11 Kontroll og kontrollansvar

11.1 Innledning

Ved Byggesaksreformen av 1995 med ikrafttreden 1997, som innførte gjeldende regler, ble den daværende kommunale bygningskontrollen avskaffet, og ansvaret for kontroll ble gjort til et eget ansvarsområde i byggesaken på linje med ansvar for søknaden (koordineringen av byggesaken overfor kommunen), og fagansvaret for prosjektering og utførelse.

Bakgrunnen for omlegging av kontrollansvaret var at den kommunale bygningskontrollen allerede var sterkt nedbygget, og ikke fungerte i de aller fleste kommuner. Kommunens kontrollfunksjon ble i 1985 endret fra en «plikt» til en «rett» for å bringe regelverket mer i overensstemmelse med praksis, og for å klargjøre at kommunen heller ikke hadde noe ansvar for feil, noe som var årsak til misforståelser. En fullstendig opprustning av den kommunale kontrollen med full troverdighet og fullt ansvar, ble også vurdert ved reformen i 1997, men ble ansett for å være lite realistisk.

Det ble derfor sett som naturlig at kontrollen med oppfyllelsen av plan- og bygningslovgivningens krav ble lagt som en del av foretakenes kvalitetssikring, og at foretakene fikk definert dette som et særskilt ansvarsområde, som også forutsatte lokal eller sentral godkjenning. Kommunen på sin side skulle vurdere de overordnede samfunnsmessige rammer for tiltaket, samt føre tilsyn. Når kontrollen utøves innenfor foretaket selv ble det kalt egenkontroll. Dette har i større utstrekning enn tiltenkt blitt den vanligste kontrollformen. Kommunen kan kreve uavhengig kontroll, men det gjøres nå mer unntaksvis.

Selv om evaluering av reglene om kontroll viser at foretakene etter hvert bruker mer tid på kontroll enn i den første tiden etter lovendringen ( Norges Forskningsråd: Evaluering av byggesaksreformen – på vei til bedre bygg, mai 2005), får departementet mange tilbakemeldinger om at systemet med egenkontroll basert på egenerklæringer har vist seg ikke å ha den tiltenkte effekt. Kvaliteten på byggverkene er ikke blitt vesentlig bedre, og byggskadeomfanget synes fortsatt å være høyt. Det er derfor behov for å se på kontrollsystemet på nytt, spesielt på bakgrunn av omfanget av byggfeil og byggskader. Innenfor plan- og bygningslovgivningen er det særlig kontroll og tilsyn som framheves som viktige for å redusere omfanget av byggskader og byggfeil. Det er behov for å supplere foretakenes kvalitetssikring med større grad av uavhengig kontroll for å sikre gode byggeprosesser og kvalitet i det ferdige bygg. Dette er også framhevet av Bygningslovutvalget, som har fått støtte på dette punktet i høringen. Utvalget framhever samtidig at det er behov for økt kommunalt tilsyn for å øke oppdagelsesrisikoen og forbedre dialogen mellom myndighetene og foretakene. Det framheves – også av deler av bygge- og anleggsnæringen – at det i overskuelig framtid vil være behov for begge deler, det vil si både kontroll og tilsyn, ut fra at man ikke har garanti for at kontrollen vil fungere fullt ut, og at bygningsmyndighetene i alle tilfelle bør ha et våkent øye med byggetiltakene.

Både Bygningslovutvalget og deler av byggenæringen går inn for større vekt på uavhengig kontroll. Det framheves at det sannsynligvis har blitt større forskjell på de foretakene som drar nytte av lovgivningen til å gjennomføre systematisering og kvalitetsarbeid, og de foretakene som ikke gjør det. Også seriøse foretak har imidlertid kapasitetsproblemer med hensyn til arbeid med innføring av systemer, rapportering og så videre. Foretakene har imidlertid over tid utviklet bedre systematikk, og det er tatt i bruk elektroniske hjelpemidler som forenkler og avhjelper «papirarbeidet» i betydelig grad. Det er imidlertid varierende i hvilken grad foretakene har tatt i bruk disse hjelpemidlene.

I debatten om behovet for mer omfattende kontroll blir det hevdet at omfanget av byggfeil og byggskader ligger på mellom 5 og 10 % av produksjonskostnadene. Tar man utgangspunkt i en omsetning på bortimot 250 milliarder kroner, blir omfanget av feil og skader meget stort. Tallene er imidlertid usikre og omdiskutert, og departementet legger derfor ikke stor vekt på dem. Uansett innebærer både tall og konkrete tilbakemeldinger om feil og skader at det foreligger et stort problem for både den enkelte kjøper/tiltakshaver, byggenæringen selv og samfunnet som helhet, ikke minst når det gjelder huskjøpernes trygghet for at husene er feilfrie, og for at feilene blir rettet når de først oppstår.

11.2 Gjeldende rett

Kontroll av de offentligrettslige kravene i plan- og bygningslovgivningen har siden 1997 vært et eget ansvarsområde, fordi det ble sett som naturlig at denne kontrollen best kunne kobles til foretakenes egen kvalitetssikring. I tillegg ville foretakene selv ha bedre kapasitet til å føre kontroll enn kommunene hadde. Tiltakshavers/byggherrens krav i kontrakt vil uansett måtte baseres på minimumskravene som framgår av teknisk forskrift (TEK) (og inneholde tilleggskrav), foretakenes kvalitetssikring vil derfor omfatte begge kravstypene, det vil si både offentligrettslige og privatrettslige. Kontrollreglene forutsetter derfor at kontrollen av plan- og bygningslovgivningens krav skal inngå som en del av den totale kvalitetssikringen, men skal samtidig kunne synliggjøres eksplisitt overfor bygningsmyndighetene.

Kontrollfunksjonen framgår av gjeldende lov § 97, og er nærmere regulert i forskrift om saksbehandling og kontroll (SAK) §§ 27-33. Etter gjeldende lov § 97 er kommunen gitt plikt til å påse at det blir ført kontroll, på samme måte som kommunen skal påse at tiltaket ellers er belagt med ansvarsrett. Loven likestiller egenkontroll og uavhengig kontroll, men det legges opp til uavhengig kontroll der det er behov for det. Kravet til uavhengighet er vanskelig å vurdere, og det viktigste er om det kan dokumenteres at kontrollen er gjennomført på en skikkelig måte. Ved lov- og forskriftsendring i 2003 ble forskriftens krav til kontrollplaner for det enkelte tiltak omformulert til at kontrollplanen skulle framgå av foretakenes eget styringssystem ved egenkontroll, i henhold til kravene til godkjenning av foretak i forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett (GOF) kapittel II. Dokumentasjonen av kontroll overfor kommunen skjer nå i hovedsak ved egenerklæring. Kontrollfunksjonen er altså knyttet nærmere til systemkravene til foretakene.

I tillegg skal det foreligge særskilt kontrollplan for «viktige og kritiske» områder, uten at disse har vært spesielt definert. En særskilt bestemmelse i grenselandet mellom kontroll og tilsyn finnes i gjeldende lov § 97, som gir en regel om inspeksjon av kontrollen fra kommunens side, som kan sies å angi en av mulighetene for kommunen til å føre tilsyn. I tillegg har gjeldende lov § 97 en spesialbestemmelse om at kommunen kan utføre tekniske prøver for tiltakshavers regning. Denne bestemmelsen er en videreføring fra tidligere kommunal kontroll, og medfører at der kommunen er i tvil om kontrollen fungerer som den skal, kan den belaste tiltakshaver de nødvendige utgifter til en ekstern vurdering av kontrollen. Forutsetningen er at et slikt vilkår er tatt inn i kommunens gebyrregulativ.

Gjeldende lov § 99 om sluttkontroll og ferdigattest har en bestemmelse om sluttkontroll som brukes ulikt av kommunene. Noen krever en særskilt teknisk kontroll i avslutningen av tiltaket, mens andre bare krever en bekreftelse på at det er ført gjennomgående kontroll i hele tiltaket. Som et minimum må sluttkontrollen bekreftes gjennom kontrollerklæring fra det kontrollansvarlige foretaket. Den kontrollansvarlige innestår for riktigheten av kontrollerklæringen, og det er den ansvarlige søker som skal påse at det finnes kontrollerklæringer, og at de dekker det som er prosjektert og utført.

11.3 Rettstilstanden i andre land

I Sverige kan Byggnadsnämnden kreve at kontroll gjennomføres av såkalte frittstående sakkyndige dersom byggherrens egenkontroll av de tekniske kravene ikke anses som tilfredsstillende. For å kunne anses som frittstående kreves det at den sakkyndige ikke har deltatt i prosjekteringen eller utførelsen av prosjektet. Det stilles krav om at kvalitetsansvarlig har den utdanning og praksis som er nødvendig og relevant for oppdraget. Godkjenning gis til enkeltpersoner.

Det er i dag mulig å bli sertifisert som frittstående sakkyndig innen områdene brann, energi og antikvarisk rehabilitering/ombygging. Det er ikke oppstilt krav om at den frittsående sakkyndige må være sertifisert for å bli godkjent av Byggnadsnämnden.

I tabell 11.1 gjengis en sammenlignende oversikt over system for kontroll og tilsyn fra Sidsel Jerkø, Bygningslov for bedre bygg? Sammenligning av bygningslovgivningen i Norden, 2004:

11.4 Bygningslovutvalgets forslag

Bygningslovutvalget mener at manglende kontroll og kvalitet i stor grad må tilskrives aktørenes manglende lojalitet til regelverket eller manglende forståelse av den oppgave og det ansvar man faktisk har når man påtar seg å kontrollere eget og andres arbeid. Utvalget betrakter ikke dette som et grunnleggende regelverksproblem, men peker i stedet på klargjøring av ansvarsreglene og sterkere kommunalt tilsyn som virkemidler. Utvalget foreslår en videreføring av ansvarsreglene, og at den privatiserte kontrollen videreføres med en del presiseringer. Utvalget mener samtidig at uavhengig kontroll bør brukes i større utstrekning, først og fremst på viktige og kritiske områder.

Gjeldende system med privatisert kontroll foreslås altså videreført, men foreslås presisert i ny bestemmelse om kontroll av prosjektering og utførelse. Utvalget ser at det har utviklet seg en oppfatning av at egenkontroll er lovens «hovedregel», og at krav om uavhengig kontroll er et signal fra bygningsmyndighetene om at man trekker foretakets kompetanse i tvil. Utvalget foreslår at det i loven gjøres klart at dette er to likeverdige kontrollformer.

11.5 Innspill til departementet

11.5.1 Høringen av Bygningslovutvalgets forslag

De fleste høringsinstanser er positive til utvalgets forslag. Noen få høringsinstanser ønsker seg tilbake til den gamle ordningen med kommunal kontroll, og begrunner dette med at det gjeldende kontrollsystemet ikke fungerer så effektivt som ønskelig. De aller fleste støtter en videreføring av den private kontrollen. Mange etterlyser tydeligere kontrollregler og mener det må få konsekvenser dersom kontroll ikke gjennomføres. De fleste er enige i behovet for mer uavhengig kontroll. Flere framhever at det må presiseres hva som menes med «viktige og kritiske kontrollområder» og «helhetlig kontroll». Det avgjørende bør være konsekvensene i praksis.

Statens bygningstekniske etat (BE) støtter ikke utvalgets forslag om uavhengig kontroll for viktige og kritiske kontrollområder, og viser til at begrepene er vanskelig å definere og at de nødvendigvis blir vanskelige å forholde seg til for kommunene og byggenæringen. I stedet anbefales at det presiseres når uavhengig kontroll bør kreves. BE foreslår at det framgår av loven at kontrollen må dokumenteres.

Bærum kommune og et kommunenettverk i regi av Norsk Kommunalteknisk Forening kan tenke seg at ansvarlig kontrollerende var forpliktet til å sende noe av sin kontrolldokumentasjon sammen med kontrollerklæringen når det søkes om brukstillatelse. Videre bør det overveies en ordning med spesialforetak innenfor visse fagområder, for eksempel brannprosjektering, grunnforhold/setning, fukt, statikk/bæring og beliggenhetskontroll, som får enerett på visse typer bygg. Det foreslås også innført lovfestet plikt til å oppbevare kontrolldokumentasjon utover ferdigattest slik at feil kan oppdages i ettertid.

For å sikre at den uavhengige kontrollen blir tilstrekkelig uavhengig, foreslår Bergen kommune at kommunene gis anledning til å utpeke et annet kontrollforetak enn tiltakshaver foreslår. Kristiansand kommune mener at kommunene bør stå fritt i å kreve uavhengig kontroll og ikke bare for viktige og kritiske kontrollområder. Oslo kommuneuttaler at den uavhengige kontrollen må videreutvikles. De viser til at en rekke byggesaker i realiteten unntas fra kontroll, og kommunen tror ikke utvalgets forslag vil endre på dette i nevneverdig grad. Oslo kommune opprettholder sitt tidligere standpunkt om en uavhengig kontrollinstans og eventuelt tilbakeføring av kontrollmyndighet til kommunen.

Finnøy kommunepeker på at obligatorisk uavhengig kontroll kan bli fordyrende og lite effektivt. I et privat bransjemiljø vil uavhengigheten bli satt på prøve.

Byggenæringens Landsforbund (BNL) mener at bruk av uavhengig kontroll for utførelse har begrenset verdi som stikkprøvekontroll «etterpå», eller alternativt innebærer en svært kostnadsdrivende kontrollaktivitet parallelt med pågående arbeid. De er ikke enig i at tiltaksklasse 3 bør utløse uavhengig kontroll. Det kan være deler av tiltaket som tilsier uavhengig kontroll uten at det bør knyttes til tiltaksklasse.

Brannfaglig fellesorganisasjon foreslår uavhengig kontroll som den vanlige kontrollformen. Det bør også vurderes om tiltak i tiltaksklasse 1 kan gjennomføres med egenkontroll som den vanlige kontrollformen. Rådgivende ingeniørers forening (RIF) påpeker at det må presiseres i lovteksten at uavhengig kontroll kommer i tillegg til egenkontrollen som alltid skal gjennomføres. Statsbygg viser til at kommunene allerede etter dagens regler har adgang til å kreve økt bruk av uavhengig kontroll. Det som har størst betydning for at ordningen fungerer tilfredsstillende er at kontrollfunksjonen gis tilstrekkelig med ressurser uavhengig av kontrollform.

Jernbaneverketmener dagens system med privat kontroll ikke er tilfredstillende og at kontrollen bør ligge i kommunen. Riksantikvaren mener at ivaretakelse av hovedpreg og enkeltelementer ved verneverdige byggverk må bli gjenstand for kontroll. For områder regulert til bevaring vil det være naturlig å kreve en helhetlig uavhengig kontroll i forhold til bevaringsaspektet som et kritisk kontrollområde, i tråd med utvalgets forslag.

11.5.2 Andre innspill til departementet

Det har vært en kontinuerlig og utbredt diskusjon om kontroll siden vedtakelsen av reformen i 1995, og departementet har fått innspill til arbeidet med kontroll fra forskjellige fagmiljøer. Departementet har bestilt egne utredninger fra Boligprodusentenes forening og advokatfirmaet Kluge. Det har vært avholdt seminarer om kontroll, innhentet erfaringer fra fellesprosjekt mellom Oslo kommune og Rådgivende Ingeniørers Forening (RIF), og det har vært dialog med andre aktører, blant annet med Byggenæringens Landsforening (BNL). En del momenter fra disse innspillene:

Problemer ved kontroll

Det er problematisk at reglene om kontroll ikke gir tilstrekkelig rettslig og faktisk forutsigbarhet om hva som er rammene og avgrensningene for kontrollarbeidet. Kontroll oppfattes normalt som en oppgave i tillegg til selve utøvelsen (prosjektering og utførelse). Det er i tillegg vanskelige avgrensninger mellom de forskjellige ansvarsfunksjonene og mot kommunens saksbehandling, tilsyn, forventninger og skjønnsmessige myndighet. Det siste blir også framtredende ved at kravet til kontroll kan frafalles i spesielle tilfeller. Det er derfor vanskelig å si sikkert hvordan den kontrollansvarlige kan avgrense sin kontroll uten å risikere kritikk i forbindelse med kommunalt tilsyn, noe som i en del tilfeller kan medføre krav om full, ny prosjektering eller total oppfølging på byggeplass. Dette får konsekvenser også for privatrettslige forhold, og ved at foretak kvier seg for å påta seg kontrolloppdrag fordi rammene oppfattes som lite forutsigbare og risikoen ved tilsyn som for høy.

Det er også en fare for overfokusering på kontrollforetakenes rolle, og kontrolldokumentasjon skygger for at det er de utøvende (prosjekterende og utførende) som har et primæransvar for resultatet, der kontrollforetakene er bidragsytere til kvalitet, men ikke hovedleverandører. Det må klargjøres bedre hva som ligger i en uavhengig kontrollfunksjon, både faktisk og rettslig.

I prosjekteringen er et problem at det er to ytterpunkter i måten å prosjektere på. Det ene ytterpunktet er «industrielt ombruk», der prosjekteringen følger kjente metoder, og der hensikten med kontrollen er å sikre at prosjekteringen følger teknisk forskrift. Fordi prosjekteringen følger kjente spor, blir kontrollen relativt enkel. Det andre ytterpunktet er såkalt «iterativ og nyskapende prosjektering», særlig for kompliserte tiltak, der løsninger prøves og forkastes fortløpende. Dette må få betydning for kontrollen, som ikke kan være løpende i samme grad som den velkjente formen, men blir mer etterfølgende, knyttet til milepæler, og med større vekt på tverrfaglighet.

For utførelsen vil et problem ved uavhengig kontroll være at det er vanskelig å ha en særskilt kontroll på byggeplassen til enhver tid, slik at det også her blir snakk om kontroll ved milepæler, før de enkelte bygningsdelene lukkes. En utfordring er også å ivareta kommunikasjonen mellom prosjekterende og utførende, noe som ofte gjøres på kontraktsrettslig bakgrunn ved at den prosjekterende følger opp at den utførende gjør arbeidet i henhold til prosjekteringen.

Uavhengig kontroll

Begrepet «kontroll» kan reserveres til uavhengig kontroll og rendyrkes. Som eksempler på hvor det kan være naturlig med uavhengig kontroll nevnes fagområder med stor brukermessig betydning, fagområder med store konsekvenser ved feil, fagområder med stor samfunnsmessig betydning, i tillegg til der det er behov for tverrfaglig kontroll. Kriteriene for uavhengig kontroll bør utarbeides sentralt, slik at kommunenes arbeid med selvstendig vurdering i den enkelte sak kan reduseres. Begrepet «viktige og kritiske områder» trenger klarere definisjoner og innhold.

Flere fagmiljøer foreslår å integrere egenkontrollen i prosjektering og utførelse, slik at det blir et klart krav at de prosjekterende og utførende også må utføre egenkontroll av sitt eget arbeid (slik intensjonen er etter gjeldende rett). Det pekes også på at tverrfaglig kontroll må fokuseres sterkere, og at foretakssystemene synes å fungere best der foretaket opptrer innenfor sitt eget kjerne- eller kompetanseområde. Systemene har imidlertid en klar begrensning når foretakene beveger seg utenfor eller i utkanten av sitt eget kompetanseområde.

Det er nødvendig å lage en omforent plan for gjennomføringen av kontroll, knyttet til naturlige, avtalte milepæler, for å forhindre vilkårlighet, manglende forutsigbarhet og forskjellsbehandling mellom kommunene. En konsekvens av sterkere vektlegging av uavhengig kontroll vil kunne være framvekst av spesialiserte kontrollforetak. Bruk av slike vil kunne medføre noe kostnadsøkning, men samtidig større sikkerhet for kvalitet. Det anses videre å være en fordel med et bredt utvalg av kontrollforetak som kan konkurrere og overvåke kvalitetsutviklingen.

En annen konsekvens kan være en økning av konfliktnivået mellom de kontrollerende og de prosjekterende og utførende som blir kontrollert. En slik økning kan være fordyrende, men vil samtidig kunne bringe klarhet i flere tekniske spørsmål enn i dag. Her vil kommunene til en viss grad ha avgjørelsesmyndighet med hensyn til å avslå enkelte løsninger, men valg mellom løsninger må foretas av personer/institusjoner med kompetanse.

11.6 Departementets vurderinger

11.6.1 Innledning

Departementet foreslår at uavhengig kontroll blir obligatorisk når bestemte kriterier foreligger, og at egenkontroll ikke lenger skal være selvstendig kontrollform. Egenkontrollen av at plan- og bygningslovgivningens krav er ivaretatt vil i stedet inngå i godkjenningskravene, og være en naturlig og obligatorisk del av det alle foretak må ivareta i sin kvalitetssikring, se punkt 11.6.3.

Når egenkontroll ikke har hatt den forventede positive påvirkning på kvaliteten, kan det ha sammenheng med manglende innarbeiding av kontroll i foretakenes kvalitetssystemer, manglende faktisk etterfølgelse av kvalitetssystemer og manglende oppfølging fra kommunenes side. Det oppfattes gjerne som vanskelig for kommunene å kreve uavhengig kontroll. Det hersker tilsynelatende en del uklarhet om hva kontrollansvaret omfatter, både faktisk og rettslig, noe som også medvirker til at kommunenes tilsynsfunksjon med hensyn til kontroll varierer. Kontrollplanen har ikke vist seg å være det hjelpemidlet til avklaring av kontrollansvaret den var tenkt som. Begrepet «viktige og kritiske områder» har for eksempel ikke fått noe konkret innhold, og oppfattes forskjellig. Endelig er egenkontrollen naturligvis billigere for foretakene enn uavhengig kontroll. I valget mellom fullstendig kontroll og lavere kostnader for foretakene, blir kontrollen gjerne lavest prioritert. Bildet er imidlertid sammensatt. Mange foretak benytter regelverket som verktøy i sin egen kvalitetsutvikling med gode resultater, men tilbakemeldingene er likevel så mangeartede at det synes nødvendig med en generell styrking av kontrollfunksjonen. Etter departementets vurdering kan dette best skje ved å styrke kravene til bruk av uavhengig kontroll.

Departementet foreslår at kontrollforetak må ha obligatorisk sentral godkjenning, se nærmere punkt 11.6.7. Med utgangspunkt i departementets forslag om innføring av obligatorisk sentral godkjenning av kontrollforetak, er det innhentet en ekstern vurdering av om denne er i samsvar med EØS-retten. Hovedkonklusjonen er at innføringen av en obligatorisk uavhengig kontrollordning ikke vil være i strid med EØS-rettens regler, så lenge de kravene som kontrolleres kan opprettholdes lovlig etter EØS-reglene. Dette forutsetter imidlertid at kontrollordningen ikke utformes på en diskriminerende måte i forhold til hvem som kan være kontrollforetak, hvem som blir kontrollert og videre at kontrollen ikke går lenger enn det som er nødvendig for å sikre at de lovlig stilte kravene følges.

11.6.2 Kommunal bygningskontroll

Departementet anbefaler ikke gjeninnføring av kommunal bygningskontroll. Slik kontrollansvaret er lagt opp vil gjeninnføring av kommunal kontroll innebære at kommunen får ansvar dersom feil ikke blir oppdaget, både ved søknadsbehandlingen og kontrollgjennomføringen. En slik ansvarliggjøring vil kreve svært store ressurser og båndlegge mye av kommunens midler. Styring av kommunenes ressursbruk kan være problematisk, spesielt ettersom det normalt er de forskjellige aktørers eget ansvar å overholde regelverket. Høringsuttalelser og tilbakemeldinger fra næringen ellers er for øvrig temmelig entydig i konklusjonen om at det er viktig å styrke tilsynet og uavhengig kontroll, mens aktørene selv må ta ansvar for sine feil. Kommunene bør i stedet være mer aktive med hensyn til oppfølging og bruk av sanksjoner. Ved tilsyn har kommunene alle virkemidler til rådighet, men det må være klart at ansvaret for feil ligger hos de som har mulighet til å unngå og å avhjelpe feilen.

11.6.3 Ivaretakelse av egenkontroll

Tilbakemeldinger tyder på at det er større vilje hos aktørene nå enn tidligere til å vurdere uavhengig kontroll som et reelt virkemiddel. Dette har sammenheng med at egenkontrollen ser ut til å fungere svært variabelt, slik at egenkontroll som kontrollform og ansvarsområde ikke gir tilstrekkelig sikkerhet for at kvalitetskravene blir oppfylt. Det er dessuten avdekket flere tilfeller av juks med kontrollerklæringer, noe som også erkjennes av de ulike bransjene innenfor bygg- og anleggsnæringen.

Departementet foreslår derfor å forsterke kravet til uavhengig kontroll, og gjøre den til eneste kontrollform for hele eller deler av bestemte tiltak, og for konstruksjoner og deler av tiltak av stor samfunnsmessig betydning. Egenkontroll som selvstendig kontrollform vil, slik den har utviklet seg, utgå som eget ansvarsområde, og i stedet videreføres som en pliktmessig oppgave integrert i foretakets rutiner/kvalitetssikring. Det har lenge vært en utvikling i retning av at egenkontroll planlegges, gjennomføres og dokumenteres av foretakene som en del av foretakenes rutiner i stedet for som en selvstendig kontrollfunksjon.

Denne utviklingen anbefaler departementet å videreføre, slik at rutiner for egenkontrollen må kunne dokumenteres i forbindelse med kravene til system og rutiner. Dette kravet bør synliggjøres eksplisitt i godkjenningsforskriften (GOF). En viss kontroll med eget arbeid har hele tiden vært en forutsetning for å kunne hevde å ha rutiner for kvalitetssikring. Dette bør markere at foretakenes egen kontroll av at forskriftskravene er oppfylt ikke skal være noen egen øvelse overfor myndighetene, men en integrert del av foretakenes arbeid med egen kvalitet. Foretakene må imidlertid kunne synliggjøre eksplisitt overfor bygningsmyndighetene, både ved søknad og kontrollerklæringer, at forskriftskravene er oppfylt.

Departementet vil gjennom forskrift gi regler om gjennomføring av kontrollen for å ivareta hensynet til at godt utviklet egenkontroll og gode resultater med hensyn til ivaretakelse av myndighetskravene skal kunne tillegges vekt. Det vil i tillegg kunne vektlegges forskjellige former for kontroll for å kunne avdekke svakheter i foretakenes egenkontroll, for eksempel ved kontroll av foretakenes rutiner i tillegg til kontroll av de enkelte tiltakene. I tillegg bør det legges opp til kontroll av andre forhold, for eksempel i hvilken grad foretakene må benytte ekstern kompetanse, i hvilken grad de bruker «maskinell kontroll», som bygningsinformasjonsmodeller, eller andre former for hjelpemidler, i forhold til hvor godt disse hjelpemidlene fungerer. Slik fleksibilitet kan få betydning for gjennomføringen av kontroll, men ikke for når det skal kreves uavhengig kontroll. Kriteriene for når det skal kreves uavhengig kontroll må være så klare, objektive og forutsigbare som mulig.

Uavhengig kontroll vil medføre noe større kostnader, men det vil likevel være samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk forsvarlig og besparende å innføre en strengere kontroll. Se nærmere under kapittel 11.6.4 nedenfor, og under kapittel 11.6.5.

11.6.4 Uavhengig kontroll

Større vekt på uavhengig kontroll vil innebære at ansvars- og godkjenningsområdet «kontroll» bare omfatter uavhengig kontroll. Som nevnt ovenfor opphører egenkontroll som eget ansvarsområde, og videreføres i stedet som en obligatorisk del av foretakenes rutiner og kvalitetssystem. Det må utvikles klare kriterier for når det skal brukes uavhengig kontroll, først og fremst i forskrift. Kommunene må ut over dette også ha en viss skjønnsmessig adgang til å kreve uavhengig kontroll der den er i tvil om de prosjekterende og utførende foretakenes kvalifikasjoner. I tillegg foreslås at departementet skal kunne gi forskrifter om at det skal kunne kreves uavhengig kontroll når det oppdages akutte forhold av samfunnsmessig betydning. Dette kan gjelde bestemte brannløsninger som ikke fungerer, ved sammenstyrtning av bestemte konstruksjoner, ved innføring av nye krav til energi og lignende.

Det må også utvikles instrumenter for konkrete avgrensninger i omfanget av kontroll, ikke minst når det gjelder tverrfaglig kontroll.

Det foreslås krav om obligatorisk godkjenning av kontrollforetak. Det innebærer at den sentrale godkjenningsordningen må innrettes mot godkjenning av uavhengige kontrollforetak med klarere krav til rutiner, gjennomføring og oppfølging. Tiltakshaver skal kunne engasjere kontrollforetak, men kommunene må kunne avvise tiltakshavers forslag til kontrollforetak dersom det finnes saklig grunn. Det må stilles visse krav til habilitet og uavhengighet. Reglene må ikke diskriminere eller hindre bruk av utenlandske foretak.

11.6.5 Kostnader og nytte ved bruk av uavhengig kontroll

Økt bruk av uavhengig kontroll vil medføre kostnader, særlig for tiltakshaver, men også til en viss grad for foretakene som må tilpasse sin virksomhet til uavhengig kontroll i tillegg til sin egenkontroll. Kostnadene ved utbedring i ettertid er likevel atskillig høyere enn kostnadene ved kontroll. Sammenliknet med hvilke andre faktorer som påvirker prisen og prisstigningen på bygninger, særlig boliger, er kostnadene ved kontroll meget små. Det er derfor etter departementets oppfatning et paradoks å spare inn på denne type kostnader når man ikke begrenser andre typer kostnader tilsvarende.

Noen av kostnadene skyldes at kontrollen må utføres av profesjonelle med spisskompetanse. I tillegg vil det kunne være en kostnad for prosjektet at prosjektering og utførelse må tilpasse seg / vente på kontroll. Kontrollkostnadene vil kunne oppleves som en ekstrautgift for foretak med spisskompetanse og god kvalitetssikring/egenkontroll og godt system for behandling av feil og avvik. Imidlertid viser erfaring at også «gode» foretak gjør feil i enkelte prosjekter.

Gode erfaringer med foretak kan eventuelt medføre noe enklere kontroll, for eksempel færre kontrollpunkter, og således redusere utgiftene. Likeledes vil bruk av maskinelle kontrollsystemer (bygningsinformasjonsmodeller) kunne gjøre kontrollen enklere, og dermed redusere kostnadene. Uavhengig kontroll vil samtidig bidra til kompetanseheving hos de prosjekterende og utførende, og skjerpe kvalitetssikringen/egenkontrollen. Uavhengig kontroll vil kunne være et samfunnsmessig effektivt virkemiddel til å fokusere spesielle skadetyper og problemstillinger. Forsikringsskadetilfellene vil kunne reduseres. Sikkerheten for at det ikke foreligger skjulte feil og mangler ved bruk og ved senere overdragelser vil øke, og dokumentasjon for uavhengig kontroll kan være et dokument som framvises ved tegning av eierskifteforsikring og kunne gi en nyansering av selgeransvar etter avhendingsloven, og på den måten øke boligkjøpernes sikkerhet.

Uavhengig kontroll vil ikke alene føre til bedre kvalitet. Bygningsmyndighetenes saksbehandling, tilsyn og krav om kontroll er ikke først og fremst ment som et forbrukervern, og det er viktig å være oppmerksom på at tiltakshaver selv i mange tilfeller også må bruke andre virkemidler, særlig der feilene ikke oppdages før i ettertid.

Det må sikres tilstrekkelig med selvstendige foretak som innehar kapasitet og kompetanse til å foreta uavhengig kontroll, slik at funksjonen blir ivaretatt. Det finnes allerede en del kontroll- og rådgivningsforetak i byggenæringen som har tilkjennegitt at de vil ta kontrolloppgaver i større grad dersom ansvaret blir mer avklart. Det må imidlertid regnes med en viss tid og kostnad for å utvikle denne delen av byggenæringen, og det bør derfor åpnes for en trinnvis innføring av kravene, slik at bransjen får utviklet den nødvendige kapasiteten.

Det er et omfattende arbeid å målrette en del av kontrollvirksomheten til de problemområder og tiltak der man vet at feil forekommer. Krav om uavhengig kontroll må derfor være nøye vurdert og begrunnet fra sentralt hold når det gjelder obligatorisk uavhengig kontroll, og fra kommunens side når den krever det i spesielle tilfeller. Det kan derfor forekomme at det kreves uavhengig kontroll i for mange eller i feil saker i en del tilfeller, inntil man får høstet tilstrekkelig erfaring med et slikt krav. Under forutsetning av at det fastsettes klare kriterier både for når det skal føres uavhengig kontroll og hvordan den skal gjennomføres, er det likevel etter departementets vurdering en klar overvekt av økonomisk gode argumenter for økt kontroll, både privatrettslig og offentligrettslig.

11.6.6 Nærmere om uavhengig kontroll

Innledning

Det finnes ikke noen eksakt oversikt over hvor mange søknadspliktige bygge- og anleggstiltak det er per år i Norge, men det antas at det er et sted mellom 100 000 og 150 000. Dette omfatter også ganske små tiltak som likevel overstiger grensen for hva som er søknadspliktig etter gjeldende lov § 93, for eksempel ved at det kreves en mindre dispensasjon fra avstands- eller høydekravene, bruksendring og så videre. Tallet på søknadspliktige tiltak vil stige når systemet for meldingssaker bortfaller og inngår i søknadsplikten etter forslagets § 20-2. Det er denne mangfoldigheten av tiltak som er bakgrunnen for at det ikke er nødvendig med ansvarsrett i alle saker. På den annen side kan det være mange byggfeil og byggskader som oppstår i tiltak som ikke er søknadspliktige, for eksempel ved bygging av bad. Bygging av bad blir derfor foreslått gjort søknadspliktige med krav om ansvarsrett, slik situasjonen var før lov- og forskriftsendringen i 2003.

Det vil være svært kostnadskrevende, uhensiktsmessig, unødig belastende og sannsynligvis vanskelig gjennomførbart å kreve uavhengig kontroll på alle områder i alle søknadspliktige tiltak. Det må derfor i forskrift bestemmes nærmere hvilke tiltak og problemområder som er så viktige eller utsatt for feil at det må kreves obligatorisk uavhengig kontroll for disse. Det må også bestemmes skjønnsmessige kriterier for når kommunen uansett kan kreve uavhengig kontroll uavhengig av de tekniske kriterier, for eksempel ved dårlige erfaringer med foretaket, spesielle grunn- eller klimaforhold i kommunen og så videre.

Kriteriene for når det skal brukes uavhengig kontroll vil være nasjonale regler som gjelder for hele landet, slik at det skal være en del av forutsetningene for en søknad fra en ansvarlig søkers side at disse er fulgt. Det er naturlig heller å se på problemområder enn på tiltakets størrelse. Forskning viser for eksempel at fukt- og vannskader er den største skadetypen, og at slike skader forekommer i ulike typer tiltak, også i småhus. Slike skader kan imidlertid like gjerne være knyttet til bruk av produkter som til selve byggetiltaket. For andre problemområder kan det være at man må vurdere dem i forhold til tiltakets størrelse og vanskelighetsgrad, for eksempel når det gjelder bæreevne og brannfare i idrettshaller. Det må altså gjennomføres en relativt omfattende sortering av fag- og problemområder i forbindelse med forskriftsarbeidet.

Krav om å bruke uavhengige kontrollforetak, vil etter departementets forslag være uavhengig av sakstype, det vil si uavhengig av om det kreves ansvarlige foretak ellers. Uavhengig kontroll kan etter forslaget også kreves der tiltakshaver selv står ansvarlig overfor kommunen. Et eksempel på dette kan være enkle brakker som brukes til barnehager, skolefritidsordning, midlertidig husvære over lenge tid med videre, og hvor skadepotensialet er stort dersom prosjektering eller utførelse ikke er gjennomført tiltrekkelig. Etter departementets vurdering er det en bedre løsning å kreve uavhengig kontroll for slike tiltak enn å innføre krav om ansvarlige foretak for deler av et tiltak eller for bestemte problemområder. Uavhengig kontroll vil ikke være obligatorisk i alle slike tilfeller, men kommunen vil kunne kreve uavhengig kontroll også der det ikke kreves ansvarlige foretak for øvrig. Videre vil departementet i forskrift kunne kreve uavhengig kontroll for slike tiltak.

Kriteriene for når det skal kreves uavhengig kontroll bør etter departementets vurdering være objektive, uavhengig av foretakenes egne kvalitetssystemer. At foretak har gode resultater med hensyn til kvalitet kan etter departementets vurdering kunne ha betydning for gjennomføring av kontroll, men ikke for kriteriene for når det skal føres kontroll. Erfaringer viser imidlertid at også gode foretak gjør feil, gjerne fordi det kommer nye personer i de forskjellige prosjektene. Byggenæringen har den ulempe at mange arbeider med nye prosjekter hele tiden, slik at gjenbrukseffekten kan være lavere enn i for eksempel industriell virksomhet. Kriteriene bør derfor være så objektive og klare som mulig, mens kontrollintensiteten og gjennomføringen blant annet kan tenkes å variere med foretakets kompetanse, rutiner og profesjonalitet, herunder bruk av «maskinell» kontroll ved bruk av for eksempel «regelsjekkere», bygningsinformasjonsmodeller (BIM) og liknende. Departementet vil ved utarbeidelse av forskrifter vurdere hvilken betydning slike arbeidsformer skal få, i forhold til for eksempel strengere bruk av uavhengige kontrollforetak gjennom krav som kan innføres over tid.

Uavhengig kontroll vil i utgangspunktet være kontroll av tiltaket, det vil si prosjektering og utførelse. Det kan imidlertid tenkes at uavhengig kontroll også bør kunne gjøres som revisjon av foretakssystemene, der det er påviselig at det foreligger systemsvikt, på samme måte som ved tilsyn. Der feil gjentar seg i flere tiltak, vil det derfor være naturlig at kontrollen ikke bare retter seg mot de(t) aktuelle tiltak, men også mot hvorfor feilen gjentas. Slik systemsvikt vil kanskje først og fremst gi grunnlag for tilsyn og et krav om uavhengig kontroll av de aktuelle tiltakene, men departementet vil likevel ikke utelukke at uavhengig kontroll i form av systemrevisjon kan være aktuelt i noen tilfeller, men ikke som hovedregel, og i så fall eventuellt som oppfølging i forbindelse med sentral godkjenning.

Behov for tverrfaglig eller helhetlig kontroll vil som regel medføre uavhengig kontroll, sannsynligvis også for store firmaer som har spisskompetanse på mange områder. Dette har sammenheng med behovet for en uavhengig vurdering av tverrfaglige løsninger og koordineringsformer. Begrepet «tverrfaglig» vil gjerne oppfattes som kontroll med grensesnitt mellom fagområder, og man bør derfor kreve «helhetlig» kontroll der tverrfagligheten har betydning for hele tiltaket, og reservere begrepet «tverrfaglig» til grensesnittene. «Helhetlig» betyr likevel ikke løpende gjennomføring av kontroll gjennom hele tiltaket, men at kontrollen inneholder helhetsvurderinger.

Nærmere om kriterier for når det skal kreves uavhengig kontroll

«Viktige og kritiske områder», jf. forslaget til § 24-1 første ledd a), er et hjelpebegrep som har vært vanskelig å avgrense. Det har heller ikke foreligget sentrale retningslinjer for avgrensningen eller innholdet av begrepet. Begrepet er likevel et viktig utgangspunkt for når det bør brukes uavhengig kontroll, men det må gis klarere innhold.

Utgangspunktet er at kontrollen skal avdekke og bidra til oppretting av feil. Dette defineres slik av Bygningslovutvalget i NOU 2005: 12 punkt 15.2.2:

«Kontroll av tiltak skal planlegges, gjennomføres og dokumenteres slik at det sikres at de krav til tiltaket som følger av tillatelser eller bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven oppfylles.»

Det fastslås videre en todelt hensikt med kontrollen. Den skal for det første redusere feil og mangler i forhold til bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, samt tillatelsen og vilkår i denne, og for det andre verifisere gjennom dokumentasjon at regelverk og vilkår faktisk er oppfylt.

Det er byggets endelige kvalitet i betydningen samsvar med bygningslovgivningen det skal fokuseres på, samt at denne måloppnåelsen skal dokumenteres. Det fokuseres både på den endelige kvaliteten og på dokumentasjonen, men det er viktig å ha for øye at dokumentasjonen bare skal være et hjelpemiddel for å verifisere kvaliteten, og at kvaliteten først og fremst oppnås gjennom de utøvendes (prosjekterendes og utførendes) arbeid og kvalitetssikring.

Kriteriene for bruk av uavhengig kontroll har nær sammenheng med kriteriene for tilsyn. Kriteriene vil primært gjelde problemområder, men kan også gjelde tiltakstyper. For idrettshaller vil det for eksempel være naturlig med uavhengig kontroll av bæreevne og brannsikkerhet.

Eksempler på områder hvor uavhengig kontroll bør kreves, kan være:

• Fagområder av stor betydning for brukernes sikkerhet og helse (brann, statikk, inneklima, tilgjengelighet og fukt),

• fagområder med store konsekvenser ved feil (brann, statikk, geoteknikk, inneklima, vann, fareområder og miljøforhold),

• fagområder med stor samfunnsmessig betydning (reguleringsmessige forhold, grad av utnytting, arkitektonisk utforming, vern av svake gruppers rettigheter og verneverdi)

• sammensatte og kompliserte fagområder med behov for tverrfaglig eller helhetlig kontroll.

I noen tilfeller må det være et obligatorisk krav om uavhengig kontroll, der tiltakshaver/søker har et automatisk ansvar for at det søkes om ansvarsrett for kontrollforetak og at det iverksettes uavhengig kontroll. Det vil likevel neppe være praktisk mulig å ha uavhengig kontroll for alle de forhold som er nevnt over i alle typer tiltak, i alle fall ikke før den uavhengige kontrollfunksjonen er fullstendig etablert. Kravene til uavhengig kontroll kan derfor tilpasses til de områder der behovet er størst, for eksempel slik at kostnader ved utbedring av feil sees i forhold til hvor ofte feilen forekommer.

I tillegg bør bygningsmyndighetene ha en mer skjønnsmessig mulighet til å kreve uavhengig kontroll der spesielle forhold tilsier det, jf. § 24-1 første ledd bokstav b. Slike forhold vil bli eksemplifisert i forskrift. Det kan for eksempel være tiltak der det er usikkerhet om lokale miljøforhold eller grunnforhold krever særskilt aktsomhet og utredning, tiltak der kommunen har dårlige erfaringer med de foretakene som benyttes, eller der foretakene har foretatt så store endringer i organisering eller fagområder at de bør vies særskilt oppmerksomhet for å kunne operere i høyere tiltaksklasse. Det kan være byggemetoder eller byggeprodukter som er nye eller som man mangler fullstendig egenskapsdokumentasjon for, eller andre forhold der det av en eller annen grunn er påvist særlig usikkerhet. Kommunens skjønnsmessige krav om uavhengig kontroll der kravet ikke følger direkte av forskrift, må ligge innenfor en ramme av krav til saklighet, likebehandling og så videre.

Kommunen skal kunne stille krav om uavhengig kontroll etter anmodning fra tiltakshaver.

Kommunens krav om uavhengig kontroll vil ikke være eget enkeltvedtak, og kan derfor ikke påklages. Et usaklig krav om uavhengig kontroll vil imidlertid kunne være en klagegrunn. Et avslag om ansvarsrett for et bestemt kontrollforetak vil kunne påklages særskilt, jf. kapittel 10 om godkjenning.

Departementet foreslår at det i forskrift også gis mulighet for sentrale myndigheter til unntaksvis å gi direkte tidsbegrensede pålegg om obligatorisk uavhengig kontroll for særskilte innsatsområder. Det foreslås mulighet til å gjennomføre spesielle aksjoner gjennom egne kampanjer og aksjoner for å forhindre hyppig forekommende skader, jf. tilsvarende føringer for kommunalt tilsyn. Det samme kan gjelde ved innføringen av nye krav, for eksempel om tilgjengelighet eller energi, eller der ulykker avdekker større følgeskader eller systemfeil. Denne muligheten er i § 24-1 siste ledd, siste setning, utformet som en hjemmel for departementet til å gi egen forskrift om uavhengig kontroll for særskilte områder. Det vil imidlertid være en forutsetning for denne type pålegg at problemstillingene det gis pålegg om og omfanget av dem er kjent, at pålegget skal være tidsbegrenset, og at denne muligheten bare skal være et supplement til de ordinære kontrollreglene til bruk ved ekstraordinære situasjoner. Departementet legger til grunn at slike forskrifter bare skal brukes ved helt særskilte behov, siden det vil kunne medføre liten forutsigbarhet og være kostnadsdrivende hvis det blir gitt stadig skiftende krav til uavhengig kontroll.

Under forutsetning av at det finnes tilstrekkelig mange kontrollforetak å velge mellom, bør tiltakshaver kunne fremme forslag om kontrollforetak, eventuelt også forslag om at det ikke er nødvendig med uavhengig kontroll. Kommunen må i så fall ha saklig grunn for å avslå søknaden om ansvarsrett for kontroll. Mindre profesjonelle tiltakshavere vil imidlertid ha små forutsetninger for å vite hva slags kontroll som er hensiktsmessig å bestille i det enkelte tiltak. De forutsetninger og den kompetanse de andre ansvarlige foretakene som er valgt har, vil også være av betydning. Tiltakshaver bør derfor kunne søke bistand hos kommunen. Samtidig bør de ansvarlige foretakene kunne synliggjøre sin kompetanse og fremme sine synspunkter på krav til kontrollkompetanse, hvilke kontrollområder som skal prioriteres, og hvordan kontrollen skal gjennomføres.

Gjennomføring av kontroll

Det skal gå fram av forskrift når det skal føres uavhengig kontroll. I tillegg kan kommunen kreve uavhengig kontroll i noen tilfeller. Dette går fram av forslaget til § 24-1. Hvordan kontrollen skal gjennomføres er regulert i § 24-2, som er felles for prosjektering og utførelse. Bestemmelsen poengterer at kontrollen skal være uavhengig, helhetlig, og ivareta grenseflater. Den framhever også en informasjonsplikt for det ansvarlige kontrollforetak overfor kommunen når det oppdages feil og feilen ikke blir rettet. Se også § 23-7 om ansvarlig kontrollerendes ansvar, og proposisjonens kapittel 9.6.2 om ansvar for kontroll.

Det nærmere innholdet i kravene til gjennomføring av kontrollen skal gis i forskrift. Dette gjelder både omfanget av kontroll for typetilfeller, hvilke punkter eller milepæler kontrollen forventes gjennomført for, eventuelle metoder for kontroll og så videre. Samtidig som det bør være åpning for konkret tilpasning av kontrollen til det enkelte tiltaket og at den konkrete planen for kontroll må utarbeides med utgangspunkt i tiltaket, må utgangspunktet være de generelle kriteriene for når det skal brukes (uavhengig) kontroll, som følger av forskrift. Dette kan gjøre kravet til kontroll mindre smidig, men vil ha den fordelen at det blir bedre forutberegnelighet, større sjanser for like krav over kommunegrensene og mindre mulighet for juks.

Det skal framlegges plan for gjennomføring av prosjektering og utførelse som bør skissere nødvendige og hensiktsmessige milepæler som grunnlag for gjennomføring av kontrollen. Plan for gjennomføring er dermed noe annet enn tidligere kontrollplaner, som bare anga selve kontrollen og dermed risikerte å bli løsrevet fra prosjektet for øvrig.

Den praktiske gjennomføringen av uavhengig kontroll kan imidlertid være forskjellig ettersom det dreier seg om prosjektering eller utførelse. Det må derfor utarbeides plan for gjennomføring av både prosjektering og utførelse, hvor det synliggjøres når løsninger blir valgt, hvilke foretak som utfører de forskjellige oppgavene, avslutning av faser, lukking av bygningskropp og så videre.

Kontroll av prosjektering

Kontrollen skal verifisere at plan- og bygningslovgivningens krav er oppfylt. For prosjektering vil uavhengig kontroll i praksis gjerne ha karakter av etterfølgende kontroll. Omfanget og intensiteten av kontrollen vil imidlertid måtte variere etter som det dreier seg om bruk av kjente løsninger eller en «iterativ prosess» med prøving og feiling underveis, der det vil være vanskelig å bedømme prosjekteringen før resultatet foreligger.

Etter departementets vurdering bør det, som nevnt ovenfor, legges opp til at kontrollen knyttes til omforente milepæler i prosjekteringen, først og fremst i forbindelse med de valgte løsninger. Stikkprøver og løpende kontroll i perioder vil også være aktuelt, men da som utfylling eller sjekking av bestemte arbeider mellom milepælene. Det vil i forskriftsarbeidet også søkes å oppnå større samsvar mellom forskrift om kontroll og prosjekteringsstandardene. Slike standarder finnes for trekonstruksjoner, betongkonstruksjoner, stålkonstruksjoner og geoteknisk prosjektering. Disse standardene definerer krav til kontroll inkludert bruk av uavhengig kontroll for forskjellige prosjekteringsoppgaver.

Milepæler i prosjekteringen er for eksempel valg av løsninger som blir prosjekteringsgrunnlag for etterfølgende fase, løpende beslutninger som dokumenteres i møtereferater, dagbok, aktivitetslogg og så videre, og dokumentert endringsbehandling i forhold til tidligere godkjent prosjekteringsgrunnlag.

I de tilfeller der lovgivningen selv pålegger obligatorisk uavhengig kontroll, vil kontrollen i hovedsak bli utført på ferdige resultatdokumenter, det vil si kontroll av prosjekteringsresultatet, den utførendes mottakskontroll av prosjekteringsresultat/arbeidsunderlag, gjennomgang på oppstartmøte før utførelsen, og ved stikkprøver og sluttkontroll av prosjekteringsgrunnlaget under utførelsen og ved sluttkontroll. For mer skjønnsmessige krav, for eksempel der kommunen har berettiget tvil om prosjekteringen vil være god nok, kan det i tillegg være aktuelt med kontroll også i forbindelse med intern godkjenning av fasedokumenter, men dette bør sannsynligvis være unntak. Dette vil i så fall ha mer preg av løpende kontroll. Det viktigste er imidlertid at milepælene er avklart på forhånd. Ettersom prosjektering kan være meget forskjelligartet med hensyn til hvilke endelige beslutninger som treffes på hvilke stadier, vil det kunne være vanskelig for ansvarlig kontrollerende å kunne vurdere forløpet for kontroll på egen hånd. Det er derfor viktig at ansvarlige kontrollerende sammen med ansvarlig søker og ansvarlig prosjekterende kommer frem til hvordan kontrollen av prosjekteringen skal gjennomføres i henhold til milepælene. Dette innebærer videre at gjennomføringsplanen med sikte på kontroll bør utarbeides av ansvarlig prosjekterende i samarbeid med ansvarlig kontrollerende. Planen skal legges fram for kommunen av tiltakshaver eller ansvarlig søker som en del av dokumentasjonen for søknad om tillatelse til tiltaket.

Parallellprosjektering

En problemstilling som ofte framheves, er såkalt «parallellprosjektering», det vil si at prosjekteringen ikke er ferdig når igangsettingstillatelse gis, og at en del av prosjekteringen dermed foretas under utførelsen. Dette kan dreie seg om omprosjektering som kommunen ikke er klar over. Det kan også være at kommunen aktivt eller passivt godtar omprosjektering ut fra en antagelse om at konsekvensene er små. Det kan dreie seg om detaljprosjektering som kommunen ikke trenger å vurdere. Det kan også forekomme parallellprosjektering ved delt igangsetting.

Omprosjektering som har betydning i forhold til tillatelsenes innhold vil i utgangspunktet kreve endringstillatelse. Her kan imidlertid situasjonen være forskjellig ettersom det gjelder samfunnsmessige forhold som plassering, høyde, volum, fasadeuttrykk med videre, eller mer teknisk eller innvendig prosjektering som ikke har direkte samfunnsmessig betydning. I det første tilfellet bør det kreves søknad om endring, mens det i det andre tilfellet vil være mulig for bygningsmyndighetene å akseptere en viss grad av parallellprosjektering. Forutsetningen må også i disse tilfellene være at det skjer etter en omforent plan for gjennomføring, der det synliggjøres milepæler som kan gjøres til gjenstand for kontroll dersom det er aktuelt med uavhengig kontroll.

At det fra tiltakshaver/søkers side legges opp til parallellprosjektering, vil også kunne være et forhold som vil kunne gi grunnlag for at kommunen kan kreve uavhengig kontroll (der det ikke er obligatorisk krav om det), på grunn av den usikkerhet som skapes ved at prosjekteringen ikke er ferdig når det gis igangsettingstillatelse. Slike forhold bør synliggjøres i søknaden, slik at det kan vurderes på forhånd om parallellprosjektering skal kunne godtas, og i hvilken grad dette gir grunnlag for kommunen til å kreve uavhengig kontroll. Normalt bør prosjektering som har betydning for tillatelsen, og som ikke er ferdig ved tillatelsestidspunktet gi grunnlag for å kreve uavhengig kontroll. Parallellprosjektering vil også kunne gi kommunen en indikasjon på at det kan være hensiktsmessig å føre tilsyn.

Kontroll av utførelse

Også for utførelsen skal kontrollen baseres på gjennomføringsplan, som bør inneholde milepæler for kontroll. Det vil være svært kostnadskrevende og uhensiktsmessig å ha en egen kontrollør på byggeplassen til enhver tid, men for enkelte faser eller problemområder kan det likevel være aktuelt. For uavhengig kontroll er det viktig at kontrollen ikke skjer så sent i prosessen, det vil si etter at de enkelte deler er ferdig utført, at kontrollens forebyggende effekt for det enkelte bygg vil være redusert. Kontrollen bør derfor knyttes til milepæler på tidspunkter som gjør at det er mulig å reparere eventuelle feil før de får for store konsekvenser.

Forskriftsbestemmelsene om gjennomføring av uavhengig kontroll bør etter departementets vurdering legge opp til bedre styring av prosessen og bedre kommunikasjon mellom de forskjellige utførende, slik at gjennomføringen av kontrollen bidrar til større effektivitet i stedet for å være en hindring i arbeidet. En mulig måte å løse dette i praksis på, er at den uavhengig kontrollerende kontrollerer ved milepæler som angir at prosjekteringsforutsetningene oppfylles og at arbeidet skjer i henhold til arbeidsbeskrivelse og fastlagte rutiner. Dette gjøres i utførelsen i dag til en viss grad av de prosjekterende som en del av deres oppfølgingsansvar etter kontrakten, noe som eventuelt kan være tilstrekkelig der det ikke er nødvendig med særskilt byggfaglig kompetanse for selve utførelsen. For enkelte deler av utførelsen kan det imidlertid være aktuelt med spesialkompetanse og/eller løpende kontroll, for eksempel ved vanskelige fundamenteringsarbeider, risikofylt montering eller utførelse som går på tvers av fagområder eller de ulike delene av tiltaket.

Også for utførelsen skal det foreligge et omforent opplegg for kontrollen basert på en gjennomføringsplan for utførelsen av tiltaket som sådan, altså ikke bare innrettet mot selve kontrollen slik de tidligere kontrollplanene var, og at dette opplegget er klart ved oppstart av arbeidet med utførelsen. Gjennomføringsplanen må framlegges av tiltakshaver eller ansvarlig søker, og skal inngå som en del av kommunikasjonen mellom prosjekterende og utførende i forbindelse med overlevering av prosjekteringsgrunnlaget, gjerne slik at den avsluttende kontrollen av prosjekteringen kombineres med kontroll for utførelsen.

Sluttkontroll

Gjeldende plan- og bygningslov § 99 stiller krav om sluttkontroll. I dag fremstår dette kravet noe uklart, og etterleves ulikt i de forskjellige kommuner. En del kommuner krever en egen fysisk sluttbefaring der både kontrolldokumentasjonen og det fysiske resultat gjennomgås. Kommunen kan være deltaker i slike befaringer i egenskap av tilsynsmyndighet. Andre kommuner foretar bare en sjekk av at det foreligger kontrollerklæringer, uten å se nærmere på innholdet i dem, og uten å kreve særskilte sluttbefaringer eller nøyere gjennomgang av kontrolldokumentasjonen.

Der det foretas uavhengig kontroll, framgår det av forslaget til ny § 21-9 at det skal foreligge dokumentasjon for utført sluttkontroll. I praksis innebærer dette at sluttbefaring må være en naturlig del av gjennomføringsplanen, og må tas med som en del av denne. Dette bør gjøres i forbindelse med søknad om ferdigattest. Der det søkes om midlertidig brukstillatelse må sluttkontrollen omfatte både midlertidig brukstillatelse og ferdigattest. Ferdigattestens betydning blir etter departementets forslag forsterket, og kravet om sluttkontroll og dokumentasjon av denne vil være en obligatorisk del av dokumentasjonen for å få ferdigattest.

Etter gjeldende praksis er kravet til kontrollerklæring, som danner grunnlaget for midlertidig brukstillatelse eller ferdigattest, kun en egenerklæring. Departementet foreslår at det i stedet for egenerklæring, skal utarbeides en sluttrapport som minimum inneholder en oppsummering av det utførte kontrollarbeidet med ansvarlig kontrollerendes vurdering av oppnådd kvalitet i forhold til kravshenvisning. Nærmere detaljer vil bli gitt i forskrift.

Der det ikke foretas uavhengig kontroll må det foreligge erklæring fra de ansvarlige foretak om at det er foretatt sluttkontroll. Tilsvarende må tiltakshaver avgi erklæring om at det er foretatt sluttkontroll for tiltak der det er han som har ansvaret.

For tiltak som er unntatt fra søknadsbehandling etter forslaget § 20-3, er det verken nødvendig med ferdigattest eller sluttkontroll. Se for øvrig kapittel 7.5.7 om ferdigstillelsen.

11.6.7 Særskilte krav til foretak som skal foreta uavhengig kontroll

I forslaget til § 23-7 første ledd heter det at

«Ansvarlig kontrollerende skal være uavhengig av det foretaket som utfører arbeidet som kontrolleres. Ansvarlig kontrollerende skal ha sentral godkjenning.»

Det er viktig at kontrollen skal være uavhengig for å være effektiv og troverdig. Begrepet «uavhengig» er imidlertid vanskelig å avgrense. En del av problemet ved å innføre krav om obligatorisk uavhengig kontroll har vært at det kan være svært vanskelig ut fra foretaksregisteret å klarlegge hvorvidt et foretak har en tilstrekkelig uavhengig stilling i forhold til et annet. En årsak til at egenkontroll er så vidt mye brukt er også at foretak har vegret seg mot å gi andre foretak detaljert innsyn, og heller har forsøkt å utvikle egenkontroll. Erfaring fra andre land, for eksempel Storbritannia, viser imidlertid at det er mulig å etablere en egen kontrollbransje der uavhengigheten ikke oppfattes som et avgjørende problem.

Kriterier for uavhengighet fastsettes i forskrift, som en del av rutine- og systemkravene, og må skjerpes i forhold til dagens krav. Etter gjeldende rett kreves det som et minimum at det foretak som påtar seg ansvar som uavhengig kontrollforetak må være en annen juridisk enhet enn det utførende/prosjekterende foretaket, det vil si har et annet organisasjonsnummer. I Ot.prp. nr. 39 (1993 – 94) punkt 6.4.4 fremgår det at «Uavhengig kontrollforetak må dessuten dokumentere habilitet i forhold til interesser som knytter seg til selve kontrolloppgaven». Det har således hele tiden vært en forutsetning at det kan dokumenteres en reell uavhengighet. Dette innebærer at dersom det avdekkes forhold som kan være egnet til å svekke tilliten til at den uavhengige kontrollen som gjennomføres er reell, kan det etter en konkret vurdering være grunnlag for å gi avslag på søknad om uavhengig kontroll.

Ved at uavhengig kontroll nå foreslås gjort obligatorisk i visse tilfeller, er det viktig å foreta ytterligere klargjøring av kravet til uavhengighet for å unngå situasjoner hvor foretak med bindinger kontrollerer hverandre. Departementet vil i forskrift presisere at kontrollforetaket må være uavhengig av tiltakshaver.

Videre må kontrollerende for henholdsvis prosjektering og utførelse være uavhengig av de prosjekterende og utførende foretak i den konkrete byggesak. Eksempel på forhold som vil kunne tilsi at det ikke foreligger tilstrekkelig uavhengighet er:

• Opprettelse og bruk av datterselskap som utfører kontroll

• inngåelse av faste samarbeidsavtaler med andre kontrollforetak eller

• tiltakshaver/prosjekterende/utførende har eierinteresser i det aktuelle kontrollforetak.

Det uavhengige kontrollforetaket må dokumentere sin uavhengighet i forbindelse med søknad om ansvarsrett. Dette kan for eksempel skje ved framleggelse av en egenerklæring på sin uavhengighet i forhold til den konkrete kontrolloppgaven som skal gjennomføres. Kommunene vil imidlertid alltid kunne kreve framlagt ytterligere dokumentasjon på at det er en reell uavhengig kontroll som blir gjennomført. Krav om dokumentasjon vil bli nærmere klarlagt i forskrift.

Dersom det ved tilsyn avdekkes at kontrollforetaket likevel har bindinger til for eksempel foretaket det skal kontrollere, må det overfor myndighetene kunne dokumentere at kontrollen ble gjennomført på samme måte som et reelt uavhengig foretak ville gjort uten påvirkning av noe interessefellesskap. Dersom kontrollforetaket ikke kan framlegge slik dokumentasjon, vil kontrolldokumentasjonen i ytterste konsekvens kunne underkjennes.

Departementet foreslår at kontrollforetak må ha obligatorisk sentral godkjenning. Dette vil gjøre det enklere å ivareta kvalifikasjonskravene og å sikre en profesjonell, uavhengig kontrollbransje som kan ta ansvaret for å avdekke, kartlegge og forebygge feil. Alle typer foretak vil i utgangspunktet kunne søke om godkjenning for kontroll, men det vil bli lagt sterkere vekt på system for kontroll, både at systemet er godt og at det faktisk er i bruk, samt reelt uavhengig. Foretakene må i tillegg søke lokal godkjenning på vanlig måte. Sentral godkjenning vil imidlertid ha sterkere betydning for tildeling og tilbaketrekking av ansvarsrett fordi den er obligatorisk.

Ved søknad om sentral godkjenning som kontrollerende, må det innsendes dokumentasjon av foretakets eierstruktur. Ved sentral godkjenning av kontrollforetak bør det videre settes krav til intern eller ekstern revisjon av foretakssystemet ved at hele systemet gjennomgås i løpet av en nærmere definert syklus, for eksempel tre til fem år. Denne revisjonen bør bygge på gjennomførte prosjekter som dokumenteres i en revisjonsrapport. Dermed må sentralt godkjente foretak forplikte seg til å gjennomføre prosjektrevisjoner i et visst omfang som grunnlag for systematisk utvikling av foretakssystemet, og som vilkår for å drive uavhengig kontroll.

I diskusjonen om uavhengig kontroll blir det av og til framhevet at fagmiljøene i Norge er relativt få og små, og at det av den grunn kan være vanskelig å finne tilstrekkelig mange foretak med nok spisskompetanse til å foreta uavhengig kontroll. Signaler fra en del aktuelle foretak har samtidig gått ut på at man har vegret seg for å påta seg kontrolloppgaver fordi kontrollfunksjonen har vært for uklar, både faktisk og rettslig sett, og at reaksjonene etter kommunalt tilsyn derfor har vært tilfeldige og lite forutsigbare. Etter departementets oppfatning vil klarere kriterier etter de retningslinjer som her er skissert, kunne bidra til å bedre denne situasjonen. Foreløpige tilbakemeldinger tyder på at det finnes tilstrekkelig fagmiljøer i Norge og utlandet til å utvikle uavhengig kontroll i ønsket omfang. Sammen med muligheten for «maskinell kontroll» basert på IFC-standarder (digitale kommunikasjons-standarder), samt bruk av utenlandsk kompetanse i den grad det er nødvendig og hensiktsmessig, finner departementet at kompetansen bør være til stede i så stor utstrekning at det ikke vil innebære noen hindring for å iverksette sterkere krav om uavhengig kontroll.