8 Kvalitet i byggesaker

8.1 Innledning

Plan- og bygningsloven har en sammensatt målsetting. Den er både en forvaltningslov som regulerer kommunenes behandling av byggesøknader, der kommunen skal sikre at den enkeltes og samfunnets interesser blir ivaretatt, og en lov som stiller direkte krav til kvaliteten på tiltakene.

Kommunens saksbehandlingsoppgaver begrenser seg i utgangspunktet til de samfunnsmessige rammene for bygg og anlegg, det vil si rammer som er nedfelt i planer og overordnede krav i lov og forskrift. Disse omhandler mange kvalitetskrav, for eksempel arkitektonisk utforming, tilknytning til infrastruktur og så videre, der kommunen har en klar funksjon i å påse at kravene er ivaretatt i det enkelte tiltak. Kommunen kan i tillegg følge opp tiltak under oppføring, og til en viss grad også ferdigstilte tiltak, gjennom tilsyn og ulovlighetsoppfølging.

Det stilles også andre kvalitetskrav av mer bygningsteknisk karakter til tiltak etter plan- og bygningsloven, såkalte «indre rammer», der kommunens innflytelse er mer indirekte. Utgangspunktet for disse kravene ligger i loven, mens detaljene er nedfelt i teknisk forskrift (TEK). Teknisk forskrift (TEK) inneholder for øvrig både overordnede krav og de mer tekniske kravene. Teknisk forskrift (TEK) angir minimumskrav til bygg og anlegg, og blir i hvert enkelt byggetiltak utfylt med kontraktskrav, som er av privatrettslig karakter. De privatrettslige kravene faller utenfor kommunens myndighetsområde. I søknadsbehandlingen går kommunen som nevnt ikke inn i de «innvendige» kravene i teknisk forskrift (TEK) – disse blir altså ikke vurdert ved behandling av søknaden, men kan vurderes ved tilsyn.

Under enhver omstendighet har tiltakshaver hele ansvaret for byggets kvalitet, inkludert utforming av utearealer, planløsning, universell utforming, tekniske installasjoner med mer. Kommunens oppgave er først og fremst å påse at tiltaket ligger innenfor rammer i arealplan og overordnede krav i lov og forskrift og at tiltaket er belagt med ansvar ved ansvarlige foretak, samt at det blir ført kontroll. Kommunen har ikke noe ansvar for løsninger i henhold til de tekniske kravene, og har heller ikke noe ansvar overfor tiltakshaver dersom de ansvarlige foretak eller kontrollen svikter.

Ved tilsyn kan kommunen derimot gå så dypt inn i alle typer kvalitetskrav den selv ønsker. Den har likevel ikke noe ansvar for løsninger eller svikt, men kan ved tilsyn påpeke feil og mangler, og dermed avhjelpe manglende kvalitet ved å gi pålegg om stans eller retting. I søknadsbehandlingen kan altså kommunen begrense sin innsats til lovens minimumskrav, selv om den også her kan be om dokumentasjon den finner nødvendig, mens den i tilsynsfunksjonen kan granske byggetiltaket i alle detaljer, dersom den ønsker det. Det er ingen klar praktisk grense mellom disse to funksjonene, men kommunene bør være tydelige på når de går inn i tilsynsfunksjonen.

Ivaretakelse av kvalitet i byggverkene gjennom plan- og bygningslovgivningen er altså en sammensatt problemstilling. Kompleksiteten forsterkes ytterligere av at en rekke forhold utenfor rammene av plan- og bygningsloven, er viktige for ivaretakelse av kvalitet, gjennom privatrettslig lovregulering, kontrakter, standarder, veiledninger, forsikring og så videre. Plan- og bygningslovgivningens tekniske krav, som hovedsakelig er nedfelt i teknisk forskrift (TEK), danner samtidig det tekniske grunnlaget for mange andre regelverk, som arbeidsmiljølovgivning, helselovgivning med videre.

Mens saksbehandlingen skal ivareta samfunnets krav, framkommer plan- og bygningslovens krav til hvordan kvalitet skal ivaretas i tiltaket hovedsakelig gjennom reglene om ansvar, godkjenning, kontroll og tilsyn. Reglene om ansvarlig foretak er særlig innrettet mot ivaretakelse av kvalitetskravene og de samfunnsmessige rammer, herunder reglene om kontroll, som er en sentral del av ansvarsretten. I tillegg gjelder det kvalifikasjonskrav ved sentral godkjenning og lokal tildeling av ansvarsrett, og kommunalt tilsyn, som av mange omtales som ett av de aller viktigste virkemidlene for at ansvarsreglene skal fungere som et ledd i kvalitetsutviklingen. Det er også mange grenseflater, og til dels overlapping, mellom plan- og bygningslovgivningen og privatrettslige krav, selv om de privatrettslige kravene ikke er en del av plan- og bygningslovgivningen.

Det vil nedenfor bli gjennomgått en del sentrale faktorer som har betydning for kvaliteten i byggesaker.

8.2 Byggskadeomfanget

Det totale omfanget av byggfeil og byggskader er stort, noe som har store konsekvenser både for den enkelte, for næringen og for samfunnet. Begrepet «byggskader og byggfeil» er vanskelig å definere og tallfeste, og undersøkelser om kvantiteten blir dermed lett unøyaktige. I plan- og bygningslovsammenheng skilles det gjerne mellom mangelfull oppfyllelse av regelverket, først og fremst teknisk forskrift (TEK), og den privatrettslige, kontraktsmessige oppfyllelsen. Begge deler omtales imidlertid som byggfeil og byggskader.

Det totale omfanget av byggfeil og byggskader vil være summen av reparasjonskostnadene. Når det i noen sammenhenger hevdes at vi årlig har byggskader for 12 – 15 milliarder kroner, er dette bare et omtrentlig overslag. Det finnes ikke nøyaktig kartlegging. Tallene er derfor svært usikre, og av den grunn omdiskutert. Byggforsk laget i første halvdel av 1990-årene parallelle spørreundersøkelser til bygge- og anleggsnæringen og til eierne. Tallene fra de to undersøkelsene viste stor grad av sammenfall, og konkluderte med et byggskadeomfang på ca. 5 % av byggekostnadene når det gjelder årlige kostnader på skader og feil som oppdages etter ferdigstillelsen. I tillegg estimerte bransjen selv at det var et nesten like høyt tall for feil og skader som ble oppdaget før ferdigstillelsen.

Det finnes mye kunnskap om skadetyper og skadeårsaker. Vann- og fuktskader er for eksempel en meget stor gruppe. Andre viktige områder er brann, bæreevne og plassering av hus på tomta. Det blir fremholdt at byggfeil like mye har årsak i dårlig prosjektering som i dårlig utførelse, samtidig som bestillerkompetansen er varierende og mange feil har sin årsak der. De utvalgsundersøkelser som har vært foretatt, for eksempel i forbindelse med evalueringen av lovreformen i 1995, viser også at byggskadeomfanget ikke ser ut til å være redusert i noen videre utstrekning. Riktignok mente Norges byggforskningsinstitutt i sin kartlegging i evalueringsprogrammet etter byggesaksreformen at omfanget var noe redusert, men tallene var vanskelige å etterprøve. Ansvarsreglene som ble innført i 1997 har imidlertid gjort feilene mer sporbare, slik at det er lettere å stadfeste hvor feilen er oppstått.

8.3 Bransjestrukturen

Bygge- og anleggsnæringen har en sentral betydning for samfunnet, og utfordringene er store. Bygge- og anleggsnæringen består av ca. 40 000 foretak av svært varierende karakter og størrelse. Anslagsvis mellom 100 000 og 150 000 søknadspliktige tiltak blir utført årlig, mange for uprofesjonelle private tiltakshavere/byggherrer. (Begrepene «tiltakshaver» og «byggherre» brukes litt om hverandre. Mens «tiltakshaver» er plan- og bygningslovens begrep, er «byggherre» noe mer omfattende, og omfatter både tiltakshaverrollen og eiendomsutviklere med mer.) Næringen omsetter årlig (2006) for over 350 milliarder kroner hvis man tar med byggevarer, og 230 – 240 milliarder kroner uten. Dette er ifølge Statistisk Sentralbyrå en vekst på ca. 15 % fra 2005. Den totale sysselsettingen, inkludert byggevarebransjen, er ca. 350 000 personer, noe som utgjør ca. 15 % av sysselsatte i Norge. Herav er ca. 205 000 ansatt i det vi kan kalle «ordinær» bygg- og anleggsvirksomhet, det vil si oppføring, installasjon, innredning, arkitektur, rådgivning og byggeindustri. Dersom man inkluderer eiendomsbransjen i dette bildet øker tallene ytterligere, til en omsetning på mellom 400 og 450 milliarder kroner årlig. Bygg- og anleggsnæringen er Norges største distriktsnæring, og 97 % av bedriftene har under 20 ansatte.

Den sentrale godkjenningsordningen, med ca. 14 000 godkjente foretak, omfatter bare ca. en tredjedel av næringen. Godkjenningen er heller ikke noen garanti for at foretakene er seriøse, har god kvalitet eller god produktivitet.

8.4 Rollefordeling

Den formelle rollefordelingen mellom kommunene og utbyggerne er normalt klar. Her skilles det ikke nødvendigvis mellom tiltakshaver og de ansvarlige, det er forholdet mellom kommunen og «tiltakshaversiden» eller «utbyggersiden» som er det viktige. Kommunen gjennomfører saksbehandling og tilsyn, og utbygger har ansvaret for kontroll. For kommunen er det imidlertid ikke klare grenser mellom saksbehandling og tilsyn – og det bør heller ikke være det. Kommunenes kapasitet og kompetanse varierer, og grundigheten i saksbehandlingen og oppfølgingen av foretak og tiltak gjennom tilsyn og ulovlighetsoppfølging varierer tilsvarende.

Kommunens oppgaver i saksbehandlingen er blant annet tydeliggjort gjennom regler om tidsfrister. Kommunen har fått tilsynsfunksjon på lik linje med andre sektorer, men har ikke ansvar for kontroll. Kommunen har ingen direkte handleplikt ved kvalitetsmangler. Kommunens vedtak kan overprøves av fylkesmann og departement, men det er likevel ikke noe overordnet organ som fører direkte tilsyn med kommunale bygningsmyndigheter. Kommunen har i tillegg en del andre oppgaver i gjennomføring av plan enn bare byggesaksbehandling, for eksempel ved å skulle gjennomføre ekspropriasjon og refusjon, og som avtalepart ved inngåelsen av utbyggingsavtaler.

De enkelte ansvarlige foretak har ansvar for at eget arbeid er i overensstemmelse med kravene i plan- og bygningslovgivningen. Ansvaret innebærer blant annet at bygningsmyndighetene kan gi pålegg direkte til foretakene. Foretakene må godkjennes for ansvarsrett. Ansvaret er oppdelt i koordineringsansvar og fagansvar, og de ansvarlige har ansvar for å dokumentere eget arbeid overfor bygningsmyndighetene. Kontrollen av tiltakene kan foretas ved egenkontroll dersom foretakene er kvalifisert for det, eller ved uavhengig kontroll.

8.5 Byggesaksreformen

Tradisjonelt har diskusjonen innenfor det man i dag kaller bygningspolitikk i stor grad dreid seg om det offentliges rolle, først og fremst utarbeidelse av plansystemet. På byggesakssiden har det gjerne vært offentlig byråkrati og behovet for deregulering som har stått sentralt, med lang behandlingstid for byggesøknader, detaljkrav i forskrifter, reduksjon av offentlig ansvar og ressursbruk innenfor sektoren og så videre. Det har vært flere lovutvalg som har hatt effektivisering og forenkling som utgangspunkt (Mathiesen-utvalget, Byggesaksutvalget og Holt-utvalget).

Byggesaksreformen som ble vedtatt i 1995, har først og fremst kvalitet som utgangspunkt. Diskusjonen på det daværende tidspunktet hadde utgangspunkt i at kvaliteten syntes dalende, nye produkter og metoder var usikre, og byggherrene ble sittende med regningen når noe gikk galt. Dette var også en internasjonal diskusjon, og en diskusjon som berørte mange sektorer. Fokus ble endret fra effektivitet til kvalitet, og de virkemidlene som oftest ble fremhevet i internasjonale sammenhenger var kvalitetssystemer, ansvar og kontroll. Dette ble også grunnpilarene i reformen. I tillegg ønsket det tidligere Industridepartementet, som administrerte ordningen med godkjenning av entreprenører, å overføre denne til plan- og bygningsloven. Dette ble gjort, og den ble knyttet sammen med ansvarsreglene til den godkjenningsordningen vi har i dag, som administreres av Statens bygningstekniske etat (BE).

Reglene om direkte ansvar til foretakene og reglene om kontroll var hovedessensen i reformen. Det ble også laget en del nye saksbehandlingsregler, der særlig forhåndskonferanse, trinnvis og typebestemt saksbehandling var viktige elementer. Saksbehandlingsreglene er etter hvert (2003) supplert med nye regler om tidsfrister. Tidsfrister forutsetter standardiserte regler om dokumentasjon, for å vite når en søknad er klar til å bli tatt under behandling. Det er også gjennomført mange effektiviseringstiltak utenom regelverket, for eksempel elektronisk saksbehandling gjennom ByggSøk, som medfører større standardisering og effektivitet.

Norges Forskningsråd har på departementets initiativ evaluert reformen: Evaluering av byggesaksreformen – på vei til bedre bygg. Norges forskningsråd, mai 2005. Hovedtyngden har vært lagt på implementeringen, og evalueringen fremholder at reformen gir kommunene gode og fleksible redskap for å fylle sin rolle. Manglende tilsyn og manglende bruk av sanksjoner kan imidlertid svekke reformen.

Når det gjelder byggkvaliteten er resultatene noe vanskeligere å tyde. Det kan etter Norges Forskningsråds vurdering synes som om kvaliteten er noe forbedret i perioden, men det er svært vanskelig å si noe sikkert om årsakssammenhenger. Det har også vært vanskelig å si noe sikkert om virkningene, fordi tidsperspektivet tross alt har vært relativt kort.

Evalueringen oppsummerer at samspillet mellom de fire hovedelementene, (ansvar, kontroll, godkjenning og nye elementer i saksbehandlingen) i reformen fungerer, men at implementeringen av enkelte virkemidler innenfor disse elementene er svak eller tilfeldig. Mens ansvarsreglene som sådan gir god oversikt, synes virkningen av reglene om godkjenning av foretak mer usikker. Kravene til dokumentasjon har også vært endret flere ganger underveis, og har ennå ikke funnet sin form. Tvert imot kan det virke som om endringene etter 1997 kan ha redusert reformens betydning og intensjoner.

Likeledes er det usikkert om kontrollfunksjonen, særlig foretakenes egenkontroll, har fungert etter hensikten. Fordelen er at systematisering av kontroll og det å forhindre mangler er sterkere fokusert. Mange foretak har nå systematisert sitt kontroll- og kvalitetssikringsarbeid. Dette er en utvikling i positiv retning, men svakhetene med kontrollfunksjonen i kombinasjon med mangelfullt kommunalt tilsyn gjør at systemene står i fare for å bli papirsystemer uten inngrep med de reelle utfordringene. Dette skaper spillerom for useriøse foretak.

Etter Norges Forskningsråds vurdering er det imidlertid vanskelig å si noe om hvor stor eller liten reformens betydning har vært som ledd i helheten, og det kan være svært vanskelig å si noe entydig om sammenhengen mellom regelverk og kvalitetsutvikling, fordi det er så mange andre faktorer som spiller inn. Det er også store variasjoner i etterlevelsen av regelverket. Det har skjedd en svært stor og rask utvikling både i bransjer og kommuner når det gjelder elektronisk saksbehandling, standardisering, rutine- og systemutvikling, kompetanseoppbygging og, ikke minst, dialog og utvikling av holdninger. Det kan derfor være mulig at slike forhold kan ha vel så stor betydning som lovendringer, men på den annen side kan lovendringene være viktig for at utviklingen kommer i gang.

Bygningslovutvalget legger vurderingene fra Norges Forskningsråd til grunn, og mener at det i hovedsak er riktig å bygge på dagens system med en privatisert kontroll, men at det er nødvendig med grep som i større grad sikrer at kontrollen faktisk bidrar til kvalitetsheving i prosjektene. Utvalget går derfor inn for å bruke uavhengig kontroll i atskillig større grad enn i dag. Ansvarsreglene fungerer etter utvalgets mening tilfredsstillende, og kan videreføres og presiseres. Tilsynet bør utvikles og styrkes sammen med oppfølgingen av ulovligheter. Godkjenningsordningen bør også styrkes, og etter utvalgets vurdering kan dette best skje ved at sentral godkjenning gjøres obligatorisk. Godkjenningen bør samtidig legge større vekt på faglige kvalifikasjoner enn tilfellet er i dag.

8.6 Utviklingen etter byggesaksreformen

Rollefordelingen mellom kommuner og aktører har vært under konstant diskusjon. Utviklingen har til en viss grad gått i den retning at foretakene, særlig ansvarlig søker, får mer arbeid og samtidig mer oversikt med den forberedende saksbehandlingen. Diskusjonen om rollefordelingen omfatter også utbyggingsavtaler, der kommunens offentligrettslige rolle langt på vei går inn i en privatrettslig sammenheng. Nye lovbestemmelser om utbyggingsavtaler ble tatt inn i plan- og bygningsloven 1. juli 2006.

Byggesaksreformen medførte en ny rolle for kommunene som tilsynsmyndighet, og kommunene har hatt vansker med å komme skikkelig i gang med denne funksjonen. Plan- og bygningsmyndighetene som tilsynsmyndighet er del av en større utvikling i samfunnet, der mange sektorer nå legger større vekt på egenkontroll/internkontroll og et offentlig tilsynsorgan. I byggesaker har imidlertid kommunene vært nødt til å prioritere effektivitet i saksbehandlingen, og tilsynsfunksjonen er ikke tilstrekkelig utviklet, ofte på grunn av mangel på ressurser og kompetanse. I de senere år ser man imidlertid en viss økning i kommunenes tilsynsaktivitet.

For foretakene har innarbeiding av offentlige krav i kvalitetssikringen vært mangelfull. Bygningslovutvalget og flere andre fagmiljøer foreslår derfor at man går inn for mer uavhengig kontroll. Det ble i byggesaksreformen innført krav om kontrollplaner, og utformingen av dem er endret flere ganger. Det har sannsynligvis blitt større forskjell på de foretakene som drar nytte av lovgivningen ved å gjennomføre systematisering og kvalitetsarbeid, og de foretakene som ikke gjør det. Også seriøse foretak har imidlertid kapasitetsproblemer med hensyn til dokumentasjons- og rapporteringskrav overfor det offentlige.

Ordningen med godkjenning av ansvarlige foretak har vært gjenstand for kraftige endringer med sikte på forenkling, noe som blant annet innebærer en mindre skarp angivelse av hvilke fagområder foretak kan godkjennes for, og mer vekt på systemer for kvalitetsstyring. Godkjenningsordningen har dermed redusert perspektivet noe, til hovedsakelig å vektlegge systemkrav, på bekostning av hvilken faglig kompetanse foretaket har.

Standardisering av prosesser og dokumentasjon har, sammen med effektivisering av rutiner og utvikling av elektronisk saksbehandling, gitt grunnlag for tidsfristene – noe som viser sammenhengen mellom lovregulering og utvikling av praksis.

Oppsummert kan man si at for en stor del av næringen og kommunene er saksbehandlingen og ansvarsrettssystemet innarbeidet og i bruk, og at det har skjedd en betydelig kvalitetsutvikling i deler av næringen. Næringen er imidlertid svært fragmentert, og det er stor forskjell på de ulike delene. For å forbedre kvaliteten i byggesaker etterspørres derfor bedre kontrollregler og kontrollfunksjoner, bedre kommunalt tilsyn, og bedre samspill med andre virkemidler som privatrettslige kontrakter, forbrukerlovgivning, forsikring og så videre. Dette er behov som påpekes både fra kommuner, de forskjellige bransjer innenfor bygge- og anleggsnæringen, og forskning og undervisning.

8.7 Departementets vurderinger av endringsbehov

I Byggesaksreformen vedtatt i 1995, er egenkontroll og uavhengig kontroll i utgangspunktet likestilte kontrollformer. Bakgrunnen for dette var behovet for en intensivering av kontrollen, ettersom den kommunale kontrollen ikke fungerte tilfredsstillende, og heller ikke var mulig å utvikle som fullverdig kontrollform. Det var også en erkjennelse av at uavhengighet i kontrollforetakene sannsynligvis ikke ville være mulig å oppnå. Egenkontrollen ble som ventet den dominerende kontrollformen, men det var ikke ventet at uavhengig kontroll skulle brukes i så liten utstrekning som det faktisk gjøres.

Når egenkontroll ikke har hatt den forventede positive påvirkning på kvaliteten, kan det ha mange årsaker, blant annet varierende oppfølging av kontrollforetak og kontrollsystemer, både ved kommunalt tilsyn og oppfølging i den sentrale godkjenningsordningen. Dette kan til en viss grad skyldes fokus på effektivitet i saksbehandlingen. Svært mye er basert på egenerklæringer, både med hensyn til system og kvalifikasjoner, og med hensyn til gjennomføringen av kontrollen i de konkrete tiltakene. Egenkontrollen blir dermed i realiteten ikke noen egentlig «kontroll».

Det oppfattes videre som vanskelig for kommunene å kreve uavhengig kontroll. Systemet er basert på tillit, og kommunene oppfatter ofte at det å kreve uavhengig kontroll er et uttrykk for mistillit. Forskjellen mellom foretakene er dessuten stor. Mange foretak har utviklet gode systemer og rutiner, mens en del ikke prioriterer kvalitetssikring av offentlige krav i en presset hverdag. Samtidig er det liten risiko for å bli oppdaget av myndighetene. Egenkontrollen er naturligvis billigere for foretakene enn uavhengig kontroll. I skjæringspunktet mellom fullstendig kontroll og lavere kostnader for foretakene, blir kontrollen gjerne lavest prioritert.

De faktiske og rettslige forutsetninger og virkninger av kontrollfunksjonen er uklare, noe som også medvirker til variasjon i kommunenes tilsyn med så vel tiltakene som med ansvarlige foretak. Begrepet «viktige og kritiske områder», som ble innført som grunnlag for særskilte kontrollplaner i 2003, har for eksempel ikke fått noe konkret innhold, og oppfattes ulikt.

Departementet ser på denne bakgrunn behov for å styrke kontrollfunksjonen. Departementet mener derfor at det er behov for legge større vekt på uavhengig kontroll, med krav om obligatorisk uavhengig kontroll på en del nærmere angitte områder der det ofte forekommer feil og mangler, og der den samfunnsmessige virkningen er stor. Ettersom egenkontroll som eget ansvarsområde fungerer så vidt variabelt som den gjør, bør den opphøre som eget ansvarsområde. I stedet bør det stilles strengere krav til egenkontroll som en del av kvalifikasjonskravene for godkjenning av de ansvarlige foretakene. Det kommunale tilsynet bør bli mer omfattende, og oppfølgingen av ulovligheter bør styrkes.

Etter departementets vurdering fungerer den sentrale godkjenningsordningen ikke optimalt med hensyn til vurdering og oppfølging av kontrollfunksjonen. Dette har sammenheng med at ordningen er mer av en registreringsordning enn en reell godkjenning av foretakenes realkompetanse. Godkjenningsordningen bør derfor innskjerpes med hensyn til oppfølging av foretakene.

Det kan også synes som det ikke er tilstrekkelig samspill med andre mekanismer utenfor plan- og bygningsloven som kan sikre at egenkontrollen fungerer godt nok. Norge har riktignok en sterk forbrukerlovgivning for boligbygging og boligkjøp, men private kontrakter er ikke tilstrekkelig samordnet med de offentlige kravene, og uprofesjonelle byggherrer kan lett bli tapere i tunge rettslige prosesser for å få gjennomført kvalitetskravene. Det er heller ikke tilstrekkelige krav til kvalitetssikring og oppfølging gjennom boligfinansiering og forsikring, til at det har nevneverdig betydning for kvaliteten. Det kan derfor vurderes både i plan- og bygningslovgivningen og i annet regelverk hvorvidt det er mulig med en bedre samordning på dette feltet. Det kan for eksempel dreie seg om bedre sammenheng mellom privatrettslige og offentligrettslige ansvarsregler. Den offentligrettslige ansvarsavgrensningen kan for eksempel utfylles av den privatrettslige avgrensningen i kontrakter, som gjerne vil være mer presis. Det offentligrettslige regelverket kan gjennom forskrifter og veiledninger også ta opp i seg den ansvarsfordeling som eksisterer eller utvikler seg i standardkontrakter, slik at grenseflatene i størst mulig grad blir gjenkjennbare.

Det kan også dreie seg om nærmere bruk av standardisering i kontrollfunksjonen, der for eksempel prosjekteringsstandardene gir utgangspunkt både for innhold og milepæler i kontrollen. Det kan videre dreie seg om dokumentasjon som grunnlag for midlertidig brukstillatelse eller ferdigattest, der det burde ligge til rette for en bedre samordning mellom sluttkontrolldokumentasjon, tilstandsanalyser, byggsertifisering, dokumentasjon i forbindelse med privatrettslig overtakelse, krav i forbindelse med forsikring og så videre.

8.8 Oppsummering

Bygningslovutvalget har, i likhet med en rekke andre instanser, organisasjoner og enkeltpersoner, påpekt at kvaliteten i byggverk i Norge ikke er god nok. Årsakene er meget sammensatte, og problemstillingen har mange aspekter. Det er samtidig svært store forskjeller innenfor bygge- og anleggsnæringen, der store deler av næringen arbeider svært seriøst, og oppnår gode resultater mens andre deler av næringen kan fremstå som mindre seriøse. Det er likevel et problem at næringen er så oppdelt som den er, og at det er lett å jukse med egenerklæringer og egenkontroll i et system som det norske ansvarsrettssystemet, som i så stor grad er basert på tillit. Det er samtidig vanskelig å få oversikt over virkningen av de forskjellige byggemetoder og produkter som er utviklet, og kontrollfunksjonen og dokumentasjonen blir lett uoversiktlig. Det er derfor viktig å påpeke at det er byggevirksomhetens aktører selv som i første rekke må ta ansvar for en bedre kvalitetsutvikling.

Plan- og bygningslovgivningen er som nevnt det sentrale – men ikke det eneste – virkemiddelet i dette bildet. Plan- og bygningslovgivningen er sentralt som styringsredskap i det offentliges påvirkning av kvalitet i byggeprosesser og kvalitet, selv om bygningsdelen av loven i utgangspunktet er en forvaltningslov som gir føringer for kommunens behandling av byggesaker. Det ligger imidlertid mange kvalitetsvurderinger i denne saksbehandlingen, der kommunen har en viss plikt til å påse at sentrale kvalitetskrav er ivaretatt. Det tekniske regelverket i teknisk forskrift (TEK), som ligger til grunn for byggevirksomheten, er også en sentral del av plan- og bygningslovgivningen. Forskriften legger samtidig grunnleggende kvalitetskrav for annet regelverk som har med bygninger å gjøre, som arbeidsmiljølovgivning, helselovgivning, brannlovgivning med videre.

Innenfor plan- og bygningslovgivningen peker de fleste aktører på noen sentrale virkemidler for å forbedre kvalitetsutviklingen i dagens situasjon, for å få større enhet mellom de forskjellige foretakene, og bedre forutsigbarhet i prosessene for tiltakshavere og fremtidige brukere av byggverkene. Disse virkemidlene er i stor grad en reaksjon på at egenkontrollen ikke fungerer etter hensikten, og at den offentlige oppfølgingen ikke er sterk nok. Det pekes her på behov for sterkere kontroll i byggesaker, mer uavhengig kontroll, offentlig tilsyn og oppfølging av ulovligheter i byggesaker, og bedre oppfølging av foretakene, særlig i den sentrale godkjenningsordningen. Mange peker også på at den sentrale godkjenningsordningen må tilpasses behovene for kommuner, tiltakshavere og foretak på en bedre måte. En del instanser peker også på behovet for bedre sammenheng mellom plan- og bygningslovgivningen og andre virkemidler. Det siste er et mer langsiktig arbeid, men de andre virkemidlene danner grunnlaget for at departementet nå foreslår nye regler om kontroll, tilsyn og kvalifikasjoner.