7 Saksbehandling

7.1 Bakgrunn

7.1.1 Innledning

Den overordnede målsettingen for saksbehandlingsreglene er å legge til rette for en prosess som er rask og effektiv, samtidig som hensynet til samfunnets rammer, forutberegnelighet, rettssikkerhet og kvalitet ivaretas. Saksbehandlingsreglene er blant de reglene i plan- og bygningsloven som har gjennomgått flest endringer i løpet av de siste årene, og som det kontinuerlig skjer en oppfølging av fra departementets og underordnede organers side. De siste endringene er foretatt på bakgrunn av Ot.prp. nr. 112 (2001 – 2002), om blant annet nye regler om tidsfrister, endringer i reglene om krav til dokumentasjon og nabovarsel, og i Ot.prp. nr. 31 (2003 – 2004) om begrensninger i klageadgangen.

Plan- og bygningslovgivningens gjeldende regler om byggesaksbehandling spenner fra bestemmelsene om forhåndskonferanse til bestemmelsene om sluttkontroll og ferdigattest, via blant annet bestemmelsene om dispensasjon og klagebehandling. Det er også en rekke andre bestemmelser som har innvirkning på saksflyten i en byggesak, ikke minst bestemmelsene om søknadsplikt og unntak fra søknadsplikt.

Behovet for endringer i saksbehandlingsreglene har særlig hatt sitt utspring i misnøye med saksbehandlingstiden og manglende grad av forutberegnelighet. På bakgrunn av dette fikk Bygningslovutvalget i sitt mandat blant annet i oppgave å vurdere ytterligere bruk av tidsfrister. I tillegg ble utvalget bedt om å vurdere hvilken rolle kommunen skal ha i byggesaken, og hvilke opplysninger den trenger for å kunne ivareta denne rollen, og på basis av dette om mulig komme fram til et søknads- og saksbehandlingssystem som er tilpasset kommunens behov for å vurdere tiltak opp mot samfunnets og lovgivningens krav.

Bygningslovutvalget har tatt utgangspunkt i gjeldende saksbehandlingsregler, og foreslår i det alt vesentligste å videreføre det systemet for behandling av byggesaker som er godt innarbeidet hos tiltakshavere, kommunene og øvrige involverte i en byggesak. Etter gjennomgang av hele saksbehandlingsprosessen har utvalget imidlertid foreslått endringer i en del av enkeltelementene i prosessen. Disse vil hver for seg og særlig samlet, etter utvalgets oppfatning, vil bidra til en enklere, mer effektiv og forutsigbar saksflyt. I løpet av utvalgets funksjonstid ble det foreslått og vedtatt nye regler om tidsfrister på bakgrunn av Ot.prp. nr. 112 (2001 – 2002). Utvalget har likevel forslått ytterligere bruk av tidsfrister.

Utvalgets forslag til endringer i saksbehandlingsreglene er omtalt i punkt 7.3 (forhåndskonferanse, nabovarsling, tidsfrister, forholdet til andre myndigheter, forholdet mellom plan- og bygningsloven og privatrettlige forhold i byggesaksbehandlingen samt avslutning av byggesaken). Forslag til endringer i klagereglene, nye bestemmelser om felles prosess mellom plan- og byggesak og endringer i reglene for dispensasjon er omtalt i Miljøverndepartementets odelstingsproposisjon, Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008). Bygningslovutvalgets forslag til bestemmelser om mekling er omtalt under kapittel 4.1 – et forslag som Kommunal- og regionaldepartementet for øvrig ikke viderefører.

7.1.2 Forhåndskonferanse

Bestemmelsen om forhåndskonferanse i plan- og bygningsloven ble innført i 1997, og er ikke særskilt nevnt i Bygningslovutvalgets mandat. På bakgrunn av at forhåndskonferansen er et verktøy av stor betydning for forutsigbarhet i byggesaksbehandlingen, fant utvalget likevel grunn til å gjennomgå bestemmelsen i sin siste delutredning, jf. NOU 2005: 12 punkt 13.4, side 188 følgende. Behovet for forenkling og klarhet dannet grunnlag for utvalgets forslag til endringer i bestemmelsen. Forslaget er nærmere beskrevet under punkt 7.3.2.

Høringsinstansene er alle positive til å videreføre forhåndskonferanser som et nyttig verktøy for tidlig avklaring i byggesaker. Høringsinstansenes syn er oppsummert i punkt 7.4.2.

7.1.3 Tredjemannsinteresser – nabovarsling

Med tredjemannsinteresser siktes det her til for eksempel berørte naboer, tilgrensende og andre, berørte allmenne interesser, både lokale og av mer generell rekkevidde og karakter, og ganske forskjelligartede brede samfunnshensyn. Noen legaldefinisjon finnes ikke, og det antas heller ikke å være hensiktsmessig å ha en slik definisjon. Det er tale om dynamiske og allsidig sammensatte interessetyper, hvorav noen dels er ivaretatt gjennom tilgrensende særlover og håndheves av offentlige organer, mens andre ivaretas innenfor rammene for de private rettssubjekters handlefrihet. Hensynene til slike tredjemannsinteresser er i prinsippet langt på vei ivaretatt i ulike prosessuelle og materielle bestemmelser i plan- og bygningsloven og i håndhevingen av dem, i samsvar med vanlige forvaltningsrettslige grunnsetninger.

Forholdet til tredjemannsinteresser kommer særlig inn som en del av vurderingen med sikte på å effektivisere byggesaksbehandlingen. Dette gjelder særlig reglene om nabovarsling, som vil inngå som et element i den generelle saksflyten ved søknader om tillatelse til tiltak. Bestemmelsene om nabovarsling er ikke nevnt eksplisitt i Bygningslovutvalgets mandat i denne forbindelse, men som ledd i den generelle vurderingen av forholdet mellom plansaker og byggesaker ble utvalget særskilt bedt om å vurdere «om nabovarsling og andre offentlige myndigheters medvirkning kan skje som en del av planbehandlingen i stedet for i byggesaken».

Byggesaksbehandling vil i praksis ofte komme etter at en plan er sluttbehandlet og skal gjennomføres. Det er spørsmål om den rettsposisjonen tredjemannsinteressene i dag har i planbehandlingen, ut fra hensynet til en mest mulig effektiv byggesaksbehandling, kan tilsi at man i noen grad begrenser den muligheten disse interessene har til å influere på saksbehandlingen ved senere søknader om tillatelse til tiltak. Sentralt i denne vurderingen står spørsmålet om i hvilken grad disse hensynene er tilstrekkelig ivaretatt gjennom planprosessen.

Når det gjelder nabovarsling spesielt, knytter det helt grunnleggende spørsmål seg til om bestemmelsene om hvem som skal varsles er hensiktsmessige i omfang, og om kravene til innhold er klare nok. I forlengelsen av dette blir det spørsmål om det er grunn til å gjøre endringer i bygningsmyndighetenes diskresjonære adgang til å utvide eller innskrenke omfanget av varslingsplikten i konkrete saker. Begge problemstillingene berører rettssikkerhetsmessige perspektiver, herunder særlig spørsmålet om og eventuelt i hvilken grad slike tredjemannsinteresser det her er tale om å regulere, i tilfredsstillende grad er ivaretatt på annen måte, for eksempel gjennom behandlingen av planer.

Bygningslovutvalget foreslår enkelte endringer når det gjelder omfanget av varslingsplikten og kommunens skjønnsmessige adgang til å frita fra varsling, se nærmere om dette under punkt 7.3.3. Høringsinstansene har i stor grad sluttet seg til utvalgets forslag til endringer, men noen har kommet med avvikende forslag og endringer i den foreslåtte bestemmelsen om nabovarsel, se nærmere oppsummering av høringsuttalelsene under punkt 7.4.3.

Av andre tiltak som berører tredjemannsinteresser, foreslår Bygningslovutvalget blant annet en begrensning i klageadgangen for tiltak som er i samsvar med gjeldende arealplan. Dette innebærer ingen endringer i retten til å bli varslet ved tiltak på naboeiendom og at alle berørte har anledning til å uttale seg før bygningsmyndighetene avgjør søknaden. Forslaget om begrensninger i klageadgangen er videreført av Miljøverndepartementet og fremmes i Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008). Videre foreslår utvalget regler om mekling mellom tiltakshaver og berørte tredjemenn. Dette forslaget er nærmere omtalt under punkt 4.1, og er ikke videreført av Kommunal- og regionaldepartementet.

7.1.4 Forholdet til andre myndigheter

Forholdet mellom plan- og bygningsloven og særlovgivningen reiser problemstillinger av ulik art. Dette gjelder særlig spørsmål som knytter seg til tilfeller der et tiltak omfattes av flere regelverk som hører inn under forskjellige myndigheters forvaltningsansvar. Dette reiser spørsmål om behov for samordning og koordinering. Uklarhet med hensyn til kompetanse, for eksempel med den følge at et viktig hensyn ikke ivaretas eller at dobbeltbehandling skjer, bør unngås. Et annet spørsmål dreier seg om hvor i lovverket det er mest hensiktsmessig at de forskjellige bestemmelser som er relevante for et byggetiltak, skal stå. Dette har særlig betydning for tilgjengeligheten til reglene. Systemet må samlet sett fungere effektivt med hensyn til saksflyt, og samtidig ivareta rettssikkerhet for borgerne og hensynet til faglig forsvarlige avgjørelser.

I Bygningslovutvalgets mandat er det framhevet at forholdet mellom bygningslovgivningen og aktuelle særlover bør vurderes for å unngå unødvendig dobbeltbehandling av samme tiltak etter flere lovverk. Dette likevel slik at krav til helse, miljø og sikkerhet og andre sentrale hensyn blir tilstrekkelig ivaretatt på en samfunnsmessig rasjonell måte.

Bygningslovutvalget framhever at det kan være behov for å presisere grensesnittet mellom bygningsmyndigheter og særlovsorganer, og viser til at en nærmere vurdering av spørsmål knyttet til dette vil kreve en grundig og detaljert gjennomgang av forholdet til enkeltelementer i sektorlovgivningen. Utvalget er av den oppfatning at et slikt arbeid bør foretas av en bredt sammensatt arbeidsgruppe, hvor berørte særlovsorganer er representert.

Som et ledd i å sikre en effektiv gjennomføring av byggesaksbehandlingen har utvalget foreslått en plikt for tiltakshaver til å forhåndsavklare forholdet til særlovsmyndighetene, og en hjemmel for bygningsmyndighetene til å avvise en søknad der nødvendige tillatelser eller samtykker fra særlovsmyndigheter ikke foreligger. Se nærmere omtale av Bygningslovutvalgets vurderinger og forslag under punkt 7.3.4. Det er relativt få høringsinstanser som har uttalt seg om temaet, og en del av disse har gitt sin tilslutning til utvalgets vurderinger og forslag, mens andre er negative. Flere har gitt uttrykk for ønske om å delta i arbeidsgruppe for å bedre grensesnittet mellom plan- og bygningsloven og sektorlovene. Se nærmere omtale av høringsinstansenes syn under punkt 7.4.4.

7.1.5 Privatrettslige forhold

Privatrettslige avtaler og regler kan på forskjellige måter ha betydning for retten til å oppføre et byggverk, selv om de er i tråd med plan- og bygningslovens regelverk. En betingelse for å bygge er blant annet at man enten eier grunnen eller har sikret seg annen rett til å bygge der. Det vil ikke være tilfelle dersom for eksempel en borettshaver søker om et tilbygg uten tillatelse fra borettslagets styre. Det kan også foreligge negative servitutter, hevdede rettigheter eller regler i grannelova som setter grenser for hvor og hvordan man har rett til å bygge. Andre privatrettslige forhold som får betydning i forhold til andre deler av en byggeprosess, så som i forbindelse med ekspropriasjon, utbyggingsavtaler, refusjon med videre, faller utenfor denne problemstillingen.

Tillatelse til å sette i gang tiltak etter plan- og bygningsloven innebærer at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven ikke vurderes å være til hinder for oppføring av vedkommende tiltak. Dette framgår av formuleringen i gjeldende plan- og bygningslov § 95 nr. 2 og av lovens forarbeider, jf. Bygningslovkomiteen 1960 side 177.

Behandling av byggesaker der privatrettslige forhold påberopes som hindring for gjennomføring av tiltaket, innebærer ofte et dilemma. Dersom man totalt ser bort fra klare, uomtvistelige privatrettslige hindringer for utbygging, og behandler en søknad bare basert på bygningslovgivningen, vil man kaste bort ressurser på et prosjekt som ikke lar seg realisere. For den private part hvis rettigheter blir krenket, kan det innebære at det må reises søksmål for å ivareta disse. På den annen side vil en regel om at man også skal ta hensyn til privatrettslige forhold, innebære at bygningsmyndighetene må ta stilling til vanskelige rettslige problemstillinger. Videre kan det innebære at en søker kan oppleve at byggesaken blir stoppet eller forsinket på grunn av løst funderte påstander om privatrettslige hindringer for gjennomføring av tiltaket.

Det erfares at praktiseringen av regelverket varierer noe i kommunene og hos fylkesmennene på dette området. Bygningslovutvalget foreslår en egen bestemmelse som er ment som en kodifisering av det som anses som gjeldende rett. Mange høringsinstanser slutter seg til utvalgets forslag, men flere er i tvil om kommunens rolle er blitt tilstrekkelig klargjort med den foreslåtte lovteksten.

Departementet ser behov for å klargjøre gjeldende rettstilstand, og foreslår en bestemmelse delvis i tråd med Bygningslovutvalgets forslag.

7.1.6 Tidsfrister

Det er fortsatt flere kommuner som har problemer med å overholde gjeldende tidsfrister i byggesaksbehandlingen. Gjennomsnittlig lang saksbehandlingstid er i dårlig samsvar med hensynene til en forutberegnelig, effektiv og kostnadsbegrensende forvaltningsprosess, og med hensyn til innbyggernes rettssikkerhet. Det er spørsmål om innføring av ytterligere frister kan virke effektiviserende og gi større forutsigbarhet, under forutsetning av at de er realistiske .

Bygningslovutvalget foreslår videreføring av gjeldende 12-ukers frist for ordinære byggesaker og andre eksisterende frister. Utvalget fremmer også forslag om å innføre enkelte nye tidsfrister, se nærmere under punkt 7.3.6.

7.1.7 Bortfall av tillatelse

Det har i de senere år kommet flere henvendelser til departementet om hvordan bestemmelsen om bortfall av tillatelse i gjeldende lov § 96 skal forstås. Det som har vært uklart er særlig fra hvilket tidspunkt treårsfristen begynner å løpe, og hvilke aktiviteter som skal anses som fristavbrytende. Departementet har i de senere år avgitt to uttalelser som svar på spørsmålet om fra hvilket tidspunkt fristen begynner å løpe. Fordi dette ut fra lovtekst og forarbeider har vært uklart, kom departementet i en uttalelse avgitt i 2000, til at fristen som hovedregel løper fra endelig klagevedtak. Deretter ble det i 2006 uttalt at fristen gjelder fra vedtak om rammetillatelse selv om denne blir påklaget. Dette siste standpunktet ble det også redegjort for i en uttalelse til Sivilombudsmannen 04.06.07. Ombudsmannen har deretter i en uttalelse 26.10.07 jf. sak 2007/293, kommet til den samme konklusjon som departementet gjorde i 2000. Ombudsmannen konkluderer med at de beste grunner taler for at treårsfristen i § 96 første ledd begynner å løpe fra det tidspunkt hvor det foreligger endelig vedtak i saken.

Det har også vært tvil om hvilke tiltak som kan anses fristavbrytende. Departementet har avgitt en uttalelse i 2004 der det redegjøres for hvilke tiltak som må være satt i gang innen tre år for å virke fristavbrytende. Det vil alltid måtte bero på en konkret vurdering av om de arbeidene som er utført, er tilstrekkelig til å anse tiltaket for å være «satt i gang».

Bygningslovutvalgets forslag innebærer ingen materielle endringer, men kun enkelte presiseringer. Utvalget har foreslått at «rammetillatelse» endres til «tillatelse» for å presisere at fristen regnes enten fra rammetillatelse eller fra ett-trinnstillatelse. Spørsmålet om fristen skal regnes fra førsteinstansvedtaket eller fra endelig vedtak av klageinstansen, dersom vedtaket blir påklaget, berøres ikke av utvalget.

7.1.8 Sluttkontroll og ferdigattest

Bygningslovutvalget foreslår ingen særskilte endringer i reglene om ferdigstillelse av tiltakene og avslutning av byggesaken. Det er imidlertid en del problemstillinger i denne fasen, først og fremst knyttet til midlertidig brukstillatelse, der departementet mener det er behov for enkelte justeringer.

Både ferdigattest og midlertidig brukstillatelse betraktes av mange kommuner som rene ekspedisjonsforretninger, fordi tiltaket da i prinsippet skal være ferdig, og kommunen må basere seg på innkomne kontrollerklæringer. Kommunens vurdering går gjerne ut på å konstatere at kontrollerklæringene inneholder de nødvendige kontrollpunktene i forhold til tillatelsen. Den korte fristen for å utstede midlertidig brukstillatelse fører til at kommunen ikke har tid til å sette seg inn i forholdene, og postgang og journalføring fører gjerne til at det ikke er mulig med noen annen vurdering enn å se etter at kontrollerklæringene er riktig utfylt.

Det er lite tilfredsstillende at tiden til vurdering av sikkerhet, gjenstående arbeider og mangler er svært kort, der kommunen burde ha mulighet til å vurdere tiltaket i sin helhet. Den korte fristen fører også til at midlertidig brukstillatelse etterspørres i atskillig større grad enn ferdigattest, noe som medfører at ferdigattest i mange tilfeller ikke blir utstedt overhodet, og at verken kommunen eller de ansvarlige dermed får en formell avslutning på byggesaken.

Dersom kommunen vil utøve tilsyn, vil den normalt gjøre det før den skal utstede ferdigattest. Tilsynet vil da kunne få den konsekvens at brukstillatelsen bør trekkes tilbake. På det tidspunktet har den privatrettslige overtakelsen skjedd, og brukerne av bygningen er flyttet inn.

Fokuseringen på midlertidig brukstillatelse, og den korte fristen som er satt, er i hovedsak begrunnet med kontraktsmessige forhold, det vil si at privatrettslig overtakelse skjer ved brukstillatelsen, og at kontrakten i denne fasen har knappe frister. Det bør imidlertid ikke være noe stort problem å innarbeide en rimelig tidsbruk til offentlig vurdering, som det offentliges endelige utsjekking, i den privatrettslige kontrakten. Private kontrakter bør i større grad tilpasses offentlige regler enn tilfellet er i dag. Dette gjelder for eksempel ved innføring av offentlige ansvarsregler som legger opp til koordinering med private ansvarsregler, og ved innføring av tidsfrister i offentlig saksbehandling. Hvis det offentlige regelverk på dette området tilpasses etter privatrettslige kontrakter, i stedet for omvendt, kan det føre til at både midlertidig brukstillatelse og ferdigattest mister innhold.

Det burde være i alles interesse at bygningsmyndighetene har en reell mulighet til å vurdere tiltakets overensstemmelse med offentlige krav, og at byggesaken får en endelig avslutning. Det er behov for større forutsigbarhet enn i dag, der man ser at det slurves og til dels jukses med kontrollerklæringer. Egenkontrollen fungerer ikke i den grad det var forutsatt, oppfølgingen av den gjennom kommunalt tilsyn og uavhengig kontroll er mangelfull, og kommunenes tilsynsfunksjon er svakt prioritert. Krav om uavhengig kontroll betraktes av mange som en sanksjon, og fremmes sjelden. Noe av dette vil utvilsomt kunne avhjelpes dersom man skjerper kravene til tilsyn og uavhengig kontroll, men det vil fremdeles være store usikkerhetsfaktorer. Kommunen trenger uansett en formell anledning til å sjekke om kontrollen har fungert, og til å vurdere om den skal sette i gang tilsyn. Tilsyn som medfører utsettelse eller tilbaketrekking av midlertidig brukstillatelse eller ferdigattest, er i dag en alvorlig sak. Kommunene trenger derfor en rimelig mulighet til å vurdere om man her vil overskride fristen på grunn av mangler. Både kommunene og de ansvarlige trenger også en endelig avslutning av byggesaken, ikke minst av hensyn til at alle forhold skal være i orden ved fremtidig kjøp og salg, avslutning av ansvarsrett og så videre.

Det foreslås ingen vesentlige endringer av gjeldende rett, ettersom forslagene i hovedsak gjelder forsterking av hovedregelen om at ferdigattest skal kreves, og at midlertidig brukstillatelse er en unntaksregel.

7.2 Gjeldende rett

Hovedtyngden av saksbehandlingsreglene er nedfelt i gjeldende plan- og bygningslov kapittel XVI Saksbehandling, ansvar og kontroll. Det fins imidlertid også flere saksbehandlingsregler i andre kapitler, jf. for eksempel de prosessuelle bestemmelsene i §§ 81, 85 og 86a. I tillegg følger de mer detaljerte saksbehandlingsreglene av forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) av 24. juni 2003 nr. 0749.

7.2.1 Forhåndskonferanse

Gjeldende lov § 93a angir rammer for og innhold av forhåndskonferanser. Hensikten med en forhåndskonferanse er å få en avklaring mellom tiltakshaver og kommunen, og eventuelt andre berørte fagmyndigheter, om rammer og innhold i et planlagt tiltak. Forhåndskonferanse kan kreves av tiltakshaver eller plan- og bygningsmyndighetene. Det skal føres referat fra forhåndskonferansen, og dette skal dokumentere de forutsetninger som er lagt til grunn samt danne grunnlag for videre behandling i saken.

Bestemmelsen om forhåndskonferanse ble tilføyd plan- og bygningsloven ved lov 5. mai 1995 nr. 20, og trådte i kraft 1. juli 1997 («Byggesaksreformen»). Bestemmelsen gjelder bare i byggesaker, noe tilsvarende er ikke formelt innført for private planforslag, der det likevel er en dialogbasert prosess. Hovedhensikten med å innføre en bestemmelse om forhåndskonferanse i loven var å bedre kvaliteten på prosjektering, bygging og byggesaksbehandling. Kommunal- og regionaldepartementet mente at en tidlig avklaring av de offentlige forutsetninger for realiseringen av et prosjekt, ville være et viktig virkemiddel for å avverge feil i prosjekteringen, og å rasjonalisere prosjekteringen i overensstemmelse med byggesaksbehandlingen. En slik tidlig dialog ble også antatt å kunne føre til bedre forberedte søknader, gi bedre utgangspunkt for fortsatt dialog mellom kommune og tiltakshaversiden, og mer effektiv fordeling av oppgaver mellom myndigheter og private i den videre prosess. Den service som en tidlig konferanse innebærer, ville etter departementets syn være et av de viktigste virkemidler for å få til en slik effektiv oppgavefordeling, jf. Ot.prp. nr. 39 (1993 – 94) punkt 8.2.4.

Bestemmelsen om forhåndskonferanse ble senere endret ved lov av 25. april 2003 nr. 26, i kraft 1. juli 2003, da tidsfristen på to uker for å avholde forhåndskonferanse i bestemmelsens siste punktum ble innført, jf. Ot.prp. nr. 112 (2001 – 2002) kapittel 3 og Innst.O. nr. 38 (2002 – 2003). Dette ble blant annet gjort for å innskjerpe kommunenes plikt til å avholde forhåndskonferanse når tiltakshaver ber om det.

I saksbehandlingsforskriften (SAK) § 2 er det gitt utdypende regler for blant annet forhåndskonferansens formål, bruken av og tidspunktet for forhåndskonferanse, samt hvilken informasjon partene skal gi. Saksbehandlingsforskriften (SAK) §§ 23 og 24 gir regler om tidsfrister.

7.2.2 Tredjemannsinteresser – nabovarsel

7.2.2.1 Tredjemannsinteresser

Tredjemannsinteresser er relevante for flere typer avgjørelser etter plan- og bygningsloven, for eksempel ved vedtak om kommuneplanens arealdel, vedtak om reguleringsplan, vedtak om utbyggingsavtale eller vedtak om tillatelse til tiltak. Gjennom planprosessen vil offentlige organer kunne utøve uttalerett, og i enkelte tilfelle innsigelsesrett. De mer snevre nabointeresser ivaretas gjennom uttalerett til planen, og i enkelte tilfelle gjennom klagerett over planvedtak. Både offentlige organer, private rettssubjekter og organisasjoner, kan ha klagerett over vedtak om samtykke til tiltak.

Ivaretakelse av tredjemannsinteresser skjer dels gjennom saksbehandlingsregler, for eksempel ved at tiltak som sterkt berører tredjemenn krever samtykke før tiltaket kan iverksettes, i kombinasjon med vilkår om varsling og rett til å komme med merknader for de som antas å inneha tredjemannsinteressene. Videre skjer det ved materielle avslagsgrunner – enten i loven selv eller planbestemmelser som er utformet for blant annet å ivareta hensynet til tredjemenn. Dermed kan kommunen avslå søknader om tiltak som har uakseptable og/eller uheldige utslag for naboer eller andre tredjemenn. Kommunen kan også bestemme at en klage kan gi utsatt iverksetting av tiltaket i medhold av forvaltningsloven § 42 dersom klagen har godt nok grunnlag.

For en nærmere gjennomgang av tredjemannsinteresser og ulike tredjemannsgrupper i plan- og byggesaksbehandlingen vises til Bygningslovutvalgets fremstilling i NOU 2005: 12 kapittel 13.6, punkt 13.6.1 til 13.6.3.

7.2.2.2 Forholdet til naboer/nabovarsel under byggesaksbehandlingen

Bestemmelsene om varsling av naboer framgår av gjeldende plan- og bygningslov § 94 nr. 3. Varslingsplikten etter denne bestemmelsen gjelder i utgangspunktet alle typer av søknadspliktige tiltak, også såkalte «enkle tiltak», jf. gjeldende lov § 95b. Videre gjelder varslingsplikten ved tiltak som kan settes i gang på grunnlag av melding etter § 81 (landbruksbygg) og § 86a (mindre tiltak på bolig-/fritidseiendom). Visse tiltak er imidlertid unntatt fra varslingsplikten, for eksempel tiltak etter § 86 (hemmelige militære anlegg), § 86b (byggearbeid innenfor en enkelt bedrifts område) og § 85 (midlertidige eller transportable bygninger, konstruksjoner eller anlegg). Videre er enkelte mindre tiltak unntatt fra saksbehandling, og dermed nabovarsling, i saksbehandlingsforskriften (SAK) § 5. Når det gjelder søknader om dispensasjon, gir gjeldende lov § 7 anvisning på tilsvarende varslingsregler som framgår av § 94 nr. 3.

Det er «naboer og gjenboere» som skal varsles. Dette gjelder uavhengig av om de formelt sett har partsstatus etter forvaltningsloven § 2, det vil si at varslingsplikten etter gjeldende lov § 94 nr. 3 går lenger enn plikten til å sende forhåndsvarsel i forvaltningsloven § 16. Paragraf 94 nr. 3 andre ledd gir imidlertid bygningsmyndighetene adgang til å, ut fra en konkret vurdering, unnta naboer og gjenboere fra varslingsplikten hvis deres interesser ikke berøres. Bygningsmyndighetene har også en diskresjonær adgang til å utvide kretsen av dem som skal varsles.

I siste ledd i gjeldende lov § 94 nr. 3 er det gitt en forskriftshjemmel for departementet til å gi nærmere bestemmelser om nabovarsling. Departementet har i gjeldende saksbehandlingsforskrift i byggesaker (SAK) § 16 gitt bestemmelser som i hovedsak er en gjentakelse av innholdet i § 94 nr. 3. Om innholdet av nabovarselet heter det imidlertid i saksbehandlingsforskriften (SAK) § 16 nr. 3 at varselet skal «inneholde tilstrekkelige opplysninger til at naboer eller gjenboere kan vurdere om tiltaket berører deres interesser», samt at når tiltaket medfører endret bruk «skal nabovarsel inneholde opplysninger om tidligere bruk». Videre heter det at det skal framgå av varselet om tiltaket krever dispensasjon, samt hvilke bestemmelser det i så fall skal dispenseres fra. I saksbehandlingsforskriften (SAK) § 16 nr. 4 heter det for øvrig at når «naboeeiendom utgjør en festet tomt (matrikulert festeenhet), skal både eier og fester varsles». I § 16 nr. 5 siste punktum er det presisert at det ikke kreves nabovarsel for «innvendige fysiske arbeider i eksisterende byggverk».

Unnlatt varsel vil etter gjeldende rett representere en saksbehandlingsfeil. Men om den kan få betydning for gyldigheten av den avgjørelsen som treffes, vil bero på prinsippet i forvaltningsloven § 41, det vil si at avgjørelsen er gyldig så lenge feilen ikke kan ha virket bestemmende for saksutfallet. Dette gjelder også der parter skal varsles ved en omregulering/dispensasjon/mindre vesentlig endring, før eller i forbindelse med at det også gis tillatelse.

Det følger av gjeldende lov § 95 nr. 6 at naboer, gjenboere og andre som har protestert på omsøkte tiltak, skal ha skriftlig melding om vedtaket, slik at de får anledning til å påklage vedtaket innen klagefristen på tre uker. Selv om det er unnlatt å varsle enkelte naboer, og de dermed ikke har fått anledning til å protestere på tiltaket, og dermed heller ikke fått underretning om vedtaket, har de likevel ifølge forvaltningsloven klageretten i behold. Den gjelder uavhengig av om nabovarsling og underretning er unnlatt, jf. forvaltningsloven § 29 andre ledd, som regulerer klagefrister for dem som ikke har mottatt underretning om vedtaket. Ved vedtak som går ut på å tilstå noen en rettighet, løper likevel klagefristen ut tre måneder fra det tidspunktet vedtaket ble truffet.

For en nærmere gjennomgang av hvem som kan anses som «nabo» eller «gjenboer», og hvem som har krav på varsel etter plan- og bygningslovens regler, vises til NOU 2005: 12 punkt 13.6.4.2 side 209 følgende.

7.2.3 Forholdet til andre myndigheter

For en mer utførlig gjennomgang av gjeldende rett vises til NOU 2003: 24 punkt 8.7.2 side 128 flg., NOU 2005: 12 punkt 9.5.3 og Ot.prp. nr. 112 (2001 – 2002) punkt 4.1.

Gjeldende plan- og bygningslov § 10-1 andre ledd har en generell bestemmelse om både planmyndighetenes og bygningsmyndighetenes plikt til å samarbeide med andre offentlige myndigheter som har interesse i saker etter plan- og bygningsloven, og innhente uttalelse i spørsmål som hører inn under vedkommende myndigheters saksområde. Unnlatt innhenting av uttalelse fra vedkommende myndigheters saksområde, kan etter omstendighetene innebære et brudd på den alminnelige utredningsplikten som følger av forvaltningsloven § 17. Den samordningen det her er tale om er noe annet enn den koordineringen som skal skje etter gjeldende lov § 95.

I de tilfeller der et tiltak etter plan- og bygningsloven krever tillatelse, samtykke eller uttalelse fra et sektororgan, for eksempel tillatelse fra vegmyndigheten etter vegloven, har bygningsmyndighetene koordineringsplikt etter gjeldende lov § 95 nr. 3 første ledd. Formålet med bestemmelsen er at tiltakets forhold til annen viktig lovgivning skal avklares før byggearbeidet igangsettes. Koordineringsplikten gjelder bare søknadspliktige tiltak, da kapittel XVI om saksbehandling, ansvar og kontroll med få unntak kun gjelder søknadspliktige tiltak. Bestemmelsen i gjeldende lov § 95 nr. 3 første ledd gjelder således ikke meldepliktig arbeid etter §§ 81, 85, 86a, 86b og tiltak som er unntatt saksbehandling. Ved behandling av enkle tiltak etter § 95b skal heller ikke bygningsmyndighetene avklare overfor andre myndigheter om tiltaket kan gjennomføres etter annen lovgivning. Det er et vilkår for å få behandlet tiltaket etter denne bestemmelsen at ytterligere tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet ikke er nødvendig. Ansvarlig søker må derfor få den nødvendige godkjenning fra andre myndigheter på forhånd, slik at en skriftlig bekreftelse kan vedlegges søknaden. Kommunen har likevel en plikt til på forespørsel å informere om hvilke andre myndigheter tiltaket eventuelt berøres av.

Kommunenes koordineringsansvar gjelder bare de myndigheter som er oppregnet i § 95 nr. 3 første ledd. Det er åpnet for at departementet ved forskrift kan utvide koordineringsplikten til andre myndigheter. I saksbehandlingsforskriften (SAK) § 17 er koordineringsansvaret utvidet til også å gjelde reindriftsmyndigheten. For øvrig regnes § 95 nr. 3 som uttømmende.

Noen kommuner praktiserer en ordning med å overlate til ansvarlig søker å innhente uttalelser, samtykker og tillatelser fra sektormyndighetene. Relativt vanlige eksempler er tillatelse fra vegmyndighet i forhold til avkjørselstillatelse og fra helsemyndighet vedrørende etablering av serveringssteder. Denne praksis er også vanlig i forhold til Arbeidstilsynet og Sivilforsvaret. Ordningen er ikke i strid med plan- og bygningsloven.

Bygningsmyndighetene må ved vurdering av innkomne søknader klargjøre hvilke sektormyndigheter som skal involveres og dernest oversende nødvendige dokumenter til disse, dersom ikke avgjørelse eller uttalelse er innhentet på forhånd. Andre myndigheter må innen en frist på 4 uker fra oversendelse fatte avgjørelse eller avgi uttalelse. Kommunen kan vente med å avgjøre saken inntil det foreligger avgjørelse eller uttalelse fra vedkommende myndighet eller gi rammetillatelse med forbehold om at igangsettingstillatelse ikke vil bli gitt før forholdet til andre myndigheter er brakt i orden, jf. § 95 nr. 1 andre ledd. Dersom det er fremmet søknad i ett trinn, kan ikke kommunen ensidig endre sakstype, og må eventuelt ta opp med søker om han ønsker rammetillatelse med forbehold. Det kan imidlertid ikke gis igangsettingstillatelse med forbehold.

7.2.4 Privatrettslige forhold

Kommunens behandling av byggesøknader er regulert i gjeldende plan- og bygningslov § 95. Det klare utgangspunktet etter § 95 nr. 2 er at kommunen kun skal vurdere forholdet til bestemmelsene gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Motsetningsvis innebærer det at forholdet til andre lover og andre rettsforhold er bygningsmyndighetene uvedkommende. Dette utgangspunktet framkommer ikke bare av selve ordlyden, men følger også av lovens forarbeider. I Bygningslovkomitéens innstilling av 1960 Kapittel XIII vises det til at komitéen ikke har funnet å kunne pålegge bygningsrådet som en alminnelig plikt å påse at også bestemmelser i andre lover blir fulgt. Videre heter det:

«I den omstendighet at byggetillatelse blir gitt, ligger at det ikke fra bygningslovgivningens side er noe til hinder for at arbeidet utføres i samsvar med søknaden og tillatelsen. Er det søkt om dispensasjon fra bestemmelser i bygningslov, forskrift eller vedtekt, treffer bygningsrådet avgjørelsen hvis de har myndighet til det, og gir ellers innstilling til den kompetente myndighet. Derimot tar rådet ikke standpunkt til om private byggeservitutter eller andre private rettsforhold kan være til hinder for at arbeidet utføres.»

Gjeldende bestemmelse er en videreføring av bestemmelsen i Bygningsloven av 1965, jf. Ot.prp. nr. 57 (1985–86) kapittel ti.

Justisdepartementets lovavdeling har i brev til Kommunal- og regionaldepartementet datert 1. april 1980 lagt til grunn at § 95 nr. 2 første ledd må forstås slik at det ikke er hjemmel for å pålegge bygningsmyndighetene «en generell plikt til rutinemessig å kreve dokumentert at søkeren har hjemmel til vedkommende eiendom eller på et annet grunnlag har rett til å bebygge eiendommen.»

Det finnes lovbestemmelser som lar eksistensen av bestemte private rettsforhold være en betingelse for å gi tillatelse til tiltak. For det første kan plan- og bygningsloven selv gi anvisning på at privatrettslige rettigheter må undersøkes før det kan gis tillatelse. Enkelte bestemmelser i plan- og bygningsloven oppstiller som vilkår at bestemte privatrettslige forhold foreligger før det kan gis tillatelse, jf. for eksempel gjeldende lov § 66 nr. 1 som krever at en byggetomt skal være sikret atkomst for å kunne gi tillatelse til bygging eller deling, og § 66 nr. 2 som krever at avløpsvann skal være sikret før fradeling eller oppføring av bygning kan tillates. Eksistensen og omfanget av privatrettslige rettigheter vil her kunne være avgjørende for om det kan gis tillatelse.

For det andre kan private interesser også komme inn som relevante skjønnsmomenter ved tolkningen og anvendelsen av plan- og bygningslovgivningen. Hvilken relevans og vekt det skal legges på private interesser vil bero på en tolkning av den enkelte bestemmelse. Ett eksempel på en bestemmelse hvor myndighetene også plikter å trekke inn nabohensyn er gjeldende lov § 70 nr. 1, hvor tap av utsikt og lysforhold med videre vil være et sentralt vurderingstema i forbindelse med godkjenning av bygningens plassering og byggehøyde.

Med unntak av de tilfeller der private rettsforhold er en betingelse for tillatelse til tiltak, eller er relevante skjønnsmomenter i tolkingen og anvendelsen av plan- og bygningsloven, har kommunen ut fra lov og forarbeider ingen alminnelig plikt til å påse at tiltaket ikke kommer i strid med privatrettslige forhold. Det betyr imidlertid ikke at kommunen plikter å utstede tillatelse når det er åpenbart at tiltaket kommer i strid med et privatrettslig forhold. Selv om kommunen ikke kan avslå en søknad under henvisning til at tiltaket er i strid med privatrettslige forhold, er det et spørsmål om bygningsmyndighetene kan avvise søknaden under henvisning til at søkeren mangler rettslig interesse i å få en tillatelse han ikke kan realisere.

Problemstillinger rundt avvisningsspørsmålet kan i enkelttilfeller skape et ikke ubetydelig merarbeid for bygningsmyndighetene ved saksavviklingen. En vesentlig del av årsaken til det, synes å bunne i uklarheter omkring omfanget av bygningsmyndighetenes undersøkelsesplikt knyttet til spørsmålet om avvisning der privatrettslige forhold er anført som hindring for gjennomføring av tiltaket. Omfanget av denne plikten er heller ikke regulert direkte i gjeldende lov, men kan sies å følge av den generelle forvaltningsretten, for eksempel forvaltningsloven § 17, samt forvaltnings- og ombudsmannspraksis. Ved siden av bygningsmyndighetenes undersøkelsesplikt står prinsippet om rett til å imøtegå opplysninger som er mottatt. De som berøres av et tiltak vil ha partsinteresser under byggesaksbehandlingen, og vil derigjennom kunne gjøre sitt syn gjeldende før tillatelse til tiltak eventuelt gis. Forutsetningen for slik kontradiksjon er at de som opplysningene angår, får varsel med formidling av hvilke opplysninger som er mottatt i saken. Dette er nedfelt som et alminnelig forvaltningsrettslig prinsipp i forvaltningsloven § 16. Dette gjelder også i byggesaker, men følger der av gjeldende plan- og bygningslov § 94 nr. 3, som på visse punkter har avvikende bestemmelser. Denne går foran forvaltningsloven § 16, men det kan likevel bli tale om utvidet varsel etter forvaltningsloven. Slik plikt kan anses utledet av forvaltningsloven § 17 om at forvaltningsorganet skal sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, og også veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11. Ved avgjørelsen av hvor omfattende en slik utvidet varslingsplikt kan være, må det tas utgangspunkt i de oppgaver og plikter bygningsmyndighetene er pålagt gjennom plan- og bygningsloven. I en tvist mellom for eksempel en eier og en fester om spørsmålet om festeren har rett til å bebygge festetomta, faller det privatrettslige forhold utenfor det bygningsmyndighetene skal vurdere, og de vil derfor neppe ha plikt til å varsle en eier for at han skal kunne ivareta sine rettigheter ifølge festeavtalen. Annerledes kan det stille seg med leietakere, som vil kunne ha en særlig interesse i varsel, for eksempel dersom eieren søker om rivetillatelse.

Hvor langt plan- og bygningsmyndighetenes undersøkelsesplikt går når det gjelder å avklare privatrettslige forhold som hjemmelsspørsmål, nabogrenser med videre har blant annet vært tema i flere saker som Sivilombudsmannen har behandlet. Det foreligger flere uttalelser som peker på at kommunen som hovedregel ikke har noen undersøkelsesplikt, men som viser til at det etter omstendighetene likevel kan foreligge en viss plikt til å undersøke nærmere de privatrettslige forhold som påberopes som hindringer for å gjennomføre et tiltak.

Sivilombudsmannen har i avgjørelsen inntatt i årsmeldingen 2002 side 32 oppstilt følgende veiledende retningslinjer for plan- og bygningsmyndighetenes saksbehandling:

1. Dersom det er klart at tiltakshaver ikke har eller vil få noen rett til å disponere over eiendommen i samsvar med tiltaket, må plan- og bygningsmyndighetene kunne avvise saken. Det samme må også gjelde dersom det framstår som klart for eksempel som følge av protest fra naboen at bygget vil bli oppført på naboeiendommen uten at det er sannsynliggjort noen slik rett.

2. Dersom det er uklart om tiltakshaver har rett til å disponere grunnen, bør plan- og bygningsmyndighetene i samsvar med undersøkelsesplikten be om nærmere opplysninger fra tiltakshaver som sannsynliggjør retten.

3. Dersom tiltakshaver ikke kan sannsynliggjøre sin rett, må plan- og bygningsmyndighetene kunne avvise saken og opplyse om at tiltakshaver kan komme tilbake med ny søknad når det privatrettslige forholdet er avklart.

4. Dersom tiltakshaver kan sannsynliggjøre sin rett slik at retten til å disponere grunnen framstår som rimelig klar, må plan- og bygningsmyndighetene avgjøre saken ut fra bestemmelsene i plan- og bygningsloven, men uten å ta stilling til den privatrettslige tvisten. Det bør i så fall framgå av tillatelsen at den bare gjelder i forhold til plan- og bygningslovgivningen og ikke innebærer noen avgjørelse av den privatrettslige tvisten mellom partene.

I årsmelding fra 2005 side 30 - 33 stiller Sivilombudsmannen opp ytterligere nye retningslinjer som presiserer uttalelsen fra 2002. Kort oppsummert går de ut på følgende:

1. Dersom det på grunnlag av tiltakshavers egne opplysninger er klart at han verken har eller vil få slike rettigheter, må søknaden avvises. Tilsvarende må plan- og bygningsmyndighetene se bort fra åpenbart ugrunnede innsigelser fra utenforstående tredjeparter.

2. Hvis det privatrettslige fremstår som uklart, vil det normalt utløse en begrenset undersøkelsesplikt for plan- og bygningsmyndighetene.

3. Dersom det etter undersøkelsen framstår som uklart om tiltakshaver har det nødvendige privatrettslige grunnlaget, må avvisningsspørsmålet avgjøres ut fra en konkret sannsynlighetsvurdering. Det sondres her mellom tiltak på egen eiendom og tiltak på annen manns grunn. For det siste tilfelle bør uklarheter med hensyn til det privatrettslige grunnlaget medføre avvisning av søknaden.

4. Dersom søknaden behandles, skal det sees bort fra den privatrettslige innsigelsen.

I juridisk teori synes det å være enighet om utgangspunktet om at privatrettslige forhold er bygningsmyndighetene uvedkommende. Tyrén med flere. Plan- og bygningsloven, (2004) side 383 hevder at kommunene konsekvent bør nekte å blande seg bort i private rettsforhold. Carl August Fleischer fastholder at private rettsforhold strengt tatt ikke er undergitt bygningsmyndighetenes kontroll og kompetanse, jf. Plan- og bygningsretten, 1992 side 194. Pedersen m.fl. tar i «Plan- og bygningsrett» (2000) side 206 opp spørsmålet om bygningsmyndighetene kan avvise søknaden under henvisning til at søkeren mangler rettslig interesse i å få en tillatelse han ikke kan realisere. Uten noen videre drøftelse av avvisningsspørsmålet, uttales det at private normalt vil være henvist til å reise sak for domstolene mot tiltakshaver for å hindre at byggetiltaket kommer til utførelse.

Sivilombudsmannens retningslinjer synes å gå noe lenger i å pålegge kommunen en undersøkelsesplikt enn de nevnte lovforarbeider og juridisk teori.

Forholdet mellom private servitutter og reguleringsplaner har i de senere år vært behandlet i flere høyesterettsavgjørelser som Bygningslovutvalget gjennomgår i NOU 2005: 12 punkt 9.6.3 følgende. (Rt. 1995 s. 904, Rt. 2002 s. 145, Rt. 2004 s. 883). Utvalget konkluderer med at «på grunn av den rettsutvikling som har vært på området bør det anses å falle utenfor bygningsmyndighetenes oppgave/ansvar å vurdere om det foreligger private rådighetsforbud, og å ta stilling til om disse for eksempel er strøksservitutter eller ikke og om de kan være falt bort.»

Se for øvrig NOU 2003: 24 punkt 8.7.4 og punkt 8.7.5 følgende og NOU 2005: 12 punkt 9.5.7 og punkt 9.6.3.

7.2.5 Tidsfrister

For en mer utførlig gjennomgang av gjeldende rett vises til NOU 2005: 12 kapittel 13.5.2 og 13.5.3.

Tidsfrister i byggesaksbehandlingen har blitt innført gradvis. I 2003 ble det innført en rekke nye tidsfrister for kommunal byggesaksbehandling, jf. Ot.prp. nr. 112 (2001 – 2002). Tidligere forelå det frister for behandling av meldingssaker og for enkle tiltak.

Utgangspunktet for endringene i 2003 var ønsket om effektivitet og forutsigbarhet i den kommunale saksbehandlingen. Det ble tatt utgangspunkt i Stortingets forslag om en generell frist for byggesaksbehandling og innført en frist på 12 uker for behandling av ordinære søknader om bygge- og anleggstiltak. Fristen på 12 uker gjelder kun for søknader i ett trinn og for rammetillatelsen der søknaden er delt, og den gjelder kun for søknader som er i samsvar med gjeldende arealplaner. Fristen gjelder altså kun såkalte «rene» byggesaker, det vil si at tiltak som krever dispensasjon fra plan ble holdt utenfor. Saker om dispensasjon fra byggereglene er derimot underlagt de vanlige tidsfristreglene.

Samtidig ble det innført visse særskilte frister for deler av saksbehandlingen. Dette gjelder tidsfrist for avholdelse av forhåndskonferanse, frist for andre myndigheters medvirkning i byggesaken, frist for å utstede ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse, frist for behandling av søknad om igangsettingstillatelse og frist for kommunens oversendelse av klagesaker til fylkesmannen, samt for fylkesmannens saksbehandling i saker der det er gitt utsatt iverksettelse. I tillegg ble fristen for behandling av enkle tiltak redusert for å komme på samme nivå som meldingssakene.

7.2.6 Bortfall av tillatelse

Gjeldende plan- og bygningslov § 96 tilsvarer § 96 i bygningsloven av 1965 etter lovendring av 27. mai 1983 nr. 32. Tillatelsens varighet ble forlenget fra ett til tre år ved denne endringen. Bestemmelsen ble en del endret 5. mai 1995 nr. 20. I overskriften ble «byggetillatelse» erstattet med «tillatelse», ordet «arbeidet» ble erstattet med «tiltaket» og «rammetillatelse» erstattet med «tillatelse».

Bestemmelsens første ledd krever at tiltaket må være satt i gang senest tre år etter at rammetillatelse er gitt, ellers faller tillatelsen bort. Det samme gjelder hvis tiltaket innstilles i lengre tid enn to år. Tilsvarende gjelder også for dispensasjon.

Dersom et tiltak innstilles i lengre tid enn tre måneder, kan kommunen kreve at stillas og innhegning som støter mot gate som er åpen for offentlig trafikk fjernes, og at gate og fortau settes i stand, jf. bestemmelsens andre ledd.

Det følger av tredje ledd at hvis et tiltak blir stående stille i lengre tid enn ett år, skal stillasene fjernes og anlegg bringes i slik stand at det virker minst mulig skjemmende. Varer dette lengre enn to år, kan kommunen forlange at tiltaket helt skal fjernes og grunnen ryddiggjøres. Avbrytes et endringstiltak, bestemmer kommunen i hvilken utstrekning byggverket skal bringes tilbake til sin opprinnelige stand.

Formålet bak fristregelen i § 96 første ledd første punktum er at man skal sikre at godkjente byggearbeider kommer i gang innen rimelig tid etter at tillatelse er gitt. Dette vil for det første motvirke at tiltakshavere har byggetillatelse uten konkrete planer om å sette i gang bygging. For det andre vil eksistensen av eldre, ubenyttede tillatelser som ikke nødvendigvis vil komme til å bli realisert, vanskeliggjøre arealplanlegging. For det tredje vil nye offentlige bestemmelser med krav til bygningers standard eller nye planer med videre kunne bli innført, uten at man kan gjøre disse gjeldende overfor allerede tillatte, men ikke igangsatte arbeider.

7.2.6.1 Fristberegningen

Fristen løper fra den dag tillatelsen er meddelt tiltakshaveren, eller ved utløpet av 3-ukers fristen ved tillatelse etter plan- og bygningsloven § 95b, jf. lovendringen i 2003 hvor fristen for å behandle enkle tiltak ble redusert fra fire til tre uker.

Tidspunktet for rammetillatelsen ble valgt som utgangspunkt for fristen fordi det etter dette tidspunktet er opp til tiltakshaver å få detaljene i orden slik at myndighetene kan gi den endelige tillatelsen (igangsettingstillatelsen), jf. Ot.prp. nr. 39 (1993 – 94) kapittel 14.1:

«Disse «foreløpige» tillatelsene, som er det vedtaket som i realiteten avgjør at tiltaket, i forhold til plan- og bygningsloven, kan realiseres, er blitt ansett for det avgjørende i forhold til tre-årsfristen i § 96, det vil si det tidspunkt fristen skal regnes fra. Departementet antar det fortsatt bør være slik, dvs. at utgangspunktet for tre-årsfristen i § 96 er tidspunktet da rammetillatelse gis .»

Dersom det foreligger klage på rammetillatelsen, har det vært uklart om fristen fortsatt skal regnes fra tidspunktet for vedtak om rammetillatelse, eller om den skal regnes fra endelig vedtak i klagesaken. I departementets uttalelse fra november 2006, der departementet kommer til at fristen løper fra rammetillatelse uavhengig av om denne er påklaget, vises det til at det etter at klagen er avgjort, normalt vil være lang tid igjen av fristen etter § 96. Det påpekes videre at der hvor fristen likevel ikke kan etterleves fordi myndighetene har brukt for lang tid på behandling eller avklaringer, kan det eventuelt bli spørsmål om erstatningsplikt som følge av at søknad om rammetillatelse må sendes inn på nytt og de konsekvenser dette får for det aktuelle utbyggingsprosjektet.

Departementet har redegjort for samme standpunkt i en uttalelse til Sivilombudsmannen (Jnr. 07/1193). Det ble i denne uttalelsen blant annet vist til at kommunen og fylkesmannen har mulighet til å gi utsatt iverksetting av klagen, slik at treårsfristen ikke begynner å løpe før endelig vedtak i klagesaken foreligger. Det framheves at departementet vil anbefale at denne muligheten i større grad blir vurdert benyttet. Sivilombudsmannen har i samme sak (Somb 2007/293) konkludert med at fristen bør begynne å løpe fra endelig klagevedtak foreligger. Han mener at lovtekst og forarbeider ikke er til hinder for en slik forståelse av gjeldende lov, og at dette er en rimelig løsning sett i lys av at tiltakshaver ikke har mulighet til å påvirke fristen.

7.2.6.2 Rett til igangsetting av forberedende arbeider

Når tiltakshaver har fått en rammetillatelse, gir dette ham en berettiget forventning om at det omsøkte tiltaket kan realiseres, og han kan i påvente av igangsettingstillatelsen sette i gang «forberedende tiltak». Det er imidlertid begrensninger i hvilke forberedelser som lovlig kan gjennomføres før igangsettingstillatelse foreligger. Forarbeidene til bestemmelsen gir ikke anvisning på hva som ligger i «forberedende tiltak». Bestemmelsen har av enkelte vært forstått dit hen at rammetillatelse gir rett til å påbegynne utgraving av byggegropen, se «Plan- og bygningsrett» av Pedersen med flere side 249. Dette mener departementet er å tolke bestemmelsen for vidt. Bestemmelsen må ses i sammenheng med gjeldende lov § 95a nr. 2 tredje punktum som omhandler igangsettingstillatelsen: «Det kan likevel gis tillatelse til igangsetting av deler av tiltaket, herunder tillatelse til graving .»Det følger av dette at eventuelle gravearbeider ikke kan påbegynnes før igangsettingstillatelse er gitt, men det kan altså søkes om igangsettingstillatelse for deler av tiltaket, herunder gravearbeid.

Ved å sammenholde § 95a nr. 1 og 2 følger det at tiltak som krever særskilt tillatelse etter plan- og bygningsloven, ikke kan påbegynnes før igangsettingstillatelse foreligger. Mindre tiltak som isolert sett er unntatt fra søknadsplikt, jf. saksbehandlingsforskriften (SAK) § 5, vil heller ikke være unntatt dersom de er en del av et sammenhengende, søknadspliktig arbeid.

Det som omfattes av «forberedende tiltak» er blant annet rene prosjekteringsarbeider. Også andre forberedelser som rydding av vegetasjon eller avtaking av matjord kan igangsettes. Til støtte for denne forståelsen vises det til merknadene til plan- og bygningsloven § 54, se Ot. prp. nr. 57 (1985 – 86):

«Med «påbegynnes» menes at selve anleggsarbeidene i marka blir satt i gang. Det er ikke noe til hinder for at rent forberedende arbeider som rydding av vegetasjon eller avtaking av matjord i veg- eller ledningstraseen blir utført på forhånd.»

Gjeldende lov § 54 regulerer riktignok retten til å kreve refusjon, men forståelsen av «forberedende arbeider» i merknadene til bestemmelsen, er overførbare til «forberedende tiltak» etter plan- og bygningsloven § 95a nr. 1 andre punktum.

Når en rammetillatelse er påklaget og det ikke er gitt utsatt iverksetting, kan tiltakshaver sette i gang de forberedende tiltakene før klagen er behandlet. Det vil imidlertid da være på egen risiko.

7.2.6.3 Hvilke tiltak som må være satt i gang innen tre år for å virke fristavbrytende

Det følger av gjeldende lov § 96 første ledd første punktum at tiltaket må være «satt i gang» senest tre år etter at rammetillatelse er gitt, ellers faller tillatelsen bort. At tiltaket skal være «satt i gang» medfører etter departementets syn at selve byggeprosessen, det vil si det fysiske arbeidet, er satt i gang. At byggeprosessen er i gang gjennom at tegninger er utarbeidet og at byggesøknader er innsendt, medfører ikke at byggearbeidene er «satt i gang». Det er heller ikke tilstrekkelig for å avbryte fristen at tiltakshaver er meddelt igangsettingstillatelse. Selve tiltaket må også være påbegynt før tre år er gått. Er grunnmur eller fundament oppført, må byggverket sies å være satt i gang. Pedersen med flere legger i «Plan- og bygningsrett» side 252 til grunn at det må være utført arbeider som er ledd i selve realiseringen av tiltaket. Rent forberedende arbeid som å rydde vegetasjon vil imidlertid ikke være tilstrekkelig. Det er vanligvis heller ikke tilstrekkelig at byggegropa er gravd ut.

I en ikke publisert dom av 24.09.02 fra Ytre Follo tingrett var det etter rettens syn avgjørende at det var utført et ikke ubetydelig arbeid på tomten i forbindelse med oppføring av det bygg det var gitt tillatelse til. De byggetiltak som var utført i denne saken var uttak av 200 m3 løsmasse samt graving av en grøft på 40 – 45 meter, legging og tilknytning av kabler som skulle betjene den aktuelle eiendommen og en naboeiendom med vann- og kloakkledninger med videre, samt sprenging av en grøft fra kummen mellom eiendommen og inn på den aktuelle eiendommen. Til sammen var det brukt ca. kroner 100 000 på grunnarbeider på tomten, noe som tilsvarte i overkant av 5 % av de totale byggekostnader knyttet til tiltaket. Retten kom til at dette medførte at tiltaket var «satt i gang».

En fristavbrytende handling ved gitt dispensasjon vil være innsending av en søknad om rammetillatelse eller en byggemelding, se også Ot.prp. nr. 112 (2001 – 2002) punkt 9.4 og merknaden til § 96.

7.2.6.4 Spørsmål om en gitt tillatelse har rettskraftvirkninger

Det er opp til reguleringsmyndighetene til enhver tid å bestemme arealdisponeringen i et område ut fra en samfunnsmessig helhetsvurdering der byggeinteressen ikke står i noen særstilling i forhold til andre interesser som for eksempel natur- og friluftsinteresser. Eierens forventing om å få bebygge sin eiendom, har således i utgangspunktet et relativt svakt vern. Spørsmålet er om hans stilling er sterkere dersom bygningsmyndighetene har gitt tillatelse til et byggetiltak. Det er klart at en regulering ikke får rettsvirkninger overfor allerede realiserte tiltak og heller ikke overfor igangsatte tiltak. Spørsmålet om en gitt tillatelse gir vern mot senere omregulering eller midlertidig byggeforbud har imidlertid vært omstridt i norsk rett, jf. blant annet «Plan- og Bygningsrett», Pedersen med flere side 257 følgende.

En høyesterettsdom fra 1968, Rt. 1968 s. 62, synes å bygge på en forutsetning om at en gitt byggetillatelse ikke er vernet mot ny regulering. Sivilombudsmannen har tatt til orde for det motsatte syn, jf. årsmeldingen 1989 side 148. Det samme har Frihagen i Plan- og bygningsloven III side 509 og 560.

I Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2002 side 683 (Vassøy Canning) vises det blant annet til den uenigheten som har vært i juridisk teori, men at praksis har fulgt ombudsmannens syn. Det vises også til Høyesteretts dom i Rt. 1968 side 62 og det fremheves at den dokumentasjon som skal foreligge før en byggetillatelse kan gis, er betydelig skjerpet og at dette medfører at spørsmålet om et midlertidig dele- og byggeforbud kan gripe inn i en gitt byggetillatelse, er kommet i en noe annen stilling. Høyesterett viser til de rettstekniske hensyn, og at det kan være atskillig tvil om hva som skal til for at byggearbeidene kan sies å være kommet i gang, mens tidspunktet for når en byggetillatelse er gitt, normalt vil være på det rene. Høyesterett legger avgjørende vekt på den praksis som har dannet seg på grunnlag av Sivilombudsmannens uttalelse og at dette standpunktet gir den reelt sett beste løsning.

7.2.7 Sluttkontroll og ferdigattest

Etter gjeldende lov § 99 skal kommunen utstede ferdigattest når tiltaket finnes utført i samsvar med tillatelsen og gjeldende bestemmelser. Etter saksbehandlingsforskriften (SAK) § 23 skal ferdigattest utstedes innen 14 dager etter fremsatt krav. Ferdigattest markerer kommunens avslutning av saken, med opphør av de ansvarliges ansvar overfor kommunen (her finnes det til dels ulike oppfatninger, ettersom plan- og bygningsloven ikke inneholder foreldelsesregler), og etter dette tidspunktet er kommunens tilsynsfunksjon i praksis begrenset. Det skal etter § 99 føres sluttkontroll før ferdigattest utstedes.

Kommunen kan gi midlertidig brukstillatelse når det er mangler av mindre vesentlig betydning, og kommunen finner det ubetenkelig. Fristen for å utstede midlertidig brukstillatelse er én uke. Her hadde departementet opprinnelig foreslått to uker i Ot.prp. nr. 112 (2001 – 2002), men Stortinget valgte å sette fristen til én uke. Bakgrunnen for den korte fristen var at dette tidspunktet er det viktigste skjæringspunktet for den kontraktsmessige overtakelsen, og kommunens saksbehandling på dette tidspunktet måtte derfor være så rask som mulig. Selv om midlertidig brukstillatelse i utgangspunktet er et unntak fra hovedregelen om ferdigattest, er det likevel brukstillatelsen som anses som det viktigste skjæringspunktet for utbyggere og boligkjøpere. Det er her privatrettslig overtakelse skjer, i tillegg til innflytting, lånekonvertering, forsikringsavtaler med videre. Ferdigattesten har derfor hatt mindre reell betydning, bortsett fra som en endelig dokumentasjon på avslutning av saken. Mange kommuner oppfatter det også som en lovmessig plikt å utstede midlertidig brukstillatelse. Etter departementets vurdering foreligger det ikke noen slik plikt, midlertidig brukstillatelse er etter lovens ordlyd et unntak, men praktiseringen er altså til dels annerledes.

Rettsvirkningene av fristoverskridelse for midlertidig brukstillatelse er at tiltaket kan tas i bruk, selv om kommunen ikke har hatt mulighet til å vurdere byggets sikkerhet og brukbarhet. Kommunen har altså en uke på seg til å vurdere om det er «ubetenkelig» å utstede midlertidig brukstillatelse, og med postgang, journalføring og så videre, gjenstår det ofte bare et par dager for å vurdere om bygget er sikkert nok til å kunne brukes, til å føre tilsyn, og til å stille de nødvendige vilkår i forbindelse med ferdigstillelsen. Ettersom ferdigattesten i mange tilfeller ikke kreves eller etterspørres, blir disse vilkårene i mange tilfeller ikke fulgt opp. Hvis de ikke blir fulgt opp, vil ofte pålegget rettes mot senere eier, og ikke de som er tiltakshavere eller andre ansvarlige i byggesaken.

For ferdigattest er det ingen umiddelbar rettsvirkning av fristoverskridelse, virkningen er her mer indirekte, det vil si at det kreves ferdigstillelse i forbindelse med salg, eierskifteforsikring og så videre. Selv om ferdigattest ble gjort obligatorisk i 1997, ser man likevel mange tilfeller av at den ikke kreves, verken av tiltakshaver eller de ansvarlige, og det er midlertidig brukstillatelse som regnes som det viktigste dokumentet i forbindelse med ferdigstillelsen. Ferdigattest etterspørres i dag som regel mest i forbindelse med salg og eierskifteforsikring.

Både midlertidig brukstillatelse og ferdigattest utstedes som regel på grunnlag av kontrollerklæringer i samsvar med saksbehandlingsforskriften (SAK) § 33. I prinsippet skal det sendes inn endelig rapportering om plassering til kommunen, det skal sendes inn «som-bygget-tegninger», ved endringer, og det er siste mulighet for å søke om endringstillatelse. Det er for øvrig ikke særskilte dokumentasjonskrav i forbindelse med ferdigstillelsen, for eksempel som grunnlag for forvaltning, drift og vedlikehold.

Både ferdigattest og midlertidig brukstillatelse regnes som enkeltvedtak med klagemulighet. Begge deler kan trekkes tilbake i omgjøringsvedtak etter forvaltningsloven § 35 dersom de er utstedt på uriktig grunnlag, for eksempel ufullstendige kontrollerklæringer.

7.3 Hovedpunkter i Bygningslovutvalgets forslag

7.3.1 Saksbehandling – generelt

Bygningslovutvalget foreslår i hovedsak å videreføre dagens ordning for byggesaksbehandling, men har også foreslått noen endringer innenfor en del av enkeltelementene i saksbehandlingsprosessen. Dette gjelder forhåndskonferanse, tidsfrister, tredjemannsinteresser, herunder bestemmelsene om nabovarsling, forholdet mellom plan- og byggesak (felles prosess med videre), forholdet mellom plan- og bygningsloven og særlovgivningen, klageordningen, lovfesting av regler om forhandlinger og mekling i byggesaker, samt dispensasjon.

I tillegg til konkrete forslag til endringer i måten å utføre byggesaksbehandlingen på, har utvalget lagt fram forslag til endringer i lovteksten som har til hensikt å skape bedre oversikt og systematikk i reglene. Saksbehandlingsreglene foreslås samlet i et eget kapittel, og det er foretatt en språklig og innholdmessig forenkling av bestemmelsene for å gjøre dem mer brukervennlige.

Bygningslovutvalgets enkelte forslag innenfor saksbehandlingsprosessen er nærmere omtalt under de enkelte temaene nedenfor i punktene 7.3.2 til 7.3.8. Forholdet mellom plan- og byggesak, felles prosess, klageordningen samt reglene om dispensasjon, er behandlet i Miljøverndepartementets proposisjon om forslag til ny plandel av plan- og bygningsloven. Temaet mekling i byggesaker er omtalt under kapittel 4.1.

7.3.2 Forhåndskonferanse

Bygningslovutvalget framhever at forhåndskonferansen er et nyttig verktøy for tidlig avklaring i byggesak, og utvalget oppfordrer til økt bruk av forhåndskonferanser. Utvalget foreslår ingen rett for andre til å delta i forhåndskonferanser, men peker blant annet på at andre fagmyndigheter kan klarlegge forutsetninger, og forenkle og effektivisere prosessen videre. Det foreslås ikke at forhåndskonferanse skal være obligatorisk i noen type saker, men det vises til at kommunen har rett til å innkalle til forhåndskonferanse der den ser behov for en slik tidlig avklaring.

Det foreslås enkelte presiseringer i lovteksten av plikten til å føre referat fra forhåndskonferansen. Det skal etter forslaget blant annet framgå av loven at kommunen har ansvar for å føre referat fra forhåndskonferansen. Det presiseres at forslaget ikke representerer noen realitetsendring, men klargjør forhold rundt referatet som per i dag kan medføre merarbeid for både kommunen og den private part. Utvalget foreslår dessuten en tilføyelse om at referatet skal føres og undertegnes i selve forhåndskonferansen, og begrunner dette med at det er uheldig for den videre prosessen dersom referatet lar vente på seg.

7.3.3 Tredjemannsinteresser – nabovarsel

Bygningslovutvalget har foretatt en nærmere gjennomgang av de ulike typene av tredjemannsinteresser, samt en gjennomgang av gjeldende rett med sikte på hvorledes tredjemannsinteressene kommer inn og sikres ved de ulike arealplanprosessene. Det framheves at gjennomgangen har vært med på å danne grunnlag for utvalgets vurderinger av hvordan hensynene til effektivitet, kvalitativt gode avgjørelser, og rettssikkerhet ved bygningsmyndighetenes senere behandling av konkrete saker om tiltak, best kan avveies med hensyn til ivaretakelse av tredjemannsinteressene.

Gjennomgangen av forholdet til tredjemannsinteresser har generelt medvirket til flere konkrete lovendringsforslag fra utvalget. I tillegg til vurdering og forslag knyttet til spørsmålet om ytterligere begrensning av klageadgang, har utvalget fremmet forslag om endringer i reglene om foreleggelse av søknader om tillatelse til tiltak for andre myndigheter. Videre fremmer utvalget forslag til endringer i reglene om varsling av naboer og andre berørte ved byggesaksbehandlingen. Med tanke på en mer effektiv løsning på blant annet de mange tvister av privatrettslig art som kan oppstå under byggesaksbehandlingen, har utvalget også foreslått å lovfeste en ordning med mekling i byggesaker.

Når det gjelder nabovarsel, uttaler utvalget at det helt grunnleggende spørsmål knytter seg til om bestemmelsene om hvem som skal varsles, er hensiktsmessige i omfang og tilstrekkelig klare innholdsmessig.

Etter en vurdering av partsbegrepet og spørsmålet om naboer kan anses som parter i forvaltningslovens forstand, kommer utvalget til at det ikke er behov for endringer med hensyn til kretsen av hvem som skal varsles ved søknad om tillatelse til tiltak. Bygningslovutvalget framhever at det kan volde tvil om hvem som i det konkrete tilfelle er tilgrensende naboer eller gjenboere, og viser til eksempler på forhold som kan medføre vanskeligheter med å avgjøre hvem som til enhver tid kan anses som nabo. Dette tilsier etter utvalgets syn at man bare skal ha plikt til å varsle særskilt de naboene som man har rimelige muligheter for å finne fram til. Utvalget foreslår endringer i gjeldende rett i henhold til dette, slik at varsling kan skje ved lokal kunngjøring der det vil være forbundet med uforholdsmessige vanskeligheter å varsle den enkelte særskilt.

Bygningslovutvalget foreslår en utvidelse av adgangen til å frita fra nabovarsling ved at det i større grad overlates til kommunens skjønnsmessige vurdering om varsling er «nødvendig». Skjønnsrammen foreslås utvidet ved at det også skal være adgang til å unnta fra varsling der naboens interesser bare i liten grad berøres av arbeidet.

For øvrig har utvalget ikke foreslått endringer i bestemmelsen om at det er ansvarlig søker som skal være mottaker av nabovarselet. Som en følge av forslaget til nytt søknadssystem, foreslår utvalget at også søker/tiltakshaver i søknader som omfattes av § 20-2 skal være mottaker av eventuelle merknader fra naboer og gjenboere. Betegnelsen «søker» omfatter således så vel tiltakshaver der denne er søker, som ansvarlig søker.

Bygningslovutvalget foreslår at reglene om varsling skal framgå av en egen bestemmelse i lovens kapittel om saksbehandlingen, mens de delene av gjeldende lov § 94 nr. 3 som fastsetter krav til dokumentasjon vedrørende nabovarsling og som skal vedlegges søknad om tillatelse, foreslås inntatt i forslaget til ny bestemmelse om krav til søknad og tillatelse. Dette mener utvalget er hensiktsmessig for at bestemmelsen skal gi best mulig oversikt over hvilke dokumentasjonskrav som samlet sett stilles.

7.3.4 Forholdet til andre myndigheter

Etter Bygningslovutvalgets oppfatning er oppgavefordelingen mellom bygningsmyndighetene og andre myndigheters sektoransvar, i tilknytning til byggesaker, i det alt vesentlige hensiktsmessig. Utvalget reiser imidlertid spørsmål om det er hensiktsmessig at de hensyn som skal eller bør ivaretas gjennom byggeprosessen er spredt i flere lover og eventuelt også tilligger forskjellige myndighetsorganer. Utvalget kommer til at det ut fra dagens forhold, ressurs- og kompetansesituasjon, må legges til grunn at de kommunale bygningsmyndighetene i dag har begrensede muligheter til å påta seg nye oppgaver ut over de som følger av gjeldende overordnet rolle- og oppgavefordeling. Utvalget viser til at inntrykket etter høringen av dets første utredning, NOU 2003: 24, også var at særlovsorganene i all hovedsak mener det vil være uhensiktsmessig å overføre slik spesialkompetanse til bygningsmyndighetene fullt ut. Utvalget kommer imidlertid til at ytterligere forenkling og effektivisering med hensyn til oppgavefordeling mellom myndighetsorganene på dette området kan oppnås ved å klargjøre grensesnittet mellom disse organene bedre. Utvalget viser til at en vurdering av spørsmål om noen deler av kompetansen som i dag tilligger særlovsorganer bør overføres til bygningsmyndighetene eller omvendt, vil kreve en grundig og detaljert gjenomgang av forholdet til enkeltelementer i særlovgivningen. I denne sammenheng må det blant annet vurderes om aktuelle bestemmelser (både prosessuelle og materielle) bør flyttes fra én lov til en annen. Det fremheves at et slikt arbeid bør foretas av en bredt sammensatt arbeidsgruppe hvor berørte særlovsorganer er representert.

Bygningslovutvalget tar utgangspunkt i at forvaltningens generelle veiledningsplikt også gjelder i forholdet mellom bygningsmyndighetene og de private parter i byggesakene. Utvalget mener at veiledningsplikten ikke vil være til hinder for at man av hensyn til avviklingen av byggesakene, etablerer en plikt for tiltakshaver til å forhåndsavklare forholdet til aktuelle særlovsmyndigheter, før han kan kreve at bygningsmyndighetene realitetsbehandler selve byggesaken.

Utvalget peker på at en videreutvikling og realisering av systemet med elektronisk byggesaksbehandling (ByggSøk) vil kunne legge til rette for at bygningsmyndighetene bedre kan imøtekomme tiltakshavernes behov for informasjon om særlover og sektormyndigheter som er aktuelle i forbindelse med den enkelte byggesak. Det vises videre til at utvalget ønsker å stimulere til økt bruk av forhåndskonferanser, og at veiledning om aktuelle særlover og myndigheter naturlig vil høre hjemme under slike konferanser.

Utvalgets konkrete forslag går ut på at det innføres plikt for tiltakshaver til å innhente nødvendige vedtak eller uttalelser fra andre myndigheter. Forslaget innebærer at tiltakshaver har plikt til å innhente uttalelse fra alle aktuelle særlovsmyndigheter, ikke bare de som er spesielt nevnt i gjeldende lov § 95 nr. 3 andre ledd, og som bygningsmyndighetene etter gjeldende rett har et uttrykkelig ansvar for å forelegge saker for.

I forlengelsen av dette finner utvalget at de muligheter som fins for veiledning gjennom systemet med elektronisk saksbehandling og forhåndskonferanser, ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å opprettholde oppregningen av aktuelle særlovsmyndigheter i gjeldende lov § 95 nr. 3 andre ledd.

I bestemmelsen om den kommunale bygningsmyndighetens samordningsplikt, er kommunen gitt hjemmel til å avvise saken dersom tillatelse, samtykke eller uttalelse ikke er innhentet når søknaden mottas. Avvisning bør etter utvalgets oppfatning først og fremst være aktuelt i forhold til profesjonelle aktører.

Dersom kommunen selv velger å forelegge saken for de aktuelle særlovsmyndigheter, gis kommunen en valgfrihet ved at den enten kan vente med å avgjøre saken inntil det foreligger avgjørelse eller samtykke som nevnt, eller den kan gi rammetillatelse med forbehold om at igangsettingstillatelse ikke vil bli gitt før forholdet til andre myndigheter er brakt i orden. Dette er en videreføring av gjeldende rett.

Andre myndigheters frist på fire uker til å fatte avgjørelse eller avgi uttalelse foreslås videreført fra gjeldende rett, men bør etter utvalgets forslag kun gjelde i de tilfellene der kommunen selv forelegger saken for disse. Utvalget viser til at det vil kunne oppstå betydelige forskjeller i tidsbruken avhengig av om søknad fremmes av en profesjonell aktør eller ikke, og gir uttrykk for at slike forskjeller bør søkes unngått. Utvalget påpeker at kommunen kan velge å behandle også slike saker i form av egen foreleggelse for særlovsmyndighetene, dersom den foreslåtte løsning viser seg å føre til betydelig mer bruk av tid i «profesjonelle» saker. Bestemmelse om fristforlengelse og virkning av fristoverskridelse er foreslått videreført fra gjeldende rett.

7.3.5 Privatrettslige forhold

Etter Bygningslovutvalgets oppfatning er det neppe grunn til å foreta vesentlige endringer i gjeldende rettstilstand. Det framheves at utgangspunktet fortsatt bør være at privatrettslige forhold faller utenfor det bygningsmyndighetene har plikt til å ta stilling til, men at det er behov for å klargjøre og presisere hvilke spørsmål som likevel skal behandles av bygningsmyndighetene. Utvalget ønsker med sitt forslag å kodifisere og klargjøre det som i dag anses å være gjeldende rett, og foreslår en bestemmelse hvor utgangspunktet og hovedregelen er at plan- og bygningsmyndighetene ikke har noen generell plikt til å undersøke underliggende privatrettslige forhold før tillatelse gis.

I tillegg til dette foreslår utvalget å innføre en bestemmelse om at dersom det ikke er sannsynliggjort at tiltakshaver har de privatrettslige rettigheter søknaden forutsetter, kan bygningsmyndighetene avvise søknaden. Det foreslås også en bestemmelse hvor det presiseres at tillatelser etter plan- og bygningsloven ikke innebærer at det er tatt stilling til privatrettslige forhold. Videre har utvalget også åpnet for at kommunen, i stedet for å avvise direkte, har anledning til å gjøre det mindre; å fastsette en frist for tiltakshaver til eventuelt å supplere søknaden med nødvendig dokumentasjon for å sannsynliggjøre det privatrettslige grunnlaget for søknaden.

7.3.6 Tidsfrister

Bygningslovutvalget har vurdert om det er grunnlag for å beholde gjeldende tidsfrister, og konkluderer med at dersom fristene er romslige nok til at kommunen innenfor fristen ivaretar rettsikkerheten og behandler sakene riktig i forhold til gjeldende regler, vil dette være positivt og et grunnlag for å beholde gjeldende frister.

Gjeldende 12-ukers frist for ordinære byggesaker foreslås beholdt, og utvalget fremmer forslag om at det settes en frist på 16 uker for saker som inneholder dispensasjon fra arealplan samt for særskilte søknader om dispensasjon fra plan. Utvalget antar at den foreslåtte frist i de fleste tilfeller vil være relativt romslig for denne type saker, og at det derfor ikke vil føre til nevneverdige problemer for kommunen å overholde fristen selv om søknaden må behandles politisk. Kommunens adgang etter gjeldende rett til ensidig å forlenge fristen der tiltaket er komplisert, krever ekstra politisk avklaring eller tillatelse, eller samtykke fra andre myndigheter, bør etter utvalgets syn også gjelde for saker med dispensasjon fra plan.

Når det gjelder konsekvenser ved overskridelse av frister, viser utvalget til at gjeldende regler foreløpig har vist seg å fungere, og har derfor ikke foreslått noen endring i disse reglene. Det vises til at det i forskriften bør fastsettes at prinsippet med gebyrnedsettelse også skal gjelde ved oversittelse av den foreslåtte 16-ukers fristen.

Utvalget påpeker at tidsfristreglene kanskje vil bli overflødige etter hvert som innføring av elektronisk saksbehandling vil føre til tidsbesparelser for kommunene, og at det da bør vurderes på nytt om man kan fjerne fristreglene.

Bygningslovutvalget foreslår også frister på seks uker for de to vedtakene som skal treffes av kommunen i en refusjonssak, samt en 12-ukers frist for fylkesmannens klagesaksbehandling. Det forslås ingen sanksjon for overskridelse av klageinstansens frist, og utvalget påpeker at fristbestemmelsen således vil ha karakter av å være en ordensbestemmelse. Utvalget foreslår en adgang for klageinstansen til selv å forlenge fristen for særlig kompliserte saker, og det påpekes at fristen bør kunne avbrytes når man må kontakte kommunen eller andre for nødvendige opplysninger, og begynne å løpe igjen ved mottak av tilfredsstillende svar.

7.3.7 Bortfall av tillatelse

Bygningslovutvalget foreslår å videreføre gjeldende lov § 96 om bortfall av tillatelse med enkelte presiseringer. «Rammetillatelse» i første ledd første punktum er erstattet med «tillatelse» for å klargjøre at 3-årsfristen også gjelder for ett-trinns-tillatelser. Videre er det foreslått lovfestet at fristen er absolutt og ikke kan forlenges. Det kreves i så fall helt ny søknad. Dette anses som en kodifisering av gjeldende rett.

7.3.8 Sluttkontroll og ferdigattest

Forslag rundt ferdigstillelsen har ikke vært tatt opp av Bygningslovutvalget. Departementet fremmer likevel noen forslag om dette temaet. Selv om departementets forslag ikke har vært på separat høring, antas det at endringene er av en slik karakter at de kan gjøres innenfor lovendringens generelle ramme.

7.4 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn

7.4.1 Generelt om saksbehandling

De fleste høringsinstansene har uttalt seg til enkeltelementer i saksbehandlingen og det er relativt stor oppslutning om de fleste av utvalgets forslag. Flere har gitt uttrykk for at det er positivt at saksbehandlingsreglene blir samlet i et eget kapittel.

Faggruppen for bygg og anlegg (FBA) er tilfreds med det «oppryddingsarbeidet» som utvalget har gjort for å klargjøre aktørenes ansvar og oppgaver knyttet til byggesaksbehandlingen, og mener at den språklige og innholdsmessige forenklingen har gjort bestemmelsene mer brukervennlige.

Fylkesmannen i Vestfold mener det er viktig å forbedre muligheten for elektronisk byggesaksbehandling, inklusive innsending av søknad og påpeker at slik fylkesmannen tolker forslaget, har en primært i tankene tradisjonell saksbehandling på papir. Statens bygningstekniske etat (BE) påpeker også viktigheten av å gjennomgå forslaget for å sikre at saksflyten fra første kontakt med kommunen og fram til ferdigattest blir mest mulig effektiv i forhold til elektronisk kommunikasjon og saksbehandling. Etaten viser blant annet til at det er en utfordring å presisere hvilke skjønnsmessige avgjørelser kommunen skal ta, om forhold som gjelder de tekniske byggereglene (rollefordelingen mellom utbyggersiden og kommunen som bygningsmyndighet). Det konkluderes med at for å sikre mer effektiv saksbehandling, er det helt nødvendig at det går klart fram av regelverket hvilke oppgaver kommunen har og hva den skal ta stilling til, og etaten anbefaler at dette tydeliggjøres i en ny plan- og bygningslov.

Norges Byggforskningsinstituttviser til evalueringen av byggesaksreformen og uttaler blant annet følgende:

«Byggforsks evaluering av byggesaksreformen viser at kommunene i sin gjennomføring av byggesaksbehandling legger stor vekt på å ivareta lokale krav og verdier (regulering og byggesakstider). I saksbehandlingen finner vi imidlertid at mange av kommunene sjelden eller aldri foreslår endring i foreslått tiltaksklasse, og godkjenner stort sett foreslått kontrollform (som er egenkontroll) (Nørve 2005). Videre finner vi at det i byggeprosjekter ofte ikke er samsvar mellom ansvar og kompetanse, slik som loven forutsetter (Stenstad og Næss Rolstad 2004).

Studiene indikerer at byggesaksbehandlingen i mange kommuner er litt «tynn», det tas ikke for mange initiativ eller gjøres vurderinger ut over det en absolutt må. Vi vil på denne bakgrunn peke på behovet for å styrke det faglige grepet om byggesaksbehandlingen og ikke bare fokusere på utviklingen av tilsynet.»

En oppsummering av høringsinstansenes syn til de enkelte temaene er foretatt nedenfor i punktene 7.4.2 til 7.4.7.

7.4.2 Forhåndskonferanse

I alt 45 høringsinstanser har uttalt seg til utvalgets vurderinger og forslag vedrørende forhåndskonferanser. Høringsuttalelsene knytter seg til ulike aspekter ved temaet, men de som uttaler seg er alle positive til videreføring av forhåndskonferanser som et nyttig verktøy for tidlig avklaring i byggesaker.

Obligatorisk forhåndskonferanse

Spørsmål om forhåndskonferansen skal være obligatorisk i noen type saker, er berørt av flere høringsinstanser. Trondheim kommune er enig med utvalget i at forhåndskonferanser ikke skal være obligatorisk, heller ikke for større eller prinsipielle saker, mens Norsk brannbefals landsforbund mener forhåndskonferanser bør være obligatorisk, særlig for objekter som sannsynligvis blir registrert som særskilte brannobjekter i henhold til brannvernloven § 13. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Norges Blindeforbund og Norges Handikapforbund mener forhåndskonferanse må bli obligatorisk for alle tiltak som planlegges til bruk for allmennheten.

Deltakelse

Nettverket av ti kommuner og Bærum kommune advarer mot at forhåndskonferansen utvides til å bli en form for prosjekteringsmøte der ulike fagområder kalles inn. Statens bygningstekniske etat (BE)viser til at det i noen tilfeller kan være hensiktsmessig at andre offentlige organer eller berørte myndigheter gis anledning til å være tilstede når kommunen finner dette nødvendig, for eksempel ved store byggeprosjekter som berører en rekke sektorlover, men dette er det etter etatens syn ikke behov for å lovfeste. Statens bygningstekniske etat mener at det heller ikke er nødvendig å ha andre berørte parter som for eksempel naboer, interesseorganisasjoner, med videre i dette møtet, da de i tilfelle vil vanskeliggjøre hensikten med konferansen, som vil få preg av en mekling/høring.

Arbeids- og sosialdepartementet (ASD), nå Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID), Sosial- og helsedepartementet (SHD) og Deltasenteret anbefaler et nært samarbeid i denne tidlige fase av byggesaken mellom kommunens saksbehandlere og råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Kontaktutvalget for Velforeninger i Oslo med flere framhever at forhåndskonferanser hvor alle berørte parter (også naboer, lokale myndigheter, velforeninger og så videre) deltar, kan bidra til positive innspill som så igjen er med på å fjerne konflikter. Rådgivende Ingeniørers forening (RIF)mener det er bra at andre fagmyndigheter skal kunne delta på forhåndskonferanser, men påpeker at det forutsetter at fagmyndighetenes roller er tydelige slik at vi ikke får fagmyndigheter som kommer med spesifikke krav til løsninger. Norges Velforbund mener at det i kommentarene til bestemmelsen må legges klare føringer for at velforeninger med mer, er å betrakte som «andre berørte parter» og at det ikke kan gjennomføres forhåndskonferanse hvis «andre berørte parter» ikke er skriftlig invitert til å delta i disse.

Forberedelse og kompetanse/fullmakt hos deltakerne i forhåndskonferansen

Nærings- og handelsdepartementet (NHD), Oslo Bolig- og Sparelag (OBOS)og Norske Boligbyggerlags landsforund (NBBL) mener det er avgjørende for å få til en forutsigbar behandling av både plansak og byggesak at kommunens representanter på konferansen har de nødvendige fullmakter.

Kommunene Kristiansandog Rissamener det må stilles strengere krav til ansvarlig søker. Det framheves at konferansen må være forberedt fra søkers side, hvilke forhold som ønskes avklart i konferansen og så videre. Kristiansand kommune mener loven bør gi hjemmel til å avvise ønske om forhåndskonferanser der søker ikke kan vise til hvilke forhold som ønskes belyst.

Referat

Regjeringsadvokaten, samt Kommunene Trondheim, Rissaog Finnøymed flere støtter forslaget om å føre referat og avslutte forhåndskonferansen med signering i samme møte. Kommunene framhever at det i dette ligger en tidsbesparelse og en avklaring av de ytre rammer for søker og kommunen. Forbrukerrådet mener det bør presiseres i lovteksten at referatet skal inneholde de konklusjoner og forutsetninger som er lagt til grunn, og at dette danner grunnlag for videre behandling i saken.

Bærum kommune mener at et pålegg om at referatet gjøres ferdig under konferansen er å gå for langt i detaljstyring. Det påpekes at man trenger noe betenkningstid for å kunne utforme et godt referat. Statens bygningstekniske etat (BE) mener at hvis møtedeltakerne skal vente til dokumentet er klart for å undertegnes av alle parter i møtet, vil dette kunne ta unødvendig med ekstra tid for venting og gjennomgåelser. Etaten uttaler også at de ikke ser behov for at det skal skrives referat i enhver sak og viser til at det er kommunen sammen med tiltakshaver/ansvarlig søker som er nærmest til å vurdere behovet for å skrive referat.

Sørum kommune viser til at kommunen allerede har innført rutine med at referat utarbeides og underskrives i møtet, og uttaler at kommunen har god erfaring med ordningen, og kan trygt anbefale at dette innføres som rutine i landets kommuner.

7.4.3 Tredjemannsinteresser – nabovarsel

7.4.3.1 Innledning

I alt 40 høringsinstanser har uttalt seg til kapittelet om tredjemannsinteresser og nabovarsling, og utkastet til bestemmelsen om nabovarsel. De fleste er positive til at det er foreslått en egen bestemmelse om nabovarsel og ingen går imot forslaget om videreføring av ordningen med at søker er mottaker av nabomerknader. Noen høringsinstanser mener det er unødvendig å sende gjenpart av nabovarsel til kommunen før søknad sendes inn, og en del har merknader til omfanget av varslingsplikten.

7.4.3.2 Hvem bør varsles og hvordan

Bærum kommune og et nettverk av ti kommuner (nettverket) med flere er enige i at reglene om nabovarsling skilles ut i en egen bestemmelse. Kommunene Oslo og Bærum, Statens Bygningstekniske etat (BE)med flere mener forslaget om å nabovarsle ved annonse synes unødvendig komplisert, kostbart og tidkrevende, og at det i dag stort sett ikke er noe problem å finne fram til den enkelte nabo/gjenboer. Norges Velforbund med flere mener at det absolutt ikke må legges opp til at nabovarsling kun er nødvendig gjennom annonse i lokalpresse.

Jernbaneverket støtter forslaget, men mener at dette i praksis ikke må fungere som en enkel utgang for tiltakshaver til å la være å sette seg inn i hvem som skal varsles. Norsk kommunalteknisk forening (NKF) v/Forum for Byggesak (FFB) er også positive til forslaget om at varslingsplikten kan ivaretas ved kunngjøring, men mener dette må være en unntaksregel.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Bærum kommune og nettverket mener at for eiendommer som ligger i sameie bør styret varsles. Norges Naturvernforbund med flere framhever at det er viktig at flere berørte parter enn naboene som grenser til utbyggingstomta, varsles skriftlig og direkte tidligst mulig.

Bærum kommune og nettverket framhever at gjenboerbegrepet favner unødvendig vidt og at det bør være slik at de som bor tett ved tiltaket, bør varsles, mens de som bor lenger vekk ikke trenger varsel. For små tiltak kan nabovarsling etter deres syn muligens være helt unødvendig. Det foreslås at detaljerte regler om nabovarsling bør stå i forskrift og ikke i loven. Oppegård kommune påpeker at i hvilke tilfeller kommunen kan frita for nabovarsling, må framgå konkret, og at problematikken omkring ytterligere nabovarsling etter første varsel må avklares.

7.4.3.3 Samtidig oversendelse av varselbrev til kommunen

Kommunene Oslo, Bergen og Trondheimpeker på at det framstår som unødvendig og ressurskrevende med en «samtidig» oversendelse av nabovarselet til kommunen. For kommunenes del er det tilstrekkelig og ønskelig at dette kommer sammen med søknaden. Det vises til at kommunene blir sittende med mye informasjon som de får problemer med å håndtere (tilsvarende i dagens lov). Det samme synspunktet fremheves av Rådgivende Ingeniørers forening (RIF), Byggenæringens Landsforening (BNL)og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) som viser til at kommunene uansett ikke foretar noen behandling av nabovarselet.

Fylkesmannen i Vestfold mener det er viktig at kommunen får gjenpart av nabovarsel så tidlig som mulig i prosessen, og framhever at dette vil bedre rettsikkerheten for naboen, ved at han om ønskelig kan kontakte kommunen for å få råd og veiledning i byggesaken.

7.4.3.4 Innholdet i nabovarslet

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener det er viktig å ha klare regler om hva nabovarsel skal inneholde, og foreslår at det som står i saksbehandlingsforskriften om dette, inntas i selve lovteksten. Oslo kommune fremhever også viktigheten av at det tydeligere presiseres at naboene må få all relevant informasjon i forbindelse med tiltaket sammen med nabovarslingen.

7.4.3.5 Prosess

Byggenæringens Landsforening (BNL) og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter med noen unntak utvalgets videreføring av dagens regler om nabovarsling, og påpeker at særlig ordningen med at ansvarlig søker behandler naboprotester, har vist seg å være positiv og nyttig. Ingen av høringsinstansene går i mot at denne ordningen videreføres. Statens Kartverk Eiendom og Miljøverndepartementet viser til at bestemmelsen kan ha fått en utilsiktet endring for saker som inneholder en delingssøknad som ikke er avklart i rammetillatelsen, og saker som innebærer endringer av tiltaket fra rammetillatelse til igangsettingstillatelse, og ber om at dette rettes opp. Statens bygningstekniske etat (BE) foreslår at det eventuelt innføres plikt for søkeren til å avklare kommunens standpunkt om omfanget av nabovarslingen før nabovarsel blir sendt og eventuelle merknader blir innarbeidet i søknaden.

7.4.3.6 Frister for nabovarsel

Utvalget for harmonisk fortetting i småhusområder med flere er sterkt uenig i at gjeldende varslingsfrist på to uker opprettholdes. Det vises til at i perioder med høytidsdager og i skoleferier bør frister for nabovarsler tillegges disse. Enkelte høringsinstanser har foreslått at fristen bør være minst åtte uker.

7.4.4 Forholdet til andre myndigheter

7.4.4.1 Innledning

I alt 30 høringsinstanser har uttalt seg til Bygningslovutvalgets vurderinger og forslag når det gjelder forholdet til andre lover og den kommunale bygningsmyndighetens samordningsplikt. Flere støtter utvalgets konklusjon om at det bør nedsettes en bredt sammensatt arbeidsgruppe, for å klargjøre grensesnittene mot annen lovgivning, og oppgavefordelingen mellom myndighetsorganer når det gjelder byggesaker. Blant de høringsinstansene som har kommentert utvalgets forslag om at tiltakshaver selv får en plikt til å avklare forholdet til særlovsmyndighetene før søknad sendes inn, og kommunen får hjemmel til å avvise søknad hvor avklaring mangler, er det noen som støtter forslaget. En del er imidlertid skeptiske og enkelte påpeker at en slik ordning i tilfelle bør få betydning for byggesaksgebyrene.

7.4.4.2 Generelt

Landbruks- og matdepartementet, Miljøverndepartementet, Statens Kartverk, Riksantikvaren, Byggenæringens landsforening (BNL), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) med flere støtter utvalgets forslag om å nedsette en bredt sammensatt arbeids-/utredningsgruppe for å klargjøre grensesnittene mot annen lovgivning og oppgavefordelingen mellom myndighetsorganene når det gjelder byggesaker.

Bærum kommune viser til at det bør vurderes om kommunens bygningsmyndighet bør gis slik kompetanse som i dag ligger til særlovsorganer slik at man unngår dobbeltbehandling etter flere lover. Kommunen mener det vil være en stor fordel om plan- og bygningsloven og teknisk forskrift tar opp i seg regler som i dag har sitt utspring i andre lover, som regler om utforming av avkjørsler, bygging av renseanlegg og regler om avfallshåndtering. På denne måten vil disse fagområdene kunne underlegges ansvarsrettsystemet i plan- og bygningsloven.

Fylkesmannen i Hedmark er av den oppfatning at bruk av henvisning til de sektorlovene som et tiltak eventuelt må vurderes i forhold til, er nødvendig å ha i lov eller forskrift for å skape oversikt. Fylkesmannen deler således ikke utvalgets oppfatning om at kommunen, i tilfeller der det ikke er tale om profesjonelle aktører, vil ha den nødvendige oversikten over hvilke sektormyndigheter tiltaket må forelegges for. Fylkesmannen anser det også som tvilsomt om samtlige profesjonelle aktører vil ha en slik oversikt, slik det er forutsatt av utvalget.

7.4.4.3 Om tiltakshavers plikt til å avklare og kommunens rett til å avvise

Bærum kommune uttaler at for avkjøringstillatelse og utslippstillatelse bør bygningsmyndigheten kunne ha et samordningsansvar. Det samme foreslås i forhold til myndigheter som har interesser knyttet til arealbruken. Kommunen mener likevel at tiltakshaver bør ha anledning til på egen hånd å sende søknad til disse myndighetene.

Kommunene SørumogOslostøtter utvalgets forslag om at kommunen skal kunne avvise ufullstendige søknader generelt, herunder søknader uten påkrevde uttalelser og samtykker.

Jernbaneverketer skeptisk til at større ansvar skyves over på tiltakshaver. Adgangen til å avvise en søknad fordi den mangler nødvendig tillatelse fra særlovsmyndighet, betinger at myndigheten selv er godt kjent med særlovgivningen, og dette er etter deres erfaring ikke alltid tilfelle.

Direktoratet for Naturforvaltning er usikker på hensiktsmessigheten av å ilegge tiltakshaver ansvaret for å avklare forholdet til sektormyndighetene. Dette kan etter deres mening være svært tyngende for tiltakshavere som ikke er profesjonelle aktører, og som ikke har særlig kjennskap til eventuelle sektorinteresser, og man kan risikere at saksbehandlingen blir unødig forsinket.

Byggenæringens landsforening (BNL) og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) uttaler at forslaget om en hjemmel for kommunen til å avvise saken dersom samtykke fra annen myndighet ikke allerede er innhentet, kanskje kan fremstå som en effektiviserende regel for bygningsmyndighetene, men for tiltakshaverne er det svært uheldig, dersom det ikke skal være mulig å føre parallelle godkjenningsprosesser overfor alle aktuelle myndigheter. Det hevdes at ekstra kostnader og tidsbruk knyttet til utarbeidelse av søknad og fremskaffing av dokumentasjon/tillatelser også vil være et effektivitetstap i forhold til flyten i byggesakene.

Oslo Bolig- og Sparelag (OBOS) og Norske boligbyggerlags landsforbund (NBBL)påpeker at forslaget om at tiltakshaver skal ha plikt til å avklare forholdet til særlovsmyndigheter, sannsynligvis vil medføre økte kostnader hos tiltakshaver, og at offentlige gebyrer derfor bør reduseres tilsvarende.

7.4.5 Privatrettslige forhold

Det er ikke mange av høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget. De fleste som har uttalt seg støtter utvalgets forslag om at privatrettslige spørsmål bør være bygningsmyndighetene uvedkommende, og at dette bør fremgå i loven. Noen stiller likevel spørsmål om forslaget er tilstrekkelig klart.

Oslo kommuneer positiv til at utvalget foreslår en grense for når søknaden skal kunne avvises. Fylkesmannen i Hedmark og et nettverk av ti kommuner (nettverket)støtter forslaget om å lovfeste prinsippet om privatrettslige forhold slik det er trukket opp i praksis. Bærum kommune, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Byggenæringens landsforening (BNL)og Statens bygningstekniske etat (BE)stiller derimot spørsmål om forslaget i tilstrekkelig grad bidrar til å klargjøre forholdet til det privatrettslige grunnlaget i byggesaken.

7.4.6 Tidsfrister

Nærmere 50 høringsinstanser har uttalt seg til utvalgets vurderinger og forslag vedrørende tidsfrister. Det er bred tilslutning til prinsippet om å ha tidsfrister i byggesaksbehandlingen, men peker noen få på negative konsekvenser ved fokusering på dette. Når det gjelder de konkrete forslagene til nye tidsfrister, lengden på disse, virkning ved fristoverskridelse og lignende, er det ulike tilbakemeldinger fra høringsinstansene.

Utbyggings- og næringsinteressene er positive til tidsfrister i byggesaksbehandlingen, og støtter forslaget om å innføre ytterligere frister. Flere i denne gruppen uttrykker også ønske om kortere frister.

De fleste i statlig forvaltning er også positive til tidsfrister i byggesaksbehandlingen, men enkelte høringsinstanser er skeptiske. Blant annet mener Fiskeri- og kystdepartementet, Statens vegvesenog Forbrukerrådet at tidsfrister gir en mer forutsigbar plan- og byggesaksprosess. Derimot ser Statens forurensingstilsyn betenkelige sider ved å fastsette tidsfrister for saksbehandling av byggesaker, uten at dette blir sett i forhold til at de samme forvaltningsorgan har ansvarsområder knyttet til andre regelverk uten tidsfrister. Riksantikvaren mener det er en stor svakhet at Bygningslovutvalget ikke problematiserer og vurderer de foreslåtte fristreglene i sammenheng med fristregler i annet lovverk, og Miljøverndepartementet foreslår at man tar høyde for andre myndigheters tidsfrister også i denne bestemmelsen. Vestfold fylkeskommune mener loven bør tilkjennegi at i saker hvor annet lovverk slår inn, skal det gis utvidet høringsfrist.

Når det gjelder forslaget om å innføre en tidsfrist på 16 uker for kommunens behandling av saker som inneholder dispensasjon fra arealplan, samt for særskilte søknader om dispensasjon fra arealplan, gir høringsinstansene ulike tilbakemeldinger på forslaget. Utbyggings- og næringsinteressene og statlige organer er mest positive til en slik frist, mens en del kommuner er negative. Flere fremmer synspunkter på fristens lengde, og om at utvalget ikke foreslår at det skal være tidsfrist i saker der det søkes om dispensasjon fra gjeldende lov § 17-2 (Forbud mot bygging og fradeling i 100-metersbeltet langs sjøen), § 23 (Plikt til å utarbeide reguleringsplan – forholdet til overordnede planer) og § 33 (Midlertidig forbud mot deling og bygging).

21 høringsinstanser uttaler seg positivt til forslaget om at det innføres en tidsfrist for fylkesmennenes klagesaksbehandling, blant dem er de åtte fylkesmennene som har uttalt seg om dette. Kun Statens forurensningstilsyn ser betenkelige sider ved å fastsette tidsfrister for saksbehandling av byggesaker, uten at dette blir sett i forhold til at de samme forvaltningsorgan har ansvarsområder knyttet til andre regelverk uten tidsfrister. Mange høringsinstanser har også synspunkter på ressurssituasjonen hos fylkesmennene, fristens lengde, virkninger ved fristoverskridelse, når fristen avbrytes og adgangen til selv å forlenge fristen.

Kun fire høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om tidsfrister i refusjonssaker, hvorav tre av disse er positive til forslaget. Imidlertid mener både Bærum kommune og fellesuttalelsen fra ti kommuner (nettverket)at tidsfrist i en så komplisert materie som refusjonssaker bør settes til tolv uker.

Flere kommuner uttrykker misnøye med gjeldende frister, og det er primært tre-ukersfristen for meldinger og enkle tiltak, fristen på én uke for midlertidig brukstillatelse og fristen på seks uker for kommunens forberedende klagesaksbehandling, som oppgis som problematiske å overholde.

Selv om den gjeldende seks-ukersfristen for kommunens forberedende klagesaksbehandling, ikke omtales spesifikt av Bygningslovutvalget, er det flere høringsinstanser som påpeker at denne fristen er umulig å overholde. Blant annet er Norsk Kommunalteknisk Forening v/Forum for Byggesak imot frist for behandling av klagesaker, og viser til at fristen er vanskelig å overholde på grunn av forvaltningslovens krav om oversendelse av klage til motpart for uttalelse. Det er også ulike oppfatninger blant høringsinstansene om fristen nå kun gjelder for planavklarte saker, eller om det gjelder en seks-ukers frist også for klage ved dispensasjon.

Flere høringsinstanser framholder at det bør innføres sanksjoner ved fristoverskridelse også for de nye foreslåtte fristene. Videre ser flere høringsinstanser positivt på at man samler de fleste tidsfristene i en bestemmelse, men det er ulike synspunkter på om reglene bør plasseres i lov eller forskrift. Spesielt gjelder dette reglene om beregning av tidsfrister, om sanksjoner ved overskridelse av fristene og selve fristlengden. Det gis også uttrykk for at praktiseringen av når kommunene anser en søknad som «fullstendig» varierer, noe som framholdes å være konfliktfremmende og skape en uforutsigbar saksbehandlingsprosess for næringen.

7.4.7 Bortfall av tillatelse

Oslo kommune har i sin uttalelse vist til at tredje ledd i utvalgets forslag til § 21-8, sier «Avbrytes et endringstiltak, bestemmer kommunen osv.». Ordet «endring» er sterkt knyttet til endring av søknad og ordbruken er derfor ikke helt heldig. Etter Oslo kommunes vurdering bør lovteksten i stedet være: «Avbrytes et tiltak på eksisterende bebyggelse, bestemmer kommunen osv.».

Fylkesmannen i Oslo og Akershuskan ikke se at rettskilder gir særlig veiledning til forståelsen av bestemmelsen, og anmoder om at departementet ser nærmere på tolkningsspørsmålet i forbindelse med det videre arbeid med ny lov, og herunder presiserer når eventuelle unntak vil kunne komme til anvendelse.

Statens bygningstekniske etat (BE) anbefaler at en i lovmotivene klargjør hvordan utbyggersiden kan avbryte fristen for bortfall av rammetillatelser og igangsettingstillatelser.

7.5 Departementets vurderinger

7.5.1 Forhåndskonferanse

Etter Kommunal- og regionaldepartementets syn er forhåndskonferansen et viktig verktøy for å øke forutsigbarhet og bedre kvaliteten i byggesaken. Et av formålene med forhåndskonferanse er å klargjøre rammene for utbygging som ligger i reguleringsplan, eventuelt i kommuneplanens arealdel. I forslaget til ny plandel av loven foreslår Miljøverndepartementet at det innføres krav om oppstartsmøte også ved behandling av private planforslag, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008) § 12-8.

Departementet slutter seg til Bygningslovutvalgets forslag om å videreføre reglene om forhåndskonferanse. Det påpekes at det er en forutsetning for en vellykket forhåndskonferanse at tiltakshaver får den informasjon han trenger om hvilke forutsetninger som må tilfredsstilles for at prosjektet skal kunne godkjennes. Dersom forhåndskonferansen skal ha den tiltenkte funksjon og betydning, må også tiltakshaver bidra med tilstrekkelig informasjon om tiltakets innhold, omfang med videre, slik at kommunen kan oppfylle de krav som stilles til å gi korrekte opplysninger om aktuelle rammeforutsetninger og krav til tiltaket.

På bakgrunn av innspill i høringen til Bygningslovutvalgets første utredning, NOU 2003: 24, tar utvalget opp spørsmålet om forhåndskonferanse bør være obligatorisk i større og viktige saker, eller i enkelte typer saker, men kommer til at kommunens rett til å innkalle til forhåndskonferanse vil ivareta et eventuelt slikt behov. I høringen til NOU 2005: 12 har også flere høringsinstanser foreslått at det bør innføres krav om obligatorisk forhåndskonferanse i enkelte typer saker, særlig for tiltak som planlegges til bruk for allmennheten. Departementet er av den oppfatning at et krav om obligatorisk forhåndskonferanse i visse saker kan føre til liten fleksibilitet og kunne oppleves som unødvendig byråkratisk for partene i prosessen. Departementet antar at dersom kommunen mener det er behov for avklaringer i forbindelse med utforming i forhold til tilgjengelighet eller andre temaer, vil kommunen benytte seg av muligheten til å innkalle til forhåndskonferanse, selv om dette i og for seg ikke er bindende for tiltakshaver. Denne adgangen for kommunene kan med fordel benyttes i større grad enn i dag.

I forarbeidene til gjeldende bestemmelse om forhåndskonferanse, drøftes behovet for å lovregulere tredjemannsinteressers og andre fagmyndigheters deltakelse i forhåndskonferansen. Det slås fast at forhåndskonferansen ikke er ment å ha form av noen høring, men som et avklaringsmøte mellom de to hovedpartene i byggesaken. Selv om det presiseres at andre enn tiltakshaver og plan- og bygningsmyndighetene ikke vil kunne kreve forhåndskonferanse, påpekes det at det bør stå hver av de innkallende fritt til å invitere hvem de vil, jf. Ot.prp. nr. 39 (1993 – 94) kapittel 8.2.4.

Spørsmålet om tredjemenns deltakelse i forhåndskonferanser ble også tatt opp i Ot.prp. nr. 112 (2001 – 2002). Kommunal- og regionaldepartementet ga den gang uttrykk for at en slik deltakelse ville føre til at tiltakshavers foreløpige forslag måtte forberedes særskilt med sikte på slike avklaringer, og at man dermed mister det uforbindtlige preget forhåndskonferansen er tenkt å ha. Departementet ville derfor ikke regelfeste eller anbefale at forhåndskonferansen fikk en slik utvidet deltakelse, jf. Ot.prp. nr. 112 (2001 – 2002) kapittel 3.

I likhet med Bygningslovutvalget har departementet forståelse for at det vil kunne være praktisk i enkelte saker at andre fagmyndigheter deltar på forhåndskonferanser, særlig i byggeprosjekter som berører en rekke sektorlover. Departementet er likevel enig med utvalget i at det ikke er en løsning å lovfeste en slik rett, dersom forhåndskonferansen skal beholde sitt uforbindtlige preg og fortsatt foregå på et tidlig stadium i prosessen. Hovedformålet med forhåndskonferansen er at den skal være et avklaringsmøte mellom kommunen og tiltakshaver/ansvarlig søker i byggesaken, mens høringen skal gjennomføres i planprosessen og gjennom nabovarsling. Departementet mener det må være opp til kommunen å vurdere behovet for deltakelse fra andre enn tiltakshaver og kommunen, men antar at det kun i unntakstilfeller vil være aktuelt å innkalle naboer, velforeninger og andre til forhåndkonferanse. Dersom det er behov for å få innspill fra naboer og andre berørte på et så tidlig stadium i byggesaken, vil det være en mulighet for tiltakshaver å innkalle til et høringsmøte om det planlagte tiltaket.

Spørsmålene om det bør stilles klare krav til forberedelser fra tiltakshavers side og om kommunens representanter må ha nødvendig kompetanse og fullmakter ble også tatt opp i høringen til Ot.prp. nr. 39 (1993 – 94), da reglene om forhåndskonferanse ble foreslått. Forslaget fra noen høringsinstanser den gang om at punkter det er enighet om i forhåndskonferansen skal være forpliktende for den videre behandlingen, ble kommentert på følgende måte av Kommunal- og regionaldepartementet:

«Departementet har stor forståelse for synspunktet, men antar at et utstrakt ansvar for riktigheten av opplysningene sannsynligvis vil føre til at kommunen vil være svært forbeholden med å uttale seg. Departementet er derfor, i likhet med Holt-utvalget, blitt stående ved at partene bør kunne uttale seg på fritt grunnlag. Det stilles dermed verken krav til positiv troverdighet (at innholdet er riktig) eller til negativ troverdighet (at opplysningene er fullstendige). Likevel bør kommunens representanter være så godt forberedt at de ut fra de forutsetninger som foreligger kan presisere nærmere de rammeforutsetninger kommunen tar sikte på å legge til grunn for den videre saksbehandling. Kommunen har også et ansvar for at opplysninger om eksisterende plangrunnlag, tidligere vedtak o.l. stemmer.»

Departementet viser til det som ble uttalt i Ot.prp. nr. 39 (1993 – 94), og til at det i forhåndskonferansen ikke skal gis noen bindinger av myndighet eller noe forhåndsløfte. Den kommunale tjenestemannen som deltar i forhåndskonferansen vil ikke ha fullmakt til å binde kommunens videre saksbehandling og senere vedtak. Det er heller ikke hensikten med en forhåndskonferanse å «flytte» saksbehandlingen og avgjørelsen frem til forhåndskonferansen. Tiltakshaver bør imidlertid være trygg på at den informasjon kommunen gir vedrørende sentrale rammebestemmelser, lokale bestemmelser, kommunens praksis på området, saksbehandlingsrutiner med videre, er korrekt, slik at målet om bedre forutsigbarhet for det planlagte prosjektet oppnås. Dette forutsetter at kommunens representant i forhåndskonferansen er godt forberedt og har tilstrekkelig faglig kompetanse. En forutsetning for at forhåndskonferansen skal fungere etter hensikten vil imidlertid være at også tiltakshaver på forhånd kan redegjøre tilstrekkelig for innholdet og forutsetningene i sitt prosjekt, slik at han muliggjør kommunens oppgaver i forhåndskonferansen.

Departementet anbefaler at kommunen, ved henvendelse om forhåndskonferanse fra tiltakshaver, søker å avklare hvilke forhold som ønskes belyst. Det antas ikke å være hensiktsmessig, slik Kristiansand kommune foreslår, å innføre en egen hjemmel for kommunen til å avvise ønske om forhåndkonferanse der tiltakshaver ikke kan vise til hvilke forhold som ønskes belyst. Det må her være tilstrekkelig med regelen i saksbehandlingsforskriften (SAK) § 23, jf. § 24, og veiledningen til denne, om at to-ukersfristen først begynner å løpe fra det tidspunkt kommunen har fått tilstrekkelig skriftlig redegjørelse fra tiltakshaver om hvilke spørsmål som vil bli tatt opp, og hvilke opplysninger som er nødvendige.

I forarbeidene til gjeldende bestemmelse er det forutsatt at referatet skal være omforent, og at det i utgangspunktet bør være kommunens plikt å føre referatet, men at det kan overlates til andre. Departementet er enig med utvalget i at det kan være hensiktsmessig at det presiseres at kommunen har ansvar for å føre referatet, blant annet for å unngå at det oppstår uoverensstemmelser mellom tiltakshaver og kommunen om innholdet i referatet fra forhåndskonferansen. Departementet mener imidlertid dette kan løses ved at formuleringen som i dag står i saksbehandlingsforskriften (SAK) § 2 nr. 6, gjøres klarere på dette punkt.

Selv om det kan hevdes at utvalgets forslag om å lovfeste at referatet skal føres og undertegnes av partene i møtet tilsynelatende går langt i detaljstyring, har departementet kommet til at forslaget bør videreføres. Dette har også sammenheng med at det lett oppstår uoverensstemmelser, og kan komme inn nye momenter dersom referatskrivingen utsettes. Det antas imidlertid å være mest oversiktlig og ryddig hvis detaljerte regler om tidspunkt for føring og undertegning av referat, reguleres i forskrift.

Departementet er enig i utvalgets forslag om at det som framgår i gjeldende lov § 93a fjerde punktum vedrørende innholdet i referatet, bør utgå, da samme ordlyd, som i dag, kan framgå av forskrift. Endringen bidrar til å gjøre lovteksten mer oversiktlig. Med denne løsningen får man en kort og oversiktlig lovbestemmelse om forhåndskonferanse, mens detaljene vedrørende referatet reguleres i forskrift.

7.5.2 Tredjemannsinteresser – nabovarsel

7.5.2.1 Innledning

Reglene om nabovarsling inngår som et element i den generelle saksflyten ved søknader om tillatelse til tiltak. Kommunal- og regionaldepartementet er enig med Bygningslovutvalget i at det er behov for at også disse reglene gjennomgås med sikte på effektivisering av saksbehandlingen i byggesaker. Enkelte av utvalgets endringsforslag vedrørende varslingsreglene foreslås videreført, mens andre forslag mener departementet det ikke er grunnlag for å gå videre med.

7.5.2.2 Hvem som bør varsles og hvordan

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser er uenige i forslaget om at varsling kan skje ved kunngjøring der det er vanskelig å finne fram til den enkelte nabo. Noen mener en slik regel er unødvendig, og at det ikke er noe problem å finne fram til de som er berettiget til varsel. Departementet er enig i at kunngjøring ikke er noen god løsning, da det som noen påpeker, gjerne vil være slik at de eierne som vanskelig kan oppspores, heller ikke nås gjennom lokalavisene. En bedre løsning vil etter departementets vurdering være, som enkelte har foreslått, at krav om varsling unnlates dersom grunneiers adresse ikke er kjent eller fremgår av matrikkelen. I motsetning til grunnboken vil matrikkelen bli oppdatert jevnlig i forhold til blant annet folkeregisteret. Med en slik løsning sikrer man at det ikke oppstår saksbehandlingsfeil dersom man unnlater varsel til de eierne som er «ukjente». Departementet foreslår ny lovtekst i samsvar med dette.

Departementet slutter seg til Bygningslovutvalgets forslag om utvidelse av skjønnsrammen ved at det også skal være adgang til å unnta fra varsling der naboens interesser bare i liten grad berøres av arbeidet. Det antas at en slik unntaksregel vil være lettere å praktisere enn gjeldende rett, som stiller vilkår om at naboens interesser ikke skal berøres. Det kan av og til være en skjønnsmessig vurdering hvorvidt en nabo berøres av et tiltak eller ikke, og med den foreslåtte ordlyden har kommunen en margin å gå på dersom det er tvil om spørsmålet. Det kan være tilfelle hvor for eksempel eiendommen er stor, og det dermed er lang avstand til naboen, det skal oppføres mindre tiltak som neppe berører naboen i særlig grad, eller det kan være gjenboere som ligger på andre siden av veier med stor bredde. Departementet ser ingen grunn til å endre på forståelsen av gjenboerbegrepet, slik det praktiseres i dag, men antar at kommunen i stedet kan vurdere å unnta fra varsel der gjenboeres eiendom ligger i stor avstand fra tiltaket.

Utvalgets forslag om at det overlates til kommunens hensiktsmessighetsskjønn å frita fra nabovarsling i det enkelte tilfelle, ser ikke departementet noen grunn til å videreføre. Kommunens vurdering bør etter omstendighetene kunne overprøves av klageinstansen, dersom manglende varsel anføres som en saksbehandlingsfeil.

Departementet er kjent med at det i enkelte saker har oppstått problemer fordi andre sameiere ikke har fått varsel, da de ikke regnes som naboer etter plan- og bygningsloven. Dette anses å være et internt privatrettslig forhold mellom sameierne som løses gjennom andre regler enn plan- og bygningsloven. En sameier vil imidlertid etter omstendighetene kunne ha rettslig klageinteresse etter forvaltningsloven § 28 dersom hans interesser blir tilstrekkelig berørt, men dette er noe annet enn å inneha nabostatus for varsling etter plan- og bygningsloven.

Etter departementets vurdering, kan det etter omstendighetene i enkelte tilfeller, være hensiktsmessig å avklare kommunens standpunkt om omfanget av nabovarslingen før nabovarslene blir sendt, og eventuelle merknader blir innarbeidet i søknaden på forhånd, men ser ikke behov for å lovfeste dette som en plikt. Dersom tiltakshaver/søker er usikker på hvem som har krav på varsel, er det adgang til å ta kontakt med kommunen på forhånd uten at dette formaliseres i loven. I de aller fleste tilfeller vil det antakelig ikke være tvil om hvem som skal varsles.

Departementet registrerer at enkelte høringsinstanser foreslår at det bør lovfestes et krav om å avholde informasjonsmøter i større prosjekter, men vil påpeke at det ikke er noe til hinder for at det avholdes informasjonsmøter i prosjekter der det er behov for dette, uten at det lovfestes som et krav.

7.5.2.3 Samtidig oversendelse av varselbrev til kommunen

Departementet er enig med de høringsinstansene som foreslår at kravet om at gjenpart av varselbrevene skal sendes til kommunen, bør utgå. Bygningslovutvalget foreslår å videreføre denne ordningen, uten at dette er spesielt omtalt i motivene. Som det påpekes av flere høringsinstanser, blir gjenpart av varselbrevene neppe vurdert av kommunen før søknaden er mottatt. Dersom en nabo som har mottatt nabovarsel har behov for veiledning fra kommunen vedrørende det varslede tiltaket, er det ikke noe i veien for at han kan kontakte kommunen selv om denne ikke har mottatt gjenpart av varselbrevene. Kommunen har uansett ikke registrert noen sak før søknaden er mottatt, men vil kunne gi generelle råd og veiledning.

7.5.2.4 Frister

Departementet registrerer at enkelte høringsinstanser har fremhevet at utvalgets forslag om en frist på minst to uker for merknader er for kort. To uker er også fristen etter gjeldende rett. Utvalgets forslag om «minst 2 uker» er ment å markere at det kun er en minstefrist som søker kan forlenge, og departementet antar at dette gir tilstrekkelig fleksibilitet for å ivareta behovet for eventuell forlengelse av fristen ved høytider og ferier. Kommunen kan uansett legge vekt på senere innkomne merknader for å sikre at saken blir tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17. Berørte naboer som har vært forhindret fra å avgi merknader fordi de var bortreist til fristen utløp, vil dessuten eventuelt kunne ha anledning til å påklage vedtaket hvis dette allerede er fattet når de blir kjent med varselet.

7.5.2.5 Prosess

Departementet foreslår å videreføre gjeldende ordning med at ansvarlig søker behandler naboprotester. Denne ordningen foreslås også å gjelde i saker hvor tiltakshaver selv står ansvarlig, jf. forslaget § 20-2.

Departementet er enig i uttalelsen fra Statens Kartverk og Miljøverndepartementet om at bestemmelsen om nabovarsel har fått en utilsiktet endring i forhold til saker som inneholder søknad om deling som ikke er avklart i rammetillatelsen, og foreslår endring av ordlyden i forhold til utvalgets forslag. Dette innebærer at den foreslåtte lovteksten i forslaget § 21-3 fjerde ledd viderefører innholdet i gjeldende lov § 94 nr. 3 fjerde ledd om at det ved delt søknad stilles krav om nabovarsel for rammetillatelse og søknad om deling som ikke er avklart i rammetillatelsen, samt endringssøknad om det samme.

7.5.2.6 Detaljerte regler i forskrift

Departementet registrerer at enkelte høringsinstanser har foreslått at detaljerte regler om nabovarsling bør stå i forskrift, mens andre påpeker at krav til innhold i varselet bør flyttes fra forskrift til lov. Departementet mener det er mest hensiktsmessig at detaljerte regler om nabovarsling står i forskrift.

7.5.3 Forholdet til andre myndigheter

7.5.3.1 Generelt om dobbeltbehandling med videre

Forholdet mellom plan- og bygningsloven og andre regelverk som skal ivaretas ved en byggeprosess, reiser flere spørsmål. Det kan blant annet diskuteres om det er hensiktsmessig at samme spørsmål knyttet til ett og samme tiltak behandles av flere myndighetsorganer. Etter gjeldende rett er dette søkt avverget gjennom saksbehandlingsforskriften (SAK) § 7, hvor en rekke tiltak unntas fra vesentlige deler av plan- og bygningslovens regler om saksbehandling med videre, dersom de er tilstrekkelig behandlet etter annet regelverk. Bygningslovutvalget stiller spørsmål om det er grunn til å supplere eller innskrenke denne listen.

Et annet spørsmål er om det er hensiktsmessig at de hensyn som skal eller bør ivaretas gjennom byggeprosessen, er spredt i flere lover, og ivaretas av ulike myndighetsorganer. Bygningslovutvalget legger til grunn at bygningsmyndighetene, ut fra gjeldende ressurs- og kompetansesituasjon, har begrensede muligheter til å påta seg nye oppgaver ut over det som følger av gjeldende overordnet oppgave- og rollefordeling. Utvalget viser også til høringen av NOU 2003: 24 som viste at særlovsorganene i all hovedsak mener det vil være uhensiktsmessig å overføre slik spesialkompetanse til bygningsmyndighetene fullt ut.

Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets vurderinger. Departementet ser det som viktig å unngå dobbeltbehandling, og er enig med utvalget i at en bedre klargjøring av grensesnittet mellom de aktuelle myndighetsorganer vil kunne bidra til forenkling og effektivisering av byggesaksprosessen.

Departementet har vurdert Bygningslovutvalgets forslag om at en nærmere vurdering av forholdet mellom plan- og bygningsloven og særlovene som har bestemmelser som gjelder tiltak som også hører under plan- og bygningsloven, bør foretas av en egen arbeidsgruppe hvor berørte særlovsorganer er representert. Innspill i høringen viser at det er flere særlovsorganer som ser behov for en bedre koordinering mellom «sitt» regelverk og plan- og bygningsloven. Det er blant annet et pågående arbeid i forhold til arbeidsmiljøloven § 18-9 om Arbeidstilsynets byggesaksbehandling, som innebærer at den som skal oppføre et yrkesbygg også må søke Arbeidstilsynet om tillatelse. Arbeids- og inkluderingsdepartementet vurderer om det kan være hensiktsmessig å oppheve ordningen med særlig byggetillatelse fra Arbeidstilsynet, ved at arbeidsmiljøperspektivet innlemmes i den kommunale byggesaksbehandlingen. Formålet vil være en mindre ressurskrevende behandling, og fjerne unødig dobbeltarbeid.

Departementet vil påpeke at en gjennomgang av alle særlover vil kunne være nyttig for å unngå dobbeltbehandling, og bidra til en mer effektiv saksflyt totalt sett, men innser at dette vil kunne bli en omfattende oppgave. Det vil derfor bli vurdert å sette i gang et slikt arbeid med gjennomgang av særlovene som berører byggesaksbehandlingen, på et senere tidspunkt. Flere høringsinstanser har gitt uttrykk for at de gjerne vil delta i et slikt arbeid.

7.5.3.2 Samordning og koordinering

Når det gjelder spørsmålet om å unnta flere tiltak fra plan- og bygningslovens regler dersom de behandles tilstrekkelig etter annet regelverk, er dette en vurdering som eventuelt vil kunne tas i forbindelse med det etterfølgende forskriftsarbeidet. Det er blant annet kommet innspill fra Nærings- og handelsdepartementet om at byggesaksreglenes anvendelse på tiltak etter mineralloven bør vurderes nærmere, da flere av bestemmelsene i plan- og bygningsloven passer dårlig på massetak med videre, hvor driften er det sentrale. Når det gjelder koordinering mellom plan- og bygningsloven og regler om avfallshåndtering, foreslås nå krav om både håndtering av avfall og avfallsplan, overført fra forskrift med hjemmel i forurensningsloven til ny § 29-8 i plan- og bygningsloven. Dette er omtalt nærmere i proposisjonen kapittel 19 punkt 19.5.4.

Når det gjelder reglene om bygningsmyndighetenes samordnings- og koordineringsplikt i forhold til andre myndigheter, jf. gjeldende lov § 95 nr. 3, er Bygningslovutvalget opptatt av å finne løsninger som gir effektiviserings- og forenklingsgevinster. Departementet er imidlertid i tvil om forslaget om å innføre en plikt for tiltakshaver til selv å avklare sin søknad hos andre myndigheter før søknaden sendes bygningsmyndigheten, vil være mer effektivt totalt sett. Det samme gjelder det korresponderende forslaget om å innføre en hjemmel for den kommunale bygningsmyndigheten til å avvise søknaden dersom tillatelse, samtykke eller uttalelse ikke er innhentet når søknaden mottas.

Departementet fremmet et tilsvarende forslag om tiltakshavers plikt til forhåndsavklaring i forhold til særlovsmyndigheter, i et høringsnotat 25. januar 2002. Tillatelsen/samtykket/uttalelsen fra særlovsmyndigheten skulle vedlegges byggesøknaden når den ble sendt kommunen. Bakgrunnen for forslaget var at en slik ordning ville føre til at kommunen kunne motta en mer fullstendig søknad enn tilfelle er i dag. Den foreslåtte ordningen er etablert for enkle tiltak etter gjeldende lov § 95b.

På bakgrunn av høringen kom departementet den gang til at forslaget ikke skulle fremmes i proposisjonen (Ot.prp. nr. 112 (2001 – 2002)). Det ble blant annet vist til at forslaget om at ansvarlig søker skulle innhente uttalelse med videre fra andre myndigheter, kunne føre til at saksbehandlingstiden totalt sett for tiltakshaver ville kunne bli lenger. Med den foreslåtte ordningen, ville kommunen ikke kunne behandle byggesøknaden parallelt med sektormyndighetene. Det ble også vist til at dersom kommunen velger å returnere søknaden fordi det mangler en uttalelse fra sektormyndighetene, ville dette også kunne bli mer byråkratisk og forlenge den totale saksbehandlingstiden for tiltakshaver.

Disse argumentene er også påpekt i denne høringen, og departementet har kommet til at det er en bedre og mer fleksibel løsning å opprettholde gjeldende frivillige ordning om at tiltakshaver/søker har rett til å forelegge saken for sektormyndighetene. Dette er presisert i gjeldende saksbehandlingsforskrift (SAK) § 17 slik at det ikke skal være tvil om at sektormyndighetene ikke kan nekte å ta imot saken fra tiltakshaver/søker. Med en slik valgfrihet kan kommunen og den enkelte tiltakshaver/søker, i de saker der det ligger til rette for det, avklare for eksempel under en forhåndkonferanse hvem som skal foreta foreleggelse for sektormyndighetene. Bygningsmyndighetenes overordnede koordineringsplikt og veiledningsplikt etter forvaltningsloven, for eksempel til å veilede tiltakshaver om hvilke myndigheter søknaden må legges fram for, vil fortsatt gjelde for alle søknadspliktige tiltak. Tiltakshaver/søker vil dermed selv kunne velge å innhente uttalelse med videre fra sektormyndighetene før søknaden sendes kommunen, dersom det vil være tidsbesparende eller ønskelig av andre grunner. Det er blant annet ett av vilkårene for å få behandlet saken innen tre uker at forholdet til andre myndigheter er avklart på forhånd, jf. gjeldende bestemmelse om «enkle tiltak» i § 95b og forslaget til § 21-7 andre ledd. Tilsvarende vil det for saker som etter gjeldende rett behandles som melding, og som etter forslaget nå blir søknadspliktig, jf. § 20-2, være et vilkår for å få disse behandlet innen tre uker at det ikke er nødvendig med ytterligere tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet. Dette er nærmere omtalt under kapitlet om tidsfrister, se punkt .7.5.5.

I sammenheng med utvalgets forslag om tiltakshavers plikt til å avklare forholdet til særlovsmyndighetene, er det også foreslått en rett for kommunen til å avvise søknader der forholdet til andre myndigheter ikke er avklart. I og med at departementet har kommet til at det fortsatt bør gjelde en frivillig ordning i forhold til tiltakshaver, er det heller ikke aktuelt å foreslå en rett for kommunen til å avvise søknader hvor forholdet til sektormyndigheten ikke er avklart. Departementet mener at det fortsatt bør være slik at der det omsøkte tiltaket krever tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet, skal kommunen forelegge saken for vedkommende myndighet, dersom ikke avgjørelse eller uttalelse er innhentet på forhånd. I alle tilfeller der andre myndigheter skal gi samtykke, tillatelse eller avgi uttalelse, kan kommunen enten vente med å avgjøre saken eller gi rammetillatelse med forbehold om at igangsettingstillatelse ikke vil bli gitt før forholdet til andre myndigheter er brakt i orden. Dette anses som en tilstrekkelig fleksibel ordning. Ordningen er en videreføring av gjeldende rett, og det er ikke fremkommet vesentlige synspunkter i høringen som tyder på at dette fungerer dårlig.

Etter gjeldende rett omfatter kommunens koordineringsplikt de myndigheter som er oppregnet i § 95 nr. 3 første ledd. En slik oppregning gir god informasjon samtidig som en oppregning viser mer konkret hva koordinerings- og samordningsplikten inneholder. Som Fylkesmannen i Hedmark påpeker, er det ikke sikkert kommunen har den nødvendige oversikten over hvilke sektormyndigheter tiltaket må forelegges for. Det kan likevel stilles spørsmål om oppregningen av aktuelle myndigheter bør stå i lov eller forskrift. Etter gjeldende rett er det gitt en forskriftshjemmel hvor listen kan utvides, og per i dag er det kun reindriftsmyndigheten som er nevnt i gjeldende saksbehandlingsforskrift (SAK) § 17. Dette tyder på at det ikke er stort behov for å utvide listen over aktuelle særlovsmyndigheter. På den annen side anses det mest hensiktsmessig at oversikten over de aktuelle myndigheter finnes på ett sted, og departementet har derfor kommet til at det er mest hensiktsmessig at de aktuelle særlovsmyndigheter reguleres i forskrift. Dette vil gi størst fleksibilitet ved endringer av bestemmelsen og gi best oversikt for tiltakshavere som selv forelegger saken for berørte myndigheter. Gjeldende oppregning i § 95 nr. 3 første ledd samt i gjeldende saksbehandlingsforskrift (SAK) § 17 foreslås derfor videreført i ny forskriftsbestemmelse.

7.5.3.3 Frister for andre myndigheter

Gjeldende frist på fire uker fra oversendelse for andre myndigheter til å avgi uttalelse eller fatte avgjørelse, er ment å gjelde både i de tilfeller kommunen selv oversender saken og i de tilfeller tiltakshaver/søker foretar slik oversendelse før søknad sendes kommunen. Bestemmelsen gjelder bare for søknadspliktige tiltak etter gjeldende lov § 93. Selv om saken er oversendt fra tiltakshaver, må særlovsmyndigheten, dersom det er aktuelt, søke kommunen om fristforlengelse. Bygningslovutvalget har i sitt forslag presisert at fristen på fire uker kun skal gjelde i de tilfelle kommunen selv velger å foreta oversendelsen til særlovsmyndigheten. Etter departementets vurdering vil utvalgets forslag kunne få uheldige utslag for tiltakshavere som selv oversender saken til særlovsmyndighetene. Dersom det ikke gjelder noen frist i slike tilfeller, vil den samlede saksbehandlingstiden for disse kunne bli svært uforutsigbar, og det blir ingen reell valgfrihet. Fordi det er et vilkår for å få behandlet søknaden innen tre uker at forholdet til andre myndigheter er avklart, vil det kunne bli et dilemma for tiltakshavere om de skal velge å satse på å oppfylle vilkårene for denne sakstypen.

Departementet foreslår derfor at gjeldende frist på fire uker for særlovsmyndighetene videreføres slik at den gjelder uavhengig av hvem som forelegger saken for disse. Gjeldende ordning med at kommunen i særlige tilfeller kan forlenge fristen, dersom det anmodes om fristforlengelse før fristen er utløpt, foreslås også videreført. Det er likevel ingenting i veien for at tiltakshaver kan avtale en lengre frist med den aktuelle særlovsmyndigheten, dersom denne har vanskeligheter med å overholde fristen. Forholdet mellom fristen i plan- og bygningsloven og eventuelle frister i særlover foreslås fortsatt løst slik gjeldende lov gir anvisning på. Dersom tiltaket ikke er betinget av tillatelse eller samtykke fra andre myndigheter, det vil si i de tilfeller der særlovsmyndigheten kun skal avgi en uttalelse i saken, kan de kommunale bygningsmyndigheter avgjøre saken når fristen er ute. Dersom det er krav om tillatelse eller samtykke etter særlov, og dette ikke er gitt innen fire-ukersfristen, for eksempel fordi det foreligger en lengre frist etter særlov, kan bygningsmyndigheten ikke avgjøre saken, for eksempel gi igangsettingstillatelse der rammetillatelse er gitt med forbehold, eller gi tillatelse der det er søkt om tillatelse i ett trinn.

7.5.4 Privatrettslige forhold

Departementet foreslår å videreføre gjeldende utgangspunkt om at bygningsmyndighetene ikke skal ha en alminnelig plikt til å påse eller vurdere om et tiltak er i samsvar med privatrettslige forhold, med mindre det følger direkte av loven at bestemte private rettsforhold er en betingelse for å få byggetillatelse eller er relevante skjønnsmomenter i forbindelse, med kommunens vurdering av søknaden. Ved tvist om privatrettslige forhold, er det de enkelte rettighetshavere som må forfølge sine rettigheter, og det blir domstolenes oppgave å avgjøre eventuelle tvister.

Departementet er enig med Bygningslovutvalget i at regelverket bør klargjøres slik at dette utgangspunktet kommer tydeligere fram. Det er av stor betydning for en effektiv og rask byggesaksbehandling at det går klart fram av regelverket hvilke vurderinger kommunen skal gjøre i sin saksbehandling, og hvilke vurderinger kommunen ikke skal gjøre. Hensynet til en mest mulig lik og forutberegnelig saksprosess taler også for at dette klargjøres i regelverket, og at slike spørsmål behandles likt fra kommune til kommune. På den annen side kan problemstillinger knyttet til uklarheter vedrørende det privatrettslige grunnlaget for et tiltak variere betydelig fra sak til sak. Det vil være vanskelig i en lovbestemmelse å regulere grensene for kommunens undersøkelsesplikt og avvisningsrett i de ulike situasjoner, slik Sivilombudsmannens retningslinjer legger opp til, jf. omtale under punkt 7.2.4. En lovregulering av forholdet mellom plan- og bygningsloven og de underliggende private rettsforhold i byggesaksbehandlingen bør derfor etter departementets vurdering bygge på en svært begrenset undersøkelsesplikt, og hvor en avvisningsrett bør forbeholdes de klare tilfellene der tiltakshaver ikke kan vise til noen rett til å disponere over eiendommen.

Departementet har ingen systematisk oversikt over hvordan spørsmål om privatrettslige hindringer håndteres i dag, men erfarer at det er noe ulik praksis og ulike synspunkter på hvor langt kommunen bør eller plikter å gå i å undersøke privatrettslige forhold som anføres i en byggesak.

I noen tilfeller er det helt åpenbart at et tiltak ikke kan gjennomføres fordi det er i strid med et privatrettslig forhold. Et eksempel er hvor det søkes om å bygge på annen manns eiendom, og hvor det samtidig ikke er tvil om at eier av eiendommen ikke har gitt tiltakshaver samtykke. Departementet er av den oppfatning at kommunen i slike tilfeller ikke bør pålegges en plikt til eventuelt å gi tillatelse, men at kommunen i stedet bør ha adgang til å avvise søknaden. En behandling av søknaden i slike tilfeller vil kunne innebære en sløsing med forvaltningens ressurser og være lite heldig sett i et samfunnsøkonomisk perspektiv.

Departementet vil i tråd med Bygningslovutvalget ikke foreslå at kommunen i slike tilfeller skal ha plikt til å avvise søknaden, men vil påpeke at kommunen i de åpenbare tilfellene bør velge avvisning. Dersom kommunen likevel ikke ønsker å avvise søknaden, vil den utenforstående rettighetshaver være henvist til å anlegge søksmål for domstolene for å kunne bygge i henhold til tillatelsen. I de tilfellene det er tilstrekkelig klart at tiltakshaver ikke har den privatrettslige rådighet over den aktuelle eiendom, kan det virke rimeligere at han skaffer en rettslig avklaring før søknaden behandles etter plan- og bygningsloven.

Når det gjelder tiltak på egen eiendom, bør utgangspunktet om eiers fulle rådighet legges til grunn. I slike tilfeller bør søknaden tas under behandling med mindre det foreligger konkrete og klare holdepunkter for noe annet, det vil si at en utenforstående tredjepart uomtvistelig kan dokumentere at tiltakshaver åpenbart ikke kan disponere over sin eiendom på denne måten. I tilfeller der det for eksempel beror på en tolking av uklare avtalevilkår, negative byggeservitutter, påstander om hevdede rettigheter eller lignende, om tiltakshaver har det privatrettslige grunnlaget for å gjennomføre det planlagte tiltak på egen eiendom, må bygningsmyndighetene kunne behandle søknaden uten særlige undersøkelser. Det samme må gjelde dersom for eksempel en borettshaver eller sameier søker om et tiltak på fellesareal hvor det er uklarheter rundt det underliggende privatrettslige forholdet. Bygningsmyndighetenes saksbehandling er ikke innrettet mot å avklare kompliserte privatrettslige spørsmål og saksbehandlerne vil i mange tilfeller ikke ha den nødvendige kompetansen til å kunne vurdere slike spørsmål. En har således ingen garanti for at kommunen vil kunne foreta en tilstrekkelig grundig vurdering av alle sider av spørsmålet når den avviser en søknad, og begrunner med at det ikke foreligger hjemmel til å gjennomføre tiltaket på grunn av et uklart privatrettslig forhold.

Når det gjelder negative byggeservitutter, har Bygningslovutvalget, under henvisning til ombudsmannens uttalelser og den rettsutvikling som har vært på området, uttalt at det bør anses å falle utenfor bygningsmyndighetenes oppgave/ansvar å vurdere om det foreligger private rådighetsforbud, og å ta stilling til om disse for eksempel er strøksservitutter eller ikke og om de eventuelt kan være falt bort, jf. NOU 2005: 12 punkt 9.6.3.2. Departementet slutter seg til denne vurderingen.

Departementet er av den oppfatning at de retningslinjer Sivilombudsmannen trekker opp, særlig i årsmelding for 2005 (omtalt under punkt 7.2.5), kan synes å anvise en for omfattende undersøkelsesplikt for bygningsmyndighetene. En må ikke komme i den situasjon at bygningsmyndighetene må bruke betydelige ressurser på å undersøke og avgjøre om et tiltak lar seg gjennomføre fordi det fra en tredjemann hevdes at privatrettslige forhold er et hinder. En avvisning av saken bør som nevnt forbeholdes de klare tilfellene, der det framgår utvetydig av offentlige registre, dommer, avtaler eller lignende at tiltakshaver ikke har noen rådighet over byggetomta. Avvisningsspørsmålet vil imidlertid måtte bero på en konkret vurdering, så en viss begrenset undersøkelse av den dokumentasjon som fremlegges fra den protesterende, må bygningsmyndighetene likevel foreta. Hvis tilstrekkelig dokumentasjon ikke foreligger, bør søknaden tas under behandling, eventuelt kan kommunen gi tiltakshaver en frist for å framskaffe tilstrekkelig dokumentasjon til å avklare det privatrettslige spørsmålet. Dersom søknaden gjelder tiltak på annen manns grunn vil det være tiltakshaver som må dokumentere at han har fullmakt til å disponere over eiendommen. Hvis han ikke kan dokumentere slik rett, bør søknaden avvises. I et vedtak om avvisning bør det presiseres at avvisningen ikke innebærer noen avgjørelse av den privatrettslige tvisten.

Når kommunen behandler en søknad hvor privatrettslige forhold er anført som hinder for gjennomføring av tiltaket, bør det også i slike tilfeller presiseres at tillatelsen kun gjelder tiltakets forhold til plan- og bygningsloven og at den ikke innebærer noen avgjørelse av hvorvidt tiltaket vil være i strid med private rettigheter.

Utforming av bestemmelsen

Selv om de høringsinstanser som har uttalt seg til spørsmålet er enige i en videreføring av det som er ansett som gjeldende rett på dette området, er det ikke enighet om selve utformingen av forslaget. Enkelte argumenterer at utvalgets forslag ikke er tilstrekkelig klargjørende. Bygningslovutvalget har foreslått å videreføre Sivilombudsmannens kriterier ved at bygningsmyndighetene gis adgang til å avvise en søknad dersom det ikke er sannsynliggjort at tiltakshaver har de privatrettslige rettigheter søknaden forutsetter. Forslaget innebærer således at tiltakshaver har bevisbyrden for å dokumentere at han likevel har en rett til å bygge.

Med Bygningslovutvalgets forslag til ordlyd kan det se ut som om kommunen nå skal ha en mer aktiv rolle i avklaringen av om privatrettslige forhold kommer i strid med det omsøkte tiltaket. Selv om den ikke er generell, kan det se ut til at undersøkelsesplikten i hvert fall utvides i forhold til det som var siktemålet med gjeldende lov § 95 nr. 2. Og selv om det er på det rene at utvalget kun har ment å sikte til de tilfeller hvor privatrettslige forhold påberopes i en sak, bør dette tydeliggjøres i merknadene til bestemmelsen.

Departementet er av den oppfatning at innføring av begrepet «sannsynliggjort» åpner for en videre vurderingsplikt for bygningsmyndighetene i spørsmålet om en kan avvise søknaden, enn det som er hensiktsmessig. Det alminnelige utgangspunkt er at tvister om privatrettslige forhold bør avgjøres av rettsapparatet. Avvisningsadgangen bør derfor, som nevnt, forbeholdes de klare tilfellene, og departementet har foreslått en bestemmelse i samsvar med dette, jf. forslaget § 21-6. Departementet peker også på at kommunen bør være forsiktig med å avvise en sak annet enn i de tilfeller der det framstår som klart at tiltakshaver ikke har det privatrettlige grunnlaget for å disponere over byggetomta.

7.5.5 Tidsfrister

7.5.5.1 Innledning

Departementet slutter seg til Bygningslovutvalgets konklusjon om at gjeldende tidsfrister beholdes. Som Bygningslovutvalget påpeker bidrar fristene til bedre forutsigbarhet, noe som er svært viktig for aktørene som skal bygge. Det er ikke holdepunkter for å hevde at tidsfristene har ført til at kvaliteten på saksbehandlingen er blitt uakseptabelt dårlig. Bygge-, anleggs- og eiendomsnæringen er konjunkturutsatt, og lang kommunal saksbehandlingstid kan få store konsekvenser for planlegging og gjennomføring av byggingen. Imidlertid vil departementet på bakgrunn av høringsuttalelsene vurdere om lengden på enkelte eksisterende tidsfrister er hensiktsmessig.

Departementet slutter seg også til Bygningslovutvalgets forslag til ytterligere frister, det vil si forslagene om å innføre tidsfrist for klageinstansen ved behandling av klager i plan- og byggesaker, og frister for de to vedtakene som skal treffes av kommunen i en refusjonssak.

7.5.5.2 Frist for klageinstansen ved behandling av klager i plan- og byggesaker

På bakgrunn av høringsuttalelsene er departementet kommet til at forslaget om at det innføres frist for fylkesmannens klagesaksbehandling, bør opprettholdes. Et stort flertall av høringsinstansene støtter forslaget om innføring av tidsfrister også for fylkesmennenes klagesaksbehandling, inklusiv de fylkesmennene som har uttalt seg om dette. Det vises også til at fylkesmennene i tildelingsbrevet fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet, i flere år har hatt tolv ukers saksbehandlingstid som styringssignal.

7.5.5.3 Fristens lengde

Fornyings- og administrasjonsdepartementets prosjekt med systematisk sammenligning mellom fylkesmannsembetene viser at gjennomsnittlig saksbehandlingstid for alle embetene i 2006 var tre måneder, mot 2,6 måneder i 2005. Rapporteringen viser at hele ni embeter ikke klarte resultatmålet på tre måneders gjennomsnittlig saksbehandlingstid, men at overskridelsene av målkravet i 2006 var relativt beskjedne. Tallene for 2007 viser at gjennomsnittlig saksbehandlingstid fortsatt ligger på ca tre måneder og at ti embeter ligger over dette gjennomsnittet. Tallene for 2007 viser en ytterligere økning i antall klagesaker, og fra 2003 til 2007 har økningen vært på totalt 659 saker. Embetene har per tredje tertial 2007 en restanse på 1415 saker, som utgjør 28 % av det totale antall saker for 2007. Særlig for de største fylkesmannsembetene er etterslepet av klagesaker betydelig.

Departementet mener det er viktig å ha en tidsfrist som gjør det mulig å behandle de fleste saker innenfor fristen. Dersom det viser seg at mange saker ikke blir behandlet innenfor fristen, kan det medføre en utvanning av formålet med regelen. For stramme tidsfrister vil også kunne føre til redusert kvalitet på saksbehandlingen ved for eksempel forhastede avgjørelser som eventuelt baserer seg på feil faktum, eller uten at berørte interesser er vurdert på forsvarlig måte. Kommunene har anledning til å finansiere sin byggesaksbehandling gjennom å avkreve gebyrer fra søkerne. En økt saksmengde vil gi tilsvarende økning av gebyrinntektene. Denne muligheten har ikke fylkesmennene, da klagesaksbehandlingen er gebyrfri. Dermed er fylkesmannen mer sårbar for store svingninger i antall saker, situasjonen på arbeidsmarkedet med videre. Dette medfører at fristen ikke bør settes for kort.

Departementet støtter i utgangspunktet Bygningslovutvalgets forslag om at fristen bør være tolv uker, noe de fleste høringsinstansene også anser som rimelig. Fristens lengde vil imidlertid bli vurdert ved den endelige fastsettelsen av forskriften.

7.5.5.4 Saker som omfattes av foreslått frist

Bygningslovutvalget har ikke spesifikt omtalt hvilke klagesaker etter plan- og bygningsloven som bør underlegges en 12-ukers saksbehandlingsfrist. Departementet mener at fristen bør gjelde for alle klagesaker, og viser til at det ikke er noen forskjell i hvordan fylkesmannen behandler klager i dispensasjonssaker og i vanlige byggesaker. Klagesakene er gjennomgått og tilrettelagt av kommunen når fylkesmannen mottar sakene, og det er ingen politisk behandling eller andre eksterne høringsinstanser som saken skal fremlegges for når den er oversendt fylkesmannen. Uavhengig av om det innføres frist for kommunens behandling av dispensasjoner fra gjeldende arealplaner, er departementet av den oppfatning at alle klagesakene belegges med tidsfrister.

7.5.5.5 Frist i refusjonssak

Departementet støtter Bygningslovutvalgets forslag om å innføre seks-ukers frist for kommunens godkjenning av planer etter § 18-8, og seks-ukers frist for å treffe refusjonsvedtak etter § 18-9. Hensikten med fristene er å sikre framdriften og forutberegneligheten for tiltakshaver, blant annet av hensyn til anbud innhentet fra underentreprenører og vedståelsesfrister. Departementet foreslår at denne fristlengden fremgår av forskift.

Fristen begynner å løpe fra det tidspunkt materialet etter § 18-8 for foreløpig refusjonsvedtak, og § 18-9 for endelig refusjonsvedtak er mottatt av kommunen, noe som stemmer overens med begrepet «fullstendig søknad» i lovens sammenheng.

Departementet støtter Bygningslovutvalgets vurderinger og forslag om at det foreløpig ikke bør innføres konsekvenser ved fristoverskridelse, og viser til at dette bør utstå inntil man har gjort erfaringer med disse nye fristene. Departementet foreslår imidlertid at det i forskrift åpnes for gebyrbortfall også i disse sakene, slik at departementet på et senere tidspunkt kan vurdere gebyrnedsettelse ved overskridelse av fristen.

7.5.5.6 Forberedende klagesaksbehandling

Selv om gjeldende seks-ukers frist for kommunens forberedende klagesaksbehandling ikke omtales særskilt av Bygningslovutvalget, påpeker flere høringsinstanser at denne fristen nærmest er umulig å overholde. Flere store kommuner viser til at det kontradiktoriske prinsipp og realistisk møtehyppighet i politiske organer med forsvarlig forberedelse, medfører at de sjelden klarer å overholde fristen. For eksempel viser Fredrikstad kommune til forvaltningslovens krav om oversendelse av klage til motpart for uttalelse og at det ikke bør gis kortere frist enn to uker for slik uttalelse. I tillegg vises det til tidsforbruk til postgangen, og at det i en del tilfeller kan være aktuelt å innhente uttalelse fra andre etater før klagen behandles. For de saker som skal behandles politisk, går det med ekstra tid som gjør det vanskelig å overholde tidsfristen. I dag gjelder fristen kun for «rene» byggesaker, uavhengig av om klagen behandles politisk eller ikke.

Bygningslovutvalget har ikke tatt stilling til om fristen også skal gjelde i klagesaker der tiltaket krever dispensasjon fra plan. Departementet mener at fristen bør gjelde for kommunens forberedende klagesaksbehandling i alle saker, det vil si at det skal gjelde samme frist for den forberedende klagesaksbehandlingen uavhengig av om det er klage i en ordinær byggesak eller dispensasjonssak. Det vises til at Miljøverndepartementet har foreslått at den nye plandelen i loven ikke vil gi føringer med hensyn til hvem som har myndighet til å fatte ulike typer vedtak, slik at kommunen står fritt til å velge hvordan de organiserer den forberedende klagesaksbehandlingen.

Departementet mener imidlertid at fristlengden bør utvides. «Brukerundersøkelse 2007» som Statens bygningstekniske etat (BE) gjennomførte høsten 2007, viser at kommunene i gjennomsnitt bruker 45 dager på forberedende klagebehandling der sakene behandles politisk, mens de bruker i gjennomsnitt 37 dager for klager som behandles av administrasjonen. De store kommunene ligger langt over dette gjennomsnittet, men datamaterialet er her lite. Spørsmålene som ble stilt i undersøkelsen fanger imidlertid ikke direkte opp hvorvidt klagesaken er en klage som omfattes av tidsfristen eller ikke. Praksis i mange kommuner er at saker som behandles politisk er klager på avslag eller gitte dispensasjoner fra plan, mens administrasjonen i større grad behandler klager på «rene» byggesaker.

Da tidsfristen ble innført i 2003, foreslo departementet en åtte-ukers frist for forberedende klagebehandling, men fristen ble satt til seks uker ved Stortingets behandling. Det påpekes at denne fristen kun gjelder i «rene» byggesaker, det vil si ikke saker som inneholder planspørsmål.

Etter departementets oppfatning bør fristlengden være tilstrekkelig til at politisk behandling praktisk lar seg gjennomføre. Mange kommuner ønsker å beholde den politiske behandlingen som de anser viktig for sitt lokaldemokrati, blant annet ved klager på dispensasjoner eller avslag på dispensasjoner fra arealplaner. Departementet mener det bør legges opp til frister som medfører at kommunen selv kan bestemme om den vil behandle saken politisk, og har kommet til at det bør legges til grunn en noe lengre frist enn etter gjeldende lov. I utgangspunktet mener departementet at fristen bør være åtte uker for kommunens forberedende klagesaksbehandling. Fristens lengde vil imidlertid bli endelig fastsatt i forskrift.

Departementet ønsker ikke å foreslå sanksjoner ved overskridelse av fristen, og viser til at det ikke er aktuelt at klagen skal vinne fram på grunn av klageinstansens passivitet ut fra hensynet til rettssikkerhet og forutsigbarhet. Videre vises det til at så lenge man ikke har gebyr for klagesaksbehandlingen, er også gebyrreduksjon uaktuelt som incitament til raskere behandling.

7.5.5.7 Frister for ferdigattest og midlertidig brukstillatelse

Ferdigattest er obligatorisk, og departementet foreslår at krav om ferdigattest innskjerpes på forskjellige måter, se kapittel 7.5.7. Tidsfrist for utstedelse av ferdigattest foreslås satt til tre uker. Det viser seg at én uke (for midlertidig brukstillatelse, slik praksis er i dag) er for lite, og kommunen, boligkjøperne og andre brukere trenger nødvendig tid for å kunne vurdere tiltaket. Kommunen bør ha tid til å vurdere om det eventuelt er behov for å gå inn med tilsyn. Etter departementets vurdering har argumentet om at kort tidsfrist er viktig av hensyn til den kontraktsrettslige forpliktelse, mindre betydning. En slik frist er relativt uproblematisk å innarbeide i kontrakten, og også på privatrettslig side vil det være behov for en grundig gjennomgang ved ferdigstillelse. Vi ser i dag mange eksempler på at det tas for lett på sluttkontrollen og overtakelsen. For ytterligere å forsterke at ferdigattest skal være hovedregelen, foreslås at det skal settes frist i forskrift for å utstede midlertidig brukstillatelse. Denne fristen bør være like lang som fristen for å utstede ferdigattest, og kommer eventuelt i tillegg til denne. Dette for å fremheve at byggverket faktisk bør ferdigstilles i stedet for å velge midlertidige løsninger, noe som medfører større behov for kommunal saksbehandling.

Departementet foreslår samtidig at den rettsvirkning av fristoverskridelse som gjelder i dag, flyttes fra midlertidig brukstillatelse til ferdigattest. Det betyr at bygget kan tas i bruk dersom tre-ukersfristen for å utstede ferdigattest er overskredet. Kommunen har likevel en plikt til å utstede selve ferdigattesten senere. Den må da ha saklig grunn dersom den vil nekte, for eksempel at grunnlaget er utilstrekkelig, som ved tilbaketrekking av ferdigattest. Kommunen bør i slike tilfeller ha anledning til å utstede midlertidig brukstillatelse, med egne vilkår med tidsfrister, der vilkårene kan følges opp med sanksjonsmidler.

Også denne omfordelingen av rettsvirkning bør etter departementets vurdering bidra til sterkere fokus på ferdigattest i stedet for midlertidig brukstillatelse. Der det søkes om midlertidig brukstillatelse kan bygget naturligvis tas i bruk dersom slik brukstillatelse gis, men bygget kan altså ikke tas i bruk av den grunn at fristen for utstedelse av midlertidig brukstillatelse er overskredet.

7.5.5.8 Andre forslag vedrørende frister

Selv om flere høringsinstanser påpeker at gjeldende tre-ukersfrist for behandling av meldinger og enkle tiltak er et problem, finner departementet på det nåværende tidspunkt ikke grunnlag for å foreslå endringer når det gjelder behandlingstiden. Departementet viser til den drøftelse som ble foretatt i Ot.prp. nr. 112 (2001 – 2002) Om lov om endringer i plan- og bygningsloven kapittel 5.7 der gjeldende frister omtales.

Departementet finner ikke grunn til for eksempel å foreslå en regel som gir søknader som kommer inn i juli et fristpålegg på fire uker, og viser til at det anses som uhensiktsmessig å operere med ulike fristlengder avhengig av når på året søknaden kommer inn til kommunen. Det anses heller ikke hensiktsmessig å innføre en tidsfrist for kommunen til å avgjøre om en søknad er fullstendig eller ikke, da dette er avgrensninger som eventuelt bør presiseres og utdypes i veiledning.

Departementet mener at adgangen til å avtale lengre frist i den enkelte sak, bør gjelde generelt i alle saker som er omtalt i bestemmelsene om tidsfrister, noe som presiseres nærmere i forslag til lovtekst. Vurderingen av behovet må imidlertid skje i den enkelte sak. Kommunen kan ikke gi generell fristforlengelse, for eksempel i alle saker som skal behandles politisk, der det skal forhandles, for eksempel om en utbyggingsavtale, eller der søknad fremmes i ferien.

7.5.5.9 Plassering av tidsfristbestemmelser i bygningslovgivningen

Departementet slutter seg til Bygningslovutvalgets forslag om å samle tidsfristbestemmelsene, men i stedet for én bestemmelse foreslås at tidsfrister med rettsvirkninger samles i én bestemmelse, og at tidsfrister uten rettsvirkninger samles i en annen. Departementet støtter Bygningslovutvalgets forslag om at reglene om beregning av tidsfrister uten særskilt rettsvirkning plasseres i saksbehandlingsforskriften.

Som Bygningslovutvalget påpeker, må målsetningen med plassering av fristbestemmelsene være bedre oversikt enn etter gjeldende rett, og et ledd i den samlede opprydningen og forenklingen av dagens relativt uryddige lovstruktur.

Departementet er videre av den oppfatning at de særskilte rettsvirkningene av fristoverskridelse bør framgå av loven. Dette gjelder spesielt i de tilfeller der tillatelse på visse vilkår anses som gitt ved overskridelse av fristen, se forslaget § 21-7 andre ledd. Men også i de tilfeller det er gebyrmessige konsekvenser ved overskridelse av fristen, bør dette framgå av lovteksten, jf. forslaget til § 21-7 første ledd.

Lengden for tidsfristene med særskilte rettsvirkninger foreslås regulert i loven, mens lengden for tidsfrister uten særskilt rettsvirkning foreslås regulert i forskrift. For tidsfrister med særskilt rettsvirkning er det av rettssikkerhetshensyn nødvendig at selve lengden fremkommer i loven, mens det for tidsfrister uten særskilte rettsvirkninger vises til at innføring av elektronisk søknadsprosess og nødvendigheten av å kunne revidere fristene raskt, tilsier at selve lengden framkommer i forskrift. Departementet har, som det framgår ovenfor, likevel konkrete forslag til lengden på fristene som skal reguleres i forskrift.

7.5.5.10 Frist for dispensasjonssøknader

Kommunal- og regionaldepartementet slutter seg i utgangspunktet til Bygningslovutvalgets forslag om å innføre tidsfrist også for saker som inneholder dispensasjon fra plan. Det er allerede i dag frist for behandling av søknader om dispensasjon fra byggereglene i loven. Departementet mener at dispensasjonssøknader fra plan bør behandles på same måte, slik at også disse sakene blir underlagt tidsfrist. Dette ikke minst fordi det kan være tilfeldig om for eksempel avstandskrav mot nabo følger av plan eller av gjeldende lov § 70. Eventuelle frister i slike saker faller inn under Miljøverndepartementets ansvarsområde og vurdering av dette forslaget er derfor omhandlet i Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008) om plandelen av plan- og bygningsloven.

7.5.6 Bortfall av tillatelse

Departementet viderefører i hovedtrekk gjeldende rett og Bygningslovutvalgets forslag til endret lovtekst. Gjeldende bestemmelse om at en rammetillatelse faller bort etter tre år dersom tiltaket ikke er satt i gang innen fristen, videreføres, men departementet vil presisere utgangspunktet for fristberegningen. Som nevnt har det vært uklart om tre-årsfristen skal regnes fra rammetillatelsen eller fra endelig vedtak der vedtaket er påklaget. Departementet har fått henvendelser om at regelen praktiseres til dels ulikt i kommunene. Departementet har i de senere år lagt til grunn at bestemmelsen skal forstås slik at fristen skal regnes fra rammetillatelsen, uten hensyn til om vedtaket er påklaget, og har vist til ordlyd og forarbeider som holdepunkter for en slik forståelse.

Departementet er imidlertid kommet til at denne regelforståelse når det gjelder utgangspunktet for fristberegningen, kan framstå som urimelig for tiltakshaver. Den tiden kommunen og fylkesmannen bruker på å behandle en klage på rammetillatelsen, ligger utenfor tiltakshavers kontroll. I de tilfellene lang klagesaksbehandling fører til at fristen for rammetillatelsen løper ut før saken er endelig avgjort, er det ingen god løsning at tiltakshaver må søke på nytt. En løsning med å overlate til kommunen eller fylkesmannen å gi utsatt iverksetting ved klage, selv om det ikke er anmodet om dette, er etter en nærmere vurdering heller ikke heldig. Dette fordi det også vil ligge utenfor tiltakshavers kontroll om myndighetene i det enkelte tilfelle vil fatte et slikt vedtak. Det er likevel ikke meningen å redusere kommunens eller fylkesmannens adgang til å gi utsatt iverksetting ved klage.

Sivilombudsmannen har i sin uttalelse i sak 2007/293 vist til at ordlyden i gjeldende lov § 96 første ledd kan åpne for begge fristutgangspunktene. Han leser også forarbeidene slik at lovgiver ikke tar uttrykkelig stilling til om det er kommunens vedtak eller fylkesmannens klagesaksavgjørelse som danner utgangspunktet for tre-årsfristen. Etter ombudsmannens syn kan man heller ikke trekke noen avgjørende argumenter ut fra formålene bak fristbestemmelsen. Han kommer til at de beste grunner taler for at fristen løper fra endelig klagevedtak, og bygger også sin konklusjon på at den motsatte løsning vil pålegge tiltakshaver en ikke ubetydelig byrde og gjøre ham avhengig av forhold utenfor hans kontroll.

Departementet er enig med Sivilombudsmannen i at verken ordlyd eller forarbeider er særlig klare når det gjelder utgangspunktet for fristberegningen. Departementet legger derfor ombudsmannens vurdering og konklusjon til grunn, og foreslår at fristen løper fra tidspunktet for endelig vedtak om rammetillatelse. Det er kun i få tilfeller at kommunen og fylkesmannen bruker så lang tid på å behandle en klage at tre-årsfristen løper ut eller blir vesentlig redusert før endelig vedtak foreligger. Likevel har departementet kommet til at det av hensyn til tiltakshaver er mest hensiktsmessig at fristen løper fra endelig vedtak. Det antas at de hensyn som ligger bak foreldelsesfristen likevel vil bli ivaretatt. Det foreslås nå at det innføres en frist på tolv uker for fylkesmannens klagebehandling. Da vil situasjonen i forhold til når en ubenyttet tillatelse mister sin rettsvirkning, sett fra kommunens side, i de fleste tilfeller ikke blir særlig forskjellig. Dette gjelder enten fristen løper fra rammetillatelse eller endelig vedtak i klagesaken. Det er likevel viktig i seg selv å fastsette et klart utgangspunkt.

I og med at ombudsmannen bygger sin konklusjon på gjeldende ordlyd, anser heller ikke departementet det nødvendig å foreta noen endring i ordlyden for å presisere utgangspunktet for fristberegningen. Det vil framgå av merknaden til bestemmelsen at den skal forstås slik at fristen regnes fra endelig klagevedtak.

Departementet viderefører Bygningslovutvalgets forslag om at det lovfestes at fristene ikke kan forlenges. Med dette mener utvalget at man ikke kan søke om å forlenge rammetillatelsens varighet. Dette er ment som en kodifisering av gjeldende rett.

Det foreslås ingen endring i forståelsen av hva som ellers kan være fristavbrytende for tre-årsfristen. Etter departementets syn må selve byggeprosessen, det vil si det fysiske arbeidet, være satt i gang. At byggeprosessen er i gang gjennom at tegninger er utarbeidet og at byggesøknader er innsendt, medfører ikke at byggearbeidene er satt i gang. Derimot vil for eksempel byggverket være igangsatt når grunnmur eller tilsvarende fundament er oppført. Det er ikke tilstrekkelig for å avbryte fristen at tiltakshaver er meddelt igangsettingstillatelse, selve tiltaket må være påbegynt før tre år er gått.

Departementet har i praksis fulgt Sivilombudsmannens forståelse av gjeldende rett når det gjelder byggetillatelsers rettskraft i forhold til ny regulering og midlertidig dele- og byggeforbud. I en Høyesteretts dom fra 2002 (Rt. 2002 side 683) drøftes det om en gitt «byggetillatelse» gir vern mot senere omregulering eller midlertidig bygge- og deleforbud. Høyesterett konkluderer med at midlertidig dele- og byggeforbud ikke får virkning overfor en allerede gitt byggetillatelse. Departementet forstår dommen slik at det vil være tilstrekkelig for å være sikret mot senere dele- og byggeforbud og ny reguleringsplan, at det foreligger en rammetillatelse, eventuelt en tillatelse i ett trinn. Det er rammetillatelsen som i utgangspunktet gir en rett til å bygge, mens det etter dette tidspunkt i det vesentlige er tiltakshavers ansvar å få fastlagt detaljene i saken slik at igangsettingstillatelse kan gis. Departementet slutter seg til Høyesteretts avgjørelse, og anser at virkningen av rammetillatelse er at den står seg overfor senere midlertidig dele- og byggeforbud og ny reguleringsplan. I denne sammenheng menes rammetillatelse når den er gitt av kommunen, og ikke endelig tillatelse etter en eventuell klagebehandling.

Miljøverndepartementet uttaler i Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008) at:

«Departementet vil vurdere i forbindelse med evt. senere lovrevisjon om det bør klargjøres at midlertidig forbud mot tiltak skal kunne nyttes for å stanse tiltak som det er gitt tillatelse til men ennå ikke er påbegynt i marken. I den sammenheng vil det også bli vurdert å klargjøre at ny reguleringsplan får tilsvarende virkning for gitte rammetillatelser».

Kommunal- og regionaldepartementet vil påpeke at inntil slik eventuell lovrevisjon foretas, vil departementets konklusjon være at en rammetillatelse står seg overfor senere vedtatt dele- og byggeforbud og ny reguleringsplan.

7.5.7 Sluttkontroll og ferdigattest

Problemstillingen rundt ferdigstillelse er sammensatt, og gjelder både ansvarsfordelingen, kontroll, tilsyn, tidsfrister, kommunens saksbehandling og krav til dokumentasjon. Bygningslovutvalget har ikke diskutert disse problemstillingene, og det foreligger derfor verken utgangspunkt i utvalgets utredninger eller høringsuttalelser. Etter departementets vurdering er det imidlertid nødvendig å forsterke kravene til at ferdigattest skal utstedes, og kommunen må derfor ha rimelig anledning til å vurdere tiltaket før ferdigattest utstedes. Departementet antar at sluttbehandlingen av tiltaket ligger innenfor rammen av saksbehandlingsreglene generelt, og at det derfor ikke er nødvendig med særskilt høring. Tidsfrister for ferdigattest og midlertidig brukstillatelse er omtalt under kapittel 7.5.5.

7.5.7.1 Foreldelse av ansvar

En særskilt problemstilling gjelder mulighet for foreldelse av ansvar. Dette temaet har heller ikke vært reist av Bygningslovutvalget. Problemstillingen er her at man har privatrettslige foreldelsesregler gjennom reklamasjonsreglene i kontrakter og forbrukerlovgivning, varierende fra tre til fem år, der fem år nå ser ut til å bli dominerende. De offentligrettslige ansvarsreglene i plan- og bygningsloven har ingen tilsvarende begrensning. På den ene siden opphører ansvaret på en måte ved ferdigattest, slik at det ikke lenger eksisterer noen direkte ansvarslinje mellom de ansvarlige foretakene og kommunen, og kommunens tilsynsfunksjon er i praksis begrenset av ferdigattesten. Kommunens oppfølgingsmulighet endrer i praksis (og til en viss grad formelt) karakter etter denne tid, ved at sanksjoner etter gjeldende lov kapittel XIX og forslaget til kapittel 32 (i praksis pålegg om retting av feil som er oppstått i prosjekteringen eller byggingen) rettes mot eier. Eieren må dermed forfølge saken overfor sine ansvarlige på privatrettslig grunnlag, med den offentligrettslige ansvarsfordelingen i byggesaken som et slags hjelpemiddel. Saken skifter altså i praksis i stor grad karakter ved ferdigattesten, fra å være offentligrettslig til å bli privatrettslig. På den annen side foreldes ansvaret etter plan- og bygningsloven i prinsippet aldri, ettersom det ikke er regler om offentlig foreldelse.

En foreldelsesregel på for eksempel fem år for de ansvarlige foretakenes ansvar er ikke uproblematisk. Den vil på den ene siden bety at man etter fem år er sikker på ikke å bli forfulgt av kommunen, men på den annen side vil en slik regel innebære at ansvaret i og for seg trekkes ut i tid ut over ferdigattesten. Foreldelse av ansvar vil også ha betydning for sentral godkjenning og fremtidig tildeling av ansvarsrett. Departementet foreslår derfor ikke noen generell foreldelsesregel, men presiserer i forslaget til § 23-3 siste ledd at ansvaret opphører ved ferdigattest. Dette gjelder altså den generelle ansvarslinjen mellom foretaket og bygningsmyndighetene.

Departementet foreslår likevel at det skal gis mulighet til å gi pålegg til det ansvarlige foretaket innenfor en ramme på fem år for feil og mangler som har sitt grunnlag i prosjekteringen eller utførelsen, og som ikke er oppdaget på ferdigstillelsestidspunktet. Et slikt pålegg må dermed konkretiseres av kommunen, men vil ikke berøre ansvarsretten som sådan. En slik regel vil et stykke på vei bringe det offentligrettslige ansvaret nærmere det privatrettslige, der det som regel er 5-års varighet. En slik regel vil også bidra til at ferdigattest etterspørres i større grad.

7.5.7.2 Sterkere fokus på ferdigattest

Departementet foreslår å rette sterkere fokus mot ferdigattesten. Etter departementets vurdering bør den utstrakte bruken av midlertidig brukstillatelse reduseres, og kommunen bør ha mulighet til å forvisse seg om at tiltaket faktisk er ferdigstilt og kontrollert. Dette foreslås gjort ved å forsterke kravet om obligatorisk ferdigattest, også for tiltak som tidligere var meldepliktige, men som nå foreslås gjort søknadspliktige. Dette vil ha betydning for kommunens oversikt over bebyggelsen i kommunen, som grunnlag for fullstendige kart og fremtidige situasjonsplaner, og for at selgere og kjøpere skal ha sikkerhet for at byggverket er i overensstemmelse med offentlige krav.

Kommunen bør som i dag ha plikt til å utferdige ferdigattest dersom tiltaket er i orden. Det innebærer at kommunen må ha saklig grunn til eventuelt å nekte. Slik saklig grunn vil være mangler ved sluttdokumentasjonen, mangelfull kontroll, manglende søknad om endringstillatelse der det er nødvendig, eventuelle mangler ved ansvarsrettene som er oppstått i løpet av byggesaken, eller tilbakemeldinger fra tilsyn. Det foreslås samtidig at kommunen skal ha en viss skjønnsmessig adgang til å utstede ferdigattest selv om det gjenstår mangler av bagatellmessig art, eller det foreligger bagatellmessige avvik som ikke har betydning for omgivelsene eller helse, miljø og sikkerhet. Det kan for eksempel dreie seg om tilfeller der kontrollmålinger viser at en bygning er feil plassert på tomta, men feilen er svært liten og berører ikke avstand til nabogrense, vindusplasseringer er litt forskjøvet, utomhusarealene er ikke tilstrekkelig opparbeidet, fasadekledning eller vindusutforming er bagatellmessig endret og så videre. Vurderingen av «bagatellmessige overtredelser» i denne sammenheng er en annen vurdering enn den som følger av Kommunal- og regionaldepartementets forslag om at kommunen får anledning til å unnlate å forfølge overtredelser av mindre betydning etter lovens kapittel 32 om sanksjoner, jf. § 32-1 andre ledd.

7.5.7.3 Midlertidig brukstillatelse

Midlertidig brukstillatelse foreslås klarere presisert som unntak. Kriteriene for utstedelse av midlertidig brukstillatelse foreslås å være de samme som i dag (hovedsakelig sikkerhet i bruk). Det skal stilles vilkår og gis tidsfrist, men vilkårene og ferdigstillelsen kan følges opp med pålegg, og dermed sanksjonsmidler etter forslaget til nytt kapittel 32 i loven, blant annet tvangsmulkt. Pålegg og bruk av sanksjoner kan ikke varsles i brukstillatelsen. Det er først når det er klart at vilkårene ikke oppfylles, at det oppstår et ulovlig forhold, slik at det kan gis pålegg. Bruk av sanksjoner kan imidlertid varsles samtidig med pålegg.

7.5.7.4 Nærmere om sikkerhetsstillelse ved midlertidig brukstillatelse

Departementet foreslår at gjeldende regel i § 99 nr. 2 om at det også kan stilles krav om økonomisk sikkerhetsstillelse ved midlertidig brukstillatelse videreføres, selv om regelen brukes lite. Bestemmelsen ble tatt inn i bygningsloven av 1924. Forarbeidene oppgir ingen nærmere angivelse av hensikt eller anvendelsesområde for bestemmelsen, ut over en henvisning til en tilsvarende bestemmelse i Oslo kommunes vedtekt til bygningsloven av 1924. Regelen er heller ikke omtalt i juridisk litteratur. Emil Stang, Norsk bygningsrett, 1943, beskriver imidlertid en prosedyre for midlertidig innflyttingstillatelse begrunnet i bolignød. Prosedyren innebar at det ble gitt slik tillatelse etter hvert som deler av boligbygg blir ferdig, » lenge før bygningen er ferdig og synsforretning er avholdt». Det kan være grunn til å anta at kommunen i sin tid innførte kravet om sikkerhetsstillelse i forbindelse med en noe uortodoks løpende godkjenning av bygg. Loven er senere revidert en rekke ganger og sentrale trekk ved byggesaksreglene, herunder rolledelingen mellom kommunen og private parter og foretak, er endret. Senere lovendringer har ikke vurdert eller omhandlet regelen i noen retning. Riktig nok sier Ot.prp. nr. 39 (1993 – 94)i kapittel 3.1.2:

«Det har vært vurdert om utøverne skulle stille garanti overfor det offentlige. Dette har imidlertid blitt betraktet som unødig belastende, siden det offentlige vil ha andre virkemidler, som nekting av ferdigattest og forskjellige sanksjoner, herunder tvangsmulkt og tilbaketrekking av ansvarsrett og sentral godkjenning. Krav om slik garanti kan også virke fordyrende for en del firmaer, i tillegg til de privatrettslige garantier som kreves etter normalkontraktene.»

Dette er imidlertid en generell merknad under administrative og økonomiske konsekvenser, og ser ut til å knytte seg til muligheten for å innføre garantier som verktøy – eller grep – i hele byggesaken. Paragraf 99 er ikke er behandlet i avsnittet, og det er liten grunn til å legge vekt på omtalen i proposisjonen ved vurdering av regelen i § 99 nr. 2.

Ut fra ordlyden i bestemmelsen og forarbeidene er det klart at en anledning til å kreve sikkerhet ble innført i 1965. Senere revisjoner av bygningslovgivningen har ikke berørt § 99 nr. 2 siste punktum, og departementet tar dette som et uttrykk fra lovgiver om at det fortsatt er behov for en anledning til sikkerhetsstillelse i spesielle tilfeller. Det legges således til grunn at det fortsatt er anledning til å kreve sikkerhet i forbindelse med midlertidig brukstillatelse.

Når kan sikkerhet kreves

Forarbeider og andre kilder gir liten støtte når det gjelder eventuelle rammer for når krav om sikkerhet kan stilles og hva sikkerheten kan gå ut på. Etter departementets mening må dette vurderes ut fra rammene i og hensynene bak § 99 nr. 2 og bygningslovgivningen for øvrig, samt forvaltningsrettslige prinsipper.

Det må for det første ikke foreligge mangler som gjør det uaktuelt å gi midlertidig brukstillatelse for tiltaket. Hvis mangelen innebærer en umiddelbar fare for helse, miljø eller sikkerhet, for eksempel ved for dårlig brannsikring, kan sikkerhetsstillelsen ikke rette opp faren ved den midlertidige bruken. Midlertidig brukstillatelse kan da ikke gis. Midlertidig brukstillatelse kan heller ikke gis der det er usikkert om ferdigattest vil kunne gis. Også manglende dokumentasjon kan være tilstrekkelig til å hindre midlertidig brukstillatelse, og således også være grunnlag for krav om sikkerhet. Svikt i dokumentasjonen må i tilfelle skape tvil om det kan foreligge en mangel som kan få alvorlige konsekvenser.

Krav om sikkerhet er et tyngende vilkår, som innebærer kostnader for foretaket. Vilkåret kan derfor ikke benyttes ved mindre, mer bagatellmessige mangler. Det må altså dreie seg om alvorlige mangler som ikke representerer en umiddelbar fare. Departementet anser at en fare for vannskade ved feil på våtrom – eller svikt i dokumentasjon som nevnt ovenfor – kan være slike alvorlige mangler. Sikkerhetsstillelsen må for øvrig kunne bidra til å rette opp en mangel som hindrer muligheten for å gi midlertidig brukstillatelse.

Det pekes av mange på at hensynet til tiltakshaver/kjøper ivaretas gjennom garantier i bustadoppføringslova eller standardkontrakter. Departementet anser ikke at dette kan tillegges særlig vekt ved vurdering av om sikkerhet kan kreves. Hovedgrunnen er at formålet med garantiene er forskjellig. Det sentrale poenget med sikkerhet etter gjeldende lov § 99 er oppfyllelsen av myndighetskrav i lov, forskrift og plan. Vilkåret er målrettet, i stedet for å dekke hele entreprisen, og kommunen som bygningsmyndighet er direkte involvert i vurderingen av om de aktuelle kravene er oppfylt. Dette bør bidra til en langt større sannsynlighet for at de konkrete punktene kommunen har pekt på, ivaretas.

Departementet finner ikke grunn til å legge avgjørende vekt på om kjøperen/sluttbrukeren av bygget/leiligheten er forbruker (slik at forbrukerlovgivningen kan gjøres gjeldende) eller profesjonell, men antar at dette kan vektlegges i en konkret rimelighetsvurdering. Sikkerhet på vegne av en forbruker vil således oftere være aktuelt, men Kommunal- og regionaldepartementet utelukker ikke at kommunen også kan ha grunn til å sikre retting av mangler der sluttbruker er næringsdrivende.

Oppsummert kan det sies at krav om sikkerhetsstillelse etter departementets mening kan kreves der det dreier seg om en alvorlig mangel som ikke innebærer en umiddelbar fare, forutsatt at det for det første antas at mangelen kan rettes opp slik at ferdigattest vil kunne gis på sikt, og for det andre at garantien bidrar til eller sikrer dette. Det kan i denne sammenhengen legges vekt på om sikkerhetsstillelsen bidrar til at midlertidig brukstillatelse i det hele tatt kan gis. Departementet legger videre til grunn at kravet om sikkerhet som hovedregel må være knyttet til et vilkår om retting av en mangel.

Innhold og omfang med videre

Ut fra ordlyden og formålet med regelen i gjeldende lov § 99, må det kunne dreie seg om økonomisk sikkerhet. Kommunal- og regionaldepartementet legger videre til grunn at sikkerhet kan kreves på vegne av eller til fordel for andre enn kommunen selv. Dette følger av at det er et privat ansvar at reglene i lov og forskrift følges. Kommunen har ikke ansvar for – og liten mulighet til – å foreta retting til lovlig tilstand som dekkes av garantien. Dette vil være opp til ansvarlig foretak, tiltakshaver eller eier, og garantien kan sikre at den økonomiske byrden faller på den som er ansvarlig for en eventuell overtredelse.

Når det gjelder type garanti, som selvskyldnergaranti eller «on-demand» garanti, har departementet ikke funnet grunnlag for å anbefale eller trekke grenser. Generelt bemerkes at garantien må være egnet til å sikre at den mulige mangelen den gjelder kan rettes opp. Samtidig er det forskjellig kostnadsnivå på garantiene, og kommunen må ta dette i betraktning når den vurderer hvilke vilkår som skal stilles. Det bør ikke kreves større grad av sikkerhet enn det som er strengt nødvendig.

Også når det gjelder størrelsen på garantibeløpet må kommunen ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å rette opp mangelen, siden også dette har betydning for kostnaden for foretaket. Sikkerhet som tilgodeser kjøper/sluttbruker skal holde vedkommende skadesløs, og kan være et insitament til å rette opp mangelen uten opphold. Kommunen kan her legge vekt på om garantier i entreprisen trekker i samme retning.

Tilsvarende må varigheten av sikkerhetsstillelsen være knyttet til formålet med den. Utgangspunktet er som tidligere påpekt, at sikkerheten skal bidra til oppfyllelse av et vilkår om retting av mangler i dokumentasjon eller utførelse. Når vilkåret er oppfylt, bør sikkerhetsstillelsen falle bort. Sikkerhetsstillelsen kan således under ingen omstendigheter gjelde etter at ferdigattest er gitt, siden alle mangler ut over de helt bagatellmessige da skal være rettet opp.

7.5.7.5 Dokumentasjon ved ferdigstillelsen

I dag er det ingen spesielle krav, men noen utbyggere tilbyr vedlikeholdsplan, og det foreligger mulighet for tilstandsvurdering i henhold til Norsk Standard, og koordinering og registrering i stiftelsen Norsk Byggsertifisering, som er en felles plattform for registrering av byggenes fysiske beskaffenhet. Koordineringen mellom de forskjellige muligheter, samt hensynet til forbrukere og boligkjøpere vil kunne bli atskillilg bedre ivaretatt dersom det stilles klare krav til dokumentasjon som vilkår for brukstillatelse og/eller ferdigattest, på linje med andre produkter.

Departementet viderefører Bygningslovutvalgets forslag om krav til dokumentasjon av byggenes egenskaper ved ferdigstillelse, som grunnlag for framtidig drift, vedlikehold og bruk. Bestemmelsen skal etter forslaget kun gjelde dokumentasjon om ferdigstillelse i overensstemmelse med tillatelse og lovens krav, og skal ikke stille direkte krav til forvaltningen, driften, vedlikeholdet eller bruken. Krav om dokumentasjon gjelder både byggverket og byggeproduktene. Det siktes i den forbindelse særlig til krav til sikkerhet ved brann. Dokumentasjonkravet for drift og vedlikehold vil først og fremst gjelde tekniske installasjoner i medhold av § 29-6.

Hvem som skal pålegges å oppbevare dokumentasjonen vil fastsettes i forskrift. Det vil i nær fremtid være fullt mulig å ivareta behovet for oppbevaring i større databaser, slik at det teknisk sett ikke vil være problematisk eller spesielt kostnadskrevende. Det vil for eksempel i forbindelse med ByggSøk, systemet for elektronisk plan- og byggesøknadsbehandling, og den tekniske kommunikasjonsstandarden IFC, være mulig å etablere omfattende og billige databaser for oppbevarling av teknisk dokumentasjon

7.5.7.6 Kontroll

Departementet viderefører gjeldende krav om at det skal foretas særskilt sluttkontroll som grunnlag for ferdigattest, jf. forslaget til § 21-9. Der tiltaket er underlagt uavhengig kontroll bør den særskilte sluttkontrollen innarbeides i og være en del av denne. Der det ikke foretas uavhengig kontroll må det foreligge egenerklæring fra de ansvarlige foretak om at det er foretatt sluttkontroll. Tilsvarende må tiltakshaver avgi egenerklæring om at det er foretatt sluttkontroll for tiltak der det er han som har ansvaret, jf. forslaget til § 20-2. For tiltak som er unntatt fra søknadsbehandling etter forslaget til § 20-3, er det verken nødvendig med ferdigattest eller sluttkontroll.

7.5.7.7 Tilsyn

Det har vært en vanlig oppfatning at tilsyn i byggesaker bare kan utøves fram til ferdigattest. Den sentrale godkjenningsordningen har imidlertid ikke denne begrensningen, og det kan føres tilsyn med foretak også på bakgrunn av rapport fra kommuner om en «lukket» sak. Departementet foreslår at tilsyn også skal kunne føres etter at ferdigattest er utstedt, men tilsynet må likevel gjelde byggesaken, det vil si prosjekteringen og utførelsen, og vil derfor i realiteten være begrenset til det tidsrommet kommunen har «byggesaken», altså fram til ferdigattest. Muligheten og incitamentet for kommunen til å føre tilsyn i sluttfasen, vil imidlertid være bedre med en romsligere tidsfrist for utstedelse av ferdigattest og forsterking av ferdigattest som hovedregel. Kommunen kan da frigjøre ressurser fra dobbeltarbeidet med midlertidig brukstillatelse og ferdigattest, og den får noe bedre tid, og sannsynligvis et bedre faktisk grunnlag for sin vurdering.