de ulike hensynene bak systemene ivaretas på best mulig måte. Det er etter departementets syn en fordel at de to ulike ordningene er regulert i hver sin lov. Å etablere en egen gjeldssaneringsordning i konkursloven særlig innrettet mot privatpersoner, som skal virke i tillegg til gjeldsordningsloven, må etter departementets syn være uaktuelt. Det er lovteknisk heller ikke nødvendig eller hensiktsmessig for å oppnå enklere adgang til gjeldssletting for privatpersoner, dersom dette er ønskelig. En debatt om hvorvidt gjeldsordningsloven er effektiv nok, jf. Innst. S. nr. 36 (2004–2005) side 4, må etter departementets syn ta utgangspunkt i gjeldsordningsloven og mulige endringer i denne loven. Uttalelsene i innstillingen tyder på at man særlig har ønsket en vurdering av om det vil være hensiktsmessig å gjøre det enklere enn i dag å få sanert gjelden.

En sammenlikning mellom en «Chapter 7»-konkurs etter amerikansk rett og de norske ordningene viser at «Chapter 7»-konkursen ligger nærmere gjeldsordning enn konkurs. Skyldnerens økonomiske situasjon står i fokus, og hovedformålet med ordningen er gjeldssanering. De fleste «Chapter 7»-konkurser gjelder privatpersoner. Etter lovendringene i april 2005 er det også satt nærmere vilkår for å komme inn under ordningen (vilkåret om at det ikke må foreligge «abuse»). Dette viser at gjeldssanering etter amerikansk rett ikke er noen automatisk konsekvens når skyldnere med alvorlige gjeldsproblemer søker konkurs.

Med det utgangspunkt at regler om gjeldssanering for privatpersoner bør plasseres i gjeldsordningsloven og ikke i konkursloven, blir det neste spørsmålet om det kan være grunn til å gjøre endringer i gjeldsordningsloven etter mønster av den amerikanske «Chapter 7»-konkursen.

Departementet vil her innledningsvis peke på at gjeldsordningsloven gjennomgikk en grunnleggende revisjon ved lov 10. januar 2003 nr. 1. Det ble da foretatt en rekke endringer og presiseringer av både formell og materiell art. Blant annet ble det gjort en innstramning i adgangen til å fravike femårsregelen om gjeldsordningsperiodens lengde. Etter lovendringen skal det «tungtveiende grunner» til for å fravike regelen (det var tidligere tilstrekkelig å påvise «særlige grunner»). Finanskomitéen sluttet seg enstemmig til forslaget om å styrke hovedregelen om en fem års gjeldsordningsperiode.

Som det fremgår foran under punkt 18.4 og 18.6, skiller en amerikansk «Chapter 7-konkurs» seg fra en norsk gjeldsordning etter gjeldsordningsloven særlig på følgende punkter:

• Flere typer gjeldsposter kan slettes etter gjeldsordningsloven enn etter en «Chapter 7»-konkurs.

• I en «Chapter 7»-konkurs stilles kredittkortgjeld og annen usikret forbruksgjeld særlig dårlig, det vil si at det er lettere å slette denne typen gjeld enn etter norsk rett.

• Det fastsettes ikke noen gjeldsordningsperiode etter «Chapter 7».

• Etter «Chapter 7» stilles det krav om at skyldneren må gjennomgå kurs i privat økonomi.

• Det synes vanskeligere å få innvilget en «Chapter 7»-konkurs enn å få stadfestet en gjeldsordning etter gjeldsordningsloven, særlig sett hen til det økonomiske vilkåret knyttet til kriteriet «abuse».

• Grensene for beslagsfrihet er annerledes, området for beslagsfriheten synes å være snevrere etter amerikansk rett.

• Skyldneren må selv betale kostnadene ved en prosess etter «Chapter 7».

Departementet anser det uaktuelt å foreslå at skyldneren selv skal betale for en gjeldsordningsprosess. Departementet anser også at den kommunale økonomiske rådgivningstjenesten i Norge er tilstrekkelig, og at det ikke er behov for å pålegge skyldnere som oppnår gjeldssanering etter gjeldsordningsloven, å gjennomgå kurs i privat økonomi. Alle som ønsker det, kan i dag få råd og veiledning i økonomiske spørsmål i sin hjemkommune. Departementet mener at slik rådgivning bør være frivillig, blant annet fordi tvungen rådgivning på dette feltet neppe vil gi gode resultater. Mange skyldnere har dessuten fått gjeldsproblemer av årsaker som ikke behøver å ha sammenheng med evnen til egen økonomistyring. Blant annet er tapsbringende næringsvirksomhet, sykdom og arbeidsledighet fremtredende årsaker til gjeldsproblemer, jf. SIFO-rapport 7/2005 side 24.

Departementet ser det som lite hensiktsmessig å foreta en nærmere sammenlikning av grensene for beslagsfrihet etter norsk og amerikansk rett, da beslagsfriheten har nær sammenheng med levekostnader, levestandard og sosiale støtteordninger, som er ulike i de to landene. Beslagsfriheten etter norske regler bør i hovedsak vurderes ut fra norske forhold. De forskjellene mellom det norske og det amerikanske systemet som det særlig ses nærmere på i det følgende, er prinsippet om likebehandling/ulikebehandling av ulike typer gjeld, det norske «støtende»-kriteriet sammenliknet med det amerikanske vilkåret «abuse», og spørsmålet om gjeldordningsperiodens lengde.

Etter den norske gjeldsordningsloven er utgangspunktet at alle gjeldsposter kan omfattes av gjeldsordningen, med unntak for pantesikrede krav. For å forsterke dette prinsippet ble det ved lovrevisjonen i 2003 foretatt en oppmyking når det gjelder reglene om behandling av gjeld til det offentlige. Etter gjeldende lov kan alle krav unntatt bøter falle bort som ledd i en gjeldsordning. En endring i gjeldsordningsloven § 6–1 gjorde også at krav som er «uteglemt» under gjeldsforhandlingen senere kan tas med i gjeldsordningen. Dette medfører at skyldneren gis mulighet til en fullstendig opprydding i økonomien en gang for alle. Etter departementets syn tilsier hensynet til en fullstendig opprydning i økonomien at en ikke går over til et system der flere typer krav, for eksempel studielån, består etter gjeldsordningen.

Et særlig spørsmål er om kredittkortgjeld og annen forbruksgjeld, som i USA, burde vært satt i en særlig ugunstig stilling, ved at det skulle være lettere å slette denne typen gjeld enn andre gjeldsposter.

Departementet ser en del innvendinger mot å gjøre det særlig enkelt å få sanert denne typen gjeld. Økt adgang til sanering av forbruksgjeld vil kunne invitere til økt opptak av forbruksgjeld. Særlig vil en skyldner som over tid har pådratt seg alvorlige gjeldsproblemer, da ha lite å tape å på å påta seg mer forbruksgjeld i den siste tiden før en søknad om gjeldssanering. Det er heller ikke lett å se det rimelige i at det skal være særlig enkelt å få ettergitt slik gjeld som er pådratt ved avtale. Erfaringene med «Chapter 7»-konkursen som beskrevet foran under punkt 18.6.3, og som har ledet til innstramningene i amerikansk rett, viser at man hadde problemer med misbruk av ordningen i USA, og at antallet konkurser ble svært høyt.

Dersom det skulle være enklere å få sanert forbruksgjeld, måtte de som yter forbrukslån, ta hensyn til dette. En måtte da antakelig regne med at inkassopågangen mot skyldnerne ville øke, og at forbrukslån generelt ville få høyere rente for å dekke opp for fordringene som ble tapt ved gjeldssanering. En sannsynlig konsekvens ville også være at kredittvurderingen ville bli mer omstendelig. Mer omstendelig kredittvurdering må isolert sett anses som en mulig positiv konsekvens. Men samtidig er det klart at ikke alle potensielle fremtidige insolvenssituasjoner kan oppdages gjennom en kredittvurdering. Blant annet kan en insolvenssituasjon skyldes inntektsbortfall som er vanskelig å forutse. Også ved mer omstendelige kredittvurderinger måtte man derfor antakelig regne med virkninger i form av høyere rente og økt inkassopågang.

Det kan anføres at en enkel adgang til sanering av forbrukslån vil kunne ha en negativ virkning på «betalingsmoralen». Med betalingsmoral forstås gjerne hvilken holdning folk flest har til viktigheten av å gjøre opp gjeld man har pådratt seg. Begrepet kan også benyttes om folks vilje til å betale gjeld. Erfaringene med den amerikanske «Chapter 7»-konkursen før lovendringene kan tyde på at den tidligere ordningen svekket betalingsmoralen, da det var tendenser til misbruk av ordningen.

I en norsk gjeldsordning vil forbruksgjeld slettes etter utløpet av gjeldsordningsperioden, som da normalt er fem år. En økt adgang til sletting av forbruksgjeld kunne tenkes ved at denne gjelden ble slettet allerede ved starten av en gjeldsordningsperiode, uten noen dividendebetaling selv om det forelå betalingsevne. Det er umiddelbart vanskelig å se rimeligheten av at en skyldner som har tilbakebetalingsevne, skal få slettet gjeld uten en mellomkommende periode med betalingsplan. Dette berører et grunnleggende prinsipp i gjeldsordningsloven, som det var enighet om både ved lovforberedelsen og vedtakelsen av loven i Stortinget. Skyldneren skal bidra til gjeldsordningen ved å betale så mye som mulig innenfor en rimelig tidshorisont. Kreditorene skal bidra med å avskrive sine krav når tiden er omme. Hittil har kreditorene i gjennomsnitt måttet avskrive over 90 % av sine krav (SIFO-rapport 3/2000 side 97).

Samlet sett er det etter departementets syn lite som taler for at forbruksgjeld generelt bør settes i en særlig ugunstig stilling i gjeldsordningssaker.

Departementet vil også peke på at gjeldsordningsloven har en hjemmel for å nedsette dividenden til gjeld som stammer fra lån eller kreditt som åpenbart skulle vært frarådd i henhold til finansavtaleloven § 47, jf. gjeldsordningsloven § 4–8 første ledd bokstav i.

Forskjellen mellom det norske «støtende»-kriteriet og det amerikanske vilkåret om at det ikke må foreligge «abuse» for å få innvilget en konkurs etter «Chapter 7», synes å ligge blant annet i at «støtende»-kriteriet åpner for en mer omfattende skjønnmessig vurdering. Enkelte forhold som vil utgjøre «abuse» etter amerikansk rett, vil ikke nødvendigvis være til hinder for å oppnå gjeldsordning etter norsk rett. For eksempel vil mangler ved regnskaper i forbindelse med tidligere næringsvirksomhet neppe lede til at gjeldsordning nektes stadfestet etter norsk rett. Det økonomiske vilkåret knyttet til kriteriet «abuse» som nå er stilt opp i amerikansk rett (at skyldneren ikke må ha midler til å betale mer enn ca. 65 000 kroner i løpet av de neste fem årene), er en omstendighet som heller ikke vil være til hinder for gjeldsordning etter norsk rett. Departementet kan vanskelig se noe som taler for å endre de norske reglene mer i retning av det amerikanske systemet på dette punktet. Men dersom det skulle være ønskelig å åpne for gjeldssanering straks uten en mellomkommende gjeldsordningsperiode oftere enn i dag, kan det reises spørsmål om ikke dette er mest aktuelt for skyldnere med lav betalingsevne.

En annen hovedforskjell mellom det norske og det amerikanske systemet er, som nevnt, at det etter amerikansk rett, for de skyldnere som kommer inn under «Chapter 7», er adgang til umiddelbar gjeldssletting uten en mellomkommende gjeldsordningsperiode. Dersom en skyldner først oppfyller vilkåret om at det ikke foreligger «abuse», har vedkommende krav på umiddelbar gjeldssletting for de gjeldsposter som ikke er unntatt fra saneringen. Det er da ikke som i Norge et vilkår om at det må foreligge tungtveiende grunner for å fastsette en gjeldsordningsperiode på mindre enn fem år.

Som oversikten foran under punkt 18.8 viser, er det vanlig med gjeldsordningsperioder i de europeiske landene. Forskjellen mellom USA og Europa på dette området kan ha sammenheng med at det er sterkere utbygde sosiale velferdsordninger i de europeiske landene. Lovrevisjonen i april 2005 i USA har ledet til at flere av de amerikanske skyldnerne kommer over på et system med betalingsperioder, som følge av at flere skyldnere må følge «Chapter 13» i stedet for «Chapter 7». Det vil først og fremst være skyldnere med svært lav betalingsevne som kan komme inn under «Chapter 7». Ved en sammenlikning av ordningene må det også tas hensyn til at ikke all type gjeld kan slettes gjennom de amerikanske ordningene. Man står for så vidt ovenfor et norsk system med gjeldsordningsperiode, men hvor all gjeld i prinsippet kan omfattes av gjeldsordningen, og systemet i «Chapter 7», hvor det ikke er en betalingsperiode, men hvor en del av gjelden består. Som nevnt mener departementet det er en fordel at flest mulig gjeldsposter omfattes av en gjeldssanering, fordi dette gir mulighet for en mer fullstendig opprydding i skyldnerens økonomi.

Spørsmålet er i hovedsak om gjeldsordningsperioden i flere tilfelle bør reduseres til kortere tid enn fem år eller utelates, jf. gjeldsordningsloven §§ 4–2 og 5–2. Dersom det amerikanske systemet tas som utgangspunkt, synes det mest relevante spørsmålet å være om det bør åpnes for at gjeldsordningsperioden oftere kan reduseres eller utelates der skyldneren har ingen eller svært lav betalingsevne. Ved endringene som ble vedtatt i gjeldsordningsloven i 2003, ble det presisert en del momenter i lovteksten som særlig skal tas med i vurderingen av gjeldsordningsperiodens lengde. Dersom det foreligger ekstraordinære belastninger, høyt kausjonsansvar eller tidligere gjennomførte betalingsordninger, kan perioden settes kortere enn fem år. Adgangen til å fastsette en kortere gjeldsordningsperiode brukes imidlertid svært sjelden.

Om lag 70 % av de norske gjeldsordningene medfører ikke noen dividendebetaling, fordi skyldnerne ikke har tilbakebetalingsevne. Forskjellen mellom en slik ordning og en gjeldsordning hvor gjelden slettes straks, vil være liten dersom skyldnerens økonomi forblir uendret i femårsperioden. Hvor skyldneren ikke skal betale noen dividende, og skyldnerens økonomi ikke endrer seg under femårsperioden, vil virkningen av perioden bare være at gjelden formelt blir slettet først etter periodens utløp. Det er bare dersom skyldneren oppnår vesentlige forbedringer i økonomien som medfører betalingsevne i løpet av femårsperioden, at det vil være aktuelt å kreve dividende. Det følger av gjeldsordningsloven § 6–2 at en fordringshaver kan begjære gjeldsordningen omgjort dersom det inntrer vesentlige forbedringer i skyldnerens økonomiske stilling i løpet av gjeldsordningsperioden. Gjeldsordningen kan også begjæres omgjort dersom skyldnerens bolig har steget så mye i verdi i gjeldsordningsperioden at det etter omstendighetene vil virke urimelig overfor fordringshaverne dersom skyldneren skulle beholde deler av verdiøkningen. Finanskomiteen sluttet seg for øvrig enstemmig til forslaget om å presisere konsekvensene av verdiøkning på bolig i gjeldsordningsperioden under lovrevisjonen i 2003, jf. Innst. O. nr. 15 (2002–2003) side 16.

Det følger av gjeldsordningsloven § 6–2 fjerde ledd at dersom skyldneren innen to år etter gjeldsordningsperiodens utløp mottar arv, gevinst eller liknende av betydelig omfang, kan gjeldsordningen settes helt eller delvis til side. Regelen omfatter ikke gevinst som følge av verdistigning på bolig. Denne toårsperioden kalles «etterperioden», og var tidligere på fem år. Perioden ble forkortet til to år ved lovrevisjonen i 2003. Dersom gjeldsordningsperioden kortes ned vil også tiden da fordringshaverne kan få del i slike gevinster totalt bli kortere.

En annen følge av at gjeldsordningsperioden løper, er at opplysning om at skyldneren har gjeldsordning da kan fås hos kredittopplysningsbyråer. Opplysningen skal slettes hos kredittopplysningsbyrået etter at gjeldsordningsperioden er løpt ut. Etter gjeldsordningsloven gjelder det ikke noe forbud mot at skyldneren opptar ny gjeld under gjeldsordningen, så lenge eventuell dividende på «gammel» gjeld blir betalt. Men skyldneren kan oppleve problemer med for eksempel å få utstedt kredittkort, eller å inngå avtaler om abonnementer på kreditt, fordi kredittyteren ikke ønsker å yte kreditt til en skyldner som har så svak økonomi at vedkommende har fått gjeldsordning. Om gjelden ble slettet med en gang uten en mellomkommende periode, ville gjeldsordningen ikke fremgå hos kredittopplysningsbyråene etter de gjeldende regler for kredittopplysinger.

Det kan nok være viktig for mange å føle at man er «ferdig» med gjelden så raskt som mulig, selv om man ikke betaler noen dividende. Ved vurderingen av om det i større grad enn i dag burde fastsettes ordninger på under fem år, må blant annet hensynet til kredittmarkedet og den alminnelige rettsoppfatningen i samfunnet tillegges vekt. Også hensynet til fordringshavernes interesser hvor skyldnerens økonomi forbedres under gjeldsordningsperioden, må hensyntas. Dersom gjelden slettes med en gang, vil fordringshaverne ikke senere kunne kreve dividende hvis skyldnerens økonomi forbedres. Det vil nok for mange fordringshavere og for skyldnere som har evne til å betjene sin gjeld, virke urimelig om noen skyldnere skulle få slettet sin gjeld umiddelbart på en slik måte at fordringshaverne ikke kan få noen dekning selv om skyldnerens økonomi forbedres vesentlig få år etter gjeldsslettingen.

Dersom umiddelbar gjeldssletting skulle bli det vanlige, kan det reises spørsmål om ikke gjeldsordninger da måtte kunngjøres i større ustrekning enn i dag av hensyn til fordringshaverne. Åpning av gjeldsforhandlinger kunngjøres i dag i Norsk Lysingsblad, men normalt ikke i aviser slik som konkurser.

Når det vurderes hvor tyngende en gjeldsordningsperiode er for skyldneren, må det også ses hen til grensene for beslagsfrihet. I den sammenheng kan det nevnes at livsoppholdssatsene etter norsk praksis må sies å være sjenerøse. Satsene, som er dobbelt så høye som sosialhjelpsnormene, ligger over standardbudsjettet som SIFO utarbeider. De norske satsene er også svært høye sammenlignet med satsene i våre naboland, jf. foran under punkt 18.8. På grunn av at satsene har økt vesentlig fra 1. juli 2004, vil det åpne for at færre personer enn før betaler dividende under gjeldsordningen.

Dersom Stortinget skulle finne det ønskelig å innføre regler mer i tråd med det amerikanske systemet, måtte det aktuelle, slik departementet ser det, være å presisere i gjeldsordningsloven § 4–2 første ledd og § 5–2 første ledd i hvilke tilfeller en mener at gjelden bør slettes «med en gang» uten en mellomkommende gjeldsordningsperiode, eventuelt etter en kortere periode enn fem år. Men dagens regler om gjeldsordningsperiodens lengde ivaretar etter departementets mening de ulike interessene som må hensyntas i en gjeldsordningssak på en god måte.